汪全勝 衛(wèi)學芝

Institutional constraints of school sports facilities open to the public

WANG Quan-sheng，WEI Xue-zhi

摘 要： 制度經(jīng)濟學認為制度是由正式規(guī)則、非正式規(guī)則以及實施機制構成的。從制度的三個層次來考察我國現(xiàn)行學校體育設施社會化開放政策，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行的正式規(guī)則難以保障學校體育設施社會化開放政策的合法性;非正式規(guī)則已構成我國學校體育設施社會化開放的阻力;而制度實施機制的缺失則難以保障學校體育設施社會化開放政策的可操作性。根據(jù)現(xiàn)行的制度約束狀況，我國應加強學校體育設施社會化開放政策的制度創(chuàng)新，修改《體育法》關于體育制度的頂層設計;增強現(xiàn)行制度的可操作性;完善現(xiàn)行的學校體育設施社會化開放的實施機制，同時也要注意科學意識形態(tài)如價值觀念、道德觀念的培育與形成。

關鍵詞： 制度約束;正式規(guī)則;非正式規(guī)則;實施機制;體育設施

中圖分類號：G807.0?? 文獻標識碼：A? 文章編號：1006-2076（2018）05-0055-06

Abstract： The Institutional economics think that system is made up of formal rules， informal rules and enforcement mechanism. From the three levels of the system to examine China's present socialization policy of school sports facilities， we find that the existing formal rules are difficult to guarantee the legitimacy of the socialization policy of school sports facilities; informal rules constitute the resistance of the socialization policy of school sports facilities; lack of implementation mechanism is difficult to ensure the maneuverability of the socialization policy of school sports facilities. Thus， according to the current system condition， we should strengthen innovation of socialization policy of school sports facilities， correct the top design of the sports law， enhance the operability of the system， perfect the implementation mechanism of the socialization policy of school sports facilities. At the same time we also must pay attention to the cultivation and formation of scientific ideology， such as values and moral ideas.

Key words： system constraint; formal rules; informal rules; enforcement mechanism; sports facilities

我國《體育法》第一條開宗明義，“發(fā)展體育事業(yè)，增強人民體質”。2009年國務院制定的《全民健身條例》，立法目的就是為了促進全民健身活動的開展。但全民健身活動需要有一定的體育場地等體育設施作為基本前提與保障。根據(jù)2014年2月25日國家體育總局發(fā)布的《第六次全國體育場地普查數(shù)據(jù)公報》，我國現(xiàn)有體育場地共169.46萬個，場地面積達到19.92億平方米，平均每萬人擁有體育場地12.45個，人均體育場地面積1.46平方米。其中教育系統(tǒng)（包括大中小學校）占有體育場地共66.05萬個，占38.98%;場地面積達10.56億平方米，占53.01%?？梢钥闯觯笾行W校體育設施占的比例較大，如何充分發(fā)揮現(xiàn)有教育系統(tǒng)中體育場地設施等在全民健身中的作用，是值得探討的。同時，在積極倡導群眾體育、滿足不斷增長的人民群眾體育需求的情況下，我國群眾體育設施還是極為缺乏的，需要探索擴大群眾體育需求的場地、器材等設施。從2006年起我國在國家體育總局以及教育部的推動下，確立了學校體育設施社會化開放的基本政策與思路。然而十余年的實踐證明，該政策或制度實施效果不是很理想，固然影響學校體育設施社會化開放的因素很多，我們認為不可忽視現(xiàn)行的制度環(huán)境，需要從制度層面進行良好設計，以建立學校體育設施社會化開放的法律政策保障，從而推進學校體育設施社會化開放策略的順利進行。

