周宏春

在實(shí)現(xiàn)新時(shí)代中國特色社會主義生態(tài)文明建設(shè)過程中，要推進(jìn)綠色發(fā)展、著力解決突出環(huán)境問題、加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度、改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制

堅(jiān)持人與自然和諧共生、建設(shè)美麗中國，是新時(shí)代中國特色社會主義建設(shè)的基本方略之一。中共十九大報(bào)告中，多處涉及生態(tài)文明建設(shè)，第九部分重點(diǎn)部署了如何加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國，提出了建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國的戰(zhàn)略目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，是新時(shí)代建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國的基本指導(dǎo)方針。

生態(tài)文明建設(shè)成就

中共十八大以來，黨中央始終把生態(tài)文明建設(shè)放在治國理政的重要戰(zhàn)略位置。作為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要舉措，中央對生態(tài)文明建設(shè)部署的頻率之高、推進(jìn)力度之大，前所未有：中共十八屆三中全會提出加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，中共十八屆四中全會要求用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，中共十八屆五中全會將綠色發(fā)展納入新發(fā)展理念。中共十九大報(bào)告指出，近年來生態(tài)文明建設(shè)成效顯著。

1.主體功能區(qū)制度逐步健全，國家公園體制試點(diǎn)積極推進(jìn)。按人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，中國構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局和自然岸線格局。強(qiáng)化土地用途管制，劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線。推進(jìn)國家公園體制改革，減少了“九龍治水”現(xiàn)象。符合生態(tài)文明理念的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和消費(fèi)模式初步形成，體現(xiàn)了“生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”的要求。

2.全面節(jié)約資源有效推進(jìn)，能源資源消耗強(qiáng)度大幅下降。加強(qiáng)生產(chǎn)全過程節(jié)約化管理，推動資源利用方式的根本轉(zhuǎn)變，大幅降低了能源、水、土地的消耗強(qiáng)度。大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，變廢為寶，效仿食物鏈以延伸產(chǎn)業(yè)鏈、提升價(jià)值鏈，園區(qū)循環(huán)化改造取得預(yù)期效果。

3. 環(huán)境治理明顯加強(qiáng)，環(huán)境狀況得到改善。小康全面不全面，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是關(guān)鍵。“大氣十條”“水十條”“土十條”陸續(xù)出臺，“史上最嚴(yán)”的新環(huán)境保護(hù)法開始實(shí)施，水源保護(hù)和“黑臭水體”成為水污染治理的重中之重，體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”要求；中央環(huán)保監(jiān)督力度不斷加大，居民也獲得更多的宜居環(huán)境。

（1）天在變藍(lán)。壓減燃煤、淘汰黃標(biāo)車、整治排放不達(dá)標(biāo)企業(yè)；抑塵、治源、禁燃力度前所未有。為保衛(wèi)藍(lán)天，環(huán)保部啟動了史上最大規(guī)模的環(huán)保督察。28個(gè)城市排查出環(huán)保不達(dá)標(biāo)“散亂污”企業(yè)5.6萬余家。與2013年相比，2016年京津冀PM2.5平均濃度下降了33%、長三角下降了31.3%、珠三角下降了31.9%。

（2）水在變清。嚴(yán)守水資源開發(fā)利用、用水效率、水功能區(qū)限制納污三條紅線。保護(hù)飲用水水源保護(hù)區(qū)，推進(jìn)入河、入海排污口科學(xué)布局，整治城市黑臭水體，開展地下水污染綜合治理，實(shí)施河湖內(nèi)源污染治理，“河長制”成為水環(huán)境保護(hù)的有益探索，大多數(shù)城市河道開始變清。

（3）地在變綠。國家林業(yè)局組織實(shí)施十大生態(tài)修復(fù)工程，構(gòu)筑十大生態(tài)安全屏障，發(fā)展十大綠色富民產(chǎn)業(yè)；118個(gè)城市建成“國家森林城市”。5年來，中國治理沙化土地1.26億畝，恢復(fù)退化濕地30萬畝，實(shí)現(xiàn)了由“沙進(jìn)人退”到“人進(jìn)沙退”的根本轉(zhuǎn)變。

4.重大生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程進(jìn)展順利，森林覆蓋率持續(xù)提高。生態(tài)環(huán)境是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生產(chǎn)力要素，是一種稀缺資源。良好的植被、優(yōu)美的環(huán)境是生態(tài)文明的重要標(biāo)志?！笆濉逼陂g實(shí)施了兩批生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)，“十三五”期間選擇生態(tài)基礎(chǔ)較好的福建、貴州、江西三省作為國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，力求形成一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，使綠色富民、惠民。

