□ 建德市國土資源局 唐琰斌

近年來，建德市出臺相關(guān)政策，編制專項規(guī)劃，以“騰籠換鳥”“空間換地”等方式，著力推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，走出了一條節(jié)約集約用地的好路子。

一、基本情況

強化領(lǐng)導，制訂相關(guān)政策。根據(jù)《浙江省人民政府關(guān)于全面推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作的意見》（浙政發(fā)〔2014〕20號），建德市于2015年8月，制訂出臺了《關(guān)于印發(fā)建德市全面推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作實施辦法（試行）的通知》（建政函〔2015〕150號）。建德市政府專門成立了以市長為組長、分管副市長為副組長，各相關(guān)部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主要負責人為成員的領(lǐng)導小組，明確了相關(guān)工作職責。

摸清底數(shù)，編制專項規(guī)劃。在全面摸清城鎮(zhèn)低效用地現(xiàn)狀和開發(fā)潛力的基礎(chǔ)上，專門編制了《建德市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項規(guī)劃（2014-2017）》。每年10月份，開展城鎮(zhèn)低效用地調(diào)查數(shù)據(jù)年度更新，并規(guī)定上報違法補征收的項目必需在數(shù)據(jù)庫內(nèi)，發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用。

大膽探索，持續(xù)深入推進。一方面，用好退二進三、退二優(yōu)二、收購儲備、協(xié)商回收、鼓勵流轉(zhuǎn)等常規(guī)方式。2015年至2017年，建德市共完成城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)5969畝。如2017年建德市89個工業(yè)企業(yè)項目，以“零地技改”的方式，投資24.35億元，新增建筑面積8.62萬平方米。又如將洋安、橋南白沙灣、壽昌溫泉443.02畝低效用地進行收儲，在2017年推向房地產(chǎn)市場，實現(xiàn)成交土地出讓金18.1億元，同時也引進了恒大、萬固等知名房企來建開發(fā)建設(shè)，提升城市整體形象。另一方面，積極探索實踐城鎮(zhèn)低效用地違法補征收的創(chuàng)新路徑，旨在將2010年之前沒有合法用地手續(xù)且符合相關(guān)要求的建設(shè)用地，按現(xiàn)狀辦理用地手續(xù)。2017年，建德市首個城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)批次3個項目，正式獲得省政府批準，節(jié)省新增建設(shè)用地指標近45畝，成為繼桐廬縣之后杭州市第二個成功實踐該創(chuàng)新路徑的縣市區(qū)。

二、主要問題

（一）認定標準有待細化

現(xiàn)有的土地管理法律法規(guī)和政策，對低效用地的認定，還沒明確的標準，自然資源部、浙江省相關(guān)政策文件規(guī)定也比較寬泛。省政府將低效用地的具體類型劃分為四種。一是利用低效、粗放的存量建設(shè)用地。包括建設(shè)用地利用強度、投入產(chǎn)出水平，明顯低于節(jié)約集約用地控制標準的土，因產(chǎn)業(yè)落后、企業(yè)經(jīng)營困難需要退出的產(chǎn)業(yè)用地。二是布局散亂，列入“三改一拆”范圍的用地。包括需要納入改造的舊住宅區(qū)、舊廠礦和舊村莊（城中村），以及各類違法建筑拆除后形成的空置土地。三是用途不合理的建設(shè)用地。包括：不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策導向，屬于國家產(chǎn)業(yè)目錄規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地；不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的用地；因城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整，需要實施“退二進三”的產(chǎn)業(yè)用地。四是其他經(jīng)認定的低效用地。在實際操作層面上，對低效用地認定標準很難精準把握。

（二）主動參與度不夠高

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的主體，主要有政府主導開發(fā)、市場主體合作開發(fā)和原土地使用權(quán)人開發(fā)三種。2016年建德市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)項目102個，總面積1898畝，其中政府主導開發(fā)項目3個，面積44.5畝，分別占3%、2.3%；市場主體合作開發(fā)項目25個，面積272畝，分別占24.5%、14.3%；原土地使用權(quán)開發(fā)項目74個，面積1581.5畝，分別占72.5%、83.4%。2017年建德市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)項目113個，總面積2409畝，其中政府主導開發(fā)項目11個，面積150畝，分別占9.7%、6.2%；市場主體合作開發(fā)項目29個，面積677畝，分別占25.6%、28.1%；原土地使用權(quán)開發(fā)項目73個，面積1582畝，分別占64.7%、65.7%。從建德市近兩年情況來看，因缺乏相關(guān)政策激勵機制，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)主體主要是原土地使用權(quán)人，市場主體合作開發(fā)方式總體數(shù)量不大，企業(yè)、個人主動參與低效用地開發(fā)的積極性不夠高。

