王亭玉

(煙臺大學(xué) 法學(xué)院,山東 煙臺 264005)

2015年7月1日通過的《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟改革試點(diǎn)工作的決定》(以下簡稱《試點(diǎn)決定》)為環(huán)境公益訴訟制度的確立正式拉開了帷幕。最高人民檢察院被授權(quán)并在我國13個地區(qū)先行開展公益訴訟試點(diǎn)工作。為了落實(shí)《試點(diǎn)決定》,同年7月2日最高人民檢察院出臺了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》(以下簡稱《試點(diǎn)方案》)?！对圏c(diǎn)方案》以民事公益訴訟、行政公益訴訟為主,并規(guī)定了公益訴訟案件的范圍、訴訟的參加人、訴前的程序要求，以及提起公益訴訟的條件和請求等相關(guān)內(nèi)容?！对圏c(diǎn)方案》的實(shí)施為我國公益訴訟的發(fā)展起了推動作用,也為環(huán)境領(lǐng)域的公益訴訟發(fā)展奠定了重要的基礎(chǔ)。《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(以下簡稱《試點(diǎn)辦法》)在同年12月16日由最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第四十五次會議通過。此辦法是對之前的方案更具體的解釋并從程序上對人民檢察院提起民事公益訴訟和行政公益訴訟做了規(guī)定。《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《檢察公益訴訟解釋》)于2018年3月2日實(shí)施,對人民檢察院提起公益訴訟適用上進(jìn)行了司法解釋，并說明了人民檢察院在公益訴訟中以“公益訴訟起訴人”的身份提起訴訟。但是從上述4個規(guī)范性文件中可以看出,人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟只是做出了原則性、嘗試性的規(guī)定,有些規(guī)定還是比較模糊。因此,在人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐工作中尚有一些問題需要配套制度來解決。

一、人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟試點(diǎn)情況概述

通過篩選,選擇38個重點(diǎn)案例,對環(huán)境公益訴訟的情況做分析研究。

(一)以地域性分布為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析

已裁決的案件中,江蘇省有16例,福建省和山東省各4例,廣東省、浙江省、云南省、重慶市各2例,陜西省、山西省、甘肅省、貴州省、上海市、海南省各1例,共38例。

(二)以訴訟主體進(jìn)行分析

1.原告。在38個案例中,提起訴訟的原告有13個是有資質(zhì)的社會組織，如鎮(zhèn)江市生態(tài)環(huán)境公益保護(hù)協(xié)會、連云港市贛榆區(qū)環(huán)境保護(hù)協(xié)會、中華環(huán)保聯(lián)合會、自然之友、中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會等環(huán)保組織,其中中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會、中華環(huán)保聯(lián)合會、自然之友這三個組織一共提起了8例公益訴訟。從這些案例中可以發(fā)現(xiàn)，人民檢察院以“公益訴訴人”身份提起的環(huán)境公益訴訟有10例。還有2例環(huán)境公益訴訟案件是由當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)部門作為原告提起的,其中一個案件,安寧市國土資源局和當(dāng)?shù)貦z察院與被告達(dá)成調(diào)解。 從2014年到2016年的31個案例中,檢察院支持或提起訴訟的有20例,占64.51%。從上述數(shù)據(jù)看可知:(1)環(huán)境保護(hù)法修改后,實(shí)際上只是一少部分社會組織參與環(huán)境公益訴訟,其中在全國范圍內(nèi)有較大影響力的有中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會、中華環(huán)保聯(lián)合會、自然之友這三個組織。社會組織參與環(huán)境公益訴訟不僅需要有對公益的追求,還需要一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和法律專業(yè)水準(zhǔn)。大多數(shù)社會組織在證據(jù)提取,提起訴訟的過程中受自身?xiàng)l件所限并不能實(shí)際參與環(huán)境公益訴訟過程。(2)環(huán)境公益訴訟的推動和發(fā)展需要多方主體的相互配合。比如,社會組織、檢察院與當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)組織相互聯(lián)動來完成環(huán)境公益訴訟的提起。(3)從檢察院出庭支持起訴和提起訴訟的數(shù)據(jù)可以看出,檢察院在環(huán)境公益訴訟中發(fā)揮著重要的作用,且隨著自身“角色感”的增強(qiáng),檢察院將會大力推進(jìn)環(huán)境公益訴訟進(jìn)程。

