● 郭聰華

機(jī)構(gòu)編制管理是配置黨的執(zhí)政資源、鞏固黨的執(zhí)政地位和完善政權(quán)建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，關(guān)系到改革、發(fā)展和穩(wěn)定，要實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制的有效、有序管理，一個重要途徑就是推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化，通過法律法規(guī)對機(jī)構(gòu)編制管理的各項(xiàng)活動、各個環(huán)節(jié)進(jìn)行調(diào)節(jié)和規(guī)范，將機(jī)構(gòu)編制管理的原則、步驟、程序、標(biāo)準(zhǔn)、方法等予以法定化，為機(jī)構(gòu)編制管理提供長遠(yuǎn)的制度保障。

建國以來，我國機(jī)構(gòu)編制的法制建設(shè)取得了長足發(fā)展，但總體而言，目前，機(jī)構(gòu)編制法律體系尚不健全。黨的十九屆三中全會審議通過的《關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確提出：“機(jī)構(gòu)編制法定化是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重要保障。要依法管理各類組織機(jī)構(gòu)，加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化?！敝醒雽用?，機(jī)構(gòu)編制立法工作已有明確部署，要“完善黨和國家機(jī)構(gòu)法規(guī)制度。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，制定中國共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例。研究制定機(jī)構(gòu)編制法。增強(qiáng)“三定”規(guī)定嚴(yán)肅性和權(quán)威性，完善黨政部門機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、人員編制規(guī)定?！蓖晟菩姓M織法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限程序、責(zé)任法定化，是機(jī)構(gòu)編制管理法制化的重要內(nèi)容。地方機(jī)構(gòu)編制管理是國家行政管理體制的重要組成部分，推進(jìn)地方機(jī)構(gòu)編制管理法定化，對深化地方黨政群機(jī)構(gòu)改革、建設(shè)法治政府，同樣具有重要意義。

一、推進(jìn)地方機(jī)構(gòu)編制管理法定化的可行性分析

（一）相關(guān)的上位法為地方機(jī)構(gòu)編制法定化提供了法律依據(jù)

1.憲法有關(guān)規(guī)定。憲法中除了對各級人民代表大會及其常務(wù)委員會、專門委員會以及各級人民政府的設(shè)置與職責(zé)方面的規(guī)定以外，對機(jī)構(gòu)編制的內(nèi)容規(guī)定主要有：“一切國家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡的原則”；國務(wù)院“規(guī)定各部和各委員會的任務(wù)和職責(zé)”，“規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)和具體劃分”，“審定行政機(jī)構(gòu)的編制”。此外，第九十一條、第一百零九條還規(guī)定了從國務(wù)院到縣級人民政府審計(jì)機(jī)關(guān)的設(shè)立和職責(zé)等。

2.組織法有關(guān)規(guī)定。2015年新修訂的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，對機(jī)構(gòu)編制管理法定化也提供基本依據(jù)，如對地方各級人民政府的組織辦法、職權(quán)劃分和工作程序等作出了比較系統(tǒng)的規(guī)定：“地方各級人民政府必須依法行使行政職權(quán)”；“地方各級人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門”；“省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的廳、局、委員會等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報(bào)請國務(wù)院批準(zhǔn)，并報(bào)本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的局、科等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報(bào)請上一級人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)本級人民代表大會常務(wù)委員會備案”。這些規(guī)定為推進(jìn)地方機(jī)構(gòu)編制法定化提供了重要依據(jù)。

3.有關(guān)行政法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)定。相關(guān)行政法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度對地方機(jī)構(gòu)編制法定化提供立法依據(jù)。《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》規(guī)定：“地方的事業(yè)單位機(jī)構(gòu)和編制管理辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)擬定，報(bào)國務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)審核后，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府發(fā)布”。《事業(yè)單位登記管理暫行條例》對事業(yè)單位登記管理進(jìn)行立法明確；《中國共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》等黨內(nèi)法規(guī)對加強(qiáng)黨的工作機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)編制管理、規(guī)范黨的工作機(jī)關(guān)設(shè)立、職責(zé)和運(yùn)行進(jìn)行明確等。