1 正式規(guī)則難以保障學校體育設施社會化開放政策的合法性

制度經(jīng)濟學認為，制度是人類設計出來調節(jié)人類相互關系的一些約束條件[1]。制度包括正式規(guī)則、非正式規(guī)則以及實施機制三個部分。正式規(guī)則主要是由國家制定的法律、政策等;非正式規(guī)則則是指社會的價值觀、道德規(guī)范和意識形態(tài)等[2]。實施機制則是使得以上規(guī)則得以有效實現(xiàn)的條件和手段。

在實施學校體育設施社會化開放政策的構建過程中，我國現(xiàn)行法律制度發(fā)揮著重要的作用，它是學校體育設施開放化策略的基本制度保障，也是其具有合法性的理據(jù)，否則實施這樣的政策于法無據(jù)，也難以達到理想的效果。

憲法是制定規(guī)則的規(guī)則[3]。我國體育法律制度也是在憲法框架下確立與形成的，是我國體育法律制度的立法依據(jù)。我國《憲法》通過4個條款即第21條、89條、107條、119條規(guī)定了“體育”內容，其中，第21條第2款①規(guī)定了我國體育事業(yè)的基本方針，也是我國現(xiàn)階段體育立法的根本指導思想;后三條的內容主要涉及國務院以及地方各級人民政府、民族自治地方政府的體育管理職能及職責。

從法律層面上看，涉及到“學校體育”規(guī)定內容的有《體育法》和《教育法》?！扼w育法》是我國體育活動必須遵守的體育基本法，該法除第三章7條內容專門規(guī)定“學校體育”以外，在該法的第2條、3條、12條、41條都規(guī)定了發(fā)展體育事業(yè)特別是群眾體育的基本內容，但這些條款都沒有明確規(guī)定有“學校體育設施社會化開放”的內容。因此，從我國當前體育立法的基本價值來看，《體育法》是將“學校體育”與“社會體育”截然區(qū)分的，沒有明確二者的緊密聯(lián)系，或者說沒有建立二者之間的聯(lián)系?！督逃ā吠ㄟ^兩個條款即第44條、50條設置規(guī)定了“學校體育”的內容，但這兩個條款立法意圖都是強調公共體育設施為學校體育提供服務，而不是強調學校體育設施為公眾開放的問題。然而有學者認為，《教育法》第48條關于學校體育社會國家財政設立的規(guī)定②，已經(jīng)給學校體育社會化開放留下了口子[4]。我們認為，從《教育法》立法指導思想來看，這種“公益性”主要強調學校給合自己的特點做一些公益性的服務，如提供公益體育比賽的場地，進行公益體育宣傳活動等等，但還沒有明確作為一種制度規(guī)定對社會開放。

因此，從我國現(xiàn)行的憲法與法律規(guī)定來看，雖然都倡導與鼓勵發(fā)展群眾體育、促進全民健身活動的開展，但是目前還沒有明確將學校體育設施社會化開放制度規(guī)定下來。最早嘗試確定學校體育設施社會化開放的制度是由一些政策、國務院行政法規(guī)及地方立法實現(xiàn)的。2003年國務院制定實施的《公共文化體育設施條例》第6條第3款關于鼓勵學校體育設施向社會開放的規(guī)定③，這是我國以行政法規(guī)的形式第一次規(guī)定學校體育設施的社會化開放問題，但這個條例的規(guī)定是一種倡導性、鼓勵性的規(guī)定，可操作性不強，無強制約束力。2009年國務院制定實施的《全民健身條例》第12條僅規(guī)定在全民健身日時提倡學校體育設施對公民免費開放的問題，但這也是倡導性、鼓勵性的規(guī)定，約束力不強，操作性不足。

國務院及國家體育行政主管部門等也出臺了一系列文件倡導學校體育設施社會化開放，如1995年4月25日國家體委發(fā)布的《關于公共體育場館向群眾開放的通知》、1995年6月20日國務院發(fā)布的《全民健身計劃綱要》、1996年11月25日國務院轉發(fā)國家體委制定的《關于深化改革加快發(fā)展縣級體育事業(yè)的意見》、2006年7月11日國家體育總局發(fā)布的《體育事業(yè)“十一五”規(guī)劃》、2011年4月29日國家體育總局發(fā)布的《體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》、2016年5月5日國家體育總局發(fā)布的《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等等，但以上政策文件與上述國務院制定的《公共文化體育設施條例》《全民健身條例》規(guī)定一樣，缺少強制約束力與執(zhí)行力。