（三）總量大呈增長趨勢

通過近幾年的再開發(fā)利用，截至2017年底，建德市共梳理出城鎮(zhèn)低效用地552宗，8856畝。從結(jié)構(gòu)類型來看，主要為工業(yè)用地6259畝和空閑地1974畝，其余600來畝為公共設(shè)施用地、城鎮(zhèn)住宅用地等；

從空間布局上看，主要集中于壽昌鎮(zhèn)64宗、1731畝，新安江街道91宗、1246畝，更樓街道28宗、1184畝，這三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）面積占47%；從發(fā)展趨勢來看，隨著建德市深化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，不斷推進化工行業(yè)整治、碳酸鈣行業(yè)整治、低小散整治等一系列整治工作，預計城鎮(zhèn)低效用地總量會進一步增多。

（四）宣傳引導有待加強

個別業(yè)主依法依規(guī)用地意識不強，在未辦理相關(guān)合法審批手續(xù)的情況匯下，私自對城鎮(zhèn)低效用地進行再開發(fā)，改建、擴建相關(guān)房屋，形成了新的違法建筑。因此，要進一步加大宣傳力度，一方面引導廣大業(yè)主樹立依法用地審批的觀念，把低效用地用好，把好事辦好；另一方面特別要加強城鎮(zhèn)低效再開發(fā)相關(guān)政策紅利的宣傳，選取一批城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)典型，通過現(xiàn)場會、新聞?？刃问?，廣泛開展宣傳報道，擴大影響面，以起到良好的示范引導作用。

三、幾點建議

（一）切實轉(zhuǎn)變理念

要從過去“盼指標、等空間、愁占補”，轉(zhuǎn)變到樹立“深挖潛、促集約、多創(chuàng)效”的理念。從上級層面，對土地節(jié)約集約利用工作越來越重視，省政府于今年5月底召開了全省深化“畝均論英雄”改革工作會議，提出要高效能推廣“騰籠換鳥法”“機器換人法”“空間換地法”等“提高畝均效益十法”。省國土資源廳已實行新增用地指標安排，與存量建設(shè)用地盤活利用情況掛鉤的年度用地指標分配機制。杭州市每年都將區(qū)域節(jié)約集約利用評價指數(shù)，其中主要就是“三塊地”消化利用，即批而未供、供而未用、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)任務(wù)完成情況，作為對縣（市）區(qū)政府綜合考評的重要內(nèi)容，對完成考核任務(wù)突出的，給予一定新增用地指標獎勵。從建德市來看，耕地保護任務(wù)重、資源要素保障任務(wù)壓力大，依靠傳統(tǒng)擴張粗放的土地利用方式保障發(fā)展已難以為繼。根據(jù)第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)，建德市城鎮(zhèn)建設(shè)用地總面積15.56萬畝，人均建設(shè)用地241平方米/人，如按照國家120平方米/人的標準，人均用地面積再減少121平方米，相當于可節(jié)省7.8萬畝土地。

（二）加大政策供給

要進一步建立健全相關(guān)政策，正向引導和反向倒逼相結(jié)合，形成較為完善的政策供給體系。一是發(fā)揮政策紅利。繼續(xù)推進城鎮(zhèn)低效用地違法補征收，建德市城鎮(zhèn)低效用地552宗，面積8856畝，其中潛在可辦理違法補征收項目345宗，面積6258畝，用好這一創(chuàng)新路徑，切實為企業(yè)發(fā)展解決后顧之憂。對市場主體通過土地二級市場收購相鄰多宗地塊（包括有合法手續(xù)的零星空地），進行集中開發(fā)利用，經(jīng)批準可以協(xié)議出讓的，就按協(xié)議出讓辦理供地。進行聯(lián)合再開發(fā)的，地塊開發(fā)完成后，可以按照再開發(fā)方案給定的比例，將產(chǎn)權(quán)分割登記到聯(lián)合體名下（分割轉(zhuǎn)讓到股東名下）。對除公開招拍掛出讓項目外，免繳城市市政基礎(chǔ)設(shè)施配套費。二是強化政策倒逼。樹立“誰畝產(chǎn)效益高，要素就向誰集聚”的導向，進一步嚴格工業(yè)項目績效綜合評價制度，對工業(yè)企業(yè)進行分類管理，在用地、用電、融資、礦產(chǎn)資源、財政稅收等方面，享受不同的政策，用政策手段、經(jīng)濟杠桿引導企業(yè)提高土地利用效益，倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。三是完善政策激勵。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)中，要發(fā)揮市場作用，吸引相關(guān)企業(yè)、個人積極參與開發(fā)建設(shè)，建議完善相關(guān)激勵政策，以促進產(chǎn)業(yè)升級、相關(guān)業(yè)態(tài)打造，進一步加快城市有機更新。

