張清勇

（中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京 100872）

土地吐生萬(wàn)物，陳列萬(wàn)物。對(duì)人類來(lái)說(shuō)，土地是不可或缺的，它是立身之地，是關(guān)鍵的生產(chǎn)要素，是國(guó)家的構(gòu)成要素，是個(gè)人、家庭、企業(yè)乃至國(guó)家財(cái)富的重要載體，還是歷代很多人的信仰對(duì)象和精神寄托。早在春秋時(shí)期，管子就說(shuō)，“地者，政之本也”。20世紀(jì)初，孫中山先生提倡平均地權(quán)，認(rèn)為“土地問(wèn)題能夠解決，民生問(wèn)題便可以解決一半了”。1936年，毛澤東同志對(duì)訪問(wèn)陜甘寧邊區(qū)的美國(guó)記者埃德加·斯諾說(shuō)，“誰(shuí)贏得了農(nóng)民，誰(shuí)就會(huì)贏得中國(guó)”，“誰(shuí)能解決土地問(wèn)題，誰(shuí)就會(huì)贏得農(nóng)民”。進(jìn)入21世紀(jì)之后，杜潤(rùn)生先生于2002年9月、2005年12月接受記者采訪時(shí)都指出，中國(guó)最大的問(wèn)題是農(nóng)民問(wèn)題，農(nóng)民最大的問(wèn)題是土地問(wèn)題?？梢?jiàn)，由古至今，土地問(wèn)題一直是中國(guó)最重要的問(wèn)題之一。

回顧改革開(kāi)放40年來(lái)的歷程，可以清楚地看到土地在中國(guó)的發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。改革源于農(nóng)村，而農(nóng)村改革的開(kāi)端是以分田到戶、土地家庭承包經(jīng)營(yíng)為核心內(nèi)容的農(nóng)村土地制度變革，在這基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的奇跡般增長(zhǎng)，為農(nóng)村工業(yè)的大力發(fā)展和農(nóng)村勞動(dòng)力的大規(guī)模轉(zhuǎn)移提供了條件。在改革開(kāi)放的大背景下，廣大農(nóng)村在差不多免費(fèi)的集體土地上發(fā)展農(nóng)村工業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，創(chuàng)造了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第二個(gè)奇跡，幫助中國(guó)走上漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌模式并低風(fēng)險(xiǎn)地實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)軌。而隨著城市土地有償使用制度改革的推進(jìn)，各地政府發(fā)現(xiàn)，原本無(wú)償、無(wú)限期給用地者使用的土地可以成為重要的資產(chǎn)、財(cái)政收入的重要來(lái)源，還可以通過(guò)土地來(lái)推行特定的政策。于是，從20世紀(jì)90年代后期起，伴隨著分稅制財(cái)政體制改革、上海浦東開(kāi)發(fā)的示范效應(yīng)、房地產(chǎn)業(yè)被定為支柱產(chǎn)業(yè)、《土地管理法》修訂等一系列變化，各地先后走上了以大規(guī)模征地、大建開(kāi)發(fā)區(qū)、大搞土地財(cái)政、大量以地融資為主要內(nèi)容的“以地謀發(fā)展”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路。這種嚴(yán)重依賴土地的發(fā)展方式給中國(guó)的可持續(xù)發(fā)展造成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)：耕地?cái)?shù)量不斷減少，高質(zhì)量農(nóng)田大量被占用，以征地沖突和群體性事件為主的各類農(nóng)村土地糾紛大量涌現(xiàn)，土地違法、土地腐敗層出不窮……

