●王 軍

在政府運行過程中出現(xiàn)的推諉扯皮、銜接不暢等問題，源頭并不是職責存在邊界，而是職責邊界不清晰。眾所周知，政府部門職責存在邊界是必然的。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，大量的因素不斷出現(xiàn)，導致職責邊界不清晰，同時，原有的協(xié)調(diào)機制不暢，也導致部門間推諉扯皮現(xiàn)象時有發(fā)生。解決的辦法是依法依規(guī)、實事求是界定清楚職責邊界，并根據(jù)法律法規(guī)調(diào)整及行政體制改革進行動態(tài)調(diào)整。

一、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展帶來職責邊界模糊，必須科學界定部門職責邊界

產(chǎn)業(yè)融合是世界新技術革命和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的深刻反應。以產(chǎn)業(yè)滲透、產(chǎn)業(yè)交叉和產(chǎn)業(yè)重組等形式出現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)融合，創(chuàng)造出越來越多的新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式，這種“你中有我，我中有你”的產(chǎn)業(yè)模式，勢必需要產(chǎn)業(yè)價值鏈條上的各部門共同履職，才能實現(xiàn)監(jiān)管無縫隙、服務無縫隙，科學界定職責邊界就成為必然。比如，近年來出現(xiàn)的網(wǎng)約車、共享單車，對其監(jiān)管不僅僅是對駕駛?cè)?、駕駛行為、運營服務行為、運營平臺企業(yè)的監(jiān)管，還在于如何認識由共享屬性帶來的全新的交通資源組織方式的變革，如何將單一的政府管理變?yōu)閰f(xié)同治理模式，構(gòu)建“政府+平臺+司機+乘客”協(xié)同治理體制。這就需要在明確交通管理部門牽頭職責的基礎上，同時明確市場監(jiān)管、金融、互聯(lián)網(wǎng)、宣傳、社會治理等部門的職責，才能實現(xiàn)協(xié)同治理。再如網(wǎng)絡住宿業(yè)的發(fā)展，越來越多的民宿直接通過互聯(lián)網(wǎng)平臺進入了旅游業(yè)，這既是旅游業(yè)的范疇，也是商貿(mào)住宿業(yè)的范疇，其實現(xiàn)形式也是互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的范圍，究竟應該是管商貿(mào)業(yè)的商務部門管，管旅游業(yè)的旅游部門管，還是互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管部門管，任何一家都無法實現(xiàn)管全部，只能明確一個牽頭部門，協(xié)調(diào)相關職責部門共同監(jiān)管。再如2016年《國務院辦公廳關于推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導意見》，要求打破產(chǎn)業(yè)界限，形成農(nóng)業(yè)和二三產(chǎn)業(yè)交叉融合的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)。其中，提出發(fā)展農(nóng)業(yè)的新型業(yè)態(tài)，實施互聯(lián)網(wǎng)+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品電子商務，完善配送及綜合服務網(wǎng)絡。這種農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)的融合，需要在工作推進過程中明確農(nóng)業(yè)行政主管部門與互聯(lián)網(wǎng)行政主管部門之間的職責邊界，這是產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的必然。產(chǎn)業(yè)融合帶來的新生事物、新生業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，跳出慣性思維，適應新形勢，開拓新思路，找出新辦法，是政府職能轉(zhuǎn)變面臨的新挑戰(zhàn)，需要科學界定部門職責，明確邊界所在。

