文/唐曉哲

一、對(duì)外援助工作助力“一帶一路”建設(shè)

習(xí)近平總書(shū)記在“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇開(kāi)幕式上的演講中曾提出，中國(guó)將在未來(lái)3年向參與“一帶一路”建設(shè)的發(fā)展中國(guó)家和國(guó)際組織提供600億元人民幣援助，建設(shè)更多民生項(xiàng)目。援外工作關(guān)系到國(guó)家對(duì)外形象和國(guó)際影響力，開(kāi)展援外工作是對(duì)“一帶一路”建設(shè)的有效助力，是實(shí)現(xiàn)政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通，特別是民心相通的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)工作。

作為發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)始終在致力于自身發(fā)展的同時(shí)，堅(jiān)持向經(jīng)濟(jì)困難的其他發(fā)展中國(guó)家提供力所能及的援助，幫助受援國(guó)增強(qiáng)自主發(fā)展能力。對(duì)外援助發(fā)展鞏固了我國(guó)與廣大發(fā)展中國(guó)家的友好關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了互利共贏。在“一帶一路”倡議下，援外工作的重要性更加凸顯。

二、對(duì)外援助成套項(xiàng)目可行性研究成果評(píng)審的意義

援外項(xiàng)目種類(lèi)繁多，受援國(guó)國(guó)情千差萬(wàn)別，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不同，利益訴求也較為多元，影響項(xiàng)目的外部環(huán)境復(fù)雜多樣。因此，援外項(xiàng)目咨詢(xún)既是一項(xiàng)嚴(yán)肅的政治任務(wù),也是一項(xiàng)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)技術(shù)工作?？尚行匝芯渴潜Ｕ显忭?xiàng)目立項(xiàng)后順利實(shí)施的基礎(chǔ)，也是落實(shí)中央財(cái)政預(yù)算管理要求的必備環(huán)節(jié)；而可行性研究評(píng)審的結(jié)論和建議正是政府部門(mén)立項(xiàng)審批的重要決策依據(jù)。

成套項(xiàng)目建設(shè)是我國(guó)最主要的對(duì)外援助方式。成套項(xiàng)目援助是指中國(guó)通過(guò)提供無(wú)償援助和無(wú)息貸款等援助資金幫助受援國(guó)建設(shè)生產(chǎn)和民用領(lǐng)域的工程項(xiàng)目。中方負(fù)責(zé)項(xiàng)目考察、勘察、設(shè)計(jì)和施工的全部或部分過(guò)程，提供全部或部分設(shè)備、建筑材料，派遣工程技術(shù)人員組織和指導(dǎo)施工、安裝和試生產(chǎn)。項(xiàng)目竣工后，移交受援國(guó)使用。目前，成套項(xiàng)目援助約占我國(guó)對(duì)外援助財(cái)政支出的40%左右，所占比例遠(yuǎn)高于物資、技術(shù)合作等援助方式。受商務(wù)部委托，近兩年筆者公司先后承擔(dān)了十多項(xiàng)我國(guó)對(duì)外援助項(xiàng)目可行性研究成果的評(píng)審任務(wù)，包括非洲6項(xiàng)、亞洲3項(xiàng)、美洲2項(xiàng)。援助方式均為成套項(xiàng)目建設(shè)，項(xiàng)目建設(shè)投資預(yù)估算合計(jì)約37億元人民幣，投資限額約43億元人民幣。

可行性研究成果評(píng)審工作是對(duì)外援助成套項(xiàng)目立項(xiàng)工作必不可少的技術(shù)支撐環(huán)節(jié)。主要針對(duì)考察組赴受援國(guó)考察前提出的項(xiàng)目可行性研究工作方案、考察后提交的立項(xiàng)建議書(shū)/可行性研究報(bào)告，以及項(xiàng)目立項(xiàng)前的可行性研究階段各項(xiàng)相關(guān)工作成果進(jìn)行審核。做好可行性研究成果評(píng)審工作，對(duì)成套項(xiàng)目合理建設(shè)、順利實(shí)施以及實(shí)現(xiàn)預(yù)期的援助效益目標(biāo)具有重要作用。

