姚智勝,熊志華

(1.北京市城市規(guī)劃設計研究院,北京 100045； 2.北京交通大學 交通運輸學院，北京 100044)

從1969年第一條地鐵開通開始，經過多年的發(fā)展建設，北京市已經形成了19條574 km的軌道交通運營網(wǎng)絡，日客運量在1 000萬人次/日以上，在城市綜合交通體系中發(fā)揮了重要作用[1]。推進京津冀協(xié)同發(fā)展，是新時期黨中央、國務院提出的重大國家戰(zhàn)略；按照習總書記在京考察重要講話精神，北京市開展完成城市總體規(guī)劃工作，正在落實城市總體規(guī)劃的實施。

無論是城市總體規(guī)劃中還是京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃中，北京市軌道交通規(guī)劃建設都是其重要內容，關系到統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、改善空間布局、建設“和諧宜居之都”等方方面面[2]。

北京市城市發(fā)展已經歷1953年、1957年、1973年、1982年、1993年、2004年6版城市總體規(guī)劃，目前結合城市新的發(fā)展背景落實第7版城市總體規(guī)劃。北京市軌道交通歷版線網(wǎng)規(guī)劃回顧如圖1所示，伴隨著城市總體規(guī)劃的調整，城市軌道交通網(wǎng)相應調整；隨著城市規(guī)劃建設規(guī)模和人口規(guī)模的增長，軌道交通規(guī)劃的線路數(shù)量和里程相應增長；隨著城市發(fā)展戰(zhàn)略的調整，軌道交通規(guī)劃也提供了相應的支持[3-7]。

本文將研究新形勢下北京市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃中軌道交通發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、線網(wǎng)功能層次與組織、中心地區(qū)既有線網(wǎng)提升、區(qū)域快線規(guī)劃、副中心線網(wǎng)規(guī)劃等若干關鍵問題，作為北京市軌道交通發(fā)展的參考依據(jù)。

1 新形勢下的新要求

十八屆五中全會提出要在“十三五”規(guī)劃中貫徹落實“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”五大理念。中央城市工作會議對做好城市工作提出了重要指導意見，其中指出了城市交通等基礎設施，要按照綠色循環(huán)低碳的理念進行規(guī)劃建設[8-9]?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》對京津冀區(qū)域的交通一體化提出了新的要求。國家、區(qū)域層面對北京城市發(fā)展提出了新的發(fā)展要求，需要新的軌道交通規(guī)劃來進一步落實。

習近平總書記就北京工作做出明確指示，要求打造安全、便捷、高效、綠色、經濟的綜合交通體系，為首都交通發(fā)展指明了方向。北京正在落實京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，面臨著城市發(fā)展轉型，減量提質、空間優(yōu)化、城鄉(xiāng)一體、多規(guī)合一、文化傳承、生態(tài)綠色等成為新的發(fā)展主題，對軌道交通提出了新的要求，需要新的軌道交通規(guī)劃來支撐和引導。

2015年9月，國家發(fā)改委批復《北京市城市軌道交通第二期建設規(guī)劃(2015—2021年)》，北京市正在按照建設規(guī)劃有序進行軌道交通建設。冬奧會、世園會等重大活動，城市副中心建設，新機場等重點功能區(qū)建設，需要加快構建相配套的綜合交通體系，對軌道交通的規(guī)模與布局提出了新的要求。

國家發(fā)改委相繼批復《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》、《京津冀城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，京津冀地區(qū)將建設“軌道上的京津冀”。根據(jù)中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃、京津冀城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃，北京鐵路樞紐路網(wǎng)規(guī)劃進行調整，最終將形成10條鐵路干線，4條高速鐵路，9條城際鐵路以及兩重鐵路環(huán)線構成的大型環(huán)狀放射型鐵路樞紐。北京城市軌道交通與鐵路樞紐息息相關，鐵路樞紐規(guī)劃調整影響著城市軌道交通線網(wǎng)的發(fā)展規(guī)劃。

住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布《關于加強城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃編制的通知》(建城[2014]169號)、國家發(fā)展改革委發(fā)布《關于加強城市軌道交通規(guī)劃建設管理的通知》(發(fā)改基礎[2015]49號)，提出了軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的重要性和緊迫性，應重視和加強線網(wǎng)規(guī)劃編制工作[10-11]。

在北京城市發(fā)展的新形勢下，有必要結合城市發(fā)展的新背景和新需求對軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃進行深入研究和探討、分析，制定出一個尊重城市發(fā)展規(guī)律、符合城市發(fā)展方向、支撐與引導城市空間布局優(yōu)化的線網(wǎng)總體規(guī)劃方案，為近期建設提供指導，促進城市與軌道交通的良性協(xié)調發(fā)展。