（二）地方機(jī)構(gòu)編制的管理實(shí)踐為機(jī)構(gòu)編制法制化提供了現(xiàn)實(shí)可能

2002年，福建省起草了《福建省行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例（草案）》，對機(jī)構(gòu)的設(shè)立撤銷或者合并，從方案的提出、論證、審核和批準(zhǔn)等方面做了程序性規(guī)定；對議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立明確要進(jìn)行嚴(yán)格控制和管理，防止機(jī)構(gòu)膨脹；對行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制確定了遵循的原則、明確了機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能的標(biāo)準(zhǔn)和要件；提出了行政編制要實(shí)行總額控制等問題。另外，福建省陸續(xù)出臺了一系列加強(qiáng)和規(guī)范機(jī)構(gòu)編制管理的措施，包括《關(guān)于規(guī)范特殊區(qū)域機(jī)構(gòu)編制管理的意見》《機(jī)構(gòu)編制評估暫行辦法》《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)行核編制度的通知》等。

部分省市的立法實(shí)踐可資借鑒。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國31個省（自治區(qū)、直轄市）中，廣東、海南、青海、云南四個省頒布實(shí)施了省級機(jī)構(gòu)編制管理專項(xiàng)地方性法規(guī)；河南等18個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）頒布實(shí)施了24件省級機(jī)構(gòu)編制管理專項(xiàng)政府規(guī)章。

二、機(jī)構(gòu)編制法定化要堅(jiān)持的主要原則

推進(jìn)地方機(jī)構(gòu)編制管理法定化，必須以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想和黨的十九大、十九屆三中全會精神為指導(dǎo)，以憲法為根本，以黨內(nèi)法規(guī)條例和法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，遵循機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)律，將實(shí)踐中行之有效的制度規(guī)定予以確定。

一是嚴(yán)格依據(jù)憲法、法律和黨內(nèi)法規(guī)制度。根據(jù)憲法、組織法、地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例、機(jī)構(gòu)編制黨內(nèi)法規(guī)制度等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，在地方機(jī)構(gòu)編制管理方面予以細(xì)化。同時(shí)，堅(jiān)持機(jī)構(gòu)編制黨內(nèi)法規(guī)制度與地方行政法規(guī)統(tǒng)籌推進(jìn)。

二是體例上實(shí)行實(shí)體性內(nèi)容與程序性內(nèi)容相結(jié)合。根據(jù)《中華人民共和國立法法》精神，實(shí)體法側(cè)重規(guī)定和確認(rèn)權(quán)利與義務(wù)以及職權(quán)和責(zé)任；程序法側(cè)重規(guī)定以保證權(quán)利和職權(quán)得以實(shí)現(xiàn)或者行使，義務(wù)和責(zé)任得以履行的有關(guān)程序。鑒于機(jī)構(gòu)編制管理在實(shí)踐中既有實(shí)體性內(nèi)容，又有嚴(yán)格的審批權(quán)限和程序這一顯著特征，在立法上應(yīng)實(shí)行實(shí)體性內(nèi)容與程序性內(nèi)容相互結(jié)合。

三是遵循機(jī)構(gòu)編制管理自身規(guī)律。機(jī)構(gòu)編制有其科學(xué)性、規(guī)律性，在立法中要遵循機(jī)構(gòu)編制管理自身規(guī)律，將機(jī)構(gòu)編制管理中長期行之有效、具有普遍意義的做法上升為法律法規(guī)予以固化，使地方機(jī)構(gòu)編制管理的自身規(guī)律與立法精神相契合，在實(shí)踐中又便于具體操作。

四是堅(jiān)持機(jī)構(gòu)編制黨內(nèi)法規(guī)和地方行政法規(guī)相銜接，實(shí)行分類推進(jìn)。根據(jù)黨的十九屆三中全會提出的“完善黨和國家機(jī)構(gòu)法規(guī)制度”，制定中國共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例和研究制定機(jī)構(gòu)編制法，鑒于兩部法規(guī)在制定主體、程序、調(diào)整對象、適用范圍、實(shí)施方式、處罰方式不同，待中央出臺機(jī)構(gòu)編制黨內(nèi)法規(guī)和國家機(jī)構(gòu)法律后，地方主動銜接兩部法規(guī)內(nèi)容，分類推進(jìn)和修改相關(guān)方面的立法工作。

三、地方機(jī)構(gòu)編制法定化要規(guī)范的主要內(nèi)容

一是體制管理方面。主要包括明確對行政體制的管理與調(diào)整，行政權(quán)責(zé)劃分、行政組織結(jié)構(gòu)和行政運(yùn)行機(jī)制。如各級政府事權(quán)劃分、各級政府工作部門運(yùn)行機(jī)制、行業(yè)行政機(jī)構(gòu)的體制機(jī)制、事業(yè)機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系等。由于體制管理方面很多屬于國家政治體制、行政體制范疇，在地方立法上需要國家層面上位法支撐。

