張婉蘇

（南京大學法學院，江蘇南京210093）

財政轉移支付制度設立的初衷在于分稅制的稅收分配模式下實現央地之間財權和事權分配的再平衡，消解由于經濟發(fā)展不均衡與地區(qū)間公共服務供給水平均等化之間的張力?？茖W有效的財政轉移支付制度類似于“轉換器”。社會總產值或者全社會財富的總數，通過財政轉移支付的模式，從邊際效用相對較低的發(fā)達地區(qū)轉移到邊際效用更高的欠發(fā)達地區(qū)。通過這種資金轉移，最終促進整個國民經濟和公共服務的均衡發(fā)展。因此，財政轉移支付制度作為現代財政制度的重要內容，是國家和政府管理的重要手段，是從宏觀上提高經濟效率的必要手段，也是國家從經濟發(fā)展條件方面維護公平的重要途徑。①參見杜放：《政府間財政轉移支付制度理論與實踐》，經濟科學出版社2001年版，第10頁。

自我國實行分稅制改革以來，很長時間內并沒有建立起規(guī)范的政府間財政轉移支付制度，實際發(fā)生的轉移支付呈現出明顯的過渡性質，地方政府為獲取更多的中央財政資金和項目，通過“駐京辦”的關系網在各部委之間“跑動”。一直以來“跑部錢進”被廣為詬病，主要原因在于其一方面會易于滋生腐敗，另一方面會造成加大區(qū)域發(fā)展的不平衡性。②Goldstein,Rebecca and Hye Young You.”Cities as Lobbyists.”American Journalof Political Science,Vol.61,No.4,October2017,Pp.864-876.通過這種方式實現的財政轉移支付脫離了公平性。2015年2月公布的《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》強調要對財政轉移支付制度進行改革和完善，其中一項重要內容是從嚴控制專項轉移支付，這意味著以前靠“跑部錢進”的方式尋求專項轉移支付的空間將被大大被壓縮。轉移支付制度的重要價值取向在于實現中央和地方在促進地方經濟發(fā)展過程中的公平，使各地的政治經濟社會文化發(fā)展得以均衡，社會福祉能公平地分攤到每一個社會公眾，使其擁有一種相對公平的發(fā)展機會和社會環(huán)境。社會公平重在分配的正義，財政轉移支付即是重點解決分配的正義。為此，需要以公平正義為價值取向，構建能夠實現財政轉移支付社會公平和地方均衡發(fā)展目標的財政轉移支付的實現機制，并將該實現機制納入財稅法、預算法的法治框架下，加強財政轉移支付的法治建設。

一、公平正義是財政轉移支付制度的內在價值追求

（一）轉移支付制度及其運轉機制

隨著財政分權體制在各國的發(fā)展，政府間財政資金調節(jié)特別是上級政府對下級政府的財政補貼成為一個重要的政策工具，政府間財政轉移支付成為有效維持分權化財政體系不可或缺的制度。從廣義角度理解，政府間轉移支付是指一個國家不同層級政府之間職責明確，即財權和事權匹配情況下的政府間財政資金的無償轉移，它包括上下級政府之間財政資金的縱向轉移和同級政府之間財政資金的橫向轉移。從狹義角度理解，政府間轉移支付特指上級政府向下級政府（包括中央與地方政府、地方政府上下級之間）財政資金的無償轉移，其主要根據不同層級政府之間財權和事權的差異來確定轉移支付數額，以平衡地區(qū)間財政能力，是財政體制的一個重要組成部分。筆者于本文中討論的轉移支付是指狹義的政府間財政轉移支付。

政府間轉移支付具有無償性，按照均等化原則在政府間進行資金的分配，是政府為了實現基本公共服務均等化的一種財政政策工具。通過轉移支付，政府可以均衡各級政府間財力差異，促進區(qū)域間基本公共服務水平的均等化。過度原子化的地方財政制度使得本地的經濟社會發(fā)展幾乎完全取決于本行政區(qū)域的自然稟賦的政治轉化能力，③參見于文豪：《區(qū)域財政協(xié)同治理如何于法有據：以京津冀為例》，《法學家》2015年第1期。同時，基本公共服務均等化是社會的基本價值取向，已逐漸成為政府的重要政策目標。為改變過度原子化的地方財政制度并實現這一目標，就要求政府各層級間財政能力的均等化，并需要轉移支付這一財政政策工具來平衡政府間的財政能力。

（二）我國財政轉移支付的現狀

目前我國財政轉移支付主要有一般性轉移支付與專項轉移支付兩種形式。一般性轉移支付是指沒有規(guī)定具體用途的上級對下級轉移的財政資金。地方政府可以根據自身經濟社會發(fā)展的需要，自由支配資金的使用方向。按照在轉移支付資金分配公式中是否包括對下級可控制因素的成分，一般性轉移支付可以分為一次性轉移支付和基于表現的轉移支付。一次性轉移支付是不考慮下級政府財政收入程度的對下級政府的一次性財政補助?；诒憩F的轉移支付是指中央政府對地方政府的轉移支付與地方政府的財政努力程度等因素相關的財政補助，地方財政努力程度越高，獲得的轉移支付資金越多。專項轉移支付是指附帶有一定的條件的上級政府對下級政府轉移財政資金，這些條件包括規(guī)定資金用途、要求地方政府給予配套等。這類轉移支付主要被用于對地方政府履行中央政府職責而給予的補貼，鼓勵提供具有高度溢出效應的服務，資助被中央政府規(guī)定了最低數量標準的服務。因此，專項轉移支付可以分為非配套和配套兩類，非配套專項轉移支付不要求地方政府提供配套的資金但要求有具體的用途；配套專項轉移支付既規(guī)定資金用途又要求地方政府按規(guī)定提供一定的配套資金，它又分為封頂和不封頂兩類。目前，我國的一般性轉移支付的比重逐步加大，我國一般性轉移支付占全部轉移支付的比重由2013年的56.7%逐步提高至2016年的60.5%，同時，轉移支付的內部結構不斷優(yōu)化，加大了教科文衛(wèi)、社會保障、節(jié)能環(huán)保、農林水等重點民生領域的投入力度。④參見肖捷：《國務院關于深化財政轉移支付制度改革情況的報告——2016年12月23日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議上》，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201612/t20161226_2504987.htm。目前我國尚沒有財政轉移支付基本法律，沒有一部專門法律法規(guī)能同時規(guī)范一般性轉移支付和專項轉移支付并科學合理地調整兩者的結構設置。過度依賴專項轉移支付向地方政府轉移財力，會打破財政集權與分權的平衡，使地方財政自主權受到不合理的干預。還有部分專項轉移支付項目設立在競爭性領域，違背了財政轉移支付制度設立的初衷，財政資金理當應用于提供公共產品和公共服務，競爭性領域的產品則應當由市場進行資源的有效配置。此外，在具體項目的資金結構中，很多專項轉移支付項目對地方政府要求的配套資金過多，對地方財政造成了較大的負擔。