劉守英教授著《中國(guó)土地問(wèn)題調(diào)查：土地權(quán)利的底層視角》（以下簡(jiǎn)稱《調(diào)查》或本書(shū)）是作者從1988年開(kāi)始從事農(nóng)村土地問(wèn)題調(diào)查以來(lái)，持續(xù)不斷地跑真實(shí)世界的過(guò)程中寫(xiě)就的15篇土地問(wèn)題調(diào)查研究報(bào)告的結(jié)集，涵蓋了上述改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)城鄉(xiāng)的一系列土地問(wèn)題：有農(nóng)村，有城市，還有被城市化的農(nóng)村和農(nóng)村集體土地上長(zhǎng)出的城市；有農(nóng)用地，有農(nóng)村集體建設(shè)用地，也有城市建設(shè)用地；有20世紀(jì)80年代的土地包干到戶和“增人不增地、減人不減地”試驗(yàn)，又有21世紀(jì)才開(kāi)始大量出現(xiàn)的家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)地股份合作社、農(nóng)民專業(yè)合作社；有20世紀(jì)80—90年代的集體建設(shè)用地入市和土地股份制，也有世紀(jì)之交以來(lái)地方政府依托土地財(cái)政、土地融資搞的城市化，還有城鄉(xiāng)接合部征地之后面臨的挑戰(zhàn)和應(yīng)對(duì)，以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗(yàn)中的土地制度創(chuàng)新。從土地問(wèn)題研究的角度來(lái)看，如此寬的覆蓋面，是非常難得的。

作者原就職于國(guó)務(wù)院農(nóng)村發(fā)展研究中心發(fā)展研究所、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部，他有關(guān)中國(guó)土地問(wèn)題的調(diào)查研究成果，學(xué)術(shù)界已經(jīng)比較熟悉。這些成果原來(lái)分散刊登于《發(fā)展研究報(bào)告》《改革》 《中國(guó)改革》 《管理世界》 《調(diào)查研究報(bào)告》等刊物，還有《中國(guó)制度變遷的案例研究·第八集》（中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2011年版）、《直面中國(guó)土地問(wèn)題》（中國(guó)發(fā)展出版社2014年版）、《穩(wěn)定與完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度研究》（中國(guó)發(fā)展出版社2013年版）、《從城鄉(xiāng)二元到城鄉(xiāng)一體》（中國(guó)發(fā)展出版社2014年版）等著作，以及中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革研究基金會(huì)的研究報(bào)告等，想要完整收集、系統(tǒng)閱讀甚是不易。此次結(jié)集出版，將散布于各處的15篇調(diào)研報(bào)告集合起來(lái)，“能看出中國(guó)土地制度的一些本質(zhì)特征以及存在的問(wèn)題”（序言第1頁(yè)），也方便了讀者，實(shí)是一件很好的事情。

《調(diào)查》分為上下兩篇。上篇為農(nóng)村土地問(wèn)題調(diào)查，含七章，主要研究集體所有制和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度的變遷。第一、二章的調(diào)查地點(diǎn)是貴州省湄潭縣，其中第一章討論湄潭縣作為一個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的土地制度變遷，指出承包制最重要的實(shí)質(zhì)變化是從農(nóng)戶對(duì)產(chǎn)量的承包轉(zhuǎn)向?qū)Φ禺a(chǎn)的承包，提出了“成員權(quán)”的概念，分析成員權(quán)集體所有制的運(yùn)行成本，并深入剖析、評(píng)論了湄潭縣從1987年開(kāi)始的以“新增人口不重分土地”（即“增人不增地、減人不減地”）原則為核心的土地制度試驗(yàn)；第二章是作者在時(shí)隔25年后重訪湄潭縣的調(diào)研報(bào)告，通過(guò)對(duì)兩鄉(xiāng)兩村500農(nóng)戶的抽樣調(diào)查，考察“增人不增地、減人不減地”試驗(yàn)對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)型的影響，發(fā)現(xiàn)試驗(yàn)確實(shí)增加了無(wú)地人口，但其制度風(fēng)險(xiǎn)在很大程度上被人口增長(zhǎng)放慢、農(nóng)戶內(nèi)部成員間的調(diào)劑、農(nóng)地市場(chǎng)、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等所抵消，使得“增人不增地、減人不減地”制度能夠長(zhǎng)期存續(xù)。第三章到第七章分別調(diào)查了上海市松江區(qū)的家庭農(nóng)場(chǎng)、四川省成都市的農(nóng)地股份合作社、湖南省的農(nóng)民專業(yè)合作社、黑龍江省綏化市的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、山東省供銷社的服務(wù)規(guī)模化試驗(yàn)，分析了家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)地股份合作社、農(nóng)民專業(yè)合作社、服務(wù)主體規(guī)?；炔煌?jīng)營(yíng)方式的成本、收益，展現(xiàn)了集體所有農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)制度隨著結(jié)構(gòu)變革必然出現(xiàn)的變遷，以及變遷路徑的多種可能形式。

