文/于鵬輝 楊超 韓魯寧

市南區(qū)是青島市行政中心、金融商貿中心、文化中心，世界著名海濱旅游勝地，綜合實力較強。2017年地區(qū)生產(chǎn)總值達1095億元，人均GDP達到18.8萬元/人，接近北京西城、深圳羅湖一線城區(qū)水平。市南區(qū)發(fā)展始終與時尚同行，時尚文化特征鮮明，是青島作為國家歷史文化名城的核心區(qū)，特別是西部老城區(qū)傳承著青島百年歷史文脈，承載著千千萬萬青島人的城市記憶，歷史文化底蘊極其深厚。但隨著城市擴張，科技和經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，西部老城區(qū)面臨著發(fā)展空間受限、房屋破舊產(chǎn)權復雜、產(chǎn)業(yè)發(fā)展空心化、歷史文化傳承不夠、基礎設施配套較差等一系列突出問題，制約著市南區(qū)乃至青島市向更高層次、更高質量發(fā)展。加快推進市南西部老城區(qū)有機更新、復興發(fā)展將是市南區(qū)開啟新一輪高質量發(fā)展的新引擎，也是新時期青島市新舊動能轉換總體布局的重要組成部分。

一、市南西部老城區(qū)基本情況

（一）概況

市南西部老城區(qū)西起團島、東至太平角，環(huán)抱團島灣、青島灣、匯泉灣、太平灣，擁有近18公里的絕佳海岸線。蘊山海之靈，得人文之惠，這里既是青島城市誕生地也是城市文明的起源地，擁有八大關、小魚山兩條中國歷史文化名街，孕育了老舍、康有為、聞一多、沈從文等大批歷史文化名人，坐落著幾百處名人故居、歷史優(yōu)秀建筑和療養(yǎng)資源，聚集著棧橋、海底世界、海水浴場、海軍博物館、八大關等著名景區(qū)景點，中西合璧的建筑文化、故居文化、里院文化、民俗文化、老字號文化高度集中，文化氛圍濃厚，發(fā)展基礎較好。

（二）發(fā)展瓶頸短板

一是區(qū)域發(fā)展空間受限。隨著城區(qū)開發(fā)建設和人口規(guī)模持續(xù)擴大，市南老城區(qū)空間資源緊缺問題日益突出，政府調控資源不多，高端產(chǎn)業(yè)載體供給不足，部分建成年代較早的載體結構布局、功能設施、風格品味難以滿足發(fā)展新要求，資本資源難以集聚，產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間受限。同時，嶗山區(qū)、青西新區(qū)、藍色硅谷、紅島等周邊區(qū)域迅速崛起，土地資源相對充足，經(jīng)營成本和生活消費相對較低，吸引了市南區(qū)大量企業(yè)和年輕勞動力外遷，對市南區(qū)老城區(qū)發(fā)展造成了一定程度的擠壓和沖擊。

二是房屋破舊產(chǎn)權復雜。由于歷史原因，八大關、小魚山等區(qū)域多數(shù)名人故居、歷史優(yōu)秀建筑主要為軍產(chǎn)、私產(chǎn)或單位所有，歸各產(chǎn)權人或承租人管理使用，產(chǎn)權關系復雜，配套設施及環(huán)境品質不高，保護利用難度較大。中山路、四川路、青島灣等區(qū)域棚戶區(qū)改造尚未完成，筒子樓年代已久，房屋破舊，設施老化，居住人群雜亂，拆遷難度較大。

三是老城區(qū)產(chǎn)業(yè)空心化。西部老城區(qū)人口密度和建筑密度較大，受區(qū)域空間限制，原有傳統(tǒng)商業(yè)和服務業(yè)難以集聚和擴張，企業(yè)搬遷、舊城改造、城區(qū)保護陸續(xù)開展，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢流失，短時期內傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉型未到位，新興產(chǎn)業(yè)和新型業(yè)態(tài)難以接續(xù)成支柱產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)導入效果不明顯，產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢不明顯，呈現(xiàn)空心化狀態(tài)。

四是歷史文化資源利用不足。由于缺乏研究和規(guī)劃、產(chǎn)權復雜、經(jīng)費不足等原因，名人故居、歷史優(yōu)秀建筑、特色街道等內涵發(fā)掘力度不夠和環(huán)境整治受限，不恰當?shù)谋Ｗo限制了有價值的開發(fā)，多數(shù)歷史文化資源利用程度較低。部分區(qū)域曾出現(xiàn)“以拆代建”的“推廣式”拆除改造方式，導致西部老城區(qū)的部分歷史優(yōu)秀建筑、特色街區(qū)等被拆除，老城區(qū)原住居民大量遷移，破壞了老城區(qū)歷史風貌、建筑特色和文化風土人情。

