文 | 黃宏源 袁濤 周偉

開展空間規(guī)劃編制是發(fā)達(dá)國家的共同經(jīng)驗，也是我國改革規(guī)劃體制，促進生態(tài)文明制度建設(shè)，提高國家空間治理能力的重要方面。與西歐和北美不同，日本在文化上與我國具有更多的相似性，分析日本空間規(guī)劃法的變化規(guī)律，可以為我國空間規(guī)劃立法提供參考。

空間規(guī)劃法的演變

日本是亞洲最早開展空間規(guī)劃的國家，早在1940年就通過了《國土規(guī)劃編制綱要》。1946年提出《復(fù)興國土規(guī)劃綱要》，并在此基礎(chǔ)上于1950年頒布了《國土綜合開發(fā)法》，在促進日本社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮重要作用。進入21世紀(jì)，《國土綜合開發(fā)法》被修改為《國家空間規(guī)劃法》。

《國土綜合開發(fā)法》（1950年～2005年）。日本1950年頒布的《國土綜合開發(fā)法》，立足于國土自然條件，從經(jīng)濟、社會、文化政策的綜合角度，進行國土綜合利用、開發(fā)、保護，以達(dá)到產(chǎn)業(yè)的合理配置和社會福利水平的提高，是國家和地方公共團體實施的綜合性、基礎(chǔ)性規(guī)劃。規(guī)劃包括國家、都道府縣、市町村和特定地區(qū)等4個類型。

依據(jù)《國土綜合開發(fā)法》，日本在1962年以前主要是編制特定地域（首都圈、東北、九州等）綜合開發(fā)規(guī)劃。1962年以后，針對社會經(jīng)濟形勢的變化，先后編制了5次各具特色的“全國綜合開發(fā)規(guī)劃”（簡稱“全綜”）。其中，“一全綜”(1962年～1969年)和“二全綜”(1969年～1977年)在經(jīng)濟高速增長背景下分別采用據(jù)點開發(fā)方式和大項目開發(fā)方式，旨在實現(xiàn)國民經(jīng)濟倍增計劃，以及促進均衡發(fā)展和創(chuàng)造多樣化環(huán)境?！叭C”(1977年～1987年)在經(jīng)濟低增長和環(huán)境問題突出背景下，倡導(dǎo)定居圈開發(fā)方式，旨在改善居住綜合環(huán)境?！八娜C”(1987年～1998年)在全球化和信息化背景下采用交通網(wǎng)絡(luò)開放方式，旨在構(gòu)建多極分散型國土開發(fā)構(gòu)架。“五全綜”(1998年～2008年)在泡沫經(jīng)濟瓦解和價值多樣化背景下，主題改為“21世紀(jì)偉大的國土藍(lán)圖——促進區(qū)域自立及創(chuàng)造美麗國土”，提出社區(qū)營造戰(zhàn)略，倡導(dǎo)參與和合作開發(fā)，形成多軸國土結(jié)構(gòu)，屬于過渡期的規(guī)劃。

《國家空間規(guī)劃法》（2005年至今）。2000年日本進行大部制改革，國土廳業(yè)務(wù)并入國土交通省國土規(guī)劃局。2005年頒布《國家空間規(guī)劃法》，取代了過去的《國土綜合開發(fā)法》。新法的目的是“通過編制國家空間戰(zhàn)略并采用其他手段，結(jié)合國土利用規(guī)劃法的相關(guān)措施，服務(wù)于社會和經(jīng)濟目標(biāo)，使國民在當(dāng)前和未來達(dá)到生活富裕和心里安寧”?；纠砟畎ㄟm應(yīng)人口、產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的社會與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變遷、發(fā)展地區(qū)特點的自生能力、改善科技水平以提升國際競爭力、確保國民生活安全、保護環(huán)境并對全球環(huán)境作出貢獻(xiàn)。在《國家空間規(guī)劃法》背景下，國家尊重地方政府的自主決策，同時地方政府應(yīng)能夠自覺處理好國家與地方的關(guān)系。