下篇是城市土地問(wèn)題調(diào)查，共八章。第八、九章調(diào)查了浙江和陜西兩省以地謀發(fā)展的情況，細(xì)致分析了地方政府經(jīng)營(yíng)土地的制度背景、操作手法、政府與農(nóng)民之間圍繞土地展開(kāi)的利益博弈，以及地方政府經(jīng)營(yíng)土地帶來(lái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。一東一西兩省的情形又有許多不同，有助于了解地方政府通過(guò)搞土地財(cái)政、土地融資介入城市化、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共性和差異。第十章基于對(duì)浙江省湖州市、安徽省蕪湖市、廣東省、浙江省昆山市車塘村、廣東省南海區(qū)洲村以及山東省德州市開(kāi)發(fā)區(qū)的調(diào)查，分析農(nóng)村集體存量建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的不同形式，討論這些探索面臨的法律困境與出路。第十一至十三章通過(guò)對(duì)廣東省南海區(qū)、北京市昌平區(qū)鄭各莊村如何在集體土地上實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城市化的深入調(diào)查，揭示南海模式、土地股份制的本質(zhì)，分析集體建設(shè)用地入市與農(nóng)地非農(nóng)化、集體土地與農(nóng)村工業(yè)化和城市化之間的關(guān)系，提出了與國(guó)家征地工業(yè)化、城市化完全不同的另一條道路。第十四章調(diào)查位于北京城鄉(xiāng)接合部的朝陽(yáng)區(qū)高碑店鄉(xiāng)，分析農(nóng)村集體土地基本被征占之后的突出矛盾，總結(jié)了當(dāng)?shù)貥?gòu)建和諧社會(huì)的主要做法和經(jīng)驗(yàn)，提出城市化進(jìn)程中解決“城鄉(xiāng)接合部困境”的政策建議。第十五章調(diào)查重慶市推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)中的地票、三權(quán)抵押融資、“轉(zhuǎn)戶不動(dòng)地”、“先租后售、租售并舉”等制度創(chuàng)新及其績(jī)效，討論當(dāng)?shù)馗母镌囼?yàn)上升為全局性政策的價(jià)值與面臨的制度障礙，提出了進(jìn)一步推進(jìn)制度試驗(yàn)的建議。

在這一系列調(diào)研報(bào)告中，筆者讀到了三個(gè)關(guān)鍵詞。一是土地權(quán)利。15篇報(bào)告調(diào)查的具體話題不同，時(shí)期、地域也不同，但研究的主題是一以貫之的，都是土地權(quán)利，是土地權(quán)利在特定時(shí)期、特定地域、特定話題下的運(yùn)行以及在新環(huán)境下的變遷。如本書(shū)副標(biāo)題所示，15篇報(bào)告都是通過(guò)實(shí)地調(diào)查從底層視角看土地權(quán)利。而且，縱觀每篇報(bào)告，作者關(guān)于土地權(quán)利的觀點(diǎn)是一致的。作者指出，“正確對(duì)待農(nóng)民的土地權(quán)利，不僅關(guān)系到廣大農(nóng)民的根本生計(jì)，而且關(guān)乎我國(guó)現(xiàn)代化的進(jìn)程”，集體土地所有權(quán)與國(guó)家土地所有權(quán)是平等的，必須完善土地產(chǎn)權(quán)，尊重和保護(hù)農(nóng)民集體的土地權(quán)利，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場(chǎng)體系，實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地和集體土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”。二是制度約束。隨著外界環(huán)境的變化，特定土地權(quán)利的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容發(fā)生變化，而既有政策、法規(guī)還沒(méi)有相應(yīng)改變，便形成諸多制約和沖突。在本書(shū)中，基本上每章都要分析變化了的土地權(quán)利所遭遇的政策和法律困境。制度供給多以試驗(yàn)、探索的形式出現(xiàn)，大量制度約束依然存在。每章最后的政策建議也都是圍繞如何放松制度約束、破解困境來(lái)展開(kāi)的。三是中國(guó)發(fā)展。尊重、承認(rèn)、約束或侵害土地權(quán)利，不管其形式是包干到戶、“增人不增地、減人不減地”，是農(nóng)地股份合作社、土地股份制，還是土地財(cái)政、土地金融，都與中國(guó)總體的發(fā)展息息相關(guān)。反過(guò)來(lái)，結(jié)構(gòu)變革又凸顯出重構(gòu)土地權(quán)利的迫切性，讓既有的制度約束顯得不合時(shí)宜，從而需要以開(kāi)放的心態(tài)允許地方以試驗(yàn)的方式進(jìn)行探索，也需要考慮在全局性政策、法規(guī)的層次上予以修訂。各報(bào)告話題不同，提出的具體政策建議也自然不同，但著眼的是更高質(zhì)量、更具包容性的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)、工業(yè)化或城市化，致力于通過(guò)制度上的調(diào)整，讓發(fā)展更具有可持續(xù)性。就像龔啟圣教授在推薦語(yǔ)中提到的，《調(diào)查》談的不只是土地問(wèn)題，也是發(fā)展問(wèn)題，充滿了對(duì)發(fā)展的考慮。

