馬紅霞

(鎮(zhèn)江高等?？茖W(xué)校 繼續(xù)教育學(xué)院，江蘇 鎮(zhèn)江 212003)

十八大以來黨中央加大了全面從嚴治黨的力度，部分黨員干部在改革難度大、要求高的現(xiàn)實和全面從嚴治黨的雙重壓力下，產(chǎn)生了“不吃、不拿、也不干”的畏難心理和消極情緒，而“做多錯多”的改革者迫切需要打破“洗碗效應(yīng)”，減少探索實踐中出現(xiàn)的錯誤對政治生命帶來的不利影響[1]。為充分調(diào)動黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動性、創(chuàng)造性，近年來，上海、山東、浙江、湖北等省的20多個地方探索建立了容錯機制，江蘇各地也積極探索建立了容錯糾錯機制，用制度為干事創(chuàng)業(yè)者擔(dān)當(dāng)?，F(xiàn)實迫切需要鎮(zhèn)江市盡快在市級層面上出臺關(guān)于容錯糾錯的文件，以指導(dǎo)全市容錯糾錯機制的建立和完善，營造鎮(zhèn)江市支持改革、鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的良好環(huán)境。

1 構(gòu)建容錯機制的理論和現(xiàn)實邏輯

1.1 理論邏輯

1.1.1 構(gòu)建容錯機制是馬克思主義唯物辯證法和認識論在改革發(fā)展實踐中的具體運用

馬克思主義唯物辯證法認為，矛盾是普遍存在的，事物是在矛盾不斷出現(xiàn)、不斷解決的過程中實現(xiàn)自身發(fā)展的。矛盾關(guān)系的復(fù)雜運動和不斷變化使改革者很難全面充分認識和解決改革中出現(xiàn)的矛盾和問題，改革創(chuàng)新過程中出現(xiàn)失誤與錯誤在所難免?！案母锾剿髦辉S成功不許失敗”的邏輯既不合理也不科學(xué)[1]。馬克思主義的矛盾普遍性和永恒性理論要求我們要允許試錯，寬容失敗。

馬克思主義認識論指出，人對客觀世界的正確認識是一個實踐—認識—再實踐—再認識的不斷反復(fù)、不斷深化的螺旋式上升過程?？赡芤?jīng)過多次失敗，最終才能形成對事物的正確認識。發(fā)展新時代中國特色社會主義，是一項艱巨的沒有任何經(jīng)驗可以借鑒的探索性偉業(yè)，對于如何發(fā)展新時代中國特色社會主義，只能摸著石頭過河，在探索實踐中逐步形成正確的認識。在探索過程中，很可能會“摸錯石頭”。因而，構(gòu)建“容錯”機制，對于勇于探索的先行者所犯的錯誤采取寬容態(tài)度是合情合理的。

1.1.2 構(gòu)建容錯機制的理論和政策依據(jù)

2016年5月，習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話中，在談到盡快扭轉(zhuǎn)一些干部“為官不為”問題時提出，要做到“三個區(qū)分開來”，最大限度調(diào)動廣大干部的積極性、主動性、創(chuàng)造性，即把干部在推進改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區(qū)分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區(qū)分開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區(qū)分開來，保護那些作風(fēng)正派又敢做敢為、銳意進取的干部[2]。之后，習(xí)近平總書記還多次強調(diào)要做到“三個區(qū)分開來”。

2016年《政府工作報告》提出：“健全激勵機制和容錯糾錯機制，給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事。”[3]十八屆六中全會通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》提出：“建立容錯糾錯機制，寬容干部在工作中特別是改革創(chuàng)新中的失誤?！盵4]2017年的《政府工作報告》提出：“健全激勵機制和容錯糾錯機制，給干事者鼓勁，為擔(dān)當(dāng)者撐腰?！盵5]2018年的《政府工作報告》再次提出：“要完善激勵約束、容錯糾錯機制，旗幟鮮明地給積極干事者撐腰鼓勁，對庸政懶政者嚴肅問責(zé)。”[6]這些都為構(gòu)建容錯機制提供了理論和政策依據(jù)。