根據(jù)《國家空間規(guī)劃法》，2008年日本內(nèi)閣通過了首次國家空間規(guī)劃，提出與東亞無縫鏈接、形成可持續(xù)國土、彈性和韌性國土、美麗國土、依靠新公眾促進區(qū)域發(fā)展等5個規(guī)劃目標(biāo)。2015年開始編制第二次國家空間規(guī)劃，提出建設(shè)安全富裕國家、提升經(jīng)濟活力、強化國際作用等規(guī)劃目標(biāo)。

日本空間規(guī)劃法變化特點

日本兩次空間規(guī)劃法都是針對不同社會、經(jīng)濟、環(huán)境發(fā)展階段的空間問題，對規(guī)劃的目的、內(nèi)容、編制和實施管理等方面作出規(guī)定。具有以下變化特點：

規(guī)劃目標(biāo)和內(nèi)容：經(jīng)濟開發(fā)為主轉(zhuǎn)為科學(xué)發(fā)展，提升品質(zhì)。針對日本成熟社會的內(nèi)在特征及全球化、信息化等外部環(huán)境，《國家空間規(guī)劃法》調(diào)整了國土資源開發(fā)中心主義的理念，由過去以大規(guī)模項目開發(fā)為主導(dǎo)轉(zhuǎn)為改善環(huán)境、提升生活品質(zhì)、提高地方開發(fā)活力。規(guī)劃目的由促進國土資源“利用、開發(fā)、保護”變?yōu)榇龠M國土資源“利用、整治、保護”。內(nèi)容方面，一是除了城市和鄉(xiāng)村之外，開始重視山區(qū)、漁村等不同類型區(qū)域的發(fā)展，豐富了區(qū)域建設(shè)的內(nèi)容；二是將地震災(zāi)害納入規(guī)劃，強化了防災(zāi)減災(zāi)；三是將改善生活環(huán)境和建設(shè)美麗景觀作為規(guī)劃的重要主題；四是將海岸開發(fā)和保護納入規(guī)劃主題。

規(guī)劃之間縱向關(guān)系：簡化空間規(guī)劃體系，突出政策導(dǎo)向?！秶铱臻g規(guī)劃法》將國家、區(qū)域、都道府縣、市町村4個層級的空間規(guī)劃體系簡化為全國和區(qū)域兩個層級。全國規(guī)劃的主要內(nèi)容是空間發(fā)展的基本方針、目標(biāo)和全國性政策措施。區(qū)域規(guī)劃(包含兩個以上都道府縣的規(guī)劃)主要內(nèi)容包括制定區(qū)域空間發(fā)展基本方針、目標(biāo)和區(qū)域重大政策措施等。區(qū)域規(guī)劃在聽取公眾意見后經(jīng)區(qū)域?qū)徸h會通過后，由國土交通大臣最終決定通過。

規(guī)劃之間橫向關(guān)系：加強與相關(guān)法律的協(xié)調(diào)，體現(xiàn)綜合性。《國家空間規(guī)劃法》強化了與相關(guān)法律的協(xié)調(diào)。如：規(guī)劃的實施措施應(yīng)與《國土利用規(guī)劃法》（1974年）銜接。規(guī)劃內(nèi)容中的海域使用和保護事項應(yīng)與《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》（1996年）協(xié)調(diào)。編制國家規(guī)劃時，國土交通大臣應(yīng)依據(jù)《地方自治法》（1947年）聽取都道府縣和指定城市的意見。國家規(guī)劃評估應(yīng)與《政府政策評估法》（2001年）銜接。此外，《國家空間規(guī)劃法》的頒布也導(dǎo)致了《東北開發(fā)促進法》《九州地方開發(fā)促進法》《四國地方開發(fā)促進法》《北陸地方開發(fā)促進法》和《中部地方開發(fā)促進法》的廢止?！秶晾靡?guī)劃法》《首都圈整治法》《近畿圈整治法》《中部圈整治法》也進行了相應(yīng)的修改。

