文/郭耀鋒 洛南縣建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督站 陜西洛南 726100

當(dāng)前，隨社會(huì)發(fā)展我國(guó)城鄉(xiāng)居民自建房屋建設(shè)活動(dòng)的數(shù)量明顯增多,建設(shè)面積不斷增大,質(zhì)量安全總體水平有所提高，但各地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀因地域差別很不均衡。中西部落后地區(qū)，特別是偏遠(yuǎn)山區(qū)的城鄉(xiāng)居民自建房屋建設(shè)活動(dòng)甚是混亂，基本上處于失控狀態(tài)，房屋工程質(zhì)量問題和安全事故頻頻發(fā)生，質(zhì)量和安全隱患很多，嚴(yán)重影響到廣大人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，也影響到我國(guó)社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。因而，進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民自建房屋建設(shè)活動(dòng)監(jiān)管刻不容緩。

1、城鄉(xiāng)居民自建房屋建設(shè)活動(dòng)現(xiàn)狀及特點(diǎn)

近幾年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國(guó)家關(guān)于加快城鄉(xiāng)建設(shè)步伐的文件相繼出臺(tái)，因城鄉(xiāng)居民精神文化物質(zhì)生活需求的不斷提高，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了很大發(fā)展，城鄉(xiāng)居民自建房屋的數(shù)量和規(guī)模急驟擴(kuò)大。房屋的結(jié)構(gòu)類基本是磚混結(jié)構(gòu)或磚木結(jié)構(gòu)，少量非單純住宅用途為混凝土框架結(jié)構(gòu)或鋼結(jié)構(gòu)，一些偏遠(yuǎn)山區(qū)也有采用土木結(jié)構(gòu)，房屋層數(shù)一至三層居多，部分為五、六層，甚至十層以上的小高層。

居民自建房屋建設(shè)活動(dòng)除有一般房屋建筑共性特征外，也有自身的一些特點(diǎn)和問題：(1)房屋建設(shè)規(guī)模較小，數(shù)量多，工程建設(shè)分散不集中，點(diǎn)多面廣，具體建設(shè)環(huán)境和形式變化多樣，實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管工作量和難度都很大。（2）建設(shè)前期準(zhǔn)備工作不充分，問題較多。居民自建房屋建設(shè)活動(dòng)的投資主體是居民個(gè)人，相應(yīng)資金來(lái)源由居民自己籌措，具體建設(shè)規(guī)模及方案均由個(gè)人決定，絕大部分居民本身法制觀念淡薄、質(zhì)量和安全意識(shí)較差，大部分居民因經(jīng)濟(jì)條件制約為了減少開支、節(jié)省成本、降低實(shí)施難度，基本上沒有正規(guī)的勘察文件及設(shè)計(jì)圖紙，部分建設(shè)較高層數(shù)或結(jié)構(gòu)復(fù)雜房屋的居民請(qǐng)專業(yè)人員進(jìn)行勘察或施工圖設(shè)計(jì)，但大部分為非正規(guī)勘察設(shè)計(jì)文件，根本沒有經(jīng)過圖紙審查，實(shí)際上為不合格勘察設(shè)計(jì)文件，其中也存在一些無(wú)執(zhí)業(yè)資格人員非法承攬業(yè)務(wù)，更有甚者部分專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)道德缺失，為追求個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益，一味遷就私人業(yè)主要求違規(guī)設(shè)計(jì)，設(shè)計(jì)質(zhì)量低劣，這樣以來(lái)在房屋建設(shè)的前期就埋下了諸多質(zhì)量和安全隱患。（3）施工過程質(zhì)量和安全難以保證。在施工承發(fā)包方面主要有三種方式，一是施工總承包方式，既業(yè)主將房屋建設(shè)施工及原材料采購(gòu)以協(xié)商好的價(jià)款全部發(fā)包給承包人；二是包工不包料的方式，施工由承包人組織，原材料采購(gòu)由業(yè)主自行解決；三是業(yè)主自行采購(gòu)原材料及組織施工，雇傭不同工種工匠，根據(jù)施工進(jìn)度分階段完成施工內(nèi)容。無(wú)論采取那種承包形式，施工過程都存在很多問題，主要有以下三方面問題：一是絕大都數(shù)房屋的承包人和施工工匠專業(yè)水準(zhǔn)較低，質(zhì)量和安全意識(shí)較差，他們大多是僅懂一些簡(jiǎn)單的施工方法和操作技能，缺乏基本的建筑施工知識(shí)，施工過程質(zhì)量和安全生產(chǎn)不能科學(xué)合理地控制和管理，施工過程和現(xiàn)場(chǎng)管理混亂。二是所用機(jī)械設(shè)備和安全設(shè)施簡(jiǎn)單粗放，有些為了刻意壓縮施工成本，根本就沒有基本的安全設(shè)施和安全防護(hù)用品。三是原材料的質(zhì)量控制難以保證，業(yè)主和承包人常常只圖價(jià)格便宜，且對(duì)材料質(zhì)量的鑒別能力相對(duì)較差，選購(gòu)的大多是質(zhì)量較差的原材料，購(gòu)買材料時(shí)既不簽訂什么購(gòu)銷合同，也不索要稅務(wù)發(fā)票；更有甚者在建材供應(yīng)市場(chǎng)一些不法商販看準(zhǔn)時(shí)機(jī)抓住購(gòu)買者的心理，用低劣材料以次充好來(lái)欺詐銷售對(duì)象，這樣以來(lái)，居民自建房屋的原材料質(zhì)量極其難保證；同時(shí)如果因原材料質(zhì)量問題引發(fā)質(zhì)量和安全事故，各方當(dāng)事人的權(quán)責(zé)難以界定和維護(hù)。（4）由于歷史、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展等因素，使得政府對(duì)居民自建房屋建設(shè)活動(dòng)的監(jiān)督管理嚴(yán)重缺失。我國(guó)的居民自建房屋自古以來(lái)都是群眾根據(jù)自身生活和生產(chǎn)需要自發(fā)地進(jìn)行，很少有政府的監(jiān)管和介入，直到如今我國(guó)當(dāng)前相關(guān)法律法規(guī)對(duì)居民自建房屋建設(shè)活動(dòng)的規(guī)定很不完善，各地方相關(guān)主管部門的監(jiān)管職責(zé)劃定很不明確，難以實(shí)施有效監(jiān)管。