2 軌道交通現(xiàn)狀問題分析

2.1 線網(wǎng)整體能力不足，供需矛盾突出

與國際城市相比，軌道交通總體規(guī)模不足。北京軌道交通總里程約為東京都市圈的1/6 ，人均里程(里程/人口)約為東京都市圈的1/3，崗均(里程/就業(yè)崗位)約為東京都市圈的1/4[12-13]。根據(jù)2013年5月份的早高峰客流數(shù)據(jù)，高峰小時斷面最大客流超過5.5萬人次(4號線：菜市口-宣武門)，9條線路(56%)最大斷面滿載率>1 ，4條線路雙向最大斷面滿載率>1，滿載率最高達到142%(昌平線：生命科學園-西二旗)，7條線路的43個( 16% )車站限流。軌道交通建設落后于城市發(fā)展速度，供需矛盾仍然突出，線網(wǎng)整體能力尚顯不足。

2.2 線網(wǎng)功能層次單一，缺少應對多樣性需求的多層次系統(tǒng)

近些年，軌道交通作為公共交通的重要組成部分取得了顯著的成績，至2016年底，北京市軌道交通運營里程達到了574 km，軌道交通網(wǎng)絡結構初步形成。但目前已建成的軌道交通線網(wǎng)制式比較單一，基本以地鐵系統(tǒng)為主，層次不夠分明，諸如遠距離大運量的市郊鐵路系統(tǒng)和中低運量的輕軌、有軌電車系統(tǒng)均未形成[2]。

2.3 線網(wǎng)結構尚未完善，部分通道和車站能力不足

軌道交通線網(wǎng)客流空間分布不均，部分通道服務不足，局部線路斷面壓力較大。例如，1號線、4號線、5號線、10號線、13號線等部分斷面運輸壓力較大。近幾年一些新線路開通之后，對原來線路產生一定的沖擊作用。例如，大興線開通之后對4號線南段、亦莊線開通后對5號線南段具有一定客流沖擊?，F(xiàn)狀線網(wǎng)中存在一些線路斷點，如：西直門站，宋家莊站、四惠站、四惠東站、望京西站等，這些節(jié)點高峰時段換乘客流激增對車站能力、通道能力和服務水平等沖擊較大。換乘設施能力不足，換乘距離過遠已成為制約地鐵服務水平提高的短板。

2.4 對城市重點功能區(qū)及交通樞紐服務不足

由于城市建設與軌道交通建設時序統(tǒng)籌不夠；現(xiàn)狀網(wǎng)對城市重點功能區(qū)及交通樞紐服務明顯不足。目前，北京市中心城區(qū)主要功能區(qū)有CBD、金融街、中關村及各主要鐵路樞紐。其中CBD、金融街和中關村分別有兩條軌道交通線路為其服務。與世界城市相比，北京CBD、金融街等功能區(qū)的地鐵線路條數(shù)偏少。鐵路樞紐方面，北京北站有3線服務，北京西站、北京南站有2線服務，北京站僅有1條軌道線路服務，客流壓力較大。目前2號線北京站、9號線北京西站、4號線北京南站主要壓力來源于鐵路樞紐產生的客流。

2.5 與其他交通方式之間缺乏協(xié)調整合

作為公共交通的主要方式之一，軌道交通具有高效便捷、運力大等特點，但軌道站點的覆蓋率畢竟有限，要充分發(fā)揮軌道交通骨干作用還需充分調動其他交通方式與軌道的協(xié)作關系。目前，軌道站點接駁系統(tǒng)建設相對滯后，對軌道交通更大地發(fā)揮效用存在一定制約。

3 軌道交通發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃

3.1 京津冀協(xié)同發(fā)展及城市、綜合交通發(fā)展規(guī)劃

《京津冀協(xié)同發(fā)展綱要》提出京津冀區(qū)域要按照“優(yōu)勢互補、互利共贏、區(qū)域一體”的原則，以交通基礎設施建設為先導，以生態(tài)安全格局保護為底線、以產業(yè)對接和轉型升級為抓手，形成“一核、雙城、三軸、四區(qū)、多節(jié)點”的區(qū)域空間發(fā)展格局。北京城市總體規(guī)劃堅持全國政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創(chuàng)新中心的定位，考慮延續(xù)古都歷史格局、治理“大城市病”的現(xiàn)實需要和面向未來的可持續(xù)發(fā)展，在北京市域范圍內形成“一核一主一副、兩軸多點一區(qū)”的城市空間結構。綜合交通體系規(guī)劃的戰(zhàn)略目標為：構建國際交通樞紐城市，建設面向區(qū)域的一體化綜合交通體系，全面提升與城市戰(zhàn)略定位相匹配的交通支撐能力，加快形成安全、便捷、高效、綠色、經濟的現(xiàn)代化綜合交通體系[14-16]。