（三）確定財政轉移支付的因素和依據

財政轉移支付既是各級政府間權責關系和利益關系的一種協(xié)調機制，也是中央政府通過地方政府實現其政策目標的重要政策工具，轉移支付資金在分配中既要考慮經濟因素也要考慮政治因素，在有些時候政治因素甚至可能比經濟因素更為重要。從經濟因素來看，轉移支付的資金分配需要確立完善和科學的分配依據和測算體系，其直接與轉移支付資金的效率相關。目前，國內外關于轉移支付資金分配的依據主要有兩種。一是基數法，即根據社會經濟發(fā)展情況以及財政可承受性等，以前一年度為基礎確定下一年度的轉移支付額度。以這種方法確定轉移支付資金分配時不考慮地區(qū)間的收入能力和支出需要的客觀差異，缺乏客觀標準。二是因素法，是對影響某一地區(qū)財政收入能力和財政支出需求的各種變量綜合地加以測算和分析，以此確定對該地區(qū)轉移支付政策和額度。因素法的核心是要確定各種因素在影響財政收入能力和支出需求方面所處的地位，并求出各種因素在決定收入能力和支出需求過程中所占的權重。國際上通行做法是選取不易受主觀因素影響且能反映地方政府財政收支的客觀性因素。地方財政收入能力主要包括地方收入、人均收入、人口數量及密度、城市化程度、稅制等因素確定各地的轉移支付額。地方財政支出需求方面主要通過衡量各種參數對政府提供公共產品行為的影響程度來確定，主要包括人口密度、城市化程度、自然環(huán)境、經濟發(fā)展程度等因素。因素法在確定了財政收入能力和支出需求重要影響因素后，綜合考慮地區(qū)間財政收入能力與支出需求之間的缺口，得出某地區(qū)的財政自給率，將其作為轉移支付的基礎估算補助金數量。因素法是許多發(fā)達國家在轉移支付資金分配中普遍采用的一種方法，通過客觀因素來核定標準財政收入、標準財政支出及其他參數，以此為基礎來均衡地方財政能力，這樣可以降低人為因素的干擾和影響，減少轉移支付中的盲目性和隨意性。

（四）效率與公平的矛盾統(tǒng)一體

實現轉移支付以彌補地區(qū)間經濟發(fā)展的不平衡和實現公共服務水平的均等化，是一個效率與公平相輔相成的矛盾統(tǒng)一體?！靶屎凸降亩愂罩贫仁秦斦w制的重要基礎，效率和公平的集中體現是公共服務均等化和地區(qū)間協(xié)調發(fā)展……效率和公平的稅收制度必須隱含轉移支付的合理要素。”⑤吳俊培、郭憐沂：《論效率與公平的稅收制度》，《稅務研究》2016年第1期。財政轉移支付制度設立的初衷就在于在分稅制的體制下對財政資金在各級政府間的合理分配創(chuàng)造條件和實現的路徑。然而，大量的研究證明，財政轉移支付制度是不能實現效率和公平的共同價值追求的?！爸醒朕D移支付不僅本身是相對低效率的，而且作為地方承接轉移資金和項目的國有企業(yè)通過對中央轉移支付效率的‘侵蝕效應’間接降低了資本效率?！雹揆颐?、靳濤：《分稅制后的中央轉移支付有效率嗎？——基于中央轉移支付對地區(qū)間增長公平與效率的檢驗》，《上海財經大學學報（哲學與社會科學版）》2013年第2期。通過財政均衡來實現社會公平，這已是國外成熟的財政轉移支付制度的重要內容，并在部分國家上升到了財政立憲的高度。例如，1982年《加拿大聯邦憲法》第36條第2款規(guī)定：“議會和加拿大政府應采取均衡支付原則，確保各省政府有足夠的收入，能夠在相對合理且彼此相當的稅收水平上，提供相對合理且彼此相當的公共服務水平。”⑦1982年《加拿大憲法》，http://www.wipo.int/wipolex/zh/details.jsp?id=8656，2018年6月3日訪問。該條款明確強調了國家的責任，即“確保各省政府有足夠的收入”，而間接的目標就是公平的公共服務水平。德國聯邦基本法第106條和第107條也都有類似的規(guī)定。⑧參見朱建民、陳沖、張桐銳、林子平等譯：《中譯德意志聯邦共和國基本法》，http://www.iolaw.org.cn/showNews.asp?id=7507，2018年6月8日訪問。

從效率角度來看，轉移支付可以實現三個方面的目標，即全年收入的垂直性調整、全年支出的垂直性調整、地方間財政外部性的內部化調整。在財政收入方面，中央政府利用全國統(tǒng)一的基準和系統(tǒng)征收地稅，與地方根據自己獨立的標準獨立進行征收相比，所需的征稅費用將會減少；財政支出的實質是對共有財產的處分，目的是為納稅人提供公共物品和公共服務，使“取之于民”的財政收入能夠切實地“用之于民”。⑨參見徐陽光：《論建立事權與支出責任相適應的法律制度》，《清華法學》2014年第5期。地方政府作為直接提供者，能夠更為準確地把握居民的需求，將會更有效率。從效率性觀點來看，全年收入的重點將放到中央，全年支出的重點將放到地方，從中央向地方的轉移支付可以作為實現這種事權分配的手段，也就是說，轉移支付承擔著調整全年收入和全年支出的垂直性不均衡的作用。轉移支付還可以實現地方間財政外部性的內部化。當地方政府間發(fā)生外部性，某些地方政府的政策會給別的地方政策和居民造成影響，而這種影響會導致地區(qū)間資源分配的低效率。一種地方政府外部性是地方公共服務的外溢性，但該公共服務供給的地區(qū)并沒有考慮其提供的公共服務能否惠及其他地區(qū)，只是根據自身受益情況和公共服務供給成本做出供給決策，使得其提供公共服務的水平低于社會實際的需求水平。中央可以通過對地方政府外溢性提供資金補助，使得外部效益內部化，轉移支付則可以當作地區(qū)外溢性引起的低效率公共服務供給的補正手段使用。另一種外部性是由于各地政策差異導致居民在地方間的流動。當個人根據地方公共服務和地方稅收負擔選擇居住區(qū)域時，承受較大人口流入壓力的地區(qū)則可以主張上級乃至中央政府通過轉移支付矯正由于人口流入較大而需要額外承擔的公共服務的費用，以提高財政性手段提供基本公共服務和公共產品的效率。

