徐定斌 /中共武漢市委教育工委書記

徐定斌

黨的十九大報(bào)告提出，要不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。教育治理體系和治理能力是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的重要保障和基本途徑。推進(jìn)學(xué)校治理能力現(xiàn)代化，對(duì)于推進(jìn)教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。而推進(jìn)學(xué)校治理能力現(xiàn)代化，關(guān)鍵在于建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度。

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）年》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）明確提出建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，完成《綱要》提出的本項(xiàng)改革任務(wù)，只剩下不到兩年的時(shí)間，通過建設(shè)現(xiàn)代中小學(xué)學(xué)校制度，推進(jìn)教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化必須加快步伐，抓緊抓好。

建設(shè)現(xiàn)代中小學(xué)學(xué)校制度的基本理念

所謂建設(shè)現(xiàn)代中小學(xué)學(xué)校制度，就是《綱要》提出的推進(jìn)政校分開、管辦分離，建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的治理架構(gòu)，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間的新型關(guān)系。

注重制度體系建立。制度是治理體系的關(guān)鍵要素。建設(shè)現(xiàn)代中小學(xué)學(xué)校制度，需要有相關(guān)成體系的制度、政策配套，如需要健全和完善學(xué)校治理的法律體系，需要建立和完善管辦評(píng)分離、學(xué)校章程、校園安全管理、家校合作、教師專業(yè)化發(fā)展等制度體系。推進(jìn)學(xué)校治理能力現(xiàn)代化，健全和完善內(nèi)外部治理體系是基本前提。同時(shí)，制度體系的建立要體現(xiàn)現(xiàn)代價(jià)值理念，如以人為本、多元參與、大數(shù)據(jù)思維等。

強(qiáng)調(diào)多元主體參與。多元主體參與是治理科學(xué)化、民主化的重要保障。針對(duì)傳統(tǒng)中小學(xué)學(xué)校制度建設(shè)中社會(huì)參與不足、學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)不夠、政府與學(xué)校權(quán)責(zé)不清等現(xiàn)實(shí)問題，讓社會(huì)組織、學(xué)校、政府、家庭及其他利益相關(guān)方都能參與到學(xué)校治理中來(lái)，可以更好地實(shí)現(xiàn)多元主體的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提高治理的公平和效益。

突破體制機(jī)制障礙。黨的十九大報(bào)告明確指出，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須堅(jiān)決破除一切不合時(shí)宜的思想觀念和體制機(jī)制弊端，突破利益固化的藩籬。建設(shè)現(xiàn)代中小學(xué)學(xué)校制度，更多的是需要突破諸如人事編制、經(jīng)費(fèi)等外部體制機(jī)制障礙，為學(xué)校真正實(shí)現(xiàn)自主管理松綁。推進(jìn)學(xué)校治理現(xiàn)代化，必須以教育外部體制機(jī)制改革作為突破口，這就必須從觀念、頂層設(shè)計(jì)等層面，突破利益固化的藩籬。

加強(qiáng)過程民主。推進(jìn)學(xué)校治理能力現(xiàn)代化，必須從自上而下的科層式管理模式向自下而上、上下結(jié)合的扁平化治理模式轉(zhuǎn)變，這就需要多元主體通過多種渠道直接和間接地參與決策、執(zhí)行和監(jiān)督學(xué)校治理的全過程，同時(shí)要轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)行管辦評(píng)分離，克服政府對(duì)學(xué)校管理的行政化傾向；理順學(xué)校管理者與師生的關(guān)系，克服學(xué)校內(nèi)部管理中的行政化傾向。

建設(shè)現(xiàn)代中小學(xué)學(xué)校制度的基本策略

建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，包括健全和完善學(xué)校內(nèi)外部治理體系。內(nèi)部治理體系包括學(xué)校章程建設(shè)，學(xué)校教代會(huì)制度建設(shè)、學(xué)校安全管理，集中體現(xiàn)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督；外部治理體系包括家校合作、社會(huì)與學(xué)校的合作、管辦評(píng)分離等，集中體現(xiàn)社會(huì)參與。

以章程建設(shè)為核心，進(jìn)一步完善學(xué)校治理體系。章程，是一所學(xué)校的“憲法”。它充分反映了廣大教職員工和學(xué)生的意愿，凝聚了全體師生共同的價(jià)值理念，集中體現(xiàn)出學(xué)校的辦學(xué)特色。經(jīng)學(xué)校教職工代表大會(huì)審議通過的章程，是每個(gè)師生員工工作學(xué)習(xí)的行為依據(jù)，也是學(xué)校發(fā)展的動(dòng)力之源。

