文 | 張趁心

案 例

村民王磊和村委會(huì)簽訂臨時(shí)用地租賃合同，以每年每畝800元的價(jià)格租賃村委會(huì)機(jī)動(dòng)地5畝建秸稈收購(gòu)點(diǎn)，后被國(guó)土資源部門(mén)發(fā)現(xiàn)。執(zhí)法人員調(diào)查發(fā)現(xiàn)，秸稈收購(gòu)點(diǎn)只拉起了2米高的簡(jiǎn)易圍墻，占地面積30平方米搭建了50平方米的簡(jiǎn)易活動(dòng)房，地面未硬化。秸稈收購(gòu)季節(jié)為每年的6～10月，秸稈收購(gòu)結(jié)束后，種植蔬菜。

執(zhí)法人員查閱鄉(xiāng)《土地利用總體規(guī)劃》后，進(jìn)一步核實(shí)，該地屬于一般耕地。針對(duì)該情況，執(zhí)法人員對(duì)秸稈收購(gòu)點(diǎn)占地行為屬于違法占地還是臨時(shí)用地產(chǎn)生了兩種不同的意見(jiàn)。

第一種意見(jiàn)認(rèn)為，構(gòu)成違法占地。王磊雖沒(méi)有建設(shè)永久性建筑物，但因?yàn)槎逊帕诵←溄斩?，直接占用了耕地，影響了土地的正常耕種，產(chǎn)生違法占地行為，因此，構(gòu)成違法占地。

第二種意見(jiàn)認(rèn)為，不構(gòu)成違法占地。秸稈收購(gòu)點(diǎn)是進(jìn)行臨時(shí)堆放，只在收購(gòu)小麥秸稈時(shí)短期使用，秸稈收購(gòu)結(jié)束后將會(huì)種植蔬菜，所圈占土地地面也沒(méi)有硬化，屬于臨時(shí)堆放中轉(zhuǎn)性質(zhì)的用地，因此，不構(gòu)成違法占地。

分 析

違法占地是指行為人未經(jīng)批準(zhǔn)，或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，違法占用土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的行為。筆者認(rèn)為，本案中，當(dāng)事人王磊與村委會(huì)簽訂了臨時(shí)用地租賃合同，同時(shí)，并未對(duì)該塊地造成破壞。因此，不屬于違法占地。 其理由如下。

第一，沒(méi)有對(duì)耕地造成實(shí)質(zhì)性破壞。當(dāng)事人王磊只是拉起圍墻和建設(shè)簡(jiǎn)易活動(dòng)房，大部分土地為收購(gòu)儲(chǔ)存小麥秸稈所占用，建設(shè)圍墻是出于安全防火的需要。且所圈占土地地面未硬化，只是用于小麥秸稈進(jìn)行臨時(shí)存放、打捆、中轉(zhuǎn)，對(duì)耕地的耕種功能沒(méi)有破壞。

第二，屬于季節(jié)性收購(gòu)。小麥秸稈收購(gòu)屬于階段性的，秸稈收購(gòu)占用土地時(shí)間只有4個(gè)月，同時(shí)，參照臨時(shí)用地的規(guī)定，應(yīng)允許建設(shè)一些附屬物及其他配套設(shè)施。

第三，不宜認(rèn)定為違法占地。目前對(duì)違法占用耕地判斷的常規(guī)性標(biāo)準(zhǔn)為“是否對(duì)耕地地面進(jìn)行預(yù)制硬化或者建設(shè)永久性建筑物”，如果一旦把秸稈收購(gòu)點(diǎn)認(rèn)定為違法占地，不但對(duì)違法占用土地面積不好認(rèn)定，臨時(shí)使用人可以在正式行政處罰書(shū)下達(dá)前清理全部附屬物及小麥秸稈，導(dǎo)致已經(jīng)認(rèn)定的違法行為滅失以及已經(jīng)認(rèn)定的行政處罰無(wú)法實(shí)施。同時(shí)在不同程度上也浪費(fèi)了一定的行政資源。

第四，應(yīng)參照臨時(shí)用地管理?！锻恋毓芾矸ā返谖迨邨l規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)使用國(guó)有土地或者農(nóng)民集體所有的土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)批準(zhǔn)。其中，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的臨時(shí)用地，在報(bào)批前，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門(mén)同意。土地使用者應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地權(quán)屬，與有關(guān)土地行政主管部門(mén)或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)簽訂臨時(shí)使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時(shí)使用土地補(bǔ)償費(fèi)。臨時(shí)使用土地的使用者應(yīng)當(dāng)按照臨時(shí)使用土地合同約定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。臨時(shí)使用土地期限一般不超過(guò)二年?！?雖然，該條規(guī)定了臨時(shí)用地的范圍及時(shí)間，但是考慮農(nóng)村基層生產(chǎn)生活的實(shí)際，《土地管理法》中臨時(shí)用地規(guī)定的范圍已經(jīng)不能包括新出現(xiàn)的不同形式臨時(shí)用地，因此，國(guó)土資源部門(mén)應(yīng)靈活掌握。

第五，應(yīng)盡快完善臨時(shí)用地手續(xù)。作為國(guó)土資源部門(mén)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《土地管理法》第五十七條的規(guī)定，督促臨時(shí)用地使用人與有關(guān)土地行政主管部門(mén)或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)在簽訂正式臨時(shí)使用土地合同。在按照合同的約定支付臨時(shí)使用土地補(bǔ)償費(fèi)基礎(chǔ)上，參照臨時(shí)用地管理規(guī)定，監(jiān)督臨時(shí)用地使用人簽訂復(fù)墾保證書(shū)，進(jìn)一步加強(qiáng)后續(xù)動(dòng)態(tài)監(jiān)督臨時(shí)使用人按臨時(shí)用地合同約定的用途使用和按期復(fù)墾。

綜上所述，筆者認(rèn)同第二種意見(jiàn)。