2006年以后，國家體育總局、教育部等有關政策文件及相關地方立法出臺推動了學校體育社會化開放政策的實施。2006年10月24日國家體育總局辦公廳、教育部辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《全國學校體育場館向社會開放試點區(qū)工作會議紀要》以及《全國學校體育場館向社會開放試點工作方案》等，開始實施學校體育設施社會化開放政策，一些地方如湖北、湖南、天津、上海、北京、遼寧、內蒙等地在其制定的地方《全民健身條例》中明確規(guī)定了該項制度，甚至一些地方通過專門的地方立法如《北京市學校體育設施對外開放管理辦法（試行）》《深圳市學校體育設施對外開放管理規(guī)定》《廣東省學校體育場館向社會開放實施辦法》等，確立了學校體育設施社會化開放的制度。

從以上分析看來，我國現(xiàn)行的關于學校體育制度的正式規(guī)則中存在這樣一些問題：

第一，作為我國體育基本法的《體育法》并沒有對學校體育設施的社會化開放作出規(guī)定，哪怕只是非常原則性、概括性的規(guī)定，如此，就使得下位法包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及政府規(guī)章制度等失去了立法依據(jù);反過來，下位法中如果設置了關于學校體育設施的社會化開放的制定就會欠缺一定的“合法性”。如果沒有“合法性”的法律制度實施就很困難。

第二，國務院制定的行政法規(guī)《公共文化體育設施條例》《全民健身條例》等規(guī)定原則性、框架性過強，缺少法的硬性約束，不具有強制拘束力與可操作性，也會導致以上行政法規(guī)中關于學校體育設施開放的制度難以獲得預期的實施效果。

第三，國務院及有關主管部門發(fā)布的政策文件因其效力位階低，不具有法律的屬性，約束力有限，也會導致學校體育社會化開放的政策或制度未能全面實施。

第四，地方立法即地方性法規(guī)以及地方政府規(guī)章因其缺少上位法的制定依據(jù)，合法性不足，因而也缺少“正當性”，而且因其適用范圍的限制，多是針對中小學的體育設施的社會化開放，實施效果同樣受到制約。

2 非正式規(guī)則構成學校體育設施社會化開放政策實施的阻力

前文說過，非正式規(guī)則主要由社會的價值觀、道德規(guī)范以及意識形態(tài)等要素構成。積極的非正式規(guī)則能起到降低正式規(guī)則的實施成本的作用;但另一方面，與正式規(guī)則不相容或滯后的非正式規(guī)則則會對正式規(guī)則的實施起到阻礙作用[5]。