早在2004年，武漢市教育局就全面啟動(dòng)了學(xué)校章程的制定工作，要求全市中小學(xué)校以章程為核心，配套建立并逐步完善學(xué)校師生申訴、校務(wù)公開、教育教學(xué)管理、財(cái)務(wù)管理、安全管理等系列規(guī)章制度，提升學(xué)校規(guī)范化辦學(xué)水平。根據(jù)教育法律法規(guī)的修訂和教育形勢(shì)的變化，2015年，武漢市教育局又制發(fā)了《關(guān)于制定和修改學(xué)校章程工作的通知》，對(duì)學(xué)校章程的基本形式與主要內(nèi)容、制定和修訂學(xué)校章程的依據(jù)及相關(guān)程序做出了明確的規(guī)定，要求全市各中小學(xué)以章程為中心，完善各類規(guī)章制度，形成“1+N”的學(xué)校制度體系。到2015年底前，學(xué)校章程制定面達(dá)到100%，并實(shí)現(xiàn)了“一校一章程，章程有特色；校校有制度，制度須落實(shí)”的工作目標(biāo)。

以民主管理為基礎(chǔ)，進(jìn)一步煥發(fā)學(xué)校治理活力。圍繞民主管理，我們主要做了以下四個(gè)方面的工作：

一是堅(jiān)持教職工代表大會(huì)制度。武漢市教育局制發(fā)的《武漢市學(xué)校教職工代表大會(huì)工作規(guī)程》規(guī)定，中小學(xué)校教代會(huì)是學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)，學(xué)校重要事項(xiàng)必須經(jīng)教職工代表大會(huì)審議通過才能實(shí)行。目前，全市中小學(xué)都落實(shí)了教代會(huì)制度，教職工可通過教代會(huì)知校情、參校政、議校事、督校務(wù)，促進(jìn)學(xué)?？茖W(xué)決策和民主管理。在此基礎(chǔ)上，各學(xué)校還創(chuàng)新方法，廣開言路，擴(kuò)大師生參與學(xué)校民主管理的渠道。譬如，江岸區(qū)新村小學(xué)每年開展“合理化建議月”活動(dòng)，針對(duì)教師們關(guān)心的熱點(diǎn)問題和學(xué)校發(fā)展的瓶頸問題，廣泛征集“金點(diǎn)子”，為教職工提供民主參與的平臺(tái)；武昌區(qū)中華路小學(xué)在征求吸納教職工意見建議的同時(shí)，還廣泛聽取學(xué)生代表對(duì)學(xué)校管理的意見建議，校領(lǐng)導(dǎo)就學(xué)生普遍關(guān)心的問題當(dāng)面答復(fù)，培養(yǎng)學(xué)生的主人翁意識(shí)和民主精神。

二是積極推進(jìn)校務(wù)公開。通過幾年努力，全市校務(wù)公開工作取得了明顯成效，教職工對(duì)校務(wù)公開的滿意度達(dá)94%。漢陽(yáng)區(qū)鐘家村小學(xué)將《學(xué)校章程》《教職工績(jī)效工資方案》《教職工請(qǐng)假制度規(guī)定》等匯編成《鐘家村小學(xué)員工手冊(cè)》，發(fā)放到每位教職工手中，做到人人都知曉，人人可諫言。江漢區(qū)華中里小學(xué)借助教育云和QQ群兩個(gè)平臺(tái)，及時(shí)向全體師生通報(bào)學(xué)校各項(xiàng)工作情況。漢陽(yáng)一中推行“兩個(gè)早知道”，即開學(xué)時(shí)公示本學(xué)期工作要點(diǎn)，每周一公示本周主要安排和會(huì)議通知，確保師生早知情、知全情。市常青實(shí)驗(yàn)小學(xué)將現(xiàn)代企業(yè)管理ISO9000模式的合理內(nèi)核與校務(wù)公開有機(jī)嫁接，提煉出“制度管理、領(lǐng)導(dǎo)效能、過程控制、持續(xù)發(fā)展”的四項(xiàng)基本原則，形成了獨(dú)具特色的校務(wù)公開管理體系。