（五）公平正義寓于轉移支付之中

公平分配社會財富，作為政府的一種公共服務，通過持續(xù)、規(guī)范的再分配措施，如預算、財政轉移支付、所得稅、消費稅、物業(yè)稅等法律制度，矯正不合理的財富分配，避免出現兩極分化的“啞鈴型”社會分層結構，⑩“啞鈴型”社會是兩頭大，中間細而長的社會，即低收入人群與富人各有相當比重，但中間階層較為薄弱。啞鈴雖然是強身健體的好器械，但是由于中間過于細小，摔落可能較易斷裂，因此“啞鈴型”社會具有很大的不穩(wěn)定性。與此相關的另外兩種社會結構是“橄欖型”社會、“金字塔型”社會。以期增強社會成員公平分享經濟增長成果的能力。這是政府應盡的責任，也是市場經濟不可或缺卻又無法自行提供的公共產品。作為一種回應型法，財稅法的社會利益本位性質和對社會經濟發(fā)展的調控性決定了其具有促進社會平衡發(fā)展的作用。由于社會經濟活動的復雜性和立法者認識能力的有限性，財稅法規(guī)則總是處于不斷發(fā)展和不斷完善的狀態(tài)，而社會發(fā)展的迫切性和社會公眾對良法善治的期待性又要求財稅法完成有限法律規(guī)則面對無限社會現實的適應，這就要求財稅法具有回應我國社會主要矛盾的能力。財稅法的回應性要求財稅法突破形式法制的框架，以主動調節(jié)和相機抉擇的方式在解決我國社會主要矛盾的進程中積極回應社會公眾的訴求，以靈活性、開放性的方式推進社會實質公平和社會均衡發(fā)展。稅收公平的目標就是在社會發(fā)展不平衡的情況下，將區(qū)域發(fā)展失衡、階層貧富分化等社會現實納入財稅法回應的功能構造中，運用稅收手段進行調節(jié)，以達到社會和諧發(fā)展和財富公平分享的效果。財稅法衡平發(fā)展功能通過財政轉移支付以均衡地方財政和調節(jié)階層收入，體現了對公平正義價值的追求。當然，財政轉移支付強調注重社會公平，同時還強調在促進效率提升前提下體現社會公平，反對平均主義。財政轉移支付對社會公平的追求是建立在合理限度之上的，不能只講公平而不顧效率。

財政轉移支付是基于各級政府收入能力與支出需求不一致的狀況，以實現各地基本公共服務均等化為目標的一種財政收支平衡制度。財政轉移支付通過中央對地方政府的轉移支付以及地方政府間的轉移支付，調整政府間的財政能力差異，體現出財政轉移支付均衡地方財政能力的作用。另外，財政轉移支付還具有從公共財政的角度來調節(jié)收入分配公平的作用，通過居民補貼等途徑調節(jié)居民收入，實現不同階層之間的分配公平。從理論上說，財政轉移支付的實質是將以稅收征管形式集中起來的財政收入從高收入地區(qū)或高收入階層轉移到低收入地區(qū)或低收入階層，這有助于縮小地區(qū)間、階層間的經濟差距，促進社會和諧發(fā)展。

中央政府在轉移支付資金分配中除了考慮經濟因素外，政府間轉移支付還常常被用于獲取平衡地區(qū)間財政資源和產出之外的其他目的，即在決策者分配轉移支付時所考慮的因素中，政治因素或許與經濟因素同樣甚或更為重要。?中央政府在進行轉移支付資金分配時，可能會更多地考慮政治因素以及按照他們的偏好來分配，比如，在國家統(tǒng)一受到威脅的時候，維護國家統(tǒng)一和地區(qū)穩(wěn)定成為中央的首要工作，他們或許會通過轉移支付來平抑分裂的力量，特別是多民族的國家，中央在轉移支付的分配中會更多地考慮維護各民族地區(qū)穩(wěn)定的政治因素。可見，在轉移支付資金分配中盡管政治考量是中央必須面對的現實，而政治因素的考量在一定程度上會削弱經濟因素對轉移支付資金分配的影響。

通過財政轉移支付以均衡地方財政和調節(jié)階層收入，體現了對公平正義價值的追求。需要指出的是，財政轉移支付強調注重社會公平，同時還強調“促進效率提升前提下體現社會公平”，反對平均主義。財政轉移支付對社會公平的追求是建立在合理限度之上的，不能只講公平而不顧效率。國外財政轉移支付法律制度也大都強調建立財政激勵制度，促使地方政府在享受財政轉移支付的同時努力培植財源和發(fā)展地方經濟。因此，通過財政轉移支付表現的財稅法衡平發(fā)展功能，本質上是在社會公平發(fā)展與社會發(fā)展效率之間尋求最佳平衡點，是對公平與效率的動態(tài)平衡。