五是基礎設施配套及服務較差。西部老城區(qū)建設已有百年歷史，土地開發(fā)強度、人口密集程度和環(huán)境承載能力已遠超當年建設規(guī)劃的設計標準，南島、中島、北島及青島灣等片區(qū)水電暖氣及通信等基礎設施陳舊退化，科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育等公共服務能力滿足不了當?shù)匦枨?。與此同時，在一路飆升的拆遷成本制約下，老城區(qū)基礎設施改造與公共服務提升困難重重、進展緩慢。道路狹窄停車難、交通擁堵等問題凸顯，城區(qū)治理智慧化、精細化、標準化水平需要進一步提高，與東部城區(qū)現(xiàn)代化水平有較大差距。

二、國內外城市復興經(jīng)驗借鑒

（一）注重規(guī)劃先行和制度保障

城市更新復興需要規(guī)劃引導和法規(guī)輔助執(zhí)行，日本的都市再生法規(guī)體系比較完備，《都市再生特別措置法》為總章程，詳細規(guī)定了都市再生機構、基本方針、地區(qū)整備方針、項目的立項程序等，并配套出臺了《都市再生特別措置法施行令》、《都市再生特別措置法施行規(guī)則》等具體規(guī)章。

香港、廣州特別重視組織機構保障，分別成立了市區(qū)重建局、城市更新局等專職機構。在規(guī)劃政策引導方面，香港制定頒布《市區(qū)重建策略》，深圳、廣州和上海先后出臺本地的城市更新辦法，上海還專門出臺了《上海市城市更新規(guī)劃土地實施細則（試行）》等土地配套政策。杭州在城市總體規(guī)劃中列出專門章節(jié)，對城市更新提出了規(guī)劃指導意見，在舊住宅區(qū)改造、歷史文化街區(qū)領域制定了專項規(guī)劃，并創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地更新政策，制定了《杭州市推進“空間換地”實施“畝產(chǎn)倍增”規(guī)劃管理意見》，提出以容積率指標提升倒逼轉型的思路。

（二）注重引導政府、企業(yè)和公眾共同參與

英國、德國、荷蘭、美國和日本等國家在城市更新的理論和實踐方面都有較多經(jīng)驗，實施主體基本上都經(jīng)歷了從政府為主，到政府與私人投資者合作，再到政府、私人投資者和地方團體三方共同進行和控制城市更新開發(fā)的過程。例如英國早期的城市更新由政府主導，政府及公共部門的撥款補助為主要資金來源。后來，政府和城市開發(fā)公司合作，通過優(yōu)惠政策鼓勵市場投資，把投資從富裕地區(qū)引入貧民窟的開發(fā)與建設中，最后“公、私、社區(qū)”三方合作，城市更新由政府操控的“自上而下”的方式過渡到“自下而上”的“社區(qū)規(guī)劃”方式。

上海、深圳等城市在城市復興中也特別注重發(fā)揮政府、企業(yè)和公眾作用。例如上海市政府由原來的直接參與轉變秩序保障，以制定政策法規(guī)、技術規(guī)范等管理機制，統(tǒng)籌城市發(fā)展和公眾意愿，調動市場資源參與積極性，引導企業(yè)由經(jīng)濟優(yōu)先逐步向公眾優(yōu)先轉變，鼓勵社區(qū)公眾與開發(fā)主體共同參與方案制定。

（三）注重發(fā)揮歷史文化資源優(yōu)勢

歷史文化是城市進程留給老城區(qū)的重要優(yōu)勢資源，其保護和利用是城市復興發(fā)展的核心問題之一，“文化引領復興”被認為是具有文化特色的城市的復興之道，重在以文化資源和價值彰顯為核心，引領城區(qū)其他領域的提升和轉型。例如，日本京都、英國約克、我國云南大理、海南?？诤椭貞c市等城市在復興發(fā)展中都特別針對城市中的傳統(tǒng)文化進行綜合研究，利用傳統(tǒng)文化特色給城市復興添加新動力，進一步提升區(qū)域核心競爭力。