就學校體育設施社會化開放政策或制度而言，我國目前存在的社會價值觀、道德規(guī)范以及意識形態(tài)是該政策實施的阻力。社會價值觀是客體滿足主體需求的觀念、認識，是社會主體的一種深層次心理信念，反映了社會主體的價值認知。立法價值觀是社會價值觀在立法過程中的反映，體現(xiàn)立法對社會主體需要的滿足及意義[6]。我國現(xiàn)階段的體育立法價值觀，從學校體育角度來分析，我國從1995年制定實施的《體育法》開始就堅持“學校體育”與“社會體育”的二元區(qū)分。從《體育法》的結構來看，它總共設置了8章內容，除了第1章總則以及第8章附則外，第2～7章是構成體育法的“分則”即體育法的主體制度，它規(guī)定了我國《體育法》關于學校體育、社會體育、競技體育以及法律責任等具體的制度?！扼w育法》分兩章設置了“社會體育”與“學校體育”的內容，分別是《體育法》的第2章與第3章。從結構上來看，“社會體育”與“學校體育”是并列的，甚至有理由認為，“社會體育”就是相對“學校體育”而言的，將國家體育形式就分為這兩個方面顯然是不妥當?shù)?。另外從其內容的?guī)定上來看，二者之間仍然有著截然分明的界限，學校體育的制度只適用學校體育，社會體育的制度只適用社會體育，兩者不相交融。在《體育法》實施之后，我國相關的體育立法如《全民健身條例》《學校體育工作條例》《公共文化體育設施條例》等，雖然有嘗試打通學校體育與社會體育的界限，建立起學校體育設施對社會公眾開放的制度以及社會體育公共設施向學?；驅W生開放的制度，但是不難發(fā)現(xiàn)，在價值觀念上仍然存在“學校體育”與“社會體育”的二元界分，二者之間的界限是明晰的，這種立法觀念在某種程度上成為了我國“學校體育設施社會化開放”立法的阻力或無形障礙。

另外我國學校體育設施的建立來自于最早的計劃經(jīng)濟時代，學校是一個相對比較封閉的場所，學校體育設施設置的目的是滿足學校的教學需要，這種觀念在立法中有所體現(xiàn)，如《體育法》第22條規(guī)定學校體育設施的配置標準④，還有《學校體育工作條例》第6章專門規(guī)定“場地、器材、設備和經(jīng)費”，其內容及立足點也是強調學校必須設置一定的體育設施，滿足學校的教學需要，同時鼓勵社會力量對學校體育設施進行投入，學校體育設施主要是為了滿足學校體育教學的需要等等。這些規(guī)定出發(fā)點就是“學校體育設施是學校開展體育日常教學應具備的基本辦學條件”。從我國教育部以前開展的本科教學評估以及近些年開展的本科教學水平審核評估來看，生均體育場地、體育設施都是考察學校辦學條件的一個依據(jù)。學校的體育場地、體育設施等原則上是僅供學?；驅W生使用的。

道德觀念也是非正式規(guī)則的構成部分，甚至成為非正式規(guī)則中的主要規(guī)則，如諾斯認為，意識形態(tài)不可避免地與個人在觀察世界時對公正所持的道德、倫理評價相互交織在一起。林毅夫認為，意識形態(tài)可以被定義為關于世界的一套道德信念與觀念[7]。道德與法律關系并不是斷然對立的，甚至在現(xiàn)代自然法學派看來，法律是最低限度的道德，法律是道德的最低要求?！暗赖路苫迸c“法律道德化”是事物發(fā)展的兩種趨勢。但道德在制度經(jīng)濟學看來，它提供了法律的合法性基石，是一種關于法律的正義、合理、公平的說法，從而成為法律合法性的依據(jù)。這是從終極意義上來說的，法律的制度規(guī)定離不開道德，我國現(xiàn)行的體育法律制度規(guī)定，特別是關于“學校體育”的制度規(guī)定，是與我國長期以來所信守的道德規(guī)則、基本信念等分不開的，也就是“學校體育”有別于“社會體育”，二者之間各自有各自的特點、適用范圍及基本要求等。

以上的價值觀念、道德觀念，構成了非正式規(guī)則中意識形態(tài)的內核。意識形態(tài)對于制度的運行起著推動、促進和潤滑的作用[8]。意識形態(tài)表現(xiàn)為人們的思想觀念。在我國學校體育設施社會化開放過程中，在一些地方，只有極少數(shù)的學校體育設施向社會開放，“絕大部分學校的體育設施并沒有向社會開放”，對于學校的管理者而言，學校體育設施如果向社會公眾開放，就會帶來一系列的問題，學校安全與場地管理難是兩個最為普遍的問題，比如校園安全尤其是學生的安全無法保障，附近居民的大量涌入，對學生的安全來講是個隱患;體育設施要對外開放，勢必要配備相應的人財物力，場地管理難度大;另外體育設施損耗明顯，設施維護費用高，學校這方面的資金缺乏等。因此，要實現(xiàn)學校體育設施的社會化開放目前難度很大[9]。