（三）注重示范引導

要外學與內(nèi)樹結(jié)合，廣泛深入開展“畝均論英雄”發(fā)展觀念的宣傳，引導廣大業(yè)主高質(zhì)量發(fā)展。讓更多的“優(yōu)等生”在要素資源配置上享受“VIP”待遇，不再簡單地以經(jīng)濟總量算籠統(tǒng)賬，而是算畝均投資、畝均產(chǎn)出等精細賬。要向外學。今年5月底，省政府召開的全省深化“畝均論英雄”改革工作會議，給建德市加快低效用地再開發(fā)，推進土地節(jié)約集約利用，提供了不少鮮活的樣本。如靠創(chuàng)新排名全省“畝均論英雄”榜單第一的濱江區(qū)，對畝均不達標的項目，堅持先孵化再供地，該區(qū)集聚了網(wǎng)易、?？低暋⑿氯A三、大華等高新技術(shù)企業(yè)，實現(xiàn)了土地資源要素利用的最大化。又如龍游縣在一塊70余畝低效用地再開發(fā)中，對新引進的企業(yè)在項目簽約的同時還簽了一份畝均稅收承諾書，承諾兩年內(nèi)達到省定畝均稅收標準，并繳納了百萬元的“畝產(chǎn)履約保證金”。要內(nèi)部樹。在建德市內(nèi)部也有低效用地再開發(fā)的樣板，如省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)（航空小鎮(zhèn)），立足橫鋼工業(yè)遺存保護和利用，將原廠區(qū)50余處逾7.5萬平米的建筑進行改擴建，將“工業(yè)風”與“航空風”有機結(jié)合，保留原有火車鐵軌、影劇院等文化元素，通過引進綠皮火車、建設(shè)橫鋼紀念館，體驗太空艙等方式，形成歷史現(xiàn)在未來同現(xiàn)的小鎮(zhèn)印象。目前，已建成小鎮(zhèn)客廳、商業(yè)街、溫泉酒店、火車主題酒店、聯(lián)眾航空主題酒店、航空博覽館等特色鮮明的配套設(shè)施，使老橫鋼煥發(fā)出新的精神，實現(xiàn)整個區(qū)塊從二產(chǎn)向二、三產(chǎn)融合發(fā)展。

（四）落實相關(guān)措施

在低效用地再開發(fā)中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要發(fā)揮好屬地作用，各相關(guān)部門要切實履行好自身職責。一是圍繞中心，抓好結(jié)合。緊緊圍繞“五水共治”“三改一拆”、小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治和特色小鎮(zhèn)建設(shè)等中心工作，將低效用地再開發(fā)工作作為有力抓手，抓好結(jié)合，貫穿始終，實現(xiàn)舊城鎮(zhèn)、舊廠礦、舊村莊的改造，產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，城市的有機更新，達到一著出新、滿盤皆活的效果。二是完善規(guī)劃，細化標準。根據(jù)上級要求，低效用地再開發(fā)的范圍，從城鎮(zhèn)擴大到包括農(nóng)村土地的全部低效用地，要進一步完善低效用地再開發(fā)專項規(guī)劃，為近期2022年、遠期2027年的低效用地再開發(fā)工作提供底圖。對于退二進三、改變用途等方式開發(fā)的，要結(jié)合區(qū)塊實際，加快規(guī)劃調(diào)整完善。要根據(jù)用地規(guī)模、產(chǎn)業(yè)類型等，積極探索差別化的低效用地認定標準。三是靠前指導，深化考核。國土資源、經(jīng)信等部門要進一步優(yōu)化服務(wù)，深入企業(yè)、深入項目，開展現(xiàn)場指導。建議試點建立低效用地信息平臺，為相關(guān)企業(yè)、個人參與開發(fā)提供基礎(chǔ)信息。加大對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、一區(qū)一園推進低效用地再開發(fā)的考核力度，探索采取“增量撬動存量”的倒逼機制，將新增用地指標安排與存量建設(shè)用地盤活掛鉤，促進低效用地再開發(fā)工作。