財政轉移支付強調注重社會公平，但并不以平均主義為宗旨。公平正義的思想從來就不承認絕對的平均，即使是在古老的亞里士多德的正義理論中也是如此。亞里士多德將正義分為分配正義、交換正義和矯正正義。關于分配正義，亞氏強調，正義存在于“某種平等”之中，從正義這一概念的分配含義來看，它要求按照比例平等原則把這個世界上的事物公平地分配給社會成員。相等的東西給予相等的人，不相等的東西給予不相等的人。博登海默對亞氏的分配正義總結時指出：“雖然亞里士多德強調平等是正義的尺度，但是他卻愿意容忍社會結構中廣泛存在的不平等現象?！?［美］E·博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社2004年版，第262-263頁。在法學中公平是法的理念和基本價值，是現代法治社會共同追求的目標。財政法所確認和保護的公平是財政分配的公平，是社會公平，它包括縱向公平和橫向公平?？v向公平是不同等級之間的公平，在不同等級之間實行能力原則，即不同情況，不同對待；橫向公平是同等級別之間的公平，在同一等級之間實行同等原則，即同等情況，同等對待。價值是一個由多元要素構成的，以多種形態(tài)存在的體系，在該體系內部多元價值要素的位階并非固定不變。在社會發(fā)展的不同階段和特定時期，總有一種價值處于某一法律部門中相對首要的地位，因此，公平價值與其相對應的效率價值在不同法律部門中的地位是不同的。就一般法而言，公平與效率是法的兩種基本價值，其地位無所謂誰高誰低，但對財政法來說，公平反映其本質特征，是基本的目的價值，它高于效率價值。

二、我國轉移支付制度中公平價值偏離的現狀

我國實行分稅制改革以來，很長時間內并沒有建立起規(guī)范的政府間財政轉移支付制度，實際發(fā)生的轉移支付呈現出明顯的過渡性質，其運行中存在問題也難以避免。

（一）財政轉移支付項目繁雜、支付結構不合理

在我國中央政府對地方政府的財政轉移支付中，一般性轉移支付項目所占比例較小，大量的是專項轉移支付項目，涵蓋教育、科學技術、社會保障和就業(yè)、環(huán)境保護、農林水事務等幾乎所有領域，支付項目繁雜。正如李金華先生曾經指出的：“到底有多少專項轉移支付、有多少項目，在中國可能沒有一個人搞得清楚。”?李金華：《中央的錢流到村里，渠道長“滲水”太多》，《人民日報》2006年6月6日，第4版。支付項目繁雜的背后必然是支付主體的繁多。中央補助地方支出審計調查情況顯示，部分專項轉移支付項目設置交叉重復，分配制度不夠完善，資金投向較為分散問題嚴重，參與中央轉移支付資金分配的部門曾達37個。從短期來看，這些轉移支付具有一定的現實意義，但從長遠來看，其并不利于公共服務的均等化。

根據我國《預算法》，中國當前的中央對地方轉移支付體系包括一般性轉移支付和專項轉移支付兩大類。從功能來看，一般性轉移支付能夠發(fā)揮地方政府了解居民公共服務實際需求的優(yōu)勢，有利于地方政府因地制宜統(tǒng)籌安排財政支出和落實管理責任。專項轉移支付能夠更好地體現和貫徹中央政府的意圖，促進相關政策的落實，且直接分配管理的方式更便于開展績效評價和監(jiān)督檢查。預算實際執(zhí)行中，一般性轉移支付和專項轉移支付作用不同、互為補充，相對而言，一般性轉移支付更加重視公平性，專項轉移支付更加突出效率性，兩者的比例結構一定程度上反映了在不同經濟發(fā)展階段如何處理公平與效率的關系。中國幅員遼闊，各地區(qū)資源稟賦差異較大，經濟社會發(fā)展水平和進度不一，但同時也存在一些共同的發(fā)展瓶頸。因此，既需要通過一般性轉移支付均衡地區(qū)間財力，推進基本公共服務均等化，也需要依靠專項轉移支付彌補經濟社會發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和短板。

財政部網站有關數據顯示，2017年中央對地方轉移支付預算總規(guī)模達到5.7萬億元，占中央一般公共預算支出的61.6%，其中，一般性轉移支付3.5萬億元，專項轉移支付2.2萬億元，兩類轉移支付的規(guī)模比例為62：38。一般性轉移支付主要包括均衡性轉移支付、老少邊窮地區(qū)轉移支付、成品油稅費改革轉移支付、體制結算補助轉移支付、基層公檢法司轉移支付、基本養(yǎng)老金轉移支付和城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險轉移支付等7大類；專項轉移支付則包括76個具體項目，基本覆蓋了農林水、教科文、社保就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生和經濟建設等各個領域。受事權和支出責任劃分滯后、部門利益固化和上下級政府間激勵和約束弱化等因素制約，當前我國的中央對地方轉移支付體系設置和管理存在著一般性轉移支付“不一般”、專項轉移支付“碎片化”、資金使用不規(guī)范和效益不高等問題，特別是一般性轉移支付和專項轉移支付之間的界限不夠清晰、內容交叉重疊。在政治方面，這不利于中央與地方行政管理關系、事權與支出責任關系的進一步理順；在經濟方面，財政資金使用效益的“折扣”直接影響了穩(wěn)增長、調結構政策的實施效果，降低了資源配置效用；在社會方面，這不利于地區(qū)間基本公共服務能力均等化目標的實現，也難以做到兼顧效率與公平。

與一般性轉移支付相比，專項轉移支付不夠規(guī)范和透明，轉移財政資金數額確定依據難以明確、客觀。不過，需要指出的是，如果說對于轉型期實現中央特定政策目標，專項轉移支付有其不可替代的功能，那么就應保持其適度的規(guī)模，不斷加以規(guī)范、完善，而不是一味地減少專項轉移支付份額。以專項轉移支付不夠規(guī)范為由主張縮減其規(guī)模，可能只是在回避專項轉移支付失范問題，并不利于問題本身的解決，反而可能影響專項轉移支付固有功能的發(fā)揮。

目前，相對于專項轉移支付，一般性轉移支付資金分配已部分采用因素法，更為規(guī)范、透明，但也應該看到，因素法運用范圍畢竟有限，其中參數設置仍需要不斷調整、完善，且地方政府也未必就如中央政府所愿將轉移財政資源主要用于提供基本公共服務上。同時，對于這種總量補貼對地方政府財政的自我發(fā)展所造成的消極影響還應當有充分的評估。因此，提升基本公共服務均等化水平，恐怕不是單單注重擴充一般性轉移支付規(guī)模就能予以保障的。一般性轉移支付是促進公平的主要方式，專項轉移支付更有助于達致效率目標。一般性轉移支付這種目標定位帶有的公平理念容易為公眾接受，但可能無意中掩蓋了它基本公共服務均等化功能發(fā)揮不足的一面。