三是切實(shí)維護(hù)師生合法權(quán)益。武漢市教育局要求各校制訂師生申訴辦法，暢通矛盾化解渠道，綜合運(yùn)用信訪、調(diào)解、申訴、仲裁等爭(zhēng)議解決機(jī)制，依法解決好各類校內(nèi)糾紛。洪山區(qū)魯巷中學(xué)設(shè)立了學(xué)生申訴箱，每天開箱閱處學(xué)生反映的各類問題，及時(shí)調(diào)查落實(shí)學(xué)生申訴情況。江夏一中建立實(shí)行校內(nèi)申訴制度，確保教師的權(quán)利得到落實(shí)和保障，同時(shí)建立了“江夏一中應(yīng)急處理預(yù)案”，依法處理學(xué)生傷害事故。新洲區(qū)邾城街中心小學(xué)設(shè)立校內(nèi)糾紛申訴和調(diào)解委員會(huì)，對(duì)教師與學(xué)校、教師與教師、教師與學(xué)生之間的矛盾，甚至個(gè)別教師的家庭矛盾進(jìn)行及時(shí)調(diào)解。

四是完善民主監(jiān)督機(jī)制。成立家長(zhǎng)委員會(huì)，吸納社區(qū)和有關(guān)專業(yè)人士參與學(xué)校管理和監(jiān)督，形成了家庭、社區(qū)與學(xué)校的良性互動(dòng)機(jī)制。市第一職教中心制定了家長(zhǎng)委員會(huì)制度，明確家長(zhǎng)委員會(huì)議事規(guī)則，涉及學(xué)生權(quán)益的事項(xiàng)須及時(shí)向家長(zhǎng)委員會(huì)通報(bào)情況，聽取意見。市第四十九中學(xué)設(shè)立“兩級(jí)”家長(zhǎng)委員會(huì)，定期聽取家長(zhǎng)對(duì)學(xué)校工作的意見和建議，開展“三評(píng)”（社區(qū)評(píng)校、家長(zhǎng)評(píng)教、學(xué)生評(píng)學(xué)）活動(dòng)，健全學(xué)校、社區(qū)、家長(zhǎng)三位一體的管理網(wǎng)絡(luò)。光谷第四小學(xué)開辦了家長(zhǎng)學(xué)校，聘請(qǐng)了社會(huì)監(jiān)督員，實(shí)行教育教學(xué)開放日，實(shí)現(xiàn)了學(xué)校、社區(qū)、家長(zhǎng)三方互動(dòng)，構(gòu)建了校內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制。

以管辦評(píng)分離為突破口，進(jìn)一步激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力。推進(jìn)管辦評(píng)分離，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間新型關(guān)系，是全面深化教育領(lǐng)域綜合改革的重要內(nèi)容，是全面推進(jìn)依法治教的必然要求。近年來(lái)，武漢市教育行政部門不斷深化教育行政審批制度改革，全面清理規(guī)范性文件，減少對(duì)學(xué)校辦學(xué)行為的行政干預(yù)，切實(shí)推行清單管理方式。支持專業(yè)機(jī)構(gòu)和有資質(zhì)社會(huì)組織規(guī)范開展評(píng)價(jià)服務(wù)，在保障質(zhì)量的前提下，將其納入政府購(gòu)買服務(wù)范圍。

管辦評(píng)分離是教育改革的重要?jiǎng)恿?，需要提升各個(gè)方面公共服務(wù)的價(jià)值理念，并從行政性改革向制度性變革邁進(jìn)。武漢市東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)率先在全市展開探索，于2015年7月31日頒布了《武漢東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會(huì)關(guān)于加快光谷教育事業(yè)發(fā)展的若干意見》，明確了推進(jìn)中小學(xué)管辦評(píng)的具體路徑。如在管理方面，提出政府轉(zhuǎn)變職能，簡(jiǎn)政放權(quán)，建立教育行政權(quán)力清單、程序清單和責(zé)任清單，落實(shí)和擴(kuò)大中小學(xué)（幼兒園）在育人方式、資源配置、人事管理等方面的辦學(xué)自主權(quán)；在辦學(xué)方面，構(gòu)建多元治理體系；在評(píng)價(jià)方面，建立多元主體參與評(píng)價(jià)體系。經(jīng)過兩年多的實(shí)踐探索，開發(fā)區(qū)管辦評(píng)工作取得明顯成效。

以依法治教為重點(diǎn)，進(jìn)一步規(guī)范學(xué)校治理行為。多年來(lái)，武漢市從人民群眾反映強(qiáng)烈的教育熱點(diǎn)難點(diǎn)入手，以依法治教為重點(diǎn)，著力規(guī)范辦學(xué)行為。

一是規(guī)范收費(fèi)行為。全市大力開展“規(guī)范教育收費(fèi)示范區(qū)”創(chuàng)建活動(dòng)，建立激勵(lì)機(jī)制促進(jìn)學(xué)校規(guī)范收費(fèi)行為，近年來(lái)，全市教育收費(fèi)投訴率明顯下降。以電視問政為抓手，以治理和規(guī)范中小學(xué)服務(wù)性收費(fèi)代收費(fèi)問題為重點(diǎn)，建立長(zhǎng)效管理機(jī)制，出臺(tái)系列制度文件，規(guī)范收費(fèi)工作取得了階段性成果。