（四）注重環(huán)境提升和民生改善

各地城市復興發(fā)展均較注重以人為本，完善基礎設施和公共服務配套，改善居民居住環(huán)境。紐約市讓當?shù)厣鐓^(qū)直接參與城區(qū)更新過程，借機為當?shù)鼐用裉峁┚蜆I(yè)機會。香港則規(guī)定政府要在不損傷任何群體合法權益的前提下，做到多元群體之間的利益和需求平衡，達到改善人們居住條件、生活質量的目的。香港、上海均使用以社區(qū)為單元的小規(guī)模更新改造策略，旨在充分聽取地區(qū)民眾意見，以便更好地實施社區(qū)更新，上海還在部分社區(qū)試點社區(qū)規(guī)劃師制度。?？谑袕氖忻裥枨蟪霭l(fā)，將城市更新重點鎖定在文化復興、棚戶區(qū)改造、交通優(yōu)化、品質提升等方面。

三、市南西部老城區(qū)復興發(fā)展建議

按照“時尚引領、經(jīng)濟繁榮、文化回歸、民生改善”的思路，借鑒先進城市在城市更新規(guī)劃引領、城市更新與文化傳承融合、城市更新工作機制等方面的經(jīng)驗，加快市南西部老城區(qū)產(chǎn)業(yè)轉型、城市升級、民生改善，全力實施西部復興戰(zhàn)略，為百年城區(qū)賦予新的生機與活力。

（一）堅持先謀后動，謀劃西部發(fā)展新藍圖

建議市南區(qū)成立西部復興發(fā)展工作委員會和專家委員會，設立老城區(qū)復興發(fā)展研究規(guī)劃機構，遴選國內外高水平規(guī)劃專家團隊，立足西部城區(qū)長遠發(fā)展，高起點規(guī)劃、一體化布局，高水平編制西部城區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，明確西部各功能區(qū)發(fā)展定位、建筑定位、業(yè)態(tài)定位，統(tǒng)籌科學編制《市南區(qū)西片區(qū)控制性詳細規(guī)劃》、《青島灣城市設計規(guī)劃》和市南區(qū)各級文物保護單位保護圖則等空間發(fā)展規(guī)劃，分步推進西部城區(qū)復興大發(fā)展。借鑒上海和杭州城市經(jīng)驗，通過土地利用方式轉變來倒逼城市轉型發(fā)展，推動城區(qū)發(fā)展由增量開發(fā)向存量挖潛轉變，研究制定城區(qū)更新實施辦法、城區(qū)更新規(guī)劃土地實施細則等規(guī)劃與土地配套政策。圍繞“城市更新”“復興發(fā)展”等主題，邀請國內外專家、地產(chǎn)商、基金公司、金融機構等團隊機構召開論壇研討會，為西部復興出謀劃策。

（二）堅持多管齊下，優(yōu)化和拓展發(fā)展空間

加強老城區(qū)改造，盤活城區(qū)存量空間。加快火車站及團島區(qū)域老城區(qū)改造，對青島灣老城區(qū)、蘇州路周邊、中西部零星片區(qū)及風貌保護區(qū)內零星棚戶區(qū)房屋實施征收，推進團島機場搬遷，開展貴州路兩側區(qū)域規(guī)劃建設戰(zhàn)略性研究，在規(guī)劃許可的情況下，推進閑置土地、低效用地處置，盤活華天大酒店等閑置樓宇、商鋪、住房，提高土地開發(fā)利用效率。

提高樓宇載體質量，優(yōu)化城區(qū)基礎環(huán)境。加快推進智能化高端商務樓宇建設，補齊高端商務設施不足短板，支持引導現(xiàn)有老舊商務樓宇、商業(yè)設施和公用設施改造提升。發(fā)展智慧停車、錯時停車，優(yōu)化交通組織設計，完善智能化交通管理系統(tǒng)，提高道路通行效率。加強重點區(qū)域整治，完善城區(qū)基礎設施，提升城區(qū)環(huán)境品質。

樹立地下城市觀念，合理開發(fā)利用地下空間。加快開展地下地質勘查研究和地下城區(qū)規(guī)劃編制，重點推進中山路區(qū)域地下空間開發(fā)利用，盤活龍山地下商場等存量地下空間。借助地鐵等地下交通設施，建設一批地下商務載體、地下停車設施、地下公共服務設施和地下安全設施，提高地下空間資源利用效率和城區(qū)承載能力。

加強區(qū)域戰(zhàn)略合作，發(fā)展“飛地經(jīng)濟”。發(fā)揮老城區(qū)總部企業(yè)集聚優(yōu)勢，支持轄區(qū)總部企業(yè)以資金、技術、科研成果、品牌、建設管理等形式，在航運物流、人工智能、服裝珠寶、生物產(chǎn)業(yè)等領域與青島其他區(qū)市、對口支援地區(qū)、各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）合作，拓展產(chǎn)業(yè)鏈條，形成“市南總部+戰(zhàn)略基地”發(fā)展格局。