1.2 現(xiàn)實訴求

1.2.1 全面深化改革、經(jīng)濟新常態(tài)的現(xiàn)實，要求構(gòu)建容錯機制

全面深化改革就是要變革與生產(chǎn)力發(fā)展要求不相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系。社會的經(jīng)濟關(guān)系首先表現(xiàn)為利益，變革意味著利益的調(diào)整和關(guān)系的斷裂與重構(gòu)。面對深層次矛盾的逐步凸顯和利益關(guān)系的深度調(diào)整，改革必然會遭到既得利益者的干擾和阻撓，加之其它各種不可抗力的出現(xiàn)，改革之路不可能一帆風(fēng)順，甚至可能出現(xiàn)反復(fù)與倒退。另外，在經(jīng)濟新常態(tài)下，面對新情況新問題，沒有先例可循，只能在探索中前進，這就很有可能走彎路和出現(xiàn)錯誤?，F(xiàn)實要求應(yīng)該構(gòu)建容錯機制，允許試錯，讓改革創(chuàng)新者放開手腳去干事創(chuàng)業(yè)，在全社會營造一種支持改革、鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的良好環(huán)境。

1.2.2 消除黨員干部的思想顧慮，要求構(gòu)建容錯機制

目前，我國全面深化改革進入了深水區(qū)和攻堅期，需要一批敢啃“硬骨頭”、敢于攻堅克難的優(yōu)秀干部。但是，十八大以來隨著全面從嚴治黨力度的不斷加大，“做多錯多”的改革者因為怕出錯，怕被問責(zé)，怕影響自己的政治生命，產(chǎn)生了“不求有功，但求無過”的消極心態(tài)，“為官不為”的現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。為消除黨員干部的思想顧慮，激勵廣大黨員干部干事創(chuàng)業(yè)，迫切需要建立容錯機制。

2 江蘇省容錯機制的實施情況

目前江蘇各地都逐漸探索建立容錯機制，除了常州、揚州、鎮(zhèn)江、南京、鹽城外，其他城市都先后出臺了關(guān)于建立容錯機制的文件，在實施過程中，也涌現(xiàn)了一批典型案例。2017年6月，江蘇省委辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立容錯糾錯機制激勵干部改革創(chuàng)新?lián)?dāng)作為的實施意見(試行)》(以下簡稱《實施意見》)，在省級層面上明確建立容錯糾錯機制，為全省各地進一步建立和完善容錯糾錯機制提供了政策指導(dǎo)。

江蘇各地出臺的容錯文件，理論和政策依據(jù)基本相同，都貫徹了習(xí)近平總書記“三個區(qū)分開來”，“允許試錯、寬容失敗”，“保護作風(fēng)正派、銳意進取的干部”等相關(guān)指示精神；都對容錯糾錯的概念、容錯機制適用的范圍、堅持的原則、容錯的條件和情形、容錯的程序等進行了規(guī)定，用制度為干事創(chuàng)業(yè)者擔(dān)當(dāng)。但是各地出臺的文件中也存在不少缺陷和不足，尤其是不少地方文件中對于如何進行容錯認定的規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。

2.1 概念界定

關(guān)于什么是“容錯糾錯”或“容錯免責(zé)”，除南通、丹陽等少數(shù)城市出臺的文件中沒有界定外，大多數(shù)城市出臺的文件中都進行了界定。例如，2016年7月，泰州市委、市政府在對2013年出臺的辦法進行修訂后出臺的《泰州市鼓勵改革創(chuàng)新激勵干事創(chuàng)業(yè)容錯糾錯實施辦法》(泰發(fā)〔2016〕18號)第2條規(guī)定：“本辦法所稱容錯糾錯，是指當(dāng)事人在改革創(chuàng)新、干事創(chuàng)業(yè)中出現(xiàn)失誤受到責(zé)任追究時，因符合本辦法規(guī)定情形，紀檢監(jiān)察機關(guān)、組織人事部門或其他實施責(zé)任追究職能部門(以下簡稱“責(zé)任追究職能部門”)依法依規(guī)對其從輕、減輕直至免予責(zé)任追究，并督促當(dāng)事人予以整改和糾錯糾偏?！?/p>