京津冀區(qū)域層面構建以軌道交通為骨干的多節(jié)點、網(wǎng)絡狀、全覆蓋的交通網(wǎng)絡，建設“軌道上的京津冀”， 依托交通樞紐構建多層級軌道網(wǎng)絡體系。市域層面優(yōu)化調整線網(wǎng)，重點彌補線網(wǎng)結構“瓶頸”和層級“短板”，提升放射性廊道的交通供給能力，加強軌道交通建設與城市土地開發(fā)協(xié)調發(fā)展。

3.2 軌道交通發(fā)展方向和布局

在京津冀協(xié)同發(fā)展和城市總體規(guī)劃指導下，借鑒國內外大都市區(qū)軌道交通發(fā)展經驗，構建與北京都市區(qū)各區(qū)域發(fā)展相互協(xié)調的多層次、一體化的軌道交通網(wǎng)絡，支撐和引導區(qū)域協(xié)同發(fā)展、城市功能優(yōu)化調整。按照城市空間布局優(yōu)化調整的方向，按照“中心加密、內外聯(lián)動、區(qū)域對接、樞紐優(yōu)化”的思路，提升和完善中心既有網(wǎng)絡，圍繞彌補線網(wǎng)層級“短板”，大幅增加城際鐵路、區(qū)域快線(含市郊鐵路)，進一步提升首都的區(qū)域輻射能力。

在既有軌網(wǎng)基礎上，提升中心城區(qū)軌道交通線網(wǎng)密度；挖掘現(xiàn)有軌道潛力，提升軌道交通線網(wǎng)運行效率；強化“一主一副”之間的快速聯(lián)通；實現(xiàn)“一主一副”與“多點”之間的便捷聯(lián)系；增加服務區(qū)域的城際鐵路及區(qū)域快線(含市郊鐵路)；優(yōu)化樞紐布局，對接京津冀區(qū)域一體化，北京市軌道交通線網(wǎng)布局概念示意圖，如圖2所示。

4 線網(wǎng)功能層次與組織

對于建設區(qū)覆蓋范圍廣、交通需求層次多樣的超大城市，發(fā)展層次多樣、分工明確、銜接緊密的一體化軌道交通系統(tǒng)，是緩解大城市交通擁堵的有效措施之一，能夠引導土地使用形態(tài)，協(xié)調城市的各種功能，優(yōu)化城市空間布局，促進城市的可持續(xù)發(fā)展。

4.1 功能層次

結合北京城市空間發(fā)展規(guī)劃和軌道交通技術特征，將軌道交通劃分為以下三個層次：1)層次一：中心城區(qū)、副中心至近郊新城層次，半徑25～30 km，主要以地鐵(含普線、快線)服務為主。2)層次三：中心城區(qū)、副中心至遠郊新城及跨界城市組團層次，半徑50～70 km；主要以區(qū)域快線(含市郊鐵路)服務為主。3)層次三：中心城區(qū)、副中心至京津冀主要城市層次，半徑300 km交通圈；主要以城際鐵路、鐵路客運專線服務為主，北京軌道交通功能層次示意圖，如圖3所示。

4.2 發(fā)展模式

中心城區(qū)、副中心軌道交通系統(tǒng)中的地鐵服務于中心地區(qū)的主要客運交通走廊，構建中心地區(qū)以軌道交通為骨干、地面公交為主體的公共交通客運體系。外圍城市組團內部軌道交通定位于服務規(guī)模較大的組團內部交通系統(tǒng)，根據(jù)組團內部交通需求決定其線網(wǎng)結構，并與組團對外交通系統(tǒng)相銜接。區(qū)域快線系統(tǒng)主要定位于服務連接中心城區(qū)內部主要功能區(qū)、邊緣集團、副中心、新城、跨界城市組團之間的直達快速聯(lián)系，旅行速度高于地鐵。市郊鐵路作為區(qū)域快線的一種形式，應充分考慮利用既有鐵路資源。客運專線及城際鐵路主要定位于城市間的交通聯(lián)系，但有條件的地方可考慮服務外圍新城或組團。