2.被告。以自然人為被告的有13例,占34.2%;以企業(yè)為被告的有16例,占42.1%;以事業(yè)單位為被告的有4例,占10.5%。從上述數(shù)據(jù)可知，從被告所屬的行業(yè)看，其主要營業(yè)范圍有礦業(yè)、林業(yè)、化工、農(nóng)牧、生物制藥、造紙等高污染高排放的企業(yè),其中不乏被各地列為重點(diǎn)監(jiān)控的企業(yè)。

二、環(huán)境公益訴訟的概涵

羅馬法是公益訴訟的起源這一觀點(diǎn)目前被大多學(xué)者所認(rèn)同[1]。公益訴訟與私益訴訟從定義、性質(zhì)、內(nèi)容等方面來看不僅不同而且是相對的。私益訴訟,從其各方面來看是以保護(hù)個人所有的權(quán)利為主要目的的訴訟;而公益訴訟,是以保護(hù)社會公共利益為主要目的。為阻止損害公益的行為同時(shí)追究加害人的法律責(zé)任而向法院提起訴訟[2]。環(huán)境公益訴訟是目前公益訴訟中案件發(fā)生率最高的。環(huán)境公益訴訟可以定義為:為了保護(hù)環(huán)境公益為目的,可由與爭訟案件無利害關(guān)系的原告對有關(guān)民事主體或行政機(jī)關(guān)的侵犯環(huán)境公共利益的行為向法院提起民事或行政訴訟,由人民法院依法追究行為人法律責(zé)任的訴訟活動。環(huán)境公益訴訟又可分為環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟。環(huán)境公益訴訟的特點(diǎn)首先是原告與爭議案件沒有利益關(guān)系,這和傳統(tǒng)的訴訟不同,環(huán)境公益訴訟突破了無利益則無訴權(quán)的原則;其次，環(huán)境公益訴訟具有一定的預(yù)防作用,環(huán)境公益訴訟并不一定要求有損害事實(shí)的發(fā)生,只要具備有可能造成環(huán)境損害就可以提起訴訟;最后，環(huán)境公益訴訟并非是獨(dú)立的訴訟模式,它是包含在行政訴訟和民事訴訟中的。

三、人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的合法性和可行性

如今，保護(hù)環(huán)境和生態(tài)文明建設(shè)成為重點(diǎn)話題,環(huán)境關(guān)系著我國的民生,是我們?nèi)祟愘囈陨娴?、與我們生活密切相關(guān)的生存基礎(chǔ)。近些年來,很多地方為了追求經(jīng)濟(jì)效益,在犧牲環(huán)境的基礎(chǔ)上大力推崇經(jīng)濟(jì)發(fā)展,導(dǎo)致霧霾頻發(fā)、飲用水水源被污染等各種環(huán)境問題。地方行政機(jī)關(guān)為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展,為了政績往往會不正確執(zhí)法、懈怠執(zhí)法等,這使環(huán)境得不到應(yīng)有的保護(hù),生態(tài)變得更加惡劣。國家意識到環(huán)境問題的嚴(yán)重性,開始重視環(huán)境污染和生態(tài)破壞,并通過修改法律法規(guī)、頒布規(guī)范性法律文件的方式來提高社會公眾和行政、司法人員的環(huán)境保護(hù)意識。但是面對污染環(huán)境的企業(yè)和違法的行政機(jī)關(guān),一般群體在提起環(huán)境訴訟上存在明顯的劣勢。修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》,雖然明確了社會環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟的主體資格,但是社會組織在證據(jù)收集等方面存在著一定的局限性。從當(dāng)下來看有一部分環(huán)保組織很難提起環(huán)境行政公益訴訟。因?yàn)樗麄優(yōu)榱俗陨淼纳娌坏貌灰栏接谛姓C(jī)關(guān),被行政機(jī)關(guān)牽制,所以他們提起環(huán)境行政訴訟變得困難。這也是大部分環(huán)保組織為何沒有朝著我們預(yù)期方向發(fā)展的原因之一。