各地的文件盡管表述不同，但都表達了這樣的意思：黨員干部在改革創(chuàng)新、干事創(chuàng)業(yè)中，如果不是因為主觀故意，沒有謀取私利，出現(xiàn)了失誤，符合文件所規(guī)定的情形，可以從輕、減輕或者免于追究責(zé)任。除了丹陽市等少數(shù)地區(qū)出臺的文件中規(guī)定，從事公務(wù)活動的工作人員在履職擔(dān)當(dāng)過程中特別是改革創(chuàng)新中“出現(xiàn)失誤或錯誤”，符合容錯情形的，可以從輕、減輕或免于問責(zé)或處分外，其他地區(qū)的文件在用詞上都比較謹慎，基本上都是用“出現(xiàn)失誤”，符合容錯情形的，可以從輕、減輕或免于問責(zé)或處分。

2.2 容錯機制適用的范圍

關(guān)于容錯機制適用的范圍，江蘇各市縣出臺的文件中，基本上都進行了明確規(guī)定。2016年11月，丹陽市委、市政府出臺的《丹陽市容錯免責(zé)機制實施辦法(試行)》(丹辦發(fā)〔2016〕85號)中第2條規(guī)定：“本辦法適用于我市各級黨政機關(guān)、人民團體、事業(yè)單位、國有企業(yè)或國有控股企業(yè)，法律法規(guī)授權(quán)具有公共事務(wù)管理職能的組織等單位以及上述單位中從事公務(wù)活動的工作人員。”容錯機制的適用范圍可以概括為：一切具有公有性質(zhì)或者具有公共事務(wù)管理職能的單位及其工作人員。

2.3 容錯機制的原則

除了淮安市淮安區(qū)等少數(shù)地區(qū)出臺的文件中沒有規(guī)定容錯糾錯的原則外，其他多數(shù)地區(qū)出臺的文件都進行了規(guī)定，在表述上有所不同。如泰州市委、市政府出臺的文件第4條規(guī)定：“容錯糾錯堅持以下原則： 依法依規(guī)、實事求是； 支持實干、鼓勵創(chuàng)新； 嚴格甄別、區(qū)別對待； 客觀公正、審慎穩(wěn)妥； 有錯必糾、立行立改?！钡募]有對這些原則進行具體闡釋。句容市2017年5月出臺的《關(guān)于建立容錯糾錯機制激勵干部改革創(chuàng)新?lián)?dāng)作為的實施辦法(試行)》(句委發(fā)〔2017〕40號)中第3條規(guī)定：“容錯糾錯工作應(yīng)遵循以下原則： 依紀依法，不枉不縱； 支持改革，鼓勵創(chuàng)新； 實事求是，客觀公正?！辈@些原則進行了具體闡釋。盡管各地出臺的文件對容錯糾錯工作堅持的原則表述不同，但都認為容錯糾錯工作要準確區(qū)分、實事求是、客觀公正。

2.4 容錯的條件和情形

對于容錯的條件和情形，除了句容市出臺的文件、江蘇省委出臺的文件，以及蘇州市出臺的《蘇州市激勵改革創(chuàng)新?lián)?dāng)作為容錯糾錯實施辦法(試行)》對容錯的條件和情形分別予以規(guī)定外，其它地方出臺的文件都將容錯的條件和情形放在一起進行規(guī)定。