（三）堅持以文促產(chǎn)，重塑產(chǎn)業(yè)發(fā)展新優(yōu)勢

把文化資源轉化為經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)勢，挖掘西部城區(qū)多元文化、山海景觀、歷史車站以及工業(yè)遺產(chǎn)等城市復興重要元素，通過功能導入、交通改善、環(huán)境提升，彰顯歷史文化特質，激發(fā)城區(qū)創(chuàng)新活力，推動文化與產(chǎn)業(yè)的交融、產(chǎn)業(yè)與城區(qū)的融合。

西部中山路片區(qū)，堅持“保護中發(fā)展”，加強文物保護利用和文化遺產(chǎn)保護傳承，要避免歷史文化資源“凍結式保護”。推動深度文化旅游，發(fā)展里院民宿、歐式美食、小眾輕奢商鋪等商業(yè)業(yè)態(tài)，營造歐陸風情，以城區(qū)存量有機更新，激活城市形象和創(chuàng)新活力空間。在八大關、小魚山、大學路、安徽路、中山路等街區(qū)，集聚形成名人故居、博物館、美術館、文化館、咖啡茶藝館等一批特色文化建筑聚落，選址建設金融博物館，籌備成立青島里院文化研究院，為西部城區(qū)發(fā)展注入時尚活力和產(chǎn)業(yè)動能。在部分街區(qū)探索里院高端住宅運營模式，打造整潔安全、鬧中取靜的街區(qū)環(huán)境，吸引高凈值人群回歸居住。

火車站以西區(qū)域，堅持“發(fā)展中保護”，加快完成南島、中島、北島等重點工程，挖掘輪渡碼頭、海洋技師學院等資源產(chǎn)業(yè)價值，實施業(yè)態(tài)置換，發(fā)展海洋新興產(chǎn)業(yè)和新興業(yè)態(tài)，引導航運物流、海洋科研教育管理服務、海上旅游、軍民融合等領域企業(yè)集聚發(fā)展。貴州路沿線，堅持騰籠換鳥、鳳凰涅槃，針對存量低效舊廠房等用地實施業(yè)態(tài)置換，引入金融、商貿、中介服務、文化創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，發(fā)展商貿物流和現(xiàn)代旅游業(yè)。

（四）堅持模式創(chuàng)新，凝聚政府、企業(yè)和居民合力

加強政府引導，企業(yè)和居民齊參與共受益。發(fā)揮政府引導作用，加強制度設計和規(guī)劃編制，統(tǒng)籌把握保護利用與城市發(fā)展的平衡，推動房屋征遷、舊城改造工作，積極探索產(chǎn)權明晰、符合市場規(guī)律和產(chǎn)業(yè)特征的城市更新商業(yè)模式。加強西部城區(qū)精細化管理，創(chuàng)新城區(qū)管理機制，打造智慧城區(qū)典范。

發(fā)揮企業(yè)主體作用，激發(fā)市場活力和企業(yè)創(chuàng)新動力，以建設、運營和維護等多種方式，積極參與西部城區(qū)土地整理、建筑更新、基礎設施建設、公共服務配套等項目。堅持市場化運作模式，商業(yè)性和經(jīng)營性的地產(chǎn)項目和產(chǎn)業(yè)項目由企業(yè)負責招商運作，以市場為導向培育發(fā)展產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)。發(fā)揮居民參與協(xié)商作用，建立“參與式”社區(qū)居民協(xié)商機制，調動街區(qū)居民積極參與社區(qū)共建和社區(qū)環(huán)境營造，鼓勵居民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，完善餐飲、超市、蔬菜零售等商業(yè)便民服務功能。

（五）堅持多元融資，發(fā)揮各方資本力量

創(chuàng)新投融資機制，拓寬西部復興投融資渠道。發(fā)揮政府資金引導作用，依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、專項基金、地方政府債券資金等杠桿效應，撬動和吸引社會資本參與西部復興建設，探索政府以更新土地和空間資源，采取股權融資制、商業(yè)面積年期返租制、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)入股等多種形式參與項目建設運營。充分發(fā)揮政策性金融、開發(fā)性金融和商業(yè)金融作用，為西部復興基礎設施、公共服務設施和特色產(chǎn)業(yè)等領域提供專項資金和信貸支持。加強各類媒體宣傳，組織開展國內外路演活動，吸引社會資本關注，引導金融資本、上市公司等各類社會資本通過股權眾籌、PPP 模式等融資方式參與西部復興發(fā)展建設。