三、對(duì)外援助成套項(xiàng)目可行性研究成果評(píng)審應(yīng)把握的重點(diǎn)

對(duì)外援助項(xiàng)目實(shí)施地點(diǎn)主要為非洲、亞洲、美洲等地區(qū)的發(fā)展中國(guó)家，國(guó)情各異、地理和氣候條件不同，項(xiàng)目投資建設(shè)的程序與國(guó)內(nèi)項(xiàng)目建設(shè)有較大的差異。所以，項(xiàng)目可行性研究關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容、關(guān)鍵環(huán)節(jié)及項(xiàng)目的投資構(gòu)成均有所不同。結(jié)合援助馬拉維社區(qū)技術(shù)學(xué)院和青年中心等項(xiàng)目評(píng)審工作，筆者認(rèn)為在可行性研究成果評(píng)審中應(yīng)重點(diǎn)把握以下幾個(gè)方面。

1.項(xiàng)目受援國(guó)的情況

對(duì)外援助項(xiàng)目評(píng)審，首先需要針對(duì)項(xiàng)目受援國(guó)的實(shí)際情況，初步了解其國(guó)別特點(diǎn)與國(guó)別風(fēng)險(xiǎn)，這是看似常規(guī)但很重要的第一項(xiàng)工作內(nèi)容。包括：受援國(guó)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、國(guó)家歷史、宗教文化、地理和氣象條件、對(duì)外國(guó)投資的相關(guān)政策法規(guī)、是否戰(zhàn)亂國(guó)家或恐怖主義威脅重點(diǎn)防范國(guó)家等等。這與項(xiàng)目建設(shè)的必要性、可行性密切相關(guān)，也關(guān)系到項(xiàng)目需求與規(guī)模、建設(shè)方案的合理確定，影響項(xiàng)目投資構(gòu)成與預(yù)估算。

本次援助馬拉維社區(qū)技術(shù)學(xué)院共五所，建設(shè)地點(diǎn)分別位于馬拉維共和國(guó)的恩徹烏等五個(gè)地區(qū)。馬拉維位于東南部非洲一隅，地域狹小卻人口眾多，是傳統(tǒng)的“靠天吃飯”農(nóng)業(yè)國(guó)，也是世界最貧窮國(guó)家之一。其政局較穩(wěn)定、國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期依賴(lài)西方援助，近年對(duì)我國(guó)、印度等新興經(jīng)濟(jì)體倚重加大。2016年遭遇干旱天氣，經(jīng)濟(jì)陷入困境，馬政府出臺(tái)吸引外資政策，希望通過(guò)建立替代性行業(yè)和拓展就業(yè)領(lǐng)域，解決失業(yè)問(wèn)題，確定技術(shù)工人職業(yè)技能培訓(xùn)是重點(diǎn)發(fā)展任務(wù)，以建設(shè)社區(qū)技術(shù)學(xué)院為戰(zhàn)略手段，提高勞動(dòng)生產(chǎn)力。本次援助項(xiàng)目建設(shè)正是基于受援國(guó)的以上基本情況及其國(guó)內(nèi)發(fā)展規(guī)劃。馬方建設(shè)需求較為迫切，援助項(xiàng)目建設(shè)有利于鞏固和發(fā)展中馬友好關(guān)系，對(duì)中非建立和發(fā)展政治上平等互信、經(jīng)濟(jì)上合作共贏、文化上交流互鑒的新型戰(zhàn)略伙伴關(guān)系有積極意義，符合我國(guó)對(duì)外發(fā)展戰(zhàn)略。