另外，各地的文件中盡管都規(guī)定了容錯的條件和情形，但對于什么錯“不予容錯”，除了省委出臺的文件和蘇州出臺的文件外，并沒有進行明確規(guī)定。

2.5 容錯的程序

關(guān)于容錯的程序，泰州市出臺的文件中規(guī)定了6項程序：啟動、申請、受理、核查、認定、報備?；窗彩谢窗矃^(qū)出臺的文件中規(guī)定了4項程序：申請、核實、認定、報備。丹陽市出臺的文件中規(guī)定了7項程序：申請、核實、初定、公示、決定、反饋、備案。句容市出臺的文件中規(guī)定了3項程序：啟動、調(diào)查、認定。泰州、丹陽等地規(guī)定的程序比較規(guī)范，也具有可操作性，句容等地對程序的設(shè)定不夠規(guī)范、嚴謹，缺乏可操作性。

2.6 容錯免責(zé)的內(nèi)容

對于經(jīng)認定符合容錯情形的，在哪些方面可以予以免責(zé)，各地的文件中也都進行了規(guī)定，只是有的比較簡單，如淮安市淮安區(qū)的《關(guān)于建立黨員干部容錯免責(zé)機制的實施辦法(試行)》(淮辦發(fā)〔2016〕70號)第6條規(guī)定了4個方面的內(nèi)容；有的比較全面，如泰州市出臺的文件第6條規(guī)定了7個方面的內(nèi)容。

2.7 糾錯與容錯并行

應(yīng)該說各地出臺的關(guān)于建立容錯機制的文件，都能堅持“糾錯與容錯并行”，但是多數(shù)沒有對糾錯的問題進行明確規(guī)定。只有省委出臺的文件，泰州、句容、蘇州等少數(shù)地方文件進行了比較明確的規(guī)定。

3 鎮(zhèn)江容錯機制的構(gòu)建和完善

3.1 進一步完善問責(zé)機制

黨員干部在干事創(chuàng)業(yè)中出現(xiàn)了失誤和錯誤，要先被問責(zé)，然后才能根據(jù)情況容錯免責(zé)，問責(zé)是容錯的前提。容錯糾錯，絕對不是對違規(guī)逾矩者的縱容和庇護。容錯糾錯，容的是該容之錯，對于不該容的錯，絕不姑息，堅決追究該承擔(dān)的責(zé)任。容錯糾錯機制既要保護勇挑重擔(dān)、敢闖敢試、一心為公、遵紀守法的真英雄，又不能讓那些假借改革之名、謀私利之實的人鉆空子、占便宜。在建立和實施容錯機制之前，必須進一步完善問責(zé)機制，只有把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，才能防止以權(quán)謀私情況的出現(xiàn)，也才能防止容錯糾錯機制變成假改革者的保護傘。

鎮(zhèn)江市委辦公室于2013年2月印發(fā)了《鎮(zhèn)江市黨政機關(guān)及其工作人員問責(zé)辦法(試行)》(鎮(zhèn)辦發(fā)〔2013〕23號)，從依法行政、作風(fēng)效能、廉潔從政和突發(fā)事件等7個方面列舉了52種應(yīng)當(dāng)問責(zé)的情形，問責(zé)方式有11種。2014年10月，又出臺《鎮(zhèn)江市市管領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部“為官不為”問責(zé)辦法》，將“為官不為”細化為12種不作為行為、9種慢作為行為和14種亂作為行為，有針對性地開展問責(zé)[7]。鎮(zhèn)江市在江蘇省乃至全國比較早地建立了問責(zé)機制，而且建立的問責(zé)機制可操作性較強。但是，幾年過去了，國家、省、市的形勢發(fā)生了不少變化，原來的問責(zé)辦法需要在對2016年7月中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等文件進行準確把握的基礎(chǔ)上，融入新的中央精神，針對新出現(xiàn)的情況，要進一步完善問責(zé)機制，特別是對公共事業(yè)單位需要特別規(guī)定具體的問責(zé)情形。

3.2 準確把握政策依據(jù)

2017年6月，江蘇省委辦公廳印發(fā)的文件，為全省各地進一步建立和完善容錯糾錯機制提供了政策指導(dǎo)。鎮(zhèn)江市可以在準確地把握容錯糾錯機制建立的理論和政策依據(jù)基礎(chǔ)上，出臺更加嚴謹?shù)娜蒎e糾錯文件。