（二）財政轉移支付缺乏嚴格的申報審批、撥付、監(jiān)督、救濟程序

中央對地方的財政轉移支付資金規(guī)模是按照法律規(guī)定通過地方預算的匯總來確定的。各個地方為了爭取轉移支付資金，十分重視前期的申報和立項工作，而中央政府的審批部門很難在項目審批上作出正確判斷，只能對于符合程序規(guī)定的申報項目進行審批，導致財政轉移支付公開性和透明度備受質疑。轉移支付的撥付環(huán)節(jié)，主要面臨的是截留和挪用問題。面對此種情形，監(jiān)督與救濟更顯薄弱。目前只有財政部發(fā)布的《一般性轉移支付辦法》對每年上萬億元的財政轉移支付資金施以監(jiān)督管理，尚未建立起權威有效的監(jiān)督制約機制。國家預算不僅要具有形式約束力，而且必須具有約束政府財政支出的實際效能。?參見周剛志：《憲法學視野中的中國財稅體制改革》，《法商研究》2014年第3期。我國《預算法》雖然規(guī)定地方政府要將接受財政轉移支付資金納入地方各級政府預算，但地方預算編報不完整，缺乏有效監(jiān)督。專項轉移支付在預算執(zhí)行過程中，地方政府對?？铑A算管理不可預測和不確定，更導致地方政府預算和決算之間經常存在巨大差距和“一年預算，預算一年”的現實問題。此外，我國實行五級預算，預算層級過多，轉移支付分配流程過長，難免造成管理成本高、信息流失多、監(jiān)督困難等后果。

三、我國財政轉移支付偏離公平正義價值目標的原因

轉移支付并不只是一個經濟問題，而是政治、經濟和社會的綜合指標。特別是在政治意義方面，設立轉移支付的總體目標是為了增強中央的權威和控制力，但需要以中央財力相對集中為基礎。各項轉移支付的具體政治目標則是加強宏觀調控，重在引導某項事業(yè)的發(fā)展，其中政治意義方面的要求與分類轉移支付存在的必要性比較契合。因此，我國轉移支付制度偏離公平的原因可以從政治、經濟、制度等方面尋找。

（一）政治控制是財政轉移支付制度偏離公平的政治因素

確立中央權威、加強政治控制是我國分稅制改革的重要動因，也是轉移支付制度建立的初衷。財政包干制下，中央財政收入嚴重不足，經常入不敷出，甚至到了中央機關發(fā)不出工資的窘境，被稱為“懸崖邊上的中央財政”。財政窘迫導致國家能力下降，中央無力承擔起全國性公共品的提供和全國范圍內的收入分配調節(jié)，甚至幾乎喪失了宏觀經濟的調控能力。在這種情況下，“中央財政的發(fā)言權相對比較小。政治上的權威如果沒有經濟的基礎也是不行的”。與包干制直接賦予地方財力相比，分稅制通過“先集中、再分配”的資金分配模式，中央政府牢牢控制了轉移支付資金再分配的主動權，從而顯著改變了央地財政關系，提高了中央政府的權威和對地方的政治控制力，并且，也在一定程度上割斷了地方經濟發(fā)展與其財政收入之間的聯系，降低了地方實施的市場封閉行為的動因，有利于統(tǒng)一市場的建立。

維護國家穩(wěn)定統(tǒng)一也是中央確立轉移支付重要的政治考量因素。中國改革開放以來的經驗證明，分權體制和競爭機制對經濟增長發(fā)揮了積極作用。然而，由于不對稱財政分權體制缺乏有效的制度安排，在中國其他一系列制度的共同作用下，競爭機制造成了扭曲的政府行為，對粗放增長方式和地區(qū)經濟失衡的延續(xù)有很大影響。?參見李永友：《轉移支付與地方政府間財政競爭》，《中國社會科學》2015年第10期。地區(qū)間經濟社會發(fā)展水平差距越大，對轉移支付公平性的要求就越強烈，否則，就可能引發(fā)政治騷動或分裂傾向。在中國轉移支付的地區(qū)結構中，少數民族地區(qū)得到了更多的中央轉移支付。中央對8個少數民族聚居省份（5個民族自治區(qū)和云南、貴州、青海三?。┑膬啥惙颠€，實行1：0.8的返還比例，在一般性轉移支付體系中，也制定了專門針對民族地區(qū)的轉移支付。我國少數民族主要生活在邊疆地區(qū)，針對邊境地區(qū)的轉移支付和艱苦邊遠地區(qū)的津貼補助也具有維護民族和國家統(tǒng)一的政治考量。另外，在分配轉移支付資金中，中央可能更傾向于照顧易受到民族分裂影響的地區(qū)。

（二）利益分化是財政轉移支付制度偏離公平的經濟因素

分稅制使我國地方政府實質獲得了某種程度上的財政自治權，因此，代表國家整體利益的中央、代表“轄區(qū)”利益的地方以及代表“部門”利益的中央部委，利益訴求可能并不一致。在單一制的中國，中央政府的任何政策，其出發(fā)點始終都代表著國家的整體利益和長遠利益。然而，地方政府可能往往只關注本轄區(qū)的利益。為了換取地方的支持，中央可能做出讓步，從而使政策偏離其預期目標。在1994年分稅制的創(chuàng)建過程中，由于觸動了地方政府在財政包干制時期取得的既得利益，中央政府與地方政府尤其是沿海省份進行了充分的溝通，對原定分稅制方案做出一系列調整，并以1993年為稅收返還基期年。2002年的所得稅分享改革和2008年的成品油稅費改革，以及我國其他領域的改革，也都有中央轉移支付的支持。另外，部門利益甚至個人利益可能也會影響轉移支付制度。部門利益主要表現為相關部門追求“部門預算最大化”，個人利益則表現為個人在政治上追求職位晉升，在經濟上獲取尋租利益。