2.項(xiàng)目功能與規(guī)模確定

由于承擔(dān)對(duì)外援助項(xiàng)目可行性研究工作的單位主要是工程設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)，成果編制人員主要是工程設(shè)計(jì)技術(shù)人員，其關(guān)注重點(diǎn)更多集中于各專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，對(duì)項(xiàng)目功能與規(guī)模的確定主要基于受援國(guó)對(duì)項(xiàng)目的初始需求，以及經(jīng)項(xiàng)目可行性考察了解并與受援方溝通達(dá)到的結(jié)果，所以，在可行性研究成果中往往缺少必要的需求分析與規(guī)模測(cè)算等支撐內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。這就要求在可研評(píng)審工作中，需要與編制機(jī)構(gòu)進(jìn)行耐心細(xì)致的溝通、了解考察工作詳細(xì)情況，指導(dǎo)其對(duì)需求分析等內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充完善。

本次援助馬拉維項(xiàng)目所在地除姆祖祖外，均為較偏遠(yuǎn)地區(qū)，居民需求有多大，規(guī)模如何確定，在申報(bào)的可行性研究成果中未做出明確分析，在沒(méi)有現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)可參考的情況下，評(píng)審組多次與可行性研究機(jī)構(gòu)溝通，指導(dǎo)其結(jié)合現(xiàn)有社區(qū)技術(shù)學(xué)院實(shí)際使用情況做出具體說(shuō)明和對(duì)比分析。針對(duì)可行性考察了解到的當(dāng)?shù)貙?shí)際需求對(duì)各項(xiàng)功能用房分別補(bǔ)充了需求分析和規(guī)模測(cè)算等重要內(nèi)容，做好項(xiàng)目與受援國(guó)社會(huì)的互適性分析，使項(xiàng)目功能符合當(dāng)?shù)厍嗄杲邮芗夹g(shù)培訓(xùn)的意愿，投入使用后達(dá)到援助的社會(huì)效益與目標(biāo)。

3.場(chǎng)址選擇

對(duì)外援助項(xiàng)目的現(xiàn)場(chǎng)情況復(fù)雜，區(qū)域市政配套缺乏是常見(jiàn)現(xiàn)象，需詳細(xì)了解當(dāng)?shù)刈匀粭l件、實(shí)際具備哪些建設(shè)條件及同類(lèi)項(xiàng)目實(shí)際使用情況、使用習(xí)慣等資料，并具體考察現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際場(chǎng)地條件，特別應(yīng)注意當(dāng)?shù)赜昙緯r(shí)的場(chǎng)地條件。據(jù)了解，曾有項(xiàng)目外方提供場(chǎng)址位于丘陵地區(qū)的小沖擊平地，幾年內(nèi)未發(fā)生過(guò)山洪等自然災(zāi)害，但施工當(dāng)年雨量較大，山洪暴發(fā)，所幸發(fā)現(xiàn)及時(shí)，采取引流、阻擋措施才未造成大的災(zāi)害。

本次援助馬拉維項(xiàng)目除曼戈切、桑恩杰社區(qū)技術(shù)學(xué)院外，馬方提供的項(xiàng)目擬選場(chǎng)地距離城市道路較遠(yuǎn)，與主路之間的交通均為土路；而可行性研究報(bào)告中未明確分析選址的合理性。經(jīng)評(píng)審向可行性研究機(jī)構(gòu)核實(shí)，報(bào)告中補(bǔ)充了關(guān)于場(chǎng)址選擇的說(shuō)明，并明確了此次選址基本原則是盡量選擇靠近居住人群較多的地點(diǎn)建設(shè)。經(jīng)考察馬拉維現(xiàn)有的社區(qū)技術(shù)學(xué)院及當(dāng)?shù)貙?shí)際情況了解到，當(dāng)?shù)剡m齡學(xué)生求學(xué)的積極性較高，社區(qū)技術(shù)學(xué)院的學(xué)生主要來(lái)源于學(xué)院所在選區(qū)；馬拉維主干路很少，服務(wù)于各選區(qū)的社區(qū)學(xué)院一般均遠(yuǎn)離主干路，周邊基本為土路；上學(xué)路程較近的學(xué)生采用步行或騎自行車(chē)的方式上學(xué)，路程較遠(yuǎn)的學(xué)生則在學(xué)院附近租房。從馬拉維道路交通現(xiàn)狀情況考慮，結(jié)合已建成社區(qū)技術(shù)學(xué)院實(shí)際使用情況，擬選場(chǎng)地可滿(mǎn)足社區(qū)技術(shù)學(xué)院的正常教學(xué)和生活使用需要。評(píng)審進(jìn)一步提出，建議馬方在項(xiàng)目紅線(xiàn)外配套工程建設(shè)中，采取適當(dāng)措施解決學(xué)院與主路之間的土路雨季道路泥濘問(wèn)題，確保學(xué)院投入使用后道路能夠通行。