從筆者的閱讀經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，書(shū)中15篇調(diào)查研究報(bào)告質(zhì)量上乘，不同讀者可以從中得到不同的收獲：普通讀者可以了解中國(guó)若干土地政策的演變，熟悉全國(guó)各地許多土地問(wèn)題的詳細(xì)實(shí)際情況；對(duì)于有關(guān)部門的政策制定者來(lái)說(shuō)，書(shū)中通過(guò)深入調(diào)查獲得的資料、分析得出的結(jié)論以及提出的政策建議，則具有重要的參考價(jià)值；對(duì)于其他研究人員來(lái)說(shuō)，報(bào)告提供了有關(guān)真實(shí)世界如何運(yùn)作的大量素材，可在此基礎(chǔ)上進(jìn)行擴(kuò)展研究。因此，這些調(diào)研報(bào)告在結(jié)集成書(shū)之前就為學(xué)界所熟悉，廣為引用，一定程度上形成了“品牌效應(yīng)”。如對(duì)許多關(guān)心中國(guó)土地和相關(guān)問(wèn)題的人來(lái)說(shuō)，說(shuō)起“增人不增地，減人不減地”、農(nóng)村土地制度試驗(yàn)，最先想到的往往就是湄潭；談到地方政府搞土地財(cái)政、土地融資、以地謀發(fā)展的事，頭腦中最先閃現(xiàn)的可能正是東部Z省、S縣、J市、Y市以及西部陜西省的做法①收入本書(shū)之前，有關(guān)浙江省土地財(cái)政的調(diào)研報(bào)告用字母指代調(diào)查地，東部Z省、S縣、J市、Y市分別是浙江省、紹興縣、金華市、義烏市。；聊及土地股份制、集體土地上的工業(yè)化、“集體土地長(zhǎng)出的城市”，廣東省的南海模式、北京市順義區(qū)岳各莊村也是極熟悉的案例……