人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟兼顧合法性和可行性。人民檢察院與公民和社會組織相比較來說,不僅具有相對獨(dú)立的法律地位,不受其他任何行政機(jī)關(guān)影響,能夠公正地從事環(huán)境公益訴訟活動并在活動中發(fā)揮監(jiān)督作用,而且人民檢察院具有豐富的司法資源和司法實(shí)踐,這樣就能更好地維護(hù)國家和社會的環(huán)境公共利益。不僅如此,人民檢察院在調(diào)查取證等方面比社會組織和公民有較完備的技術(shù)力量和物質(zhì)支持。同時(shí),人民檢察院內(nèi)部設(shè)置了民事行政檢察部門,其工作人員具有較高的學(xué)歷和專業(yè)的知識。除此之外，還有一個關(guān)鍵的因素是人民檢察院以國家為強(qiáng)大的后盾。這樣，由人民檢察院作為提起環(huán)境公益訴訟的主體才能更為有效地實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的目的。人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟兼具著國家意志的需要和人民檢察院自身職能改革的需要。在《試點(diǎn)決定》通過和《試點(diǎn)方案》《實(shí)施辦法》《檢察公益訴訟解釋》頒布之后,有針對性地解決了人民檢察院參與環(huán)境公益訴訟的法律依據(jù)不充分的問題，而且在一定程度上確立了人民檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟的案件范圍、訴訟起訴人、訴前程序 (支持起訴和督促起訴)和訴訟請求等程序規(guī)則。有了較為明確的相關(guān)規(guī)定，使人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟具備了合法性和可行性。

四、人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟在實(shí)踐中存在的問題

人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的兩年試點(diǎn)時(shí)間已經(jīng)結(jié)束,在梳理、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)不能忽視試點(diǎn)中暴露出的問題。

(一)人民檢察院訴訟主體定位不清

我國憲法第129條規(guī)定人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！度嗣駲z察院組織法》第6條為人民檢察院參與環(huán)境公益訴訟提供了法律依據(jù)。人民檢察院為了維護(hù)國家利益和社會公共利益而提起環(huán)境公益訴訟是可以成立的。2012年《民事訴訟法》第55條規(guī)定“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”可以作為原告,雖然沒有明確“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”具體是哪些,但是這為更多的機(jī)關(guān)作為原告提供了法律空間。修訂后的《行政訴訟法》賦予了人民檢察院調(diào)查核實(shí)權(quán)。同時(shí),我國憲法賦予了人民檢察院一種獨(dú)立的地位。檢察機(jī)關(guān)擁有相對獨(dú)立的權(quán)力使得其可以對抗和限制行政權(quán)的擴(kuò)張,同時(shí)還可以避免不正當(dāng)?shù)男姓深A(yù)或其他干預(yù)。因此，由人民檢察院提起環(huán)境公益訴來維護(hù)環(huán)境公共利益更有力和有效?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》)對環(huán)境公益訴訟制度進(jìn)一步細(xì)化,但也只是把人民檢察院限定在“支持起訴”的方式上,并未明確規(guī)定人民檢察院可以直接起訴的主體資格?！度嗣駲z察院組織法》第4條對人民檢察院的職能定位則是原則性的規(guī)定。同時(shí),《試點(diǎn)方案》及《試點(diǎn)辦法》把人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的主體資格定位為“公益訴訟人”。這樣一來，導(dǎo)致人民檢察院在提起環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐中原告主體資格定位不明確,使其面臨無法可依的局面。針對上述存在的問題，《檢察公益訴訟解釋》明確了人民檢察院以“公益訴訟起訴人”的身份提起包括環(huán)境在內(nèi)的公益訴訟。但是，我們能夠看出該解釋是對環(huán)境公益訴訟等公益訴訟案件在適用《民事訴訟法》和《行政訴訟法》時(shí)人民檢察院主體定位的解釋。雖然司法解釋是規(guī)范性法律文件，但是其效力位階是低于法律法規(guī)的,在立法上還是缺少對人民檢察院主體定位的明確規(guī)定。