二是職能管理方面。對設(shè)立的機(jī)構(gòu)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)的責(zé)任定位和職能劃分，明確各部門的職責(zé)，做到界定合理，責(zé)任明確，權(quán)責(zé)一致；對工作中出現(xiàn)的部門間職責(zé)交叉問題進(jìn)行協(xié)調(diào)，堅(jiān)持一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)，確需多個部門管理的事項(xiàng)，明確牽頭部門，分清主次責(zé)任；構(gòu)建完善的職責(zé)體系和職能結(jié)構(gòu)，并根據(jù)形勢任務(wù)的變化對職責(zé)進(jìn)行動態(tài)調(diào)整、對各部門職責(zé)分工和銜接進(jìn)行協(xié)調(diào)等。

三是機(jī)構(gòu)設(shè)置和規(guī)范管理方面。確定機(jī)構(gòu)的數(shù)額、性質(zhì)、名稱、規(guī)格、職能等。具體包括：明確機(jī)構(gòu)設(shè)置和調(diào)整的條件和依據(jù)，明確掛牌機(jī)構(gòu)、合署辦公機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等設(shè)立要件和依據(jù)；機(jī)構(gòu)的性質(zhì)及組成條件，機(jī)構(gòu)的名稱、規(guī)格、隸屬關(guān)系、經(jīng)費(fèi)渠道的法律依據(jù)；明確行政機(jī)關(guān)的層級與幅度及活動方式，對行政機(jī)關(guān)的調(diào)整和撤銷等作出法律規(guī)定；明確部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、常設(shè)機(jī)構(gòu)和非常設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置及相關(guān)調(diào)整等方面的法律依據(jù)等。

四是編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的管理方面。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、政治體制狀況、行政管理體制改革需要，按照精簡統(tǒng)一效能的原則和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，明確機(jī)構(gòu)的人員配備標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)施調(diào)控。編制管理包括：對象和范圍、原則和方法、權(quán)限、核定和調(diào)整的原則及依據(jù)；核定并下達(dá)各級各類編制總額，核定各級各類機(jī)構(gòu)的具體編制數(shù)額和編制結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，并對使用情況進(jìn)行管理。在編制管理上要體現(xiàn)加強(qiáng)編制總量的管理與控制，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，又要體現(xiàn)動態(tài)調(diào)整，有減有增；明確編制管理標(biāo)準(zhǔn)化相關(guān)原則，以提高編制管理效率。領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)管理。明確按一定程序和權(quán)限核定的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的名稱、級別和數(shù)量。對領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)設(shè)置要件上，需要在立法中體現(xiàn)設(shè)置門檻，如綜合考慮部門所擔(dān)負(fù)的職能任務(wù)、工作性質(zhì)、機(jī)構(gòu)規(guī)格、編制總數(shù)、各級職務(wù)的比例關(guān)系等多種因素。

五是機(jī)構(gòu)編制管理權(quán)限和程序方面。對機(jī)構(gòu)編制管理的基本秩序進(jìn)行規(guī)范是制定條例的重要任務(wù)，特別是在實(shí)踐中，凡是堅(jiān)持按職責(zé)權(quán)限辦理機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)，堅(jiān)持按規(guī)定程序辦理的，都可以很好地執(zhí)行各項(xiàng)機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律。在權(quán)限方面，主要圍繞職能、機(jī)構(gòu)、編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等進(jìn)行規(guī)定審核審批環(huán)節(jié)進(jìn)行明確，各地各部門所有涉及機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)的都不能超越部門的權(quán)限，都要納入機(jī)構(gòu)編制審批體系。與權(quán)限相適應(yīng)，部門無權(quán)確定的機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)，都要按規(guī)定程序報(bào)批。總體上，推進(jìn)地方機(jī)構(gòu)編制法制化要更側(cè)重于程序性規(guī)范，主要將對機(jī)構(gòu)設(shè)置的審批和編制管理以及監(jiān)督檢查等程序進(jìn)行明確規(guī)定。

六是監(jiān)督檢查方面。機(jī)構(gòu)編制管理包括事前事中事后各階段的全程管理，對機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查是機(jī)構(gòu)編制管理一個必不可少的環(huán)節(jié)。機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查方面體現(xiàn)在立法內(nèi)容上，應(yīng)按照違法違紀(jì)行為來予以明確，解決違反機(jī)構(gòu)編制政策規(guī)定的行為發(fā)生后哪些主體應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任及黨內(nèi)紀(jì)律處罰。