這種意識形態(tài)或思想觀念反映在學校體育設施開放的進程上就是強化學校體育設施社會化開放的困難或面臨的問題上。一些受訪學校表示，開放學校體育設施他們有一定的后顧之憂，首先，學校安全如何保障？據(jù)了解，很多省份把學校安全工作成績作為教育行政部門和學校領導考核工作成績的基本要素，實行安全穩(wěn)定工作“一票否決制”。尤其是各地發(fā)生的一些校園傷害案件，學校都增強了學校領導的責任意識和安全意識。校園是相對封閉的，大門有門衛(wèi)或保安把守，學校體育場館一旦向社會完全放開，外來人員進入，會導致管理復雜化，校園秩序也會產(chǎn)生混亂，教學科研難以有安靜的環(huán)靜;再者，外來人員在學校體育健身中受到傷害，學校是否承擔責任;還有學校體育設施萬一受損，會影響學校的正常教學，增加學校的支出等等[10]。很多學者也都探討了學校體育設施的開放之困，如學校的安全隱患加大，健身安全責任不清;教學秩序受影響，設施遭損壞;費用增加，資金短缺等等[11]。有些學校雖然響應國家政策，配合地方體育主管部門逐步實施學校體育設施對外開放，但還是設置較為嚴格的進入校園的條件，如對人的年齡限制、繳納一定的保證金、身體傷害承諾與學校無關等等，讓周邊的居民感覺進學校使用設施有諸多不便，索性就不去了。另外，還有宣傳力度不夠，當?shù)鼐用癫恢滥男W校開放，哪些學校不開放，政府部門缺少明確的公示，學校積極性也不高等等。盡管這些問題客觀存在，但是學校體育設施開放是一個大趨勢，辦法總比困難多，如何克服困難，發(fā)揮學校體育設施最大化的效益，這是學校體育設施社會化開放政策最終目的所在。

3 實施機制缺失無法實現(xiàn)學校體育設施社會化開放政策的可操作性

學校體育設施社會化開放化政策是一項公共政策，那么公共政策的可操作性是什么呢？有學者認為，公共政策可操作性的核心是要使得公共政策能夠在成本較低的基礎上順利實現(xiàn)預期的目標[12]。但一般來講，政策的可操作性是指政策的設計周詳，能夠在實踐中得以具體地實施與執(zhí)行。從制度經(jīng)濟學的觀點來看，可操作性就是要建立有效的實施機制。

前文說過，實施機制是制度經(jīng)濟學視野中的制度約束的重要組成部分。如果沒有有效的實施機制，那么制度將形同虛設[5]。

我們前文考察過正式規(guī)則中的法律制度中的規(guī)定，有一些法律規(guī)范性文件如國務院通過的《公共文化體育設施條例》《全民健身條例》等因缺少程序性的操作機制，而僅僅是一種倡導與鼓勵，難以實現(xiàn)“學校體育設施社會化開放”的制度規(guī)定。有一些行政規(guī)范性文件如《關于深化改革加快發(fā)展縣級體育事業(yè)的意見》《全民健身計劃綱要》《關于公共體育場館向群眾開放的通知》《體育事業(yè)“十一五”規(guī)劃》《體育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等，因這些行政規(guī)范性文件不是法律，缺少法律屬性，沒有強制約束力，也無法保障學校體育設施社會化開放政策的有效實施。