(二)立法不完善

從《民事訴訟法》《行政訴訟法》《環(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》《檢察公益訴訟解釋》等現(xiàn)有法律文件可以看出，我國人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟制度還處于理論和實(shí)踐的探索中,在立法上還沒有形成完備的、體系化的法律制度。但是,從近年來頒布的規(guī)范性法律文件可以看出，國家在人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟上的立法精神,就是人民檢察院為了環(huán)境公共利益是可以以“公益訴訟起訴人”的身份代表國家提起環(huán)境公益訴訟。在國外,也有由檢察院作為原告提起環(huán)境公益訴訟的相關(guān)制度。例如,美國的環(huán)境公益訴訟,是指公民、環(huán)保非政府組織代替政府環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職能來實(shí)施環(huán)境法。如果該機(jī)構(gòu)沒有及時(shí)履行職能,授權(quán)檢察機(jī)關(guān)可以提起相應(yīng)的環(huán)境侵權(quán)訴訟或者支持主管機(jī)關(guān)和私人提出的請求。這種環(huán)境公益訴訟在國外被稱為“公民執(zhí)法”或“私人檢察總長”[3]。再如,德國有行政訴訟的公共利益代表人制度。檢察官被賦予為公共利益的代表人,其代表聯(lián)邦或地方獨(dú)立提起或參加行政法院的行政訴訟。德國的巴伐利亞州還確立了檢察官的民事公益訴訟資格[4]。

(三)受案范圍不明確

《試點(diǎn)方案》將人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的線索限定為在“履行職責(zé)中”發(fā)現(xiàn)的造成國家和社會公共利益受到侵害的違法行為。這樣規(guī)定使得人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的受案范圍只是概括性的,并沒有進(jìn)一步的細(xì)化。在這種情況下人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的受案范圍是不明確的。在最高人民檢察院印發(fā)實(shí)施的《關(guān)于深化檢察改革的意見(2013-2017年工作規(guī)劃)》將“履行職責(zé)”規(guī)定為檢察機(jī)關(guān)在履行職務(wù)犯罪偵查、批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等職責(zé)。從文件中可以看出，人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的受案范圍應(yīng)該適當(dāng)擴(kuò)大[5]。

(四)環(huán)境公益訴訟程序規(guī)則模糊不明確

1.訴前程序。從《實(shí)施辦法》和《檢察公益訴訟解釋》的規(guī)定可以看出，訴前程序是人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟所必須經(jīng)過的前置程序,但環(huán)境公益訴訟中的訴前程序?qū)τ谌嗣駲z察院提起環(huán)境公益訴訟的訴前程序的規(guī)定又存在一些不足之處。例如,人民檢察院在對行政機(jī)關(guān)提出檢察建議書的2個月或者緊急情況15天內(nèi)不回復(fù)檢察建議，人民檢察院是否可以提起環(huán)境公益訴訟并沒有具體規(guī)定,還有不依法履行職責(zé)的判斷標(biāo)準(zhǔn)是什么也沒有具體規(guī)定,也沒有規(guī)定2個月或者緊急情況15天是訴訟時(shí)效還是其他性質(zhì)。再比如,法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和社會組織、行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議書后,不認(rèn)真處理或者敷衍了事后及時(shí)回復(fù)了人民檢察院,人民檢察院應(yīng)該如何處理?人民檢察院又應(yīng)該如何監(jiān)督?

2.管轄。根據(jù)《實(shí)施辦法》第2條第1款和第29條第1款的規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟的立案管轄級別是不對等的。環(huán)境民事公益訴訟一般是由環(huán)境侵權(quán)行為地、環(huán)境損害結(jié)果地、被告住所地的市級人民檢察院提起的;環(huán)境行政公益訴訟一般是由違法行使職權(quán)或者不作為的行政機(jī)關(guān)所在地的基層人民檢察院提起的。實(shí)踐中環(huán)境行政公益訴訟的被告多為基層行政機(jī)關(guān)或組織。行政權(quán)干預(yù)司法活動還經(jīng)常存在,很多行政機(jī)關(guān)并不配合人民檢察院調(diào)查、核實(shí)、取證及其他訴訟活動,這樣對人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟無形中增加了困難?！稒z察公益訴訟解釋》對立案管轄進(jìn)行了規(guī)定,市人民檢察院提起的第一審民事公益訴訟案件,由侵權(quán)行為地或者被告住所地中級人民法院管轄?；鶎尤嗣駲z察院提起的第一審行政公益訴訟案件,由被訴行政機(jī)關(guān)所在地基層人民法院管轄。筆者認(rèn)為,環(huán)境行政公益訴訟應(yīng)該由對應(yīng)違法或者不作為的行政機(jī)關(guān)的上一級人民檢察院提起訴訟。由上一級人民檢察院對應(yīng)的法院立案管轄,這樣可以更利于訴訟活動的開展。