那么，如何才能寫(xiě)出好的調(diào)查研究報(bào)告呢？讀了本書(shū)之后，筆者覺(jué)得以下4個(gè)方面值得注意。

第一，選題。真實(shí)世界有無(wú)數(shù)現(xiàn)象，讓人眼花繚亂，須得抓住其中最重要的現(xiàn)象和問(wèn)題來(lái)加以調(diào)查研究，否則可能會(huì)成本太大、收效寥寥。在哪些現(xiàn)象重要、哪些問(wèn)題值得研究上，見(jiàn)仁見(jiàn)智，但有一類問(wèn)題，肯定是比較重要的，那就是能夠體現(xiàn)中國(guó)歷史和現(xiàn)實(shí)之變遷的問(wèn)題?！墩{(diào)查》中各篇在調(diào)查專題的選擇上，抓住了“變”，既有歷史感，又有現(xiàn)場(chǎng)感，還具有前瞻性，能夠讓讀者經(jīng)由對(duì)土地問(wèn)題的考察來(lái)增進(jìn)對(duì)中國(guó)歷史和現(xiàn)實(shí)的認(rèn)識(shí)。例如，1988年對(duì)湄潭的調(diào)查，是在當(dāng)?shù)匕傻綉魩啄曛蟆⒚媾R進(jìn)一步變革集體土地所有制的要求、開(kāi)始土地制度建設(shè)試驗(yàn)之初開(kāi)展的。又如，2004—2005年對(duì)浙江省、陜西省土地財(cái)政、土地融資與城市化的調(diào)查，抓住了世紀(jì)之交以來(lái)地方政府的工作重心從經(jīng)營(yíng)企業(yè)轉(zhuǎn)向經(jīng)營(yíng)城市、從抓工業(yè)化轉(zhuǎn)向抓城市化的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折。對(duì)廣東省南海區(qū)的土地股份制、上海市松江區(qū)的家庭農(nóng)場(chǎng)、四川省成都市的農(nóng)地股份合作社、重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)的土地制度創(chuàng)新等的調(diào)查，也是對(duì)新現(xiàn)象、新實(shí)踐、新變化的調(diào)查②這些“變”，有的在作者研究之初就已體會(huì)到，有的是在調(diào)查現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)的，有的還給作者一定程度的震撼。如作者在序言“跑不完的真實(shí)世界”中指出，他早就知道廣東省南海區(qū)土地股份制“喝頭啖湯”的勁頭；而北京市順義區(qū)岳各莊村讓作者“沒(méi)想到”、“一進(jìn)入村莊就驚呆了”，讓他感嘆“這哪是村子，分明是城市”；在調(diào)查浙江省土地財(cái)政的過(guò)程中，作者“越往下問(wèn)，越感到土地問(wèn)題絕不是個(gè)技術(shù)問(wèn)題，是牽動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要主線”、“事情非同小可”。。這樣的選題有學(xué)術(shù)價(jià)值，也有比較大的政策意義。

第二，內(nèi)容。好的調(diào)研報(bào)告要在緊扣主題的基礎(chǔ)上，詳盡地呈現(xiàn)實(shí)地調(diào)查獲得的信息，讓讀者通過(guò)閱讀獲得對(duì)調(diào)查地、調(diào)查問(wèn)題的盡可能全面、細(xì)致的認(rèn)識(shí)。而要收集用以寫(xiě)作調(diào)研報(bào)告的信息，既需要在實(shí)地調(diào)查之前盡可能做好準(zhǔn)備、最大限度收集有關(guān)調(diào)查對(duì)象的資料，做好調(diào)查設(shè)計(jì)，還需要在實(shí)地調(diào)查過(guò)程中通過(guò)走訪、傾聽(tīng)、深入訪談、問(wèn)卷調(diào)查等方式獲取一手資料，并耐心溝通，從當(dāng)?shù)厥占F(xiàn)成的二手資料③作者在序言中提示了幾個(gè)有關(guān)收集信息的要點(diǎn)，如“不預(yù)設(shè)前提”，“一個(gè)一個(gè)細(xì)節(jié)地?fù)福画h(huán)一環(huán)地追問(wèn)”，“與不同對(duì)象無(wú)縫聊天”，“現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)蛛絲馬跡”，“掌控座談會(huì)不跑題”，“和相關(guān)者直接聊”，以及“廣泛的人脈關(guān)系”，“有好的人脈，能聽(tīng)到比較真的事情”，“對(duì)上脾氣……敞開(kāi)調(diào)查，所有資料和記錄公開(kāi)”、“翻箱倒柜”等。?！墩{(diào)查》給人最直接的印象是調(diào)查做得“細(xì)”，內(nèi)容實(shí)在。如第八章對(duì)浙江省土地財(cái)政與城市化的調(diào)查，內(nèi)容涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、財(cái)政狀況、城市擴(kuò)張、政府投資、建設(shè)用地增長(zhǎng)、征地面積、用地結(jié)構(gòu)、土地出讓收入、土地相關(guān)稅收、土地儲(chǔ)備中心、園區(qū)開(kāi)發(fā)公司、政府投資公司、土地抵押融資、征地補(bǔ)償、被征地農(nóng)民的社會(huì)保障、農(nóng)民住房和房租收入、集體資產(chǎn)等方方面面，共有32個(gè)表格和1個(gè)餅圖、1個(gè)柱狀圖、3個(gè)折線圖④第九章對(duì)陜西省土地融資與城市化的調(diào)查有42個(gè)表格、1個(gè)折線圖、2個(gè)柱狀圖?？赡苷怯捎谶@兩份報(bào)告對(duì)土地財(cái)政、土地融資的仔細(xì)程度遠(yuǎn)超其他研究，后來(lái)許多有關(guān)這一話題的研究大量引用其中東部Z省、S縣、J市、Y市以及西部陜西省、西安市和咸寧市的資料。。又如對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)效益、各種經(jīng)營(yíng)成本、雇工，對(duì)農(nóng)地股份合作社的種植作物、成本、產(chǎn)量、收益、分配，對(duì)廣東省南海區(qū)土地股份制中股東資格、股權(quán)設(shè)置、股權(quán)分配、股權(quán)處置、附加條款等，也都有細(xì)致入微的調(diào)查和呈現(xiàn)。