各個地方出臺的規(guī)范性文件有的屬于地方立法的范疇，有的則屬于地方行政規(guī)范性文件。在實施機制的設計上也存在一定的不完善地方。這里以浙江省人民政府辦公廳轉發(fā)的浙江省體育局、浙江省教育廳制定的《關于推進學校體育設施向社會開放的實施意見》為例。該文件屬于地方行政規(guī)范性文件，不屬于“法”的范疇，該行政文件對公開的學校的范圍作出規(guī)定⑤。另外，它規(guī)定，學校體育設施“具備安全管理條件的可納入開放范圍”，該文件雖然也規(guī)定了“保障條件”，如加強制度建設，維護開放秩序;加強設施管理，確?；顒影踩?做好社會保險，提供安全保障;實施財政補助，落實經(jīng)費保障;明確責任主體，落實開放責任等。但這些文件對實施機制的規(guī)定并不完善，如關于財政補助、經(jīng)費保障的規(guī)定，該文件又作了授權，“具體補助辦法由各地財政、體育、教育部門另行制訂?！倍嚓P的配套性文件并沒有出臺，實際上使得這種財政補助、經(jīng)費保障無法落實，影響了“學校體育設施社會化開放政策”的實施效果，受到了一些公立學校有形或無形的抵制。其他地方通過的相關法律文件如《北京市學校體育設施對外開放管理辦法（試行）》《深圳市學校體育設施對外開放管理規(guī)定》《廣東省學校體育場館向社會開放實施辦法》也存在這樣的問題，實施機制不全，難以有效保障學校體育設施社會化開放政策的實施。一般來講，實施“學校體育設施社會化開放政策”需要滿足兩個基本條件：一是學校體育設施對外開放的操作步驟;二是學校體育設施的開放方式和管理措施要健全[13]。

針對學校體育設施社會化開放帶來的問題如安全問題、管理問題、經(jīng)費問題等，我國有一些地方開始探索與積累一定的成功經(jīng)驗，建立起了完整的制度實施機制[14]：

第一，財政補貼機制。一是可以由地方的體育行政主管部門用當?shù)卣捏w育彩票公益基金給實施開放的學校以一定資金的補貼;二是由地方財政部門根據(jù)學校開放體育設施的情況給予一定的財政補貼，以減少學校在開放體育設施過程中增加的額外負擔。

第二，安全保障機制。安全保障涉及兩個方面，一是對學校學生人身的安全影響問題，二是對外開放過程中使用學校體育設施造成的人身安全問題。對于第一個問題主要在于學校加強管理，特別是人員、交通的有效管理，保證學校學生的人身安全;針對第二個問題，可以建立財產(chǎn)保險制度，讓實施的學校與保險部門簽署協(xié)議，對開放過程中可能發(fā)生的人身安全和學校的財產(chǎn)安全等問題實行財產(chǎn)保險制度。

第三，考核獎勵機制。地方體育行政主管部門與教育主管部門將“學校體育設施社會化開放”政策實施情況納入地方政府部門的年度考核中，并且將其作為對開放學校實施獎勵的依據(jù)。對一些開放做得比較好的學校，進行適當?shù)奈镔|或精神獎勵。當然績效考核指標要設計合理，績效獎勵與學校體育設施的社會化開放程度有一定的比例關系，讓學校有一定的積極性去實施體育設施社會化開放。

第四，運行保障機制。地方政府出臺相關政策，對學校、社區(qū)、政府體育主管部門、教育行政部門在學校體育設施社會化開放過程中各承擔什么樣的職能，需要履行什么樣的責任需要明確，建立有效的管理與運行機制。比如政府體育主管部門、教育行政主管部門可以公布學校開放的名錄，使用體育設施的范圍，公民進入學校履行的基本手續(xù)等;學校也配備一定的體育設施管理人員，對使用體育設施進行有效指導與監(jiān)督;社區(qū)對居民進入學校進行有效的引導，保證學校正常的教學生活秩序，只有設置較為有效的運行保障機制，才能保障學校體育設施有序進行社會化開放。