2、城鄉(xiāng)居民自建房屋建設(shè)活動(dòng)監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的問題

2.1 現(xiàn)階段自建房屋建設(shè)活動(dòng)建的法律依據(jù)和現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國(guó)已頒布的現(xiàn)行有關(guān)房屋建設(shè)監(jiān)管法律法規(guī)有：《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《建筑法》、《合同法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》、《村鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》、諸多現(xiàn)行工程施工質(zhì)量驗(yàn)收規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)以及各省市地方規(guī)章制度等，它們分別就房屋建設(shè)活動(dòng)各個(gè)方面及全過程做出了詳細(xì)規(guī)定，部分法律法規(guī)將城鄉(xiāng)居民自建房屋建設(shè)活動(dòng)納入監(jiān)管范圍。但是還有一些法律法規(guī)的適用條件很多明確規(guī)定適用于達(dá)到一定規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)的房屋建筑，而不適用于居民自建小型低層房屋建設(shè)活動(dòng)。比如，《建筑法》第八章 第八十三條規(guī)定： 省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的小型房屋建筑工程的建筑活動(dòng)，參照本法執(zhí)行，搶險(xiǎn)救災(zāi)及其他臨時(shí)性房屋建筑和居民自建低層住宅的建筑活動(dòng)，不適應(yīng)本法。同時(shí)《建筑工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》和《建筑工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》以及一些地方性法律法規(guī)也均有同樣的規(guī)定。