4. 建設(shè)方案論證

由于不少受援國(guó)沒(méi)有當(dāng)?shù)氐膶?zhuān)業(yè)設(shè)計(jì)規(guī)范，對(duì)外援助項(xiàng)目的建設(shè)方案大多按照我國(guó)規(guī)范進(jìn)行設(shè)計(jì)，但要結(jié)合當(dāng)?shù)氐拿褡逦幕妥诮虃鹘y(tǒng)、生活生產(chǎn)習(xí)慣、氣候條件，既要與周邊城市風(fēng)格相協(xié)調(diào)，又要應(yīng)用體現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)代建筑業(yè)科技發(fā)展水平的新技術(shù)、新材料，展示我國(guó)援外項(xiàng)目的良好形象，擴(kuò)大我國(guó)援建項(xiàng)目的影響力。同時(shí)，現(xiàn)場(chǎng)考察需要針對(duì)受援國(guó)建設(shè)工程相關(guān)政策文件、現(xiàn)行規(guī)范、當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)力資源、技術(shù)水平、建筑材料、機(jī)械設(shè)備、材料實(shí)驗(yàn)室、當(dāng)?shù)氐牡卣鹪O(shè)防、市政設(shè)施等提出詳細(xì)的調(diào)研數(shù)據(jù)資料，以支撐各專(zhuān)業(yè)技術(shù)參數(shù)確定和方案設(shè)計(jì)。以往曾有方案設(shè)計(jì)未考慮當(dāng)?shù)夭牧咸匦?，使用?dāng)?shù)睾Ｉ碀仓炷?，造成鋼筋?yán)重腐蝕并導(dǎo)致項(xiàng)目重建；也曾有項(xiàng)目在前期可行性研究時(shí)，未按受援國(guó)消防強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行方案設(shè)計(jì)，項(xiàng)目實(shí)施后無(wú)法通過(guò)當(dāng)?shù)叵啦块T(mén)驗(yàn)收，只能重新改造。

此外，應(yīng)對(duì)受援國(guó)建設(shè)工程管理政策法規(guī)進(jìn)行充分調(diào)查核實(shí)，并依據(jù)其要求確定項(xiàng)目的可行性，避免項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)推進(jìn)困難等問(wèn)題。據(jù)了解，曾有受援國(guó)政府和項(xiàng)目建設(shè)地的地方政府對(duì)援建項(xiàng)目的免稅政策不同，導(dǎo)致兩國(guó)政府間援助協(xié)議落實(shí)困難。評(píng)審中需就此類(lèi)內(nèi)容對(duì)可行性研究報(bào)告逐一進(jìn)行核實(shí)，如未在報(bào)告中說(shuō)明，則需督促其落實(shí)后書(shū)面予以明確。