轉移支付均等化目標的實現，要求轉移支付體系應以一般性轉移支付為主、其他轉移支付為輔，但央地目標的差異又往往迫使中央采取專項轉移形式。改革以來，伴隨著改革的不斷推進，資源環(huán)境、社會保障、教育醫(yī)療、收入分配差距、城鄉(xiāng)二元結構、經濟結構等方面的矛盾和問題不斷顯現，中央希望地方能夠增大對這些領域的財政支出，以提高全民福利，稀釋社會矛盾和不穩(wěn)定因素，促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展。然而，我國的財政分權是建立在政治集權基礎上的，中央掌握著地方政府官員的政治生命。為獲得升遷，地方官員必然會投入“晉升錦標賽”，為完成中央政府對其績效的考核而努力。在這些考核標準中，雖然包含著一系列指標，但由于當地民眾和中央政府處于信息劣勢，可測性良好的GDP增長率和財政收入增長率就成為中央政府考核下級政府的直接依據。在這種情況下，地方官員為了贏得“經濟增長錦標賽”，往往把有限的財政資金投向改善本地投資環(huán)境的基礎設施等生產性公共投入，甚至運用一些非常規(guī)的競爭手段，如降低環(huán)境和安全標準，導致生態(tài)環(huán)境惡化和安全事故頻發(fā)，而對于提高本地居民福利、需要較長時間才能顯現政治績效的民生性公共品如教育、醫(yī)療、社會保障投入卻相對不足。這雖然可能在一定時期內加快經濟發(fā)展速度，但拉大了居民之間收入分配上的不平等和城鄉(xiāng)差異，阻礙了人力資本的積累而不利于長遠增長，還可能累積社會矛盾甚至危及社會穩(wěn)定。我國的財政轉移支付，尤其是一般性轉移支付，通常是無條件撥款，對轉移支付的條件缺乏明確的法律規(guī)定。對各地方的財政轉移支付不注意區(qū)分事項的輕重緩急，最有可能的結果就是轉移支付資金的浪費，以及造成“會哭的孩子有奶吃”的怪圈。轉移支付資金劃撥到地方以后，地方政府及官員爭先恐后“上政績”，就容易利用財政轉移支付大興土木，而忽略了其他公共物品的提供，財政轉移支付的科學性與效率性均得不到體現。就像張千帆教授所提及的那樣，“雖然中央和地方關系也經歷的數次大的變動，但無論是收權還是放權，中國的中央和地方關系都帶有太多的計劃色彩、欠缺法治及其理性基礎。這種現象是正常的，也是現行體制的必然產物，制度上的高度集權必然導致個人集權，從而使中央和地方關系淪為一種政治而非法律關系”。?張千帆：《國家主權與地方自治—中央與地方關系的法治化》，中國民主法制出版社2012年版，前言第3頁。再加上市場機制不健全，市場的資源配置機制被忽視，地方政府間法治化的競爭機制缺失，最終導致了財政轉移支付制度的弊病。

（三）央地談判是財政轉移支付制度偏離公平的制度因素

財政轉移支付制度的初衷乃是實現公共服務的均等化，但對于我國的財政轉移支付制度而言，還應看到一個更重要的問題，即該制度背后的政治博弈。一直以來，我國缺乏制度化的央地分權機制，央地關系的協(xié)調主要靠政治協(xié)商。至于協(xié)商的結果，則取決于各自手中籌碼（如地方的經濟實力、領導人的政治影響和人格魅力）的多少。協(xié)商的中心問題無疑是財政資源的分配比例。這樣，財政轉移支付制度就漸漸轉變?yōu)橹醒腭{馭地方的一種手段。在中央和地方關系缺乏法治化保障的情形下，中央政府由于握有大量的財政資金，地方政府又過度依賴中央的轉移支付資金，于是財政轉移支付制度就成為了中央政府的一個“指揮棒”，中央可以憑借財政資金的流向引導地方政府。以至于在諸多依法屬于地方政府權限范圍內的事項，地方也要跟著中央的思路走，從而使得地方政府的自主性大大降低，有關中央和地方關系的法律權威也受到損害。雖然公共選擇理論已經揭示出，由地方政府提供公共物品更具有效率，但是在財政轉移支付體制下，地方政府過多地聽命于中央，而中央政府由于不具備信息優(yōu)勢，在指揮地方之時難免會有與地方實際不相符的決定。

歸根結底，財政轉移支付目標的偏離還是因為央地關系的非制度化，要改變這一狀況，其核心的路徑則是實現央地關系的法治化。應當在中央和地方之間就社會管理、公共服務、市場監(jiān)管、經濟調控等事項，進行明確的權責劃分。對于全國性和跨地區(qū)的公共物品供給和公共事務管理，由中央政府統(tǒng)一負責，以實現市場和法制的統(tǒng)一。對于地方性的公共服務和公共事務，則交由地方政府管理，以降低成本、提高效率。至于中央和地方管轄權交叉的公共事務，應對各自的職責權限以立法的形式加以明確界定。同時也應看到，我國憲法對央地關系的規(guī)定過于寬泛，缺乏可操作性，尤其是關于事權與財權的具體劃分，更是缺乏明確的憲法依據。這也是為什么在涉及中央與地方權力分配、利益分割的問題上，往往要通過中央與地方領導人之間的溝通來解決的一個重要原因。當前，地方政府的權力及其自主性，都缺乏有效的規(guī)范保障，而單一制國家的中央政府又享有政治和法律上的優(yōu)越地位，在具體的央地互動過程中，其主導性地位仍相當明顯。然而，由于缺乏相關的憲法依據，無論是向地方放權，還是分配財政資金，都具有較強的隨意性。

四、實現財政轉移支付與公平正義價值追求的互動法律機制

自分稅制改革以來，受多種因素的制約和影響，我國財政轉移支付尚未充分實現科學化、規(guī)范化、程序化。在初具規(guī)模的財政法體系中，完善的財政轉移支付法律體系還未建成。近年來，中央對地方的轉移支付數額不斷增加，財政轉移支付在平衡地區(qū)財力差距，實現國家政策目標方面發(fā)揮了非常重要的作用。同時，財政轉移支付均等化效果與人們的理想還存在一定差距，實踐中仍存在轉移支付資金的分配、使用不當及浪費等諸多現象。這其中的原因是多方面的，但法律的滯后及控制乏力無疑是其中重要原因之一。