目前政府部門對(duì)城鄉(xiāng)居民自建房屋建設(shè)活動(dòng)的監(jiān)管極其粗放，基本上是流于形式。據(jù)調(diào)查顯示，有些地方做得比較規(guī)范：建設(shè)行政主管部門對(duì)申請(qǐng)建房者進(jìn)行審查，核發(fā)“一書”兩證（既統(tǒng)一的規(guī)劃選址意見書，建設(shè)用地規(guī)劃許可證，建設(shè)工程規(guī)劃許可證），辦理施工許可證和規(guī)劃放線手續(xù)后建房者既可開工建設(shè)；有些地方對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的居民自建房屋納入監(jiān)管，農(nóng)村居民自建房基本上未納入監(jiān)管范圍；有些地方因人力、物力、財(cái)力和其它社會(huì)因素制約對(duì)居民自建房監(jiān)管失控，亂修亂建制而不止。但是從根本上講無(wú)論是做得好還是管得差，就居民自建房屋活動(dòng)中的一些重要環(huán)節(jié)和因素都設(shè)有監(jiān)管到位，且存在問題較多。主要有以下幾方面：（1）由于建房群眾相關(guān)法律觀念和質(zhì)量意識(shí)較差，往往為了刻意縮短建房時(shí)間和壓縮建設(shè)成本，不愿意按法律法規(guī)規(guī)定程序建房，甚至故意逃避政府監(jiān)管，因而造成房屋的勘察、設(shè)計(jì)、施工圖審查、施工質(zhì)量和安全生產(chǎn)等環(huán)節(jié)失去監(jiān)管，放任自由，給房屋的質(zhì)量、安全可靠性和耐久性埋下極大的隱患；（2）從事城鄉(xiāng)居民自建房施工的建筑隊(duì)伍和工匠從業(yè)資質(zhì)和資格監(jiān)管缺失，資質(zhì)認(rèn)定、專業(yè)技能培訓(xùn)及考核基本上沒有落實(shí)，施工作業(yè)技術(shù)無(wú)法保證；（3）施工過程中的質(zhì)量控制、施工機(jī)械操作，安全生產(chǎn)設(shè)施配備、安全生產(chǎn)管理無(wú)法可依，無(wú)章可循，僅憑承包人的經(jīng)驗(yàn)管理和實(shí)施，施工質(zhì)量和安全很難保障；（4）建筑原材料采購(gòu)和供應(yīng)隨意性很大，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門和建設(shè)主管部門在這方面監(jiān)管均有漏洞，特別是廣大農(nóng)村建材市場(chǎng)幾乎是無(wú)人問津，假冒偽劣建材產(chǎn)品泛濫于市；（5）工程質(zhì)量保修方面，由于建房群眾和承包人在這方面的法律觀念和質(zhì)量意識(shí)均較差，房屋質(zhì)量保證和保修幾乎無(wú)從談起，即使真正出現(xiàn)問題，雙方責(zé)任也很難以界定，許多居民自建房屋建成沒有幾年便出現(xiàn)了基礎(chǔ)下沉、墻體開裂、衛(wèi)生間及屋面滲漏等嚴(yán)重的質(zhì)量問題，有的使用幾年后便成了危房。（6）在消防和抗震安全方面，建設(shè)規(guī)劃和消防設(shè)施配備很不規(guī)范，建筑密度和容積率嚴(yán)重超標(biāo)，消防設(shè)施配備很差，加之房屋本身結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)缺陷較多，抗震和防火性能較差，一旦發(fā)生地震或火災(zāi)，居民群眾很難逃生，同時(shí)也給周邊廣大人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成嚴(yán)重危害。

2.2 城鄉(xiāng)居民自建房屋建設(shè)活動(dòng)監(jiān)管缺失的根源

造成上述城鄉(xiāng)居民自建房屋建設(shè)活動(dòng)混亂現(xiàn)狀和監(jiān)管缺失的原因，客觀上講主要是我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展現(xiàn)狀影響所決定，同時(shí)也存在以下幾方面現(xiàn)實(shí)因素：（1）各級(jí)政府相關(guān)部門執(zhí)法主體對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，人治大于法制；（2）現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)不夠完善，已有的法律法規(guī)針對(duì)性和適用性不強(qiáng)，一些管理制度未能考慮到管理資源的同步配套和完善，導(dǎo)致可操作性差，管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員不能切實(shí)有效地監(jiān)管該類建筑活動(dòng)；（3）縣級(jí)建設(shè)主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府因人力、物力、財(cái)力限制，對(duì)大量的城鄉(xiāng)自建房屋進(jìn)行監(jiān)管，執(zhí)法成本過高，很難實(shí)現(xiàn)全覆蓋管控；（4）針對(duì)城鄉(xiāng)廣大居民群眾在這方面的普法宣傳工作做得很少，在我國(guó)廣大城鄉(xiāng)有關(guān)房屋建設(shè)的普法宣傳不盡人意，許多城鄉(xiāng)居民，特別是廣大農(nóng)民不知法、不懂法甚是普遍。