5. 中外分工與長(zhǎng)效技術(shù)支持

對(duì)外援助項(xiàng)目可行性研究中很重要的一個(gè)內(nèi)容就是要明確中外分工與職責(zé)，包括設(shè)計(jì)、施工等工程實(shí)施各階段的中外分工，并在雙方現(xiàn)場(chǎng)商談達(dá)成共識(shí)后，將此項(xiàng)內(nèi)容寫(xiě)入雙方會(huì)談紀(jì)要，作為后續(xù)確定投資預(yù)估算范圍的重要依據(jù)文件。通常由于項(xiàng)目實(shí)施中的協(xié)調(diào)工作需受援國(guó)配合進(jìn)行，所以受援國(guó)負(fù)責(zé)辦理當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門(mén)的批準(zhǔn)手續(xù)，審批方案設(shè)計(jì)并提供書(shū)面批準(zhǔn)書(shū)，進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估，以及遷移和清除項(xiàng)目用地范圍內(nèi)包括房屋、樹(shù)木、公共管線(xiàn)等在內(nèi)的地上及地下所有障礙物；負(fù)責(zé)用地紅線(xiàn)范圍外的所有基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，提供施工水電，免費(fèi)提供臨時(shí)場(chǎng)地，安全保障，以及免稅并允許中方設(shè)置援外標(biāo)識(shí)。

長(zhǎng)效技術(shù)支持也是對(duì)外援助項(xiàng)目評(píng)審需重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。不少受援國(guó)在項(xiàng)目建成投入使用后，雖有部分人員具備一定的運(yùn)營(yíng)管理能力，但不能獨(dú)立進(jìn)行設(shè)備運(yùn)行維護(hù)工作，中方后續(xù)運(yùn)維技術(shù)支持投入較大。一般可采取2－3年的技術(shù)合作，對(duì)受援國(guó)的運(yùn)行管理人員進(jìn)行培訓(xùn)等方案來(lái)解決。這需要可行性考察階段具體了解受援方的相關(guān)技術(shù)人員情況，評(píng)審中核實(shí)后方能確認(rèn)可行性研究報(bào)告中的技術(shù)支持方案是否合理。

本次援助馬拉維社區(qū)技術(shù)學(xué)院項(xiàng)目，由于馬拉維國(guó)內(nèi)已有建成的社區(qū)技術(shù)學(xué)院，學(xué)院的運(yùn)營(yíng)管理模式較成熟，運(yùn)營(yíng)資金由政府財(cái)政撥款和公司贊助。馬政府已開(kāi)始準(zhǔn)備相應(yīng)的教師培訓(xùn)計(jì)劃，未來(lái)學(xué)院教學(xué)師資有一定的保證。項(xiàng)目教學(xué)實(shí)習(xí)、運(yùn)行設(shè)備相對(duì)簡(jiǎn)單，馬方可自行培訓(xùn)操作，或在安裝、調(diào)試階段進(jìn)行講解即可，無(wú)需中方單獨(dú)制定培訓(xùn)計(jì)劃，項(xiàng)目建成后由馬方自己承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和維護(hù)工作，并負(fù)責(zé)提供相關(guān)費(fèi)用。

6.關(guān)于政策、制度依據(jù)

隨著援外事業(yè)不斷發(fā)展，政府相關(guān)管理文件也在不斷完善中，1998年以來(lái)，原外經(jīng)貿(mào)部、商務(wù)部在援外項(xiàng)目管理方面制定了一系列的政策、法規(guī)，用以規(guī)范援外項(xiàng)目各項(xiàng)工作。因此，對(duì)外援助項(xiàng)目可行性研究成果評(píng)審過(guò)程中需跟蹤收集、整理新頒布的文件，并按其中有關(guān)條款的要求及時(shí)更新、調(diào)整評(píng)審的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。目前，商務(wù)部對(duì)外援助成套項(xiàng)目可行性研究階段涉及的相關(guān)文件主要包括管理辦法、設(shè)計(jì)指導(dǎo)、投資控制、取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、津貼補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等類(lèi)別。

另外，中外雙方簽訂的可行性考察會(huì)談紀(jì)要、合作備忘錄、可行性研究考察換文等文件，以及受援國(guó)提供的項(xiàng)目建議書(shū)（中方代建項(xiàng)目）或可行性研究報(bào)告（受援方自建項(xiàng)目）、受援國(guó)國(guó)別（地區(qū)）指南、駐外使館經(jīng)商處以及市場(chǎng)詢(xún)價(jià)等資料也是評(píng)審工作的重要依據(jù)。