（一）程序控制——財政轉移支付公平正義實現的必要條件

財政轉移支付程序法的目標便是財政轉移支付程序法的目的或宗旨，是立法者根據社會發(fā)展的需要，結合財政轉移支付程序法自身的屬性，通過制定財政轉移支付程序法所要達到的理想效果。財政轉移支付程序法的目標是財政轉移支付程序法的精神和靈魂，是構建財政轉移支付程序法的邏輯起點。通過財政轉移支付程序法的控制實現財政轉移支付的公平正義是支付程序法的終極目標。正義是財政法的首要價值目標，財政法的社會正義價值觀表現為通過分配正義及分配公平的規(guī)范化及制度化來實現，財政法的最終價值目標是為社會提供公平正義。財政法必須保證分配本身的正義及分配過程的正義。財政轉移支付程序的設計正是要實現這種分配過程的正義。同時，在現代社會的法律中，無論是實體法還是程序法，無論根本法還是普通法，都應重視法的效率價值，社會資源的有限性決定了法律制度應當高效率地分配社會資源，提供權利和義務的配置保障資源有效利用。財政轉移支付程序也同樣應將效率作為價值目標來定位。財政轉移支付方的效率目標的實現方式主要表現為決定的及時做出、手續(xù)盡量的簡化等方面。

第一，財政轉移支付程控制的前提是應制定我國《財政轉移支付法》作為轉移支付的基本法。其主要包括立法目的、基本原則、財政轉移支付主體、一般性轉移支付、專項轉移支付、監(jiān)督管理、法律責任等基本內容。通過該法律可以將財政轉移支付活動納入法的規(guī)制范圍。具體立法步驟和模式上，可如有學者所建言的，先由財政部在《中央對地方專項撥款管理辦法》的基礎上制定《財政專項轉移支付辦法》，在《財政轉移支付法》制定工作正式啟動后，將原則性的規(guī)定以專項轉移支付專章的方式納入，再由國務院出臺《專項轉移支付實施條例》?！敦斦D移支付法》在性質應是對國家財政資金支用權的一種規(guī)范和控制法。?參見徐陽光：《財政轉移支付制度的法學解析》，北京大學出版社2009年版，第24頁。在立法宗旨及具體制度設計中應貫穿程序正義理念，在財政轉移支付過程中貫穿公平、參與等原則，規(guī)范和制約政府的財政轉移支付行為。在行為規(guī)范的架構上應主要包括財政轉移支付項目決策、預算執(zhí)行及監(jiān)督。在立法原則及制度設計中應充分突出程序的功能，科學嚴謹地規(guī)范財政轉移支付程序制度。制度安排方面應采用中央政府代理模式，這種模式與我國當前財政體制較為一致。我國財政轉移支付資金分配主體較多，除財政部外，其他部委幾乎都有資金的分配權。分配主體的混亂在一定程度上導致了部分專項轉移支付項目設置交叉重復、資金投向分散，降低了財政資金的使用效果。從強化人大的監(jiān)督權的角度，在人大內部設立專門的撥款機構具有一定的合理性。不過，鑒于財政轉移支付項目設定及具體資金分配的政策性及專業(yè)性等特點，在國務院及地方政府設立財政轉移支付專門機構更具合理性，這些專門機構專司負責財政轉移支付的項目設定及執(zhí)行等職能。

第二，參與原則是財政轉移支付程序控制應遵循的重要原則之一。財政轉移支付程序制度要求在財政轉移支付實施過程中應盡可能設計和提供相關利益主體參與的機會，參與原則主要體現為在財政轉移支付過程中相關的國家機關的必要參與及社會公眾的選擇性參與。參與原則的基本要求主要體現為對財政轉移支付中下級政府及社會公眾的程序權利的保障。對于下級政府而言，其具體體現為財政轉移支付資金的申請權、要求被告知權、異議權、聽證權及陳述權及申辯權等。對于社會公眾而言，其表現為對財政轉移支付項目決策、預算編制與審批、執(zhí)行及監(jiān)督等過程的適度參與權。

現代公民參與權保障的重要制度及機制是聽證制度。財政轉移支付是國家財政資金的再分配，涉及多方利益主體的博弈與沖突。為保障財政轉移支付決策及決定的民主性及科學性，財政轉移支付制度運行中同樣需要聽證程序發(fā)揮其重要的角色和功能。財政轉移支付聽證制度是指有權主體在財政轉移支付決策、執(zhí)行、監(jiān)督等過程中，在即將做出對相對方權益產生不利影響的決定時，應充分聽取權力相對方的意見，聽取對方的陳述和申辯，防止權力的濫用與專斷，減少爭議或緩和矛盾。在財政轉移支付的運行中，有權要求聽證的主體是下級政府及社會公眾。針對不同的提出主體，須明確聽證的事項、聽證主持人、聽證參加人、聽證的具體程序及聽證意見的處理等制度內容。

第三，完善財政轉移支付程序法是實現財政轉移支付程序控制的重要依據。財政轉移支付程序法的構建離不開具體內容的設計。財政轉移支付程序法調整的范圍廣泛且內容豐富，主體眾多且渉及不同法律關系的調整。就財政轉移支付項目設定程序而言，鑒于財政轉移支付項目設定的專業(yè)性及專門性的要求，可考慮借鑒外國的經驗和制度，在中央政府和地方政府下設財政轉移支付的專門機構即財政轉移支付委員會，該委員會的具體職能中應包括財政轉移支付項目設定的方案擬定對組織和運作項目方案的公開及說明、征求意見、意見的取舍及說明等過程。最后形成的項目設定方案須由財政轉移支付委員會呈報國務院或地方政府通過，獲得通過的項目設定方案通過法定的方式予以公開。就財政轉移支付項目設定程序的制定設計而言，轉移支付項目的設定涉及國家財政資金的分配，關系到不同地區(qū)及不特定多數人的利益，依正當程序的基本要求，初步擬定的方案必須依法予以公開，聽取相關利益部門（主要是作為資金申請主體的地方政府）及社會公眾的意見。

（二）程序參與與監(jiān)督——財政轉移支付公平正義實現的充分條件

第一，充分發(fā)揮有各方參與程序保障的預算編制和審批程序在財政轉移支付過程的作用和角色扮演，實現預算公開，加強轉移支付的透明度。財政轉移支付是稅收政策的一項重要內容，在我國《預算法》范疇內實現財政轉移支付公平正義的實現需要充分發(fā)揮有各方參與的預算編制和審批的程序控制作用。我國為單一制國家，我國憲法明確規(guī)定了中央行政在國家行政系統(tǒng)中的主導地位及上下級政府間的領導與被領導的關系。行政權固然強調統(tǒng)一性，但也不能忽視地方利益的存在。地方政府作為區(qū)域的治理者及地方公共產品的提供者，應具有一定的財權與事權，且擁有獨立的利益訴求。因此，財政轉移支付預算編制階段，上級政府就資金分配等問題，應通過多種方式主動與下級政府溝通，充分聽取并認真考慮下級政府的意見和建議，從而增強資金分配的可接受性及對下級政府的尊重。同時要充分完善預算審批的程序和實質作用，通過預算審批程序的完善和加強促進預算對財政轉移支付的全過程監(jiān)督和管理。我國《憲法》和我國《預算法》等法律明文規(guī)定了立法機關在國家預算權體系中的絕對權威地位，但實際的狀況與人們的理想追求還有較大的差距。以中央預算為例，每年全國人大會議對于國務院呈報的預算草案基本上沒有提出過異議，而幾乎均為一致同意而全票通過。當前急需通過加強預算輔助機構的建設，如加強各級人大預算機構的專門化和專業(yè)化建設，提升我國人大預算審議能力。

