楊曉東

（云南省普洱市景東縣審計(jì)局，云南普洱676299）

1 政府投資審計(jì)現(xiàn)狀

1.1 審計(jì)覆蓋面不夠廣

一是受機(jī)構(gòu)、人員和經(jīng)費(fèi)的限制，沒有足夠的審計(jì)資源對國家投資建設(shè)項(xiàng)目全面加以審計(jì)。二是法律法規(guī)不夠完善，有些部門、行業(yè)的建設(shè)項(xiàng)目處于審計(jì)監(jiān)督之外。另外，審計(jì)人員對投資審計(jì)方面法規(guī)運(yùn)用存在困難，對審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題定性處理，難找到適用的處理法律法規(guī)，很多法規(guī)由于執(zhí)法主體原因，需謹(jǐn)慎使用。三是部分民營企業(yè)項(xiàng)目因有部分政府出資找審計(jì)部門為企業(yè)的投資項(xiàng)目提供審計(jì)服務(wù)，地方審計(jì)機(jī)關(guān)面臨兩難處境，一方面根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀的要求，為民營企業(yè)的發(fā)展提供服務(wù)是審計(jì)部門應(yīng)該做的，另一方面受審計(jì)資源的限制，審計(jì)又力不從心，而且風(fēng)險(xiǎn)很大。

1.2 審計(jì)內(nèi)容不夠深

一直以來，由于投資領(lǐng)域的市場化運(yùn)作、建設(shè)管理尚不夠規(guī)范，真實(shí)性和合法性審計(jì)仍然是重點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)和揭露建設(shè)過程中的違紀(jì)違規(guī)問題仍然是投資審計(jì)的主要內(nèi)容。中介審計(jì)人員往往側(cè)重于工程造價(jià)等方面的審計(jì)，而在建設(shè)項(xiàng)目管理、資金管理、預(yù)算執(zhí)行、規(guī)范建設(shè)資金使用等方面往往沒給予重點(diǎn)關(guān)注，一方面因中介審計(jì)人員專業(yè)原因，不能揭露發(fā)現(xiàn)建設(shè)領(lǐng)域的違規(guī)腐敗現(xiàn)象，另一方面也是審計(jì)中介和審計(jì)部門合作方式上的原因。但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這樣的審計(jì)內(nèi)容已經(jīng)滿足不了社會(huì)各方面對投資審計(jì)越來越高的期望。他們更關(guān)注投資是否合理、投資效益如何，對此，審計(jì)機(jī)關(guān)不管是人員、力度、審計(jì)方法、評價(jià)尺度都達(dá)不到社會(huì)各級成果運(yùn)用部門的要求。

1.3 審計(jì)方式很單一

目前，雖然部分建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)實(shí)施事前和事中審計(jì)，但大多數(shù)建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)仍然以事后監(jiān)督為主，以項(xiàng)目竣工決算審計(jì)為主，缺乏必要的事前預(yù)防和事中監(jiān)控。對此，審計(jì)也只能是“事后諸葛亮”，對已給國家造成的資金損失，尚可采取一定的審計(jì)手段予以挽回或部分挽回，不能挽回的也只能當(dāng)作“藝術(shù)品”擺之。但對于工程質(zhì)量隱患，卻是無能為力，因?yàn)閷﹄[蔽工程的監(jiān)督，對工程質(zhì)量的檢測，不屬審計(jì)職能管轄范圍。

1.4 審計(jì)手段較落后

傳統(tǒng)的看圖紙、拖皮尺、滾測距儀等手工計(jì)算工程量的方法，依然是當(dāng)前現(xiàn)場復(fù)核審計(jì)的主要手段，使審計(jì)人員大量有效工作時(shí)間耗費(fèi)在工程量的測量和計(jì)算上，更是加劇了審計(jì)資源和審計(jì)任務(wù)之間的矛盾，已越來越不適應(yīng)形勢發(fā)展的要求。近年來各地審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)了與審計(jì)中介的合作，大量的計(jì)算機(jī)軟件運(yùn)用到投資審計(jì)領(lǐng)域中，大大減輕了投資審計(jì)人員勞動(dòng)強(qiáng)度。

2 政府投資項(xiàng)目建設(shè)易發(fā)典型問題

①前期審批手續(xù)不完善。一是“四證”手續(xù)辦理不到位，土地證、用地規(guī)劃許可證、工程規(guī)劃許可證、施工許可證等四證不齊全。特別是在市縣區(qū)保障房、有些市政工程建設(shè)中此類現(xiàn)象較為普遍。二是在立項(xiàng)審批環(huán)節(jié)，大多數(shù)建設(shè)項(xiàng)目只有項(xiàng)目建議書批復(fù)，無可行性研究報(bào)告批復(fù)和初步設(shè)計(jì)批復(fù)。三是施工圖審查環(huán)節(jié)缺失，有的地方特別是縣級建設(shè)主管部門根本未設(shè)置施工圖設(shè)計(jì)文件審查機(jī)構(gòu)。

②以各種理由規(guī)避招標(biāo)。一是以為加快項(xiàng)目進(jìn)度為由，用會(huì)議形式直接指定項(xiàng)目實(shí)施單位，先施工后招投標(biāo)，邊施工邊設(shè)計(jì)。二是先以各種模式確定施工單位，簽訂協(xié)議，后又補(bǔ)充招投標(biāo)程序，簽訂標(biāo)準(zhǔn)施工合同備案。三是不具備邀請招標(biāo)條件的項(xiàng)目也采取邀請招標(biāo)的形式代替公開招標(biāo)。