7.關(guān)于投資預(yù)估算

首先，中國(guó)政府對(duì)援外工程項(xiàng)目追加工程費(fèi)用有嚴(yán)格的限制，對(duì)外援助成套項(xiàng)目的投資限額確定后一般不可調(diào)整，因此，評(píng)審后確認(rèn)的投資預(yù)估算應(yīng)盡可能涵蓋全面，取費(fèi)合理；其次，對(duì)外援助成套項(xiàng)目的投資構(gòu)成與國(guó)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目不同，根據(jù)其建設(shè)特點(diǎn)，有專(zhuān)門(mén)的投資構(gòu)成規(guī)定；再次，工程費(fèi)的指標(biāo)水平與國(guó)內(nèi)建設(shè)工程有較大不同，除考慮設(shè)計(jì)方案外，還需要結(jié)合受援國(guó)當(dāng)?shù)氐娜斯ぁ⒌夭?、進(jìn)口材料、機(jī)械設(shè)備和實(shí)驗(yàn)室條件、受援國(guó)規(guī)范要求等相應(yīng)取費(fèi)。另外，獨(dú)立費(fèi)的取費(fèi)文件依據(jù)較為復(fù)雜、變化較多，綜合人工單價(jià)、項(xiàng)目管理現(xiàn)場(chǎng)辦公費(fèi)用、各階段考察費(fèi)、現(xiàn)場(chǎng)管理團(tuán)隊(duì)費(fèi)用、中期及竣工驗(yàn)收費(fèi)用等取費(fèi)還需考慮項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)條件、匯率取值、行程安排、艱苦地區(qū)類(lèi)別、是否戰(zhàn)亂國(guó)家或恐怖主義威脅重點(diǎn)防范國(guó)家，以及受援國(guó)審查、驗(yàn)收要求等情況。

評(píng)審中對(duì)文件調(diào)整等變化需及時(shí)跟進(jìn)，使審核后投資預(yù)估算合理可行，滿(mǎn)足項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際需要。

8.分階段的評(píng)審任務(wù)

按照國(guó)家主管部門(mén)要求，每個(gè)對(duì)外援助成套項(xiàng)目的可行性研究評(píng)審工作通常分階段對(duì)應(yīng)多次評(píng)審任務(wù)，主要包括：可行性研究工作方案評(píng)審（可行性考察前）、可行性研究最終合同價(jià)款評(píng)審（可行性考察后）、立項(xiàng)建議書(shū)/可行性研究報(bào)告評(píng)審（可行性考察后）。有時(shí)還涉及：會(huì)談紀(jì)要簽署相關(guān)初步方案評(píng)審（可行性考察中）、出國(guó)費(fèi)用評(píng)審等，不同階段的評(píng)審任務(wù)具體評(píng)審內(nèi)容不同、依據(jù)不同。

四、結(jié)束語(yǔ)

新時(shí)代、新形勢(shì)下，我國(guó)對(duì)外援助事業(yè)任重道遠(yuǎn)。我國(guó)政府提出，未來(lái)對(duì)外援助將進(jìn)一步著力優(yōu)化結(jié)構(gòu)和提高質(zhì)量，增強(qiáng)受援國(guó)自主發(fā)展能力，提高援助的針對(duì)性和實(shí)效性。這為今后更好地完成援外項(xiàng)目可行性研究和評(píng)審工作提出了明確要求。每一個(gè)對(duì)外援助項(xiàng)目都有其政治影響和社會(huì)效益，而每一次評(píng)審任務(wù)都責(zé)任重大。評(píng)審機(jī)構(gòu)要按照政府主管部門(mén)最新政策要求，切實(shí)履行評(píng)審職責(zé)，確保項(xiàng)目科學(xué)立項(xiàng)、順利實(shí)施。