通過對江蘇各地出臺的文件進行分析，可以確定，容錯糾錯機制的建立和完善要以習(xí)近平總書記提出的“三個區(qū)分開來”的要求作為總原則，以《實施意見》為總指導(dǎo)。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》《鎮(zhèn)江市黨政機關(guān)及其工作人員問責(zé)辦法(試行)》等有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定鎮(zhèn)江市的容錯糾錯文件。在容錯的標(biāo)準條件上，要著重從“有禁與無禁、為公與為私、有意與無意、集體決策與獨斷專行”[8]等方面進行研判。

3.3 科學(xué)的具有可操作性的規(guī)定

3.3.1 明確容錯的具體條件和情形

《實施意見》首次明確了容錯的5種條件、8種情形。鎮(zhèn)江市應(yīng)該在參照《實施意見》規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合鎮(zhèn)江實際，根據(jù)鎮(zhèn)江市黨員干部在干事創(chuàng)業(yè)中出現(xiàn)的失誤和錯誤，確定容錯的條件和情形，所規(guī)定的情形要盡可能具體、明確、全面，具有可操作性。

3.3.2 明確“不予容錯”的情形

容錯機制不但要明確哪些錯能容，還要明確哪些錯不能容，要劃分容錯的邊界底線，不能讓容錯機制成為某些犯錯者的避難機制?！秾嵤┮庖姟穲猿衷谧褚?guī)守紀前提下實行容錯糾錯，明確規(guī)定了“不予容錯”的情形：對違反黨的紀律，違反國家法律法規(guī)的，或雖未違反黨的紀律、違反國家法律法規(guī)，但客觀上造成重特大安全責(zé)任事故、嚴重環(huán)境污染、生態(tài)破壞責(zé)任事故、重特大群體性事件的，不予容錯[9]。鎮(zhèn)江市在制定容錯糾錯文件時，也應(yīng)該參考《實施意見》對“不予容錯”情形的規(guī)定，明確鎮(zhèn)江市“不予容錯”的內(nèi)容，讓鎮(zhèn)江市黨員干部清楚什么錯可以容，什么錯不可以容。筆者建議應(yīng)該把“給國家和人民造成重大經(jīng)濟損失的”也列入“不予容錯”的情形中。

3.3.3 規(guī)范容錯認定程序

對于容錯認定的程序，江蘇各地出臺的文件中都進行了相應(yīng)規(guī)定，《實施意見》也對容錯認定程序進行了嚴格規(guī)范。鎮(zhèn)江市在規(guī)范容錯認定程序時，一定要在參照《實施意見》相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，吸收借鑒其他城市好的做法，確定符合鎮(zhèn)江實際的嚴謹規(guī)范的容錯認定程序，務(wù)必保證容錯認定的可操作性、公正性。

筆者認為容錯程序的第1項應(yīng)該是“啟動”，而且要像泰州市規(guī)定的那樣：“當(dāng)事人出現(xiàn)失誤受到追責(zé)，責(zé)任追究職能部門啟動責(zé)任追究程序時，應(yīng)當(dāng)同時啟動容錯程序，并告知當(dāng)事人據(jù)本辦法具有容錯申請權(quán)利”，堅持問責(zé)調(diào)查與容錯認定同步。第2項應(yīng)該是“申請”，一定要明確“向誰申請”“申請的時限”。第3項應(yīng)該是“受理”或者“核查”，明確“由誰來進行核查”，為了保證“核查”的公正性，筆者建議應(yīng)該有第三方機構(gòu)的參與。至于“核查”結(jié)束后，對核查結(jié)果需不需要進行“公示”等，可以根據(jù)容錯事項的具體情況決定，但有項程序是必須要有的——“認定”，而且要規(guī)定“認定的時限”。最后還應(yīng)該“報備”。