3.舉證責(zé)任。證據(jù)對于訴訟是最基礎(chǔ)的,沒有證據(jù)訴訟就無法進(jìn)行。人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟也要調(diào)查、收集相關(guān)的證據(jù)材料。環(huán)境公益訴訟對于證據(jù)的收集和保存有一定難度和技術(shù)性。因?yàn)殡S著時(shí)間的推移環(huán)境案件的證據(jù)很容易受到外在因素影響。人民檢察院是否需要就環(huán)境污染的損害事實(shí)、損害后果等提供證據(jù)證明,關(guān)于各適格原告主體的舉證責(zé)任問題,人民檢察院是否與社會組織以及其他適格主體在訴訟中所承擔(dān)的舉證責(zé)任一樣,目前相關(guān)的規(guī)范性法律文件并沒有對環(huán)境公益訴訟舉證責(zé)任做出具體的規(guī)定。人民檢察院應(yīng)當(dāng)重視在環(huán)境公益訴訟中的舉證責(zé)任分配。這樣造成人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟在實(shí)踐中是有“選擇性”地提起?！睹袷略V訟法》規(guī)定環(huán)境侵權(quán)是實(shí)行“舉證責(zé)任倒置”。污染行為與損害結(jié)果不存在因果關(guān)系或者減輕處罰的情節(jié)是由被告證明的。環(huán)境案件與其他類型案件相比在取證上存在一定困難,因?yàn)槲廴境潭葧S著時(shí)間發(fā)生變化,很可能出現(xiàn)案發(fā)時(shí)與調(diào)查取證的環(huán)境狀況存在差異,這些證據(jù)也很容易受到質(zhì)疑和反駁。環(huán)境司法鑒定機(jī)構(gòu)不健全、鑒定費(fèi)用過高，都是目前人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟所面臨的難題[6]。

4.訴訟處分權(quán)。普通訴訟存在調(diào)解、和解以及撤訴等訴訟處分權(quán)，在環(huán)境公益訴訟中是否可以運(yùn)用調(diào)解、和解以及撤訴的權(quán)限以及該如何具體運(yùn)用,目前立法并沒有明確規(guī)定,相關(guān)規(guī)范性法律文件中也沒有具體的實(shí)施細(xì)則。根據(jù)《環(huán)境民事公益訟司法解釋》第25條規(guī)定,可以看出是允許環(huán)境公益訴訟調(diào)解的,但人民檢察院調(diào)解權(quán)受到一定限制,即調(diào)解內(nèi)容不能損害社會公共利益。《實(shí)施辦法》第23條規(guī)定:“民事公益訴訟案件,人民檢察院可以與被告和解,人民法院可以調(diào)解。和解協(xié)議、調(diào)解協(xié)議不得損害社會公共利益?！薄稒z察公益訴訟解釋》規(guī)定了人民檢察院在民事公益訴訟中可以上訴和在被告履行全部請求時(shí)可以撤訴,在行政公益訴訟中人民檢察院可以在行政機(jī)關(guān)全部履行訴訟請求時(shí)撤訴或者變更訴訟,但是并沒有規(guī)定人民檢察院在公益訴訟中是否可以進(jìn)行調(diào)解或者和解及具體適用。