第三，機(jī)制。好的調(diào)研報(bào)告除了要提供調(diào)查對(duì)象的詳盡信息外，還應(yīng)集中關(guān)鍵問(wèn)題，條分縷析，將調(diào)查對(duì)象的實(shí)際運(yùn)作機(jī)制、來(lái)龍去脈刻畫(huà)清楚。《調(diào)查》中的每篇報(bào)告基本上都能在占有大量信息的基礎(chǔ)上，理出一條清晰的線索，清楚呈現(xiàn)特定土地問(wèn)題的制度背景、演進(jìn)過(guò)程和實(shí)際運(yùn)行機(jī)制，稱得上理得“清”。如第八章對(duì)浙江省20世紀(jì)90年代末以來(lái)工業(yè)化、城市化從自動(dòng)自發(fā)到政府介入過(guò)程的描述，對(duì)地方政府在現(xiàn)行稅制下想方設(shè)法擴(kuò)大屬于地方支配稅種的征收渠道、從而走上土地財(cái)政道路的分析，對(duì)城市擴(kuò)張具體運(yùn)作（包括作為制度保障的政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，以及作為城市擴(kuò)張兩大依托的土地財(cái)政與土地金融）的細(xì)致闡述，清晰展現(xiàn)了土地財(cái)政與城市化之間的緊密關(guān)系。又如，第十三章對(duì)北京市昌平區(qū)鄭各莊的調(diào)查，詳細(xì)描述了該村以集體作為主體改造舊村、在集體土地上長(zhǎng)出工業(yè)和城市的背景、過(guò)程和成效，分析了集體土地資本化的組織、體制和機(jī)制基礎(chǔ)，有力地呈現(xiàn)了政府主導(dǎo)的城市化之外的另一種城市化模式——農(nóng)民自主的城市化。

第四，政策。本書(shū)另一個(gè)顯著的特點(diǎn)是對(duì)土地政策的細(xì)節(jié)把握十分到位。這也是做好實(shí)地調(diào)查、寫(xiě)好調(diào)研報(bào)告不可缺少的一項(xiàng)功課。不管是中央還是地方的政策，不管是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的政策、農(nóng)地轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地的政策、集體建設(shè)用地入市的政策，還是征收農(nóng)村土地、出讓城市土地的政策，不管是過(guò)去的政策還是調(diào)查時(shí)的政策，書(shū)中各篇報(bào)告基本上都有細(xì)致的梳理，并對(duì)其中的變化和轉(zhuǎn)折予以強(qiáng)調(diào)。對(duì)繁雜政策的清晰梳理，構(gòu)成了調(diào)查真實(shí)世界的背景知識(shí)和參照系，讓作者可以敏銳地發(fā)現(xiàn)地方的創(chuàng)新做法、抓住地方創(chuàng)新的本質(zhì)，并看到既有政策法規(guī)的困境和可能突破的方向，繼而提出靠譜、可行的政策建議。到了調(diào)研報(bào)告寫(xiě)作階段，還有利于將宏觀的政策變化與從地方收集到的案例資料結(jié)合起來(lái)，看出政策與實(shí)踐之間的互動(dòng)。另一方面，15篇報(bào)告多是政策取向的，提出政策建議是實(shí)地調(diào)查研究的一個(gè)重要目標(biāo)，在各篇報(bào)告中占有比較大的分量。只有在細(xì)致調(diào)查、深入分析的基礎(chǔ)上提出的政策建議，才有可能是中肯的。不容易判斷這一系列調(diào)查研究在多大程度上推動(dòng)了政策演變，但至少?gòu)南嚓P(guān)政策法規(guī)的出臺(tái)和修訂中，可以發(fā)現(xiàn)不少與書(shū)中所提建議是所見(jiàn)略同的。