我們認為應總結一些地方成功經(jīng)驗，探索建立更加完善的“學校體育設施社會化開放政策”的實施機制，以保障該政策或制度有效、順利地運行。

4 學校體育設施社會化開放政策的制度創(chuàng)新

從以上分析看來，我國現(xiàn)行的學校體育設施社會化開放政策受制于現(xiàn)有的制度環(huán)境，從而限制了該政策的實施效果的發(fā)揮，應從現(xiàn)有的制度環(huán)境出發(fā)，改變現(xiàn)有的制度設計與安排，實現(xiàn)制度創(chuàng)新，建立更加完善的學校體育設施社會化開放政策或制度。

4.1 以體育法修改為契機，加強學校體育設施社會化開放政策的頂層設計

前文考察我們知道，在正式規(guī)則中，法律是正式規(guī)則中最主要的規(guī)則，法律的變化引起整個正式規(guī)則系統(tǒng)的變化。我國雖然有相關的規(guī)范性文件確立了學校體育設施社會化開放的政策，但是在我國體育基本法中并沒有相關制度規(guī)定，從而使得作出如此規(guī)定的國務院相關行政法規(guī)、國務院部門的相關規(guī)章以及地方的一些創(chuàng)制立法都在某種程度上失去了“正當性”根據(jù)，缺少“合法性”的根基。

世界上其他一些國家通過體育基本法來確立學校體育設施社會化開放政策，如西班牙在其1990年的《體育法》第3條第4款⑥以及第70條⑦都規(guī)定了學校體育設施應當向社會開放;法國《體育法》在其總則中也明確了該制度⑧，其他國家的體育基本法如韓國的《國民體育振興法》日本的《體育運動振興法》也都規(guī)定學校體育設施向社會開放的問題，日本1976年還專門通過了《學校體育設施對外開放法令》，促進學校體育設施對外開放。

我們可以借鑒國家的相關立法經(jīng)驗，啟動我國現(xiàn)行《體育法》的修改，補充“學校體育設施社會化開放”的相關制度規(guī)定，以加強與完善我國體育法的頂層設計：一方面，彌補現(xiàn)行體育基本法的缺陷與不足，完善體育法的相關制度規(guī)定;另一方面，主要確立該制度在體育基本法中的地位，給下位法如體育行政法規(guī)、體育規(guī)章以及體育地方立法等提供“合法性”的依據(jù)與根基。

4.2 注重配套制度的設計，增強學校體育設施社會化開放政策的可操作性

《體育法》是體育基本法，它不可能對一項制度作出非常全面的規(guī)定，它需要下位法的主體制定相關的配套性文件來負責實施。根據(jù)我國現(xiàn)行立法體制，下位法的制定主體有“執(zhí)行性立法權”，即下位法的立法主體可以根據(jù)本地方實際情況作出更加具體的規(guī)定，落實上位法中相關的制度。我國現(xiàn)行關于學校體育設施社會化開放的制度規(guī)定有這樣幾個明顯特點：一是以行政規(guī)范性文件的面目出現(xiàn)或是以地方立法的形式出現(xiàn)，立法的效力等級較低，缺少強制性的約束力;二是以“鼓勵”或“倡導”性的規(guī)定為主，不具有可操作性，約束力也不夠。我們應改變這種狀況，盡量以“法”規(guī)范性文件的形式出現(xiàn)，增加制度的強制性與約束力;同時應避免“政策化”語言，實現(xiàn)權利、義務等規(guī)定的可操作性。