5.生態(tài)文明制度體系加快建設(shè)，“四梁八柱”的制度安排已然形成。黨中央對生態(tài)文明建設(shè)做出頂層設(shè)計(jì)和總體部署，納入中國特色社會主義建設(shè)“五位一體”總體布局。源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲的生態(tài)文明制度逐漸完善。先后印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》，確立了中國生態(tài)文明建設(shè)的總體目標(biāo)和總體方案。

生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)藍(lán)圖

中共十九大報(bào)告指出，環(huán)保工作還存在許多不足，生態(tài)環(huán)境保護(hù)任重道遠(yuǎn)。

1.生態(tài)文明建設(shè)被提升到中華民族永續(xù)發(fā)展千年大計(jì)的新高度。中共十九大報(bào)告從理論和實(shí)踐上系統(tǒng)地回答了新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展什么樣的中國特色社會主義，將生態(tài)文明提高到了千年大計(jì)的新高度。

2.新時(shí)代中國特色社會主義生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)與藍(lán)圖。綠色發(fā)展是新時(shí)代的五大發(fā)展理念之一。發(fā)展是解決中國一切問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，發(fā)展必須是科學(xué)發(fā)展，必須堅(jiān)定不移地貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。堅(jiān)持新發(fā)展理念，是習(xí)近平總書記在中共十九大報(bào)告中提出的新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義十四條基本方略之一。

中共十九大報(bào)告在綜合分析國際國內(nèi)形勢和中國發(fā)展條件的基礎(chǔ)上，勾畫了新時(shí)期中國發(fā)展藍(lán)圖和戰(zhàn)略愿景。第一個(gè)階段，從2020年到2035年，在全面建成小康社會基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。第二個(gè)階段，從2035年到21世紀(jì)中葉，再奮斗十五年，把中國建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。屆時(shí)，生態(tài)環(huán)境要有根本好轉(zhuǎn)。全國空氣質(zhì)量得到根本改善，達(dá)到或好于國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，藍(lán)天白云成為常態(tài)；全國水環(huán)境質(zhì)量全面改善，水生態(tài)系統(tǒng)功能初步恢復(fù)，飲用水安全得到有效保障；全國土壤環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中向好，土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)得到全面管控；生態(tài)安全屏障穩(wěn)固，耕地、草原、森林、河流、湖泊得到休養(yǎng)生息，城鄉(xiāng)環(huán)境優(yōu)美、和諧宜居，滿足人民對優(yōu)美環(huán)境和生態(tài)產(chǎn)品的需要。

生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)

中國要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，既要創(chuàng)造更多物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。建設(shè)生態(tài)文明，必須堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生活方式，還自然以寧靜、和諧、美麗。中共十九大報(bào)告提出了中國新時(shí)代“推進(jìn)綠色發(fā)展、著力解決突出環(huán)境問題、加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度、改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制”四大戰(zhàn)略任務(wù)。endprint

1.推進(jìn)綠色發(fā)展。綠色成為發(fā)展的基色調(diào)，從理念升華到制度建設(shè)、再到實(shí)踐檢驗(yàn)，全國各地都在積極探索一條有別于西方工業(yè)文明、超越中國傳統(tǒng)增長模式的綠色發(fā)展道路，生態(tài)文明建設(shè)正在廣泛而深刻地改變著中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的面貌。

建設(shè)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國，必須堅(jiān)持綠色發(fā)展，關(guān)鍵在于創(chuàng)新發(fā)展思路，處理和平衡好改革、發(fā)展、穩(wěn)定和保護(hù)的關(guān)系，在尋找新動能和處理老問題上把握好方向、節(jié)奏和力度，摒棄粗放、低品質(zhì)的發(fā)展方式，以環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局、倒逼結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，推進(jìn)綠色循環(huán)低碳發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長不再依靠資源環(huán)境等要素投入，架起綠色發(fā)展、綠色富國、綠色惠民之間的橋梁，推進(jìn)從“綠色的貧困”到“美麗的富饒”新跨越，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)環(huán)境效益的多贏。

要從以下五個(gè)方面來大力推進(jìn)綠色發(fā)展：一是加快建立綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的法律制度和政策導(dǎo)向，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系。二是構(gòu)建市場導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系，發(fā)展綠色金融，壯大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、清潔生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)、清潔能源產(chǎn)業(yè)。三是推進(jìn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系。四是推進(jìn)資源全面節(jié)約和循環(huán)利用，實(shí)施國家節(jié)水行動，降低能耗、物耗，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)系統(tǒng)和生活系統(tǒng)循環(huán)鏈接。五是倡導(dǎo)簡約適度、綠色低碳的生活方式，反對奢侈浪費(fèi)和不合理消費(fèi)。