二、協(xié)調(diào)配合機制不暢，必須進一步明確職責邊界

近年來，城市管理、勞動保障、教育衛(wèi)生、市場監(jiān)管等與人民群眾密切相關的重點領域，政府部門推諉扯皮，不作為、慢作為的情況一定程度上存在。這類問題多涉及到幾個部門共同承擔相關職責，需要部門間密切配合、溝通協(xié)作才能完成任務。但在實際運行中，部門間壁壘高筑，信息封閉，各自為政，不愿協(xié)作，導致問題得不到及時有效解決。比如違規(guī)藥品廣告查處問題，市場監(jiān)管部門認為需要藥監(jiān)部門認證之后才能查處，藥監(jiān)部門認為有些藥品不需要認證就可以直接查處，因為日常工作中認證信息與執(zhí)法查處信息之間缺少有效鏈接與反饋，監(jiān)管責任難以落實。科學界定明確部門職責邊界，明確牽頭部門，分清主次責任，規(guī)范協(xié)調(diào)配合機制的組織形式、范圍、工作內(nèi)容和運行流程等，將有助于解決部門推諉扯皮、政出多門情況的發(fā)生。再如，青島海上旅游是每年旅游旺季安全生產(chǎn)監(jiān)管和市場秩序監(jiān)管的重點工作。2015年，青島市建立了海上旅游綜合監(jiān)管體制。建立議事協(xié)調(diào)機制，市政府設立了海上旅游專項整治工作領導小組，負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市海上旅游監(jiān)管工作，明確市交通港航部門作為海上旅游牽頭部門，同時明確海事、旅游、海洋漁業(yè)、公安、工商、城管、安監(jiān)、體育等部門職責邊界，就有效地消除了監(jiān)管盲區(qū)。

三、編制職責邊界清單是對權(quán)力清單制度及其應用的拓展與延伸

2015年至今，各級政府推行的權(quán)力清單、責任清單制度有效規(guī)范了政府的權(quán)力事項，但權(quán)力清單側(cè)重于部門權(quán)力事項的界定，對于一件事情涉及多個部門的職責分工，特別是牽頭部門，較少明確。另外，“三定”規(guī)定也涉及部分責任分工事項，但相對分散。在實際工作中，亟需以問題事項為線索，對政府部門職責邊界進行系統(tǒng)梳理，集成一體，為政府部門履職盡責提供依據(jù)。編制職責邊界清單是對權(quán)力清單制度的拓展與延伸，將“清單”管理模式應用到更廣泛的領域，對于進一步完善“三定”規(guī)定，推動機構(gòu)編制工作走向精細化科學化管理等，具有很好的借鑒意義。

四、地方政府編制職責邊界清單的思路

多渠道廣泛獲取問題來源。第一，機構(gòu)編制部門日常界定部門職責過程中遇到的部門爭議較大的問題；第二，法制部門日常規(guī)范監(jiān)督部門執(zhí)法行為中面臨的問題；第三，社會反映突出的熱點難點問題。如政務熱線辦公室、政府信息公開辦、信訪局、電視臺電臺行風在線欄目組等反映的突出民生問題、城市管理的熱點難點問題。

依法依規(guī)實事求是界定職責邊界。運用法治思維和法治方式開展邊界清單編制工作，以法律法規(guī)和部門“三定”規(guī)定為依據(jù)，堅持權(quán)責一致，有權(quán)必有責，通過明確邊界清單推動政府部門法定職責必須為，法無授權(quán)不可為。在編制過程中做好“五個比對”：比對法律法規(guī)，審核部門法定權(quán)限；比照行政審批目錄，審核部門審批權(quán)限；比照權(quán)責清單，審核部門權(quán)責事項；比對部門“三定”規(guī)定，審核部門主要職責及內(nèi)設機構(gòu)職責；比對政策要求，審核部門上下對口工作任務。

全面梳理科學劃分問題種類。堅持問題導向，對于省以下的城市政府，結(jié)合城市規(guī)模、城市發(fā)展階段及城市運行特點等情況，圍繞建設服務型政府的目標，可將城市政府的事權(quán)大致劃分為七大類：食品藥品與公共衛(wèi)生管理、城市規(guī)劃建設管理、應急管理與安全生產(chǎn)、交通運輸管理、環(huán)境保護與生態(tài)治理、經(jīng)濟運行與市場監(jiān)管及其他事項。這樣的分類，一方面可以確保國務院明確的政府事權(quán)全面覆蓋，另一方面也體現(xiàn)了一類事盡量集中統(tǒng)籌監(jiān)管的原則。同時，隨法律法規(guī)的調(diào)整及行政體制改革的推進，部門職責邊界需要適時進行動態(tài)調(diào)整。