中央和地方關(guān)系：指導(dǎo)為主轉(zhuǎn)為合作為主，強化地方活力?！秶铱臻g規(guī)劃法》推進地方分權(quán)化，重視提升地方自主權(quán)和活力，加強地方參與的廣度和深度。編制主體由原來以中央政府為主導(dǎo)向中央和地方合作轉(zhuǎn)變。編制國家規(guī)劃時強調(diào)相關(guān)行政部門的參與和合作，編制區(qū)域規(guī)劃時則強調(diào)相關(guān)行政部門、市級政府的參與和合作。

對我國空間規(guī)劃立法的建議

協(xié)調(diào)空間規(guī)劃立法、行政體制改革和國家空間規(guī)劃體系構(gòu)建的關(guān)系?？臻g規(guī)劃法是空間規(guī)劃體系的組成部分，空間規(guī)劃立法是規(guī)劃管理體制改革的重要內(nèi)容。我國《省級空間規(guī)劃試點方案》也明確提出加強體制機制、法律法規(guī)等頂層設(shè)計，研究提出系統(tǒng)解決重點難點問題一攬子方案的原則。因此，應(yīng)在全面深化改革，推進生態(tài)文明制度建設(shè)的大背景下，采用系統(tǒng)思維的方法，探索與“放管服”行政改革相適應(yīng)的規(guī)劃層級體系，為規(guī)劃立法提供基礎(chǔ)。

研究我國空間規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)，提出與空間規(guī)劃立法同步修改建議?？臻g規(guī)劃立法與我國現(xiàn)行的規(guī)劃、資源和環(huán)境等法律密切相關(guān)。應(yīng)在省級空間規(guī)劃、市縣“多規(guī)合一”試點的基礎(chǔ)上，按照統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的原則，提出相關(guān)法律立改廢的具體建議。其中空間規(guī)劃類法律主要涉及兩個：《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定了城鄉(xiāng)規(guī)劃的內(nèi)容、制定、實施、修改、監(jiān)督和法律責(zé)任；《土地管理法》規(guī)定了土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)容、審批、編制、實施、修改等。資源類法律包括《森林法》《草原法》《礦產(chǎn)資源法》《漁業(yè)法》《水法》等。環(huán)境保護類法律包括《環(huán)境保護法》《環(huán)境影響評價法》《水土保持法》《防洪法》《海洋環(huán)境保護法》《防沙治沙法》等。

探索我國空間規(guī)劃內(nèi)容和體系、規(guī)劃編制和實施管理的相關(guān)事項。根據(jù)空間規(guī)劃的立法思想，參考《國務(wù)院關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》《省級空間規(guī)劃試點方案》等文件相關(guān)要求，充分吸取試點成果的經(jīng)驗，探索如下主題：一是在我國處于城市化和工業(yè)化發(fā)展中期階段的資源環(huán)境難以為繼、全球一體化趨勢不斷加強背景下，研究下一步空間規(guī)劃的目標(biāo)和內(nèi)容。二是針對規(guī)劃縱向?qū)蛹壊磺澹瑱M向關(guān)系不明，整體目標(biāo)不一致的問題，研究空間規(guī)劃體系的重塑。三是與行政體制改革相協(xié)調(diào)，研究規(guī)劃編制主體、程序及參與機制。四是調(diào)整行政主導(dǎo)下剛性實施措施為主的模式，探索剛性控制與彈性指導(dǎo)相結(jié)合、空間規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃相銜接、經(jīng)濟與社會手段做支撐的多元化手段。五是強化科技手段對規(guī)劃監(jiān)測、評估與修改的支撐作用，研究規(guī)劃實施過程中的評估問題。