文 l 張慧芳

目前，我國土地分類標準有土地利用現(xiàn)狀分類與地理國情普查地類2種現(xiàn)狀分類，及對應(yīng)的土地規(guī)劃用途分類與城鄉(xiāng)用地分類2種規(guī)劃分類。完善的分類體系和標準，在促進土地合理利用方面發(fā)揮了積極作用。由于出發(fā)點不一樣，不同的分類標準之間也存在一定差異。

土地利用現(xiàn)狀分類存在的差異

土地利用現(xiàn)狀分類與地理國情普查地類之間除在理論基礎(chǔ)、技術(shù)方法等方面比較相似外，也存在較大的差別。

管理目的差異。土地利用現(xiàn)狀分類基于合理利用土地和嚴格保護耕地的需要，目的在于建立和完善土地調(diào)查、統(tǒng)計、登記等制度，為土地調(diào)查、規(guī)劃、供應(yīng)及信息化管理等各項國土資源管理職責服務(wù)。地理國情普查地類通過掌握自然和人文地理國情信息，基于各行業(yè)在規(guī)劃、管理上對地理環(huán)境、資源、設(shè)施等需求，服務(wù)于防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急保障及相關(guān)行業(yè)調(diào)查統(tǒng)計等，從地理空間的角度綜合展示國情國力。

用途種類差異。地理國情普查地類分為12個一級類、58個二級類、133個三級類，土地利用現(xiàn)狀分類分為12個一級類、72個二級類，兩者12個一級類中耕地、園地、林地、草地、水域和其他土地能夠建立對應(yīng)關(guān)系。關(guān)于建設(shè)用地，兩者采用不同的分類依據(jù)，土地利用現(xiàn)狀分類依據(jù)土地的功能用途，分為商服、工礦倉儲、住宅等類型，地理國情普查地類依據(jù)地表覆蓋形態(tài)，分為房屋建筑（區(qū)）、構(gòu)筑物、道路、人工堆掘地。

分類要素差異。地理國情普查的12個一級類中包含了地理單元和地形2個分類，注重與社會生活密切相關(guān)的空間范圍及地形地貌特征；土地利用現(xiàn)狀分類中未體現(xiàn)相關(guān)要素，是按行政區(qū)劃進行統(tǒng)計，弱化“區(qū)域”，注重土地用途管制。地理國情普查采集地理國情要素，采集土地權(quán)屬信息。

統(tǒng)計面積差異。雖然基于同樣的理論基礎(chǔ)，技術(shù)方法也類似，但不同的分類體系在具體內(nèi)容上存在不同，即使是能夠?qū)?yīng)的同一地類，其統(tǒng)計結(jié)果也存在差異。

土地規(guī)劃用途分類存在的差異

按照《市（地）級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》，土地規(guī)劃用途分類采用三級分類體系，一級類3個、二級類10個、三級類25個。按照《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》，城鄉(xiāng)用地分類包括城鄉(xiāng)用地與城市建設(shè)用地分類兩部分。城鄉(xiāng)用地分為2大類、9中類、14小類。城市建設(shè)用地是城鄉(xiāng)用地的14小類之一，屬于建設(shè)用地中的城鄉(xiāng)居民點建設(shè)用地，進一步分為8大類、35中類、43小類。

土地規(guī)劃用途分類和城鄉(xiāng)用地分類均是以功能用途為依據(jù)，區(qū)別在于兩者是出于不同的管理職能需要，前者為落實土地用途管制，保護耕地、保障發(fā)展、保有生態(tài)，其三大類對應(yīng)的正好是“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”功能，通過編制土地利用總體規(guī)劃構(gòu)建“三生”空間的平衡格局，但也不可否認，其在城市發(fā)展定位、區(qū)域功能劃分上缺乏能力，其建設(shè)用地分類未延伸至行業(yè)層面。城鄉(xiāng)用地與城市建設(shè)用地分類以城市建設(shè)用地分類涵蓋城市建設(shè)的各部門和行業(yè)，為未來城市發(fā)展設(shè)計目標方向，這也是城市規(guī)劃的重要作用，其城鄉(xiāng)用地分類則可以與土地規(guī)劃用途分類銜接對應(yīng)，但也必須正視，其將全部土地分為建設(shè)用地和非建設(shè)用地兩大類重點，突出的是土地的建設(shè)功能，而忽視了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、環(huán)境生態(tài)等功能。

完善土地分類標準的建議

土地分類作為土地利用的基礎(chǔ)，應(yīng)該堅持與時俱進，不斷地適應(yīng)形勢的發(fā)展。

強化不同分類之間的銜接。不同的管理目的需要不同種的分類體系，完全統(tǒng)一的分類標準過于紛繁龐雜，應(yīng)該允許不同種類的數(shù)種分類存在，但要能夠建立對應(yīng)關(guān)系，特別是生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間資源包含的地類要素應(yīng)基本一致，在銜接對應(yīng)之外，也適度予以融合，對可歸并的地類，應(yīng)予以歸并；對可取消的地類，應(yīng)予以取消。總之，就是要構(gòu)建橫向銜接、縱向分明的分類體系。

分類的調(diào)查判定要客觀?，F(xiàn)狀分類很大程度上是基于“眼睛”所見土地的形態(tài)或功能，而“所見即所得”在一些情況下并不能真實反映土地的功能潛力，如調(diào)查時是種植果樹的地塊，對其土壤養(yǎng)分、耕作表層進行理化分析，有可能適宜種植糧食作物，在分類上前者是園地、后者是耕地，故調(diào)查判定要結(jié)合土壤質(zhì)量調(diào)查、土地適宜性評價等。

不同需要之間要有差別。在分類基本銜接一致的基礎(chǔ)上，不同規(guī)劃之間可以有不同的分類用途，但納入“三生”空間中保持一致；在三級分類統(tǒng)領(lǐng)下，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，體現(xiàn)土地居住、娛樂、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鄉(xiāng)村旅游及環(huán)境美化等各種功能，延伸至四級或是五級分類。

加強用途多功能融合。從土地利用的事實來看，通過空間上的疊加、時間上的交錯，一塊土地可以實現(xiàn)多種功能用途，最典型的如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)采用的立體種植、地上商場的地下停車場等；又如農(nóng)光互補、旅游民宿的發(fā)展將不同產(chǎn)業(yè)或功能予以融合，實現(xiàn)多用途、多功能。因此，應(yīng)因地制宜、科學管控，在規(guī)劃用途分類中體現(xiàn)復(fù)合功能。

優(yōu)化法理制度設(shè)計。土地作為支撐要素，需要不同的分類體系，在銜接、融合、交叉基礎(chǔ)上，在法理制度、分類模式技術(shù)手段上有待于進一步創(chuàng)新。大數(shù)據(jù)時代，通過建立信息平臺、通過“互聯(lián)網(wǎng)+”的聯(lián)系，在土地分類上也能夠彌合差異、地得其所，切實做到節(jié)約資源和保護環(huán)境。