3.4 建立和完善糾錯機制

在改革創(chuàng)新過程中，發(fā)現(xiàn)錯誤要追究責(zé)任，要根據(jù)情況容錯免責(zé)，但更重要的是發(fā)現(xiàn)錯誤后要及時糾錯，想方設(shè)法改正錯誤，挽回和消除錯誤所帶來的損失和影響。容錯、糾錯是一個整體，二者應(yīng)該并行[10]。江蘇各地出臺的文件，都能堅持容錯糾錯并行，但是除了省委出臺的文件、泰州等少數(shù)地方出臺的文件中對糾錯問題進行了明確規(guī)定外，其他多數(shù)地方?jīng)]有進行明確規(guī)定。鎮(zhèn)江市應(yīng)該參照省委的規(guī)定，在制定容錯糾錯文件時，在規(guī)定容錯的條件和情形、容錯認定的程序、容錯免責(zé)的范圍等之后，要同時對如何糾錯進行明確規(guī)定，必要時要單獨出臺有關(guān)文件進行專門規(guī)定。

3.5 營造良好的容錯氛圍

盡管我們清楚發(fā)展新時代中國特色社會主義沒有現(xiàn)成經(jīng)驗可循，出現(xiàn)失誤和錯誤在所難免，但是“改革探索只許成功不許失敗”的思想已經(jīng)根深蒂固，社會也缺乏寬容失敗的人文環(huán)境，黨員干部一旦出錯，各種指責(zé)就會隨之而來，對于黨員干部為什么會出錯，出錯的具體背景是什么很少過問。這樣的社會氛圍對于構(gòu)建容錯糾錯機制非常不利。應(yīng)大力宣傳國家、省、市的容錯糾錯思想和政策，讓容錯糾錯的理念深入人心，讓全社會正視和理解改革創(chuàng)新中出現(xiàn)的失敗和錯誤，讓全社會對創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新者有一個包容、支持的心態(tài)[11]。另外，要對容錯糾錯的典型案例進行大力宣傳，在全社會形成崇尚創(chuàng)新、允許試錯、寬容失敗的濃厚氛圍。

3.6 構(gòu)建良好的容錯機制運行系統(tǒng)

為了保證容錯機制的良性運行，除了嚴厲的問責(zé)機制、適度寬容的容錯免責(zé)機制、及時糾錯機制外，還應(yīng)該建立提前防錯機制、澄清保護機制、跟蹤回訪機制等其他相關(guān)機制。盡管改革創(chuàng)新過程中，出現(xiàn)失誤和錯誤在所難免，但是我們應(yīng)該盡量避免犯錯，這就需要建立提前防錯機制。實施重大改革舉措之前充分調(diào)研論證，實施后可以考慮引入第三方進行評估，及時對改革創(chuàng)新行為做出評估，一旦出現(xiàn)偏離預(yù)期軌道的情況，及時提出警示、及時糾偏，而不是出現(xiàn)明顯錯誤時才被發(fā)現(xiàn)。經(jīng)過核查認定，對所反映問題失實或受到誣告的干部，還應(yīng)該建立澄清保護機制。對查無實據(jù)或輕微違紀不夠追究紀律責(zé)任的，及時澄清事實，消除負面影響；對誣告者堅決查處，嚴肅依紀依法追究責(zé)任。另外，還應(yīng)該建立跟蹤回訪機制，對予以容錯糾錯的干部，相關(guān)問責(zé)機關(guān)(部門)要定期進行回訪和談心談話，關(guān)心其工作生活和思想狀態(tài)，鼓勵放下包袱、輕裝上陣。

總之，容錯糾錯機制是一個系統(tǒng)的運行機制，需要各種配套機制的建立和完善，需要各相關(guān)部門的密切配合。容錯糾錯機制的實施和運行，也是一個不斷試錯的過程，需要在實踐中不斷修正和完善，為作風(fēng)正派、敢于擔(dān)當(dāng)、勇于負責(zé)的干部構(gòu)建良性容錯糾錯機制。