二是規(guī)范師德行為。武漢市將教師職業(yè)道德規(guī)范納入各級(jí)教師繼續(xù)教育培訓(xùn)必修內(nèi)容。積極選樹先進(jìn)師德典型，先后培養(yǎng)和產(chǎn)生了全國(guó)教書育人楷模桂賢娣、全國(guó)道德模范楊小玲、全國(guó)“最美教師”張龍等一批有社會(huì)影響力的師德典型。市教育局制發(fā)了《武漢市中小學(xué)教師違反職業(yè)道德行為處理辦法實(shí)施細(xì)則》《武漢市中小學(xué)教師職業(yè)道德考核辦法》等規(guī)范性文件，基本形成了教育、宣傳、監(jiān)督、考核、獎(jiǎng)懲相結(jié)合的師德建設(shè)制度體系。印發(fā)了《市教育局關(guān)于建立健全中小學(xué)教師有償家教治理長(zhǎng)效機(jī)制的工作意見》，從教育預(yù)防、舉報(bào)受理、調(diào)查懲處、責(zé)任落實(shí)等方面，促進(jìn)有償家教治理工作規(guī)范化、常態(tài)化。

三是規(guī)范教學(xué)管理。以減輕中小學(xué)生過重課業(yè)負(fù)擔(dān)為目標(biāo)，出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中小學(xué)管理減輕中小學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)的意見》，明確規(guī)定了學(xué)生在校時(shí)間、學(xué)生書面作業(yè)量、學(xué)生考試次數(shù)和學(xué)生競(jìng)賽項(xiàng)目等。制定印發(fā)了《武漢市義務(wù)教育學(xué)校管理規(guī)程（試行）》，促進(jìn)學(xué)校管理法治化、規(guī)范化、精細(xì)化。

建設(shè)現(xiàn)代中小學(xué)學(xué)校制度的難點(diǎn)與困惑

建設(shè)現(xiàn)代中小學(xué)學(xué)校制度建設(shè)，還有不少難點(diǎn)和問題需要不斷探索和突破。

破除體制機(jī)制障礙問題。體制機(jī)制是包括教育變革在內(nèi)的所有變革的決定性因素，這方面的變革往往又是最難的，中小學(xué)學(xué)校制度建設(shè)也不例外。建設(shè)現(xiàn)代中小學(xué)學(xué)校制度變革中所關(guān)涉的體制機(jī)制變革，既包括學(xué)校內(nèi)部的體制機(jī)制變革，也包括外部的體制機(jī)制變革，其核心是運(yùn)行機(jī)構(gòu)的改革、制度的完善與執(zhí)行、政府與學(xué)校權(quán)力邊界的厘清等。

學(xué)校章程的執(zhí)行效力問題。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，學(xué)校章程只是國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)條文的延伸，并不能代替法律法規(guī)。當(dāng)有關(guān)利益相關(guān)主體違反學(xué)校章程時(shí)，如何進(jìn)行處理？如授權(quán)處理主體如何明確，處理程序如何規(guī)定，處理依據(jù)是什么，處理結(jié)果如何執(zhí)行等，都需要進(jìn)一步明確和回答。

管辦評(píng)分離的權(quán)責(zé)明晰問題。管辦評(píng)分離是建立現(xiàn)代中小學(xué)學(xué)校制度最為根本的問題，也是體制機(jī)制變革的關(guān)鍵性問題。政府及教育行政部門如何進(jìn)一步厘清與學(xué)校的權(quán)責(zé)邊界，以賦予學(xué)校更為開放、更為充分的辦學(xué)自主權(quán)，特別在人權(quán)、財(cái)權(quán)方面，以實(shí)現(xiàn)由政府辦學(xué)到教育家辦學(xué)的轉(zhuǎn)變，是值得進(jìn)一步研究和探討的問題。更為緊迫的，可能不是厘清教育行政主管部門與學(xué)校的權(quán)責(zé)關(guān)系，而是厘清政府與學(xué)校的權(quán)責(zé)關(guān)系。

建設(shè)現(xiàn)代中小學(xué)學(xué)校制度，推進(jìn)教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，必須以黨的十九大精神為指導(dǎo)，不斷加強(qiáng)黨的建設(shè)，提高教育治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，打造共建共治共享的教育治理新格局。