2.著力解決突出環(huán)境問題。新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)，解決突出環(huán)境問題是重中之重。生態(tài)文明建設(shè)，必須以加快補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境短板為重點(diǎn)，以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，以解決發(fā)展與保護(hù)矛盾最激烈、影響健康最顯著、治理體系最薄弱的環(huán)境問題為抓手，采取超常規(guī)舉措，拿出過硬辦法，發(fā)揚(yáng)“釘釘子精神”，動員全社會力量，抓出一批老百姓看得見、摸得著、能受益的治理成果。

中共十九大報(bào)告把污染防治與防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧作為新時(shí)代的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)。新時(shí)代的環(huán)境污染防治，要堅(jiān)持全民共治、源頭防治，持續(xù)實(shí)施大氣污染防治行動，打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)。加快水污染防治，實(shí)施流域環(huán)境和近岸海域綜合治理。強(qiáng)化土壤污染管控和修復(fù)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防治，開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動。加強(qiáng)固體廢棄物和垃圾處置。提高污染排放標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化排污者責(zé)任，健全環(huán)保信用評價(jià)、信息強(qiáng)制性披露、嚴(yán)懲重罰等制度。構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。

3.加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度。自實(shí)施“一退三還”政策以來，中國的生態(tài)環(huán)境有了較大改觀。但中國生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能仍然不高，影響國家生態(tài)安全。一是生態(tài)空間遭受無序無度擠占。二是受人為活動的影響干擾，自然保護(hù)區(qū)面積與功能不相匹配。三是生態(tài)退化導(dǎo)致生態(tài)服務(wù)功能下降。四是生物多樣性加速下降的總體趨勢尚未得到有效遏制。

加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和建設(shè)，既能筑牢民生之基，生產(chǎn)必不可少的生態(tài)產(chǎn)品，又能滿足民生之需，擴(kuò)大就業(yè)、夯實(shí)民生之本。因此，必須貫徹山水林田湖草生命共同體理念，加快推進(jìn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)，實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。完成生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作。開展國土綠化行動，加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害防治。完善天然林保護(hù)制度，擴(kuò)大退耕還林還草。嚴(yán)格保護(hù)耕地，擴(kuò)大輪作休耕試點(diǎn)，建立市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

4.改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制。當(dāng)前，中國生態(tài)文明管理體制面臨諸多問題，與現(xiàn)代生態(tài)文明治理體系的要求相比還有較大差距，主要表現(xiàn)為：行政力量過于強(qiáng)大，但各部門職能存在交叉重疊、中央地方事權(quán)和支出責(zé)任不匹配，運(yùn)行效率有待提高；社會組織與公眾參與意愿不斷增強(qiáng)，但參與能力、支付意愿、制度保障不足；企業(yè)環(huán)保責(zé)任和義務(wù)逐步明晰，但環(huán)境守法意識不高、逃避環(huán)境監(jiān)管的現(xiàn)象仍較普遍。由于治理主體力量不均衡，中國生態(tài)環(huán)保治理手段相對單一，治理機(jī)制仍以自上而下的管控為主，缺少從生態(tài)系統(tǒng)完整性保護(hù)的角度進(jìn)行管理的體制安排。

新時(shí)代生態(tài)文明體制改革，必須牢固樹立綠色發(fā)展理念，推動建立政、企、公眾良性互動、互促共治的新機(jī)制。隨著中國生態(tài)文明體制改革全面展開，改革成效將成為一個(gè)全世界、全社會關(guān)注的焦點(diǎn)，改革成功與否將直接影響“走向生態(tài)文明新時(shí)代”的進(jìn)程。

中共十九大報(bào)告提出，要加強(qiáng)對生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計(jì)和組織領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)。構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系。堅(jiān)決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為。通過各方努力，力爭2020年基本建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)、高效共治的自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一監(jiān)管體制。

生態(tài)文明體制改革，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，是綠色執(zhí)政的“中國方案”。生態(tài)文明治理體系改革，既要尊重歷史經(jīng)驗(yàn)及發(fā)展改革規(guī)律，也要尊重自然生態(tài)系統(tǒng)規(guī)律，抓準(zhǔn)主要矛盾和關(guān)鍵問題，打通“中梗阻”，還要統(tǒng)籌考慮各地方各部門的資源及條件，防止“一刀切”。根據(jù)所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)相分離、開發(fā)與保護(hù)相分離的原則，進(jìn)一步減少職能交叉，通過推動綜合、高效、協(xié)調(diào)的中央大部制改革，形成以綠色低碳循環(huán)發(fā)展綜合管理、自然資源資產(chǎn)管理與監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)及監(jiān)管為主的體制格局；組建跨行政區(qū)域、流域的管理機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步理順中央與地方的關(guān)系；建立嚴(yán)格的問責(zé)和激勵(lì)機(jī)制，積極探索綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的解決辦法和出路；合理區(qū)分政府和市場的界限，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和政府作用。

（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）endprint