圖3 北京軌道交通功能層次示意圖

4.3 銜接模式

各層次軌道交通系統(tǒng)通過火車站、換乘站等形式來實現(xiàn)銜接，例如，區(qū)域快線系統(tǒng)與中心城軌道交通系統(tǒng)通過換乘站的換乘來實現(xiàn)銜接，市郊鐵路運輸系統(tǒng)與城際及高速鐵路系統(tǒng)在火車站形成換乘實現(xiàn)與其他系統(tǒng)之間的銜接，組團內部中低運量軌道交通與軌道交通干線在換乘站相銜接。部分有條件的系統(tǒng)之間可實現(xiàn)共線或過軌運輸，例如，市郊鐵路與城際鐵路、區(qū)域快線與市郊鐵路等。

5 中心地區(qū)既有線網(wǎng)提升

5.1 現(xiàn)狀分析

目前北京市已經形成了574 km軌道交通運營網(wǎng)絡，中心地區(qū)仍然存在著可進一步提升的方面。第一，中心地區(qū)現(xiàn)狀軌道線網(wǎng)分布均勻、層次單一，未能構建服務于不同區(qū)域范圍、不同出行目的的多層次軌道網(wǎng)絡。第二，線網(wǎng)結構尚未完善，部分節(jié)點壓力較大。現(xiàn)狀線網(wǎng)中存在一些線路斷點，如西直門站，宋家莊站、四惠站、四惠東站、望京西站等。第三，對城市重點功能區(qū)及交通樞紐服務仍不足。第四，軌道站點與周邊用地的銜接度較低，尤其體現(xiàn)在就業(yè)密集的城市功能區(qū)，北京軌道交通現(xiàn)狀網(wǎng)絡與功能區(qū)示意圖，如圖4所示。

圖4 北京軌道交通現(xiàn)狀網(wǎng)絡與功能區(qū)示意圖

5.2 地區(qū)與交通發(fā)展需求

中心城區(qū)是“四個中心”的重要承載區(qū)，是保障和服務首都核心功能的優(yōu)化發(fā)展區(qū)，是疏解非首都功能、推進功能與空間配置優(yōu)化重組的主要地區(qū)。中心城區(qū)交通發(fā)展主要服務四個中心戰(zhàn)略定位，集中力量治理“大城市交通病”，提升區(qū)內交通品質和運行效率，隨著城市功能優(yōu)化，補足交通設施，改善中心城區(qū)交通網(wǎng)絡整體性，提升區(qū)域交通服務水平。

5.3 中心線網(wǎng)提升方向

在目標導向和問題導向的指引下，中心城區(qū)軌道交通應從完善線網(wǎng)層次與結構、提升規(guī)模和效率角度研究提高中心城區(qū)軌道供給服務水平的方案，應進一步增加軌道交通快線系統(tǒng)提升服務效率，完善中心城區(qū)軌道交通網(wǎng)絡結構，同時加強軌道與職住關系匹配，加強對重點功能區(qū)的服務，實現(xiàn)與交通樞紐及主要功能區(qū)的有機耦合，優(yōu)化軌道交通站點周邊用地功能，完善各類交通的銜接換乘，提升交通環(huán)境、公共空間、景觀品質，北京軌道交通現(xiàn)狀網(wǎng)絡與新城關系示意圖，如圖5所示。

圖5 北京軌道交通現(xiàn)狀網(wǎng)絡與新城關系示意圖

6 區(qū)域快線規(guī)劃

北京軌道交通已形成574 km的線網(wǎng)，覆蓋了6座近郊新城(30 km范圍)，地鐵總里程已經達到世界第二，而區(qū)域軌道交通、市郊鐵路只有S2線且服務水平較低。懷柔、密云、平谷等遠郊新城仍缺失軌道交通服務，延慶雖有S2線通達，但服務水平較低；同時，周邊地區(qū)(如燕郊地區(qū))與首都的交通聯(lián)系日益密切，需要適合的軌道交通系統(tǒng)支撐。

6.1 區(qū)域快線定位與發(fā)展模式

區(qū)域快線是國家干線鐵路與城市軌道交通系統(tǒng)之間一個重要的軌道交通層級：在30 km圈層，輔助地鐵快線服務長距離快速出行；在50～70 km圈層，區(qū)域快線為主體，城際鐵路為輔助，服務該區(qū)域內長距離跨區(qū)出行。區(qū)域快線具備支撐與引導城市空間發(fā)展的軌道交通快線系統(tǒng)；能夠作為北京中心城區(qū)及城市副中心與首都地區(qū)重要節(jié)點間跨區(qū)域長遠距離出行的骨干軌道交通方式，高效組織首都地區(qū)內長遠距離經濟社會活動，北京軌道交通區(qū)域快線定位示意圖，如圖6所示。