書(shū)中有幾處可以商榷。一是本書(shū)分為上下兩篇，上篇為農(nóng)村土地問(wèn)題調(diào)查，下篇為城市土地問(wèn)題調(diào)查。但下篇8章所調(diào)查的內(nèi)容，有城市土地問(wèn)題（以第八、九章為主），還有不少是關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地的（第十至十五章）?；蛟S上下篇的命名可以不分城鄉(xiāng)，考慮分為農(nóng)用地調(diào)查和建設(shè)用地調(diào)查兩篇。二是第十章的題目為“20世紀(jì)90年代的集體建設(shè)用地入市調(diào)查”，但該章談到的不少政策是在2000年之后才制定實(shí)施的，不少資料反映的也是2000年之后的地方實(shí)踐，“20世紀(jì)90年代”這一時(shí)間界定未能涵蓋本章的全部?jī)?nèi)容。另外，第十章有關(guān)農(nóng)地轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地的政策演進(jìn)部分，談到“1992年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)情況和加強(qiáng)宏觀調(diào)控的意見(jiàn)》”（第258頁(yè)）。從政策內(nèi)容“集體土地必須先征為國(guó)有才能作為建設(shè)用地；集體土地作價(jià)入股興辦聯(lián)營(yíng)企業(yè)的，其土地股份不得轉(zhuǎn)讓”來(lái)看，引用的文件應(yīng)是1992年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)若干問(wèn)題的通知》。

可能是由于篇幅限制，本書(shū)沒(méi)有盡收作者調(diào)查中國(guó)土地問(wèn)題的所有報(bào)告，像2012年對(duì)海南省陵水市、三亞市征地模式創(chuàng)新的調(diào)查，以及序言中提及的對(duì)重慶依靠八大投資平臺(tái)公司“以地融資”的調(diào)查，都沒(méi)有出現(xiàn)在本書(shū)中。作者近幾年還做了許多關(guān)于土地確權(quán)、三權(quán)分置、農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革等問(wèn)題的調(diào)查，目前還在中國(guó)大地上馬不停蹄地跑這個(gè)“跑不完的真實(shí)世界”。期待作者將未納入本書(shū)的土地問(wèn)題調(diào)研報(bào)告與新寫(xiě)的報(bào)告集結(jié)起來(lái)，寫(xiě)成“中國(guó)土地問(wèn)題調(diào)查”系列，盡早推出《中國(guó)土地問(wèn)題調(diào)查（二）》 《中國(guó)土地問(wèn)題調(diào)查（三）》等。另外，所謂“實(shí)事求是”，就是要通過(guò)研究客觀存在著的事物，發(fā)現(xiàn)事物的內(nèi)部聯(lián)系、規(guī)律性。周其仁先生也曾指出，科斯研究經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法的三個(gè)關(guān)鍵是在真實(shí)世界里找學(xué)問(wèn)、重點(diǎn)調(diào)查現(xiàn)實(shí)的約束條件和把實(shí)例一般化。如前所述，30多年來(lái)，作者在真實(shí)世界中調(diào)查中國(guó)土地問(wèn)題，養(yǎng)成了“不到一線調(diào)查，不掌握一手材料，沒(méi)有和相關(guān)者直接聊，就不踏實(shí)，不敢就自己沒(méi)有見(jiàn)到的發(fā)表看法，更不敢武斷地下判斷、給主張”的習(xí)慣，對(duì)真實(shí)世界的各種細(xì)節(jié)、制度變遷的過(guò)程和各種約束條件有深入的掌握和理解。期待作者再走一步，實(shí)現(xiàn)“思維上驚險(xiǎn)的一躍”，為學(xué)術(shù)界提供關(guān)于中國(guó)土地問(wèn)題、制度變遷的理論論著。