五、人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟制度的完善

(一)明釋“公益訴訟起訴人”的內(nèi)涵

雖然理論界對人民檢察院作為環(huán)境公益訴訟主體資格的態(tài)度不同，但是,我們不能拿西方某個國家的環(huán)境公益訴訟原告資格制度來肯定或否定我國人民檢察院作為提起環(huán)境公益訴訟主體資格。我們要根據(jù)現(xiàn)階段的國情和案情來對待在環(huán)境公益訴訟中人民檢察院的角色定位，即“公益訴訟起訴人”。筆者認(rèn)為,在我國現(xiàn)階段人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟是有必要的，而且人民檢察院作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),無疑具有正當(dāng)性。在環(huán)境公益訴訟發(fā)展進(jìn)程中我國人民檢察院應(yīng)該并且能發(fā)揮主導(dǎo)作用。首先,《憲法》第131條規(guī)定:“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)?！睆倪@條規(guī)定可以看出我國人民檢察院應(yīng)該作為環(huán)境公益的代表,應(yīng)該在環(huán)境公益訴訟中發(fā)揮主導(dǎo)作用。其次,人民檢察院與其他主體相比，擁有不可替代的權(quán)力、人力、財(cái)力和專業(yè)優(yōu)勢。而且具有獨(dú)立的檢察權(quán),不受任何其他機(jī)關(guān)、社會組織和公民個人干涉，這使人民檢察院能夠在環(huán)境公益訴訟中發(fā)揮主導(dǎo)作用。從《試點(diǎn)方案》規(guī)定人民檢察院作為“公益訴訟人”到《檢察公益訴訟解釋》規(guī)定人民檢察院作為“公益訴訟起訴人”,這體現(xiàn)了人民檢察院在環(huán)境公益訴訟中特殊的地位。在頂層設(shè)計(jì)上應(yīng)該對“公益訴訟起訴人”的內(nèi)涵進(jìn)行明釋。人民檢察院與案件無直接利害關(guān)系,其代表國家進(jìn)行公益訴訟目的是保護(hù)公益,從“公益訴訟人”到“公益訴訟起訴人”的轉(zhuǎn)變是出于何種原因需要厘清。

(二)完善環(huán)境公益訴訟相關(guān)立法及配套制度

筆者認(rèn)為，首先，在立法上應(yīng)該明確人民檢察院是環(huán)境公益訴訟的原告主體，并區(qū)分環(huán)境公益訴訟與一般民事訴訟和行政訴訟的適用規(guī)則。在規(guī)定人民檢察院參照原告的訴訟權(quán)利義務(wù)進(jìn)行環(huán)境公益訴訟的同時(shí)，應(yīng)該具體細(xì)化人民檢察院在環(huán)境行政公益訴訟中的權(quán)利義務(wù)。實(shí)踐中,法院通常以司法解釋的方式來解釋受案范圍和原告資格,有擴(kuò)大公民訴權(quán)的嫌疑，但是在人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的問題上,不能通過司法解釋來擴(kuò)大人民檢察院的權(quán)力范圍,要嚴(yán)格遵守“法無授權(quán)即禁止”的原則。目前人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟處于立法不完善階段,不利于環(huán)境公益訴訟的全面展開。在試點(diǎn)結(jié)束后應(yīng)盡快加強(qiáng)人民檢察院作為環(huán)境公益訴訟主體問題的立法,確立程序規(guī)則。在完善立法的同時(shí)應(yīng)該建立健全環(huán)境公益訴訟相關(guān)制度。例如建立監(jiān)督救濟(jì)制度,在人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟中濫用權(quán)力的情況下，可以通過監(jiān)督救濟(jì)制度來保障其他訴訟參與人的權(quán)利。其次,確立環(huán)境公益訴訟信息公開制度。環(huán)境公益訴訟畢竟在每個地區(qū)的情況不同,建立環(huán)境公益訴訟信息公開制度可以對經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的法院進(jìn)行指導(dǎo)和借鑒,同時(shí)可以讓普通公民了解相關(guān)訴訟程序和規(guī)則,增強(qiáng)尊重公共秩序、保護(hù)公共利益的觀念,也是對環(huán)境公益訴訟的一種社會監(jiān)督。