圖6 北京軌道交通區(qū)域快線定位示意圖

6.2 區(qū)域快線線網(wǎng)構架

區(qū)域快線網(wǎng)規(guī)劃以樞紐錨固，編織成網(wǎng)作為規(guī)劃理念。樞紐為城市活動中心，交通流的聚集地，借助區(qū)域快線重構北京城市樞紐群， 促進樞紐與城市活動核心空間耦合，以樞紐錨固區(qū)域快線網(wǎng)。同時，將跨線網(wǎng)絡化運營理念植入線網(wǎng)規(guī)劃，實現(xiàn)快線網(wǎng)多線多方向的互聯(lián)互通。區(qū)域快線網(wǎng)規(guī)劃結合京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃和北京城市空間布局，形成10條線，近1 000 km的區(qū)域快線網(wǎng)，覆蓋首都地區(qū)主要功能節(jié)點，重要交通樞紐，具有高度網(wǎng)絡化特征。

6.3 與鐵路可利用資源的關系

區(qū)域快線網(wǎng)中線路里程包含利用鐵路通道或資源的占約70%，其條件是北京鐵路樞紐通道能力的釋放，而北京鐵路樞紐通道能力釋放條件是樞紐貨運外環(huán)線建成，樞紐“客內貨外”的運輸格局形成。貨運環(huán)線建成之前，近期市郊列車的開行應以利用鐵路干線的富余能力為主，對于需求較大的客運通道，可通過局部改造予以解決。

7 副中心線網(wǎng)規(guī)劃

7.1 區(qū)域定位

北京城市副中心以行政辦公、商務服務、文化旅游為主導功能，通過有序推動北京市屬行政事業(yè)單位整體或部分轉移，帶動中心城區(qū)其他相關功能和人口疏解，促進行政功能與其他城市功能有機結合，形成配套完善的城市綜合功能，發(fā)揮對疏解非首都功能的示范帶動作用。

7.2 交通發(fā)展方向

在城市副中心的戰(zhàn)略定位指導下，北京城市副中心既要考慮與中心城之間的交通聯(lián)系，又要考慮對周邊順義、亦莊、北三縣的放射連通，同時要考慮內部的自成體系。交通整體上應構建面向區(qū)域的綜合交通體系，提升城市副中心以及通州區(qū)的交通輻射能力和支撐能力。

7.3 多層次線網(wǎng)構建

結合城市副中心發(fā)展定位及交通功能組織。城市副中心應構建面向區(qū)域、層次多樣、互聯(lián)互通的軌道交通系統(tǒng)，統(tǒng)籌京津冀區(qū)域、中心城區(qū)與副中心、副中心與北京郊區(qū)城區(qū)、副中心與跨界城市組團之間以及內部軌道交通體系的相互關系，形成區(qū)域交通中心，支撐引導城市副中心的發(fā)展定位。

在區(qū)域層面的軌道交通應著力提升區(qū)域影響力，建立京津冀中心城市與城市副中心直接連通的城際鐵路網(wǎng)絡。城市副中心與中心城區(qū)之間的軌道交通應重點建立快速聯(lián)系通道，通過地鐵快線、市郊鐵路、普通地鐵滿足不同層次的交通需求，提供多樣化的交通服務。與跨界城市組團(北三縣)以及周邊郊區(qū)城區(qū)之間的軌道交通體系應通過地鐵及區(qū)域快線來支撐與引導副中心的發(fā)展。內部軌道交通體系應結合人口、就業(yè)、公共服務分布，構建內部軌道交通系統(tǒng)，連接副中心內部及周邊地區(qū)主要功能區(qū)。

8 結束語

北京城市發(fā)展處于轉型階段，面臨著落實京津冀協(xié)同發(fā)展和城市總體規(guī)劃，疏解非首都功能，解決首都可持續(xù)發(fā)展的問題和挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略任務，減量

提質、空間優(yōu)化、城鄉(xiāng)一體、多規(guī)合一、文化傳承、生態(tài)綠色等成為新形勢下的發(fā)展主題。本文在回顧歷史發(fā)展、落實新形勢下新要求、現(xiàn)狀問題分析的基礎上，結合國內外發(fā)展經驗，深入研究了線網(wǎng)規(guī)劃中軌道交通發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃問題、線網(wǎng)功能層次與組織問題、中心地區(qū)既有線網(wǎng)提升問題、區(qū)域快線規(guī)劃問題、副中心線網(wǎng)規(guī)劃問題五個所面臨的關鍵問題，對于在規(guī)劃層面完善新形勢下北京軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃，促進城市軌道交通與城市、綜合交通之間的協(xié)調發(fā)展具有重要的參考依據(jù)。

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