③施工合同簽訂前后矛盾。一是采用清單招標(biāo)的工程應(yīng)簽訂固定單價(jià)合同，但招標(biāo)后，施工合同卻簽訂為單價(jià)按相關(guān)定額、費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、當(dāng)期材價(jià)據(jù)實(shí)結(jié)算，實(shí)為開口合同。二是固定總價(jià)合同中合同價(jià)雖然是按中標(biāo)價(jià)簽訂，但在施工合同具體結(jié)算方式中卻明確為據(jù)實(shí)結(jié)算，前后矛盾。三是主要項(xiàng)目類別雖然是一類，施工合同結(jié)算方式中卻將室外食堂、道路、綠化等配套工程應(yīng)降1類的仍然按一類工程結(jié)算，多結(jié)算費(fèi)率。

④項(xiàng)目五大員不到位；在項(xiàng)目施工管理過程中，項(xiàng)目五大員項(xiàng)目經(jīng)理、施工員、質(zhì)檢員、安全員、預(yù)算員均未到現(xiàn)場進(jìn)行實(shí)質(zhì)性管理。實(shí)際由非中標(biāo)單位人員全權(quán)負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的施工管理、財(cái)務(wù)開支及處理與項(xiàng)目相關(guān)的一切事務(wù)。中標(biāo)單位未按照投標(biāo)書承諾設(shè)立項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)或即使設(shè)立了管理機(jī)構(gòu)，但是派駐的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、技術(shù)負(fù)責(zé)人、質(zhì)量管理負(fù)責(zé)人、安全管理負(fù)責(zé)人等主要管理人員與投標(biāo)書人員不符，造成技術(shù)力量薄弱，與投標(biāo)書承諾的技術(shù)人員要求差距很大，從而使項(xiàng)目施工質(zhì)量低下。

⑤以墊資為由爭利益。采取各種模式簽訂施工協(xié)議約定先由施工單位全額墊資建設(shè)，待項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格經(jīng)結(jié)算審計(jì)后分年度付清工程款。但在實(shí)際執(zhí)行合同中施工單位往往以融資難、資金不足等理由要求政府按施工進(jìn)度支付工程款，并支付按施工進(jìn)度墊資的高額利息，結(jié)算時(shí)又要求按協(xié)議計(jì)算投資回報(bào)，失去了政府緩解資金困難的意義，助長了政府盲目投資，最后因資金缺口形成“半拉子工程”。

⑥建設(shè)過程監(jiān)管較少。目前層層轉(zhuǎn)包、違規(guī)分包的現(xiàn)象還較為突出，有些項(xiàng)目還造成嚴(yán)重的質(zhì)量問題，我國早就制定了《建筑法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律法規(guī)來約束違規(guī)轉(zhuǎn)分包行為。但部分建設(shè)行政主管部門還真正缺乏的是對建設(shè)過程的監(jiān)管執(zhí)行力，重審批，輕監(jiān)管，重視前置管理，忽視事中和事后監(jiān)管。

3 做好政府投資審計(jì)的建議

第一，要以依法審計(jì)為基礎(chǔ)，實(shí)事求是開展問題定性和審計(jì)評價(jià)。

《審計(jì)署關(guān)于適應(yīng)新常態(tài)踐行新理念更好地履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)的意見》創(chuàng)造性地提出了三個(gè)區(qū)分審計(jì)定性判斷的新標(biāo)準(zhǔn)，指出“要嚴(yán)格遵循憲法和基本法律法規(guī)，以是否符合中央決定精神和重大改革方向作為審計(jì)定性判斷的標(biāo)準(zhǔn)，把推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把上級尚無限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把為推動(dòng)發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來，審慎做出結(jié)論和處理”。

第二，要堅(jiān)持“兩手抓、兩手硬”的基本點(diǎn)，形成新的審計(jì)方法常態(tài)。

審計(jì)長劉家義在今年兩會(huì)“部長通道”說“審計(jì)工作將本著適應(yīng)新常態(tài)、踐行新理念的原則，堅(jiān)持兩手抓：即一手抓重大違法違紀(jì)問題，促進(jìn)依法行政和科學(xué)發(fā)展；一手抓重大體制障礙、制度性缺陷，促進(jìn)深化改革?！痹谛鲁B(tài)下要更好地做好政府投資審計(jì)工作，筆者認(rèn)為應(yīng)一方面抓利益輸送，查處重大經(jīng)濟(jì)犯罪案件。另一方面要揭示工程建設(shè)領(lǐng)域中管理漏洞，促進(jìn)體制、機(jī)制、制度改革完善。要從施工合同、項(xiàng)目班子實(shí)際管理人員、施工質(zhì)量等關(guān)鍵因素進(jìn)行深入剖析，從而揭示建設(shè)單位管理漏洞，促進(jìn)其體制、機(jī)制、制度進(jìn)一步改進(jìn)。

第三，要以強(qiáng)化追責(zé)問責(zé)為切入點(diǎn)，促進(jìn)審計(jì)整改落實(shí)。建立政府投資項(xiàng)目問責(zé)機(jī)制，成立專門政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)整改檢查、督察小組，狠抓整改落實(shí)。嚴(yán)格追責(zé)問責(zé)，防止違規(guī)違法問題再次發(fā)生。