4.3 總結地方成功經(jīng)驗，完善學校體育設施社會化開放政策的實施機制

實施機制是制度發(fā)揮實際作用的機制，應積極完善學校體育設施社會化開放政策的實施機制。針對現(xiàn)行學校體育設施存在的安全問題、經(jīng)費補償問題、學校體育設施的管理問題、學校的教學秩序問題等，地方體育行政主管部門要建立相關的制度，如政府給予開放學校一定的財政補貼或一定的經(jīng)費資助，用于學校體育設施的維護、保養(yǎng)等問題;建立開放學校的績效考核的獎懲機制，將學校體育設施社會化開放納入到學?；蛘块T的考核指標中，制定科學的考核獎勵辦法。對于開放學校做得比較好的，年度考核優(yōu)秀，當?shù)伢w育或教育行政主管部門應給予一定的獎勵，但對于拿了財政補貼沒有實施有效開放或開放工作做得比較差，實施一定的追責機制，也可減免對其的財政補貼;建立專門的責任保險制度，由學校與保險公司簽訂保險協(xié)議，保險費由政府體育主管部門支付或由政府部門統(tǒng)一購買開放學校的體育設施使用安全保險，一旦在使用學校體育設施造成人身、財產(chǎn)損害的，由保險公司負責賠償;建立社區(qū)與學校的共同管理體制，以學校管理為主社區(qū)管理為輔的原則，學校安排一定的人員進行有效管理，在維持正常教學秩序情況下，開放學校的體育設施;建立學校體育設施使用的適量收費制度，因為學校體育設施的社會化開放需要有人員管理，需要對體育設施進行維護保養(yǎng)等，雖然有政府的財政補貼支持，但學校還可以進行適量收費，學校適量收費主要是增強社區(qū)居民維護學校體育場館開放的責任感和對學校體育場館設施的保護意識，同時也確立一定的公平意識，誰使用誰交費。在條件成熟時，可實施學校體育設施的免費開放政策。同時這也是一種有效的政策實施的監(jiān)督制度。當然圍繞實施機制還要確立政府、社區(qū)、學校等不同主體的地位與責任，共同保障學校體育設施的社會化開放。

4.4 加強宣傳，確立正確的價值觀念、道德觀念等意識形態(tài)

在學校體育設施社會化開放政策實施過程中，一定要注意強化意識形態(tài)的形成與固化。學校資源也是社會的公共資源，學校體育設施是以納稅人的錢而建立以來的，當確立“取之于民，用之用民”，學校體育設施的社會化開放是大勢所趨，要針對現(xiàn)行開放政策存在的問題尋找有效解決方案，積極實施開放政策，正如有學者指出的，公立學校的體育設施是政府用納稅人的錢建設的，應該“取之于民，用之于民”，因此學校體育設施對社會開放是合情合理的[9]。有學者認為，實現(xiàn)學校體育設施社會化開放需要社會各方面的共同努力，如政府部門的重視與倡導、學校的理解與支持等[13]。我們認為，應加強宣傳，強化學校體育與社會體育的資源共享的理念。只有在整個社會意識形態(tài)達成高度的共識以后，學校體育設施社會化開放政策才能取得更大實效。

注釋：

①該款規(guī)定：“國家發(fā)展體育事業(yè)，開展群眾性的體育活動，增強人民體質?！?/p>

②該條規(guī)定：“學校及其他教育機構在不影響正常教育教學活動的前提下，應當積極參加當?shù)氐纳鐣婊顒??！?/p>

③該條規(guī)定：“國家鼓勵機關、學校等單位內部的文化體育設施向公眾開放?！?/p>

④該條規(guī)定：“學校應當按照國務院教育行政部門規(guī)定的標準配置體育場地、設施和器材。學校體育場地必須用于體育活動，不得挪作他用。”

⑤該文件規(guī)定：“各類公辦學校應積極創(chuàng)造條件向社會開放體育設施，鼓勵其他學校向社會開放體育設施。”

⑥該款規(guī)定：“教育單位的體育設施應當有利于多種體育活動的使用，同時也要考慮地方社團和體育協(xié)會的使用。計劃使用時要尊重正常的教學活動?！?/p>

⑦該條規(guī)定由官方機構資助的運動設施應向社會開放，普通公民可以使用。

⑧該條規(guī)定：“凡是工業(yè)區(qū)和住宅區(qū)，必須建設體育設施，所有設施包括學校設施在內應充分利用，向各類使用者開放?！?/p>

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