(三)確立環(huán)境公益訴訟受案范圍和管轄

環(huán)境公益訴訟的受案范圍應(yīng)該限定為維護(hù)環(huán)境公益,不涉及私人環(huán)境利益。在立法方面,筆者認(rèn)為，我國可以在《民事訴訟法》《行政訴訟法》中采取否定式列舉方式明確受案范圍,使生活中尚未出現(xiàn)的案件也能納入進(jìn)來,這樣才能保持立法具有時(shí)代性和前瞻性。同時(shí),環(huán)境公益訴訟的管轄也應(yīng)該明確,環(huán)境公益訴訟一般應(yīng)由中級人民法院管轄,對于本省乃至全國影響重大的可以由高級以上人民法院管轄。人民法院內(nèi)部應(yīng)該設(shè)立專門的環(huán)境法庭,法官的業(yè)務(wù)能力傾向于專業(yè)化,要熟悉環(huán)境方面的知識和法律法規(guī)。在地域管轄上可以設(shè)立跨行政區(qū)劃的環(huán)境公益訴訟專門法院,這樣能更好地解決跨區(qū)域的環(huán)境案件。人民檢察院按照受理環(huán)境公益訴訟的法院確定級別。筆者認(rèn)為,人民檢察院內(nèi)部也應(yīng)該成立專門的環(huán)境公益訴訟公訴部門。

(四)健全環(huán)境公益訴訟程序規(guī)則

首先,完善環(huán)境公益訴訟中的舉證責(zé)任分配制度。在侵權(quán)責(zé)任法中,環(huán)境侵權(quán)案件實(shí)行“舉證責(zé)任倒置”的原則,由原告承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)行為和損害后果存在的舉證責(zé)任,由被告承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)行為與損害結(jié)果不存在因果關(guān)系以及相關(guān)免責(zé)事由的舉證責(zé)任。筆者認(rèn)為,環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)該適用相同的舉證原則,即人民檢察院對環(huán)境侵權(quán)事實(shí)和損害結(jié)果存在承擔(dān)初步的證明責(zé)任,由被告承擔(dān)違法行為不存在、違法行為與損害結(jié)果不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。在環(huán)境行政公益訴訟中,人民檢察院承擔(dān)環(huán)境損害事實(shí)是否存在、被訴行政機(jī)關(guān)的違法行為造成損害的存在。被訴行政機(jī)關(guān)承擔(dān)其環(huán)境行政行為合法或者在人民檢察院發(fā)出檢查監(jiān)督建議書后及時(shí)做出合法行政行為的證明責(zé)任。筆者認(rèn)為,在環(huán)境公益訴訟中可以引入專家顧問制度,提高專家意見的證明力,因?yàn)榄h(huán)境公益訴訟常常涉及專業(yè)性和技術(shù)性強(qiáng)的問題,如果有專業(yè)的科研機(jī)構(gòu)和專門的司法鑒定部門的協(xié)助,可以降低人民檢察院舉證的難度。

其次,明確環(huán)境公益訴訟的前置程序。人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟有必要設(shè)置前置程序,這樣不僅可以防止人民檢察院濫訴行為,還可以節(jié)約司法資源。筆者認(rèn)為,環(huán)境公益訴訟應(yīng)該針對前置程序中存在的問題在法律法規(guī)中明確規(guī)定。可以規(guī)定2個月和15天的性質(zhì)屬于監(jiān)督時(shí)間,人民檢察院應(yīng)該派相關(guān)工作人員及時(shí)跟進(jìn)案件處理情況。

最后,確立環(huán)境公益訴訟法律監(jiān)督程序。在環(huán)境公益訴訟中明確和解、調(diào)解制度以及人民檢察院二審抗訴權(quán)和再審抗訴權(quán)。在相關(guān)法律法規(guī)中細(xì)化其關(guān)于和解、調(diào)解、抗訴等監(jiān)督權(quán)力。

六、結(jié)語

人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟是我國“依法治國”的重要表現(xiàn),是我國生態(tài)文明建設(shè)的有力保障。環(huán)境公益訴訟通過試點(diǎn)到全國展開的階段,在環(huán)境公益訴訟制度確立的過程中,人民檢察院的訴訟主體地位需要細(xì)化和明確。人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的受案范圍有必要擴(kuò)展，以及在訴訟中一系列的程序規(guī)則需要具體而明確。在人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟過程中不斷發(fā)現(xiàn)問題,解決問題,從理論到實(shí)踐不斷推進(jìn)環(huán)境公益訴訟制度的確立。