3、關(guān)于怎樣做好城鄉(xiāng)居民自建房屋建設(shè)活動(dòng)監(jiān)管的探索

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)居民物質(zhì)和文化生活水平不斷提高，人們?yōu)榱烁纳凭幼…h(huán)境，很多的居民選擇自建房屋，自建房屋量大面廣，建設(shè)活動(dòng)涉及到千千萬(wàn)萬(wàn)廣大老百姓的貼身利益，因而從法律法規(guī)建設(shè)、管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理形式、管理辦法等多方面予以規(guī)范和保障甚是重要。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)居民自建房屋的管理現(xiàn)狀和特點(diǎn)，切實(shí)做好城鄉(xiāng)居民自建房屋建設(shè)活動(dòng)的有效監(jiān)管，應(yīng)該從如下幾方面入手:(1)改進(jìn)和完善相關(guān)法律法規(guī)，明確城鄉(xiāng)居民自建房屋建設(shè)活動(dòng)的監(jiān)管主體及其相應(yīng)職責(zé)，加大對(duì)縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)管部門和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)人力資源調(diào)配及財(cái)政投入，切實(shí)做到權(quán)責(zé)對(duì)等，責(zé)效統(tǒng)一，全方位覆蓋，精細(xì)化管理。真正把老百姓的切身利益維護(hù)好，發(fā)展好。（2）積極進(jìn)行管理體制和管理方式創(chuàng)新，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)資源配置要求，遵循政府進(jìn)行社會(huì)管理和公共服務(wù)的原則，依照既控制好建設(shè)工程質(zhì)量，保證社會(huì)公眾公共安全，又能減少社會(huì)民眾負(fù)擔(dān)的原則，簡(jiǎn)便辦事程序，方便群眾辦事的人性化管理方式，把城鄉(xiāng)居民自建房屋活動(dòng)監(jiān)管好。（3）大力宣傳住房建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)。遵法守規(guī)的前提是知法懂法，房屋建設(shè)工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)事關(guān)廣大人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和正常生活，必須加大房屋建設(shè)法律法規(guī)的宣傳力度，提高城鄉(xiāng)居民和從業(yè)人員的法律意識(shí)和法制觀念，促使他們積極主動(dòng)依法依規(guī)進(jìn)行住房建設(shè)活動(dòng)。（4）加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)居民和從業(yè)人員建筑科技知識(shí)的宣傳及教育培訓(xùn)。房屋工程出現(xiàn)質(zhì)量問題發(fā)生安全事故，很多方面是由于相關(guān)人員缺乏建筑科技知識(shí)、施工技術(shù)知識(shí)和安全生產(chǎn)管理知識(shí)，質(zhì)量意識(shí)和安全生產(chǎn)意識(shí)淡薄，因而加強(qiáng)居民自建房屋活動(dòng)相關(guān)人員建筑科技知識(shí)的宣傳、教育和學(xué)習(xí)很有必要。（5）依法依規(guī)制定適用性強(qiáng)操作簡(jiǎn)便的實(shí)施辦法，抓好居民自建房屋建設(shè)活動(dòng)的全過程監(jiān)管，全方位服務(wù)工作。對(duì)居民自建房屋建設(shè)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)參照其它房屋建筑工程建設(shè)活動(dòng)的管理辦法，從規(guī)劃、勘察、設(shè)計(jì)、施工圖審查、報(bào)建、施工承發(fā)包、施工許可、質(zhì)量安全監(jiān)督、材料供應(yīng)、竣工驗(yàn)收、備案建檔等多方面入手，進(jìn)行全過程監(jiān)管，并對(duì)影響房屋質(zhì)量安全的相關(guān)內(nèi)容和因素進(jìn)行全面控制。(6)把城鄉(xiāng)居民自建房屋建設(shè)質(zhì)量安全管理作為加強(qiáng)基層社會(huì)治理的重要內(nèi)容，落實(shí)管理責(zé)任，全面推動(dòng)農(nóng)房建設(shè)實(shí)行“五個(gè)基本”，即有基本的建設(shè)規(guī)劃管控要求、基本的房屋結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、基本合格的建筑工匠、基本的技術(shù)指導(dǎo)和管理隊(duì)伍、基本的竣工檢查驗(yàn)收，不斷提高農(nóng)房建設(shè)管理能力和水平。

結(jié)語(yǔ)：

綜上所述，當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)居民自建房屋建設(shè)活動(dòng)存在問題較多，市場(chǎng)混亂，監(jiān)管缺失，工程質(zhì)量和施工安全隱患不斷凸顯。要切實(shí)解決好這一方面問題，需要全社會(huì)共同努力，齊抓共管，特別是政府及相關(guān)管理部門要提高政治站位，為民謀福，為民服務(wù)，堅(jiān)持以人為本，找準(zhǔn)癥結(jié)，完善相關(guān)法律法規(guī)，制定相應(yīng)政策，既要做好市場(chǎng)引導(dǎo)，又要切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，落實(shí)管理責(zé)任，真正使廣大城鄉(xiāng)居民自建房屋建設(shè)活動(dòng)有法可依，有章可循，生命財(cái)產(chǎn)安全能得到有效保障，才能使更多人民群眾安居樂業(yè)，共同努力決勝全面建成小康社會(huì)。