預算體現著政府財政收支的指向、范圍和結構，與國家利益、社會利益和公民利益緊密相關，社會充分且平衡發(fā)展是良好預算所追求的目標，因此預算在本質上具有民主性、公共性。預算公開通過規(guī)范各預算主體的預算職責，落實預算法律責任，嚴格保障公民預算權利的實現，在建立責任政府、保障公民知情權和防治財政腐敗方面具有重要價值?！邦A算法律關系不僅包含國家權力與國家權力之間的內部性預算權分配關系，還包括國家權力與社會權力之間的外部性預算權分配關系?！?蔣悟真：《中國預算法實施的現實路徑》，《中國社會科學》2014年第9期。預算公開對政府財政收支的內部監(jiān)督機制體現為各級人大對政府預決算的審批權、修正權以及審計機關對預算的技術性審查。預算公開對政府財政收支的外部監(jiān)督機制強調公民對政府預算的監(jiān)督權、參與權，通過參與式預算、預算民主懇談會等方式不斷拓展公民預算知情權的廣度和深度，倒逼各級政府進一步提升預算使用合理性和合法性水平。如此，既能增強公民對政府的信任感，又可化解代議制下少數政治精英控制預算權力的危險。預算公開實現了政府內部控制和社會公共監(jiān)督的良性互動，呈現出公私法交融的品性，一方面監(jiān)督公共資源支出指向于促進社會公平公正發(fā)展的關鍵領域，另一方面回應社會民眾的利益訴求和監(jiān)督政府預算的天然權利，在理論與實踐維度具有積極的價值。

第二，健全財政轉移支付監(jiān)督機制，完善財政轉移支付監(jiān)督程序，加大違紀違法處罰力度，是實現財政轉移支付公平正義的保底制度。目前來看，人大對財政轉移支付的監(jiān)督在監(jiān)督方式和手段上較為有限。同時，由于人大代表的非專職化、監(jiān)督時間及監(jiān)督能力等問題，其監(jiān)督效果和成果還有待提高。財政部門的監(jiān)督被看做狹義上的“財政監(jiān)督”，財政部門對于財政轉移支付工作的管理和監(jiān)督是并行的，管理工作本身就是監(jiān)督。我國《預算法》明確規(guī)定上級政府監(jiān)督下級政府的預算執(zhí)行，下級政府應當定期向上一級政府報告預算執(zhí)行情況。通過加強《財政監(jiān)督法》立法，以其對財政資金籌集、分配和使用過程中的監(jiān)督檢查規(guī)定為基礎，按照《財政監(jiān)督法》對財政活動中人大監(jiān)督、財政監(jiān)督和審計監(jiān)督各自法律地位和效力的規(guī)定，確定財政轉移支付監(jiān)督的基本原則和制度。

其一，要進一步加強人大監(jiān)督權的程序設計。在財政轉移支付的監(jiān)督方式中，立法（人大）監(jiān)督是效力最高、最具權威性的監(jiān)督，體現了人民主權的政治基礎和立法權對行政權的制約。審計機關作為專職監(jiān)督監(jiān)督機關，也是財政轉移支付監(jiān)督體系的重要組成部分。近年來，黨中央和國務院也在積極探索審計機構改革及獨立性問題，針對完善審計制度、保障依法獨立行使審計監(jiān)督權做出了部署和安排。然而，審計獨立性的本質并非上下級的垂直領導及人、財、物管理的改革，而是審計機關在審計工作中相對于被審計對象的獨立超然地位及彼此間的制衡。由此，中國財政監(jiān)督的改革不妨以審計體制的改革為突破口，重塑人大的監(jiān)督主導地位，強化人大的監(jiān)督力量，在此基礎上推動我國財政轉移支付監(jiān)督程序的完善。

其二，要進一步完善財政部門監(jiān)督程序，注重加強對財政轉移支付全過程的監(jiān)督。為適應財稅體制改革的要求，財政監(jiān)督需要從單一直接監(jiān)督的傳統(tǒng)模式向覆蓋財政運行全過程的嵌入式財政預算監(jiān)督新模式轉變。近年來，西方國家紛紛推行績效預算改革，對財政支出的控制由之前的注重合法性控制轉向關注有效性控制，在財政轉移支付領域推行科學的績效評價制度對于減少財政資金利用中的違法及低效現象，實現財政的公共性及公益性，具有重要的價值。財政轉移支付績效評價程序的設計應遵循公開、參與及公正原則，明確財政轉移支付預算編制階段應設定績效目標，預算年度終了時下級政府應向上級政府提交財政轉移支付績效報告，由上級政府進行績效評價并將評價結果向社會公開。財政轉移支付績效評價應建立社會公眾及中介組織的參與機制，實現績效評價的客觀性和科學性。財政轉移績效評價的內容及績效結果同樣需要程序引導和保障，需要科學的論證及聽證程序來保障評價目標及結果的公開性。

財政轉移支付監(jiān)督體系不僅包括有權機關的監(jiān)督，而且應擴展到包括納稅人、社會組織、新聞媒體等社會公眾的監(jiān)督。社會公眾在監(jiān)督中發(fā)現財政資金的接受主體對財政資金的截留、挪用、虛報、騙取及其它違法行為，可以向縣級以上政府的財政部門及審計機關（或被授權的省級以上人民政府財政部門的派出機構、審計機關的派出機構）進行檢舉。對社會公眾的檢舉，財政部門及審計部門應依法調查并作出決定。如果財政部門及審計部門不受理檢舉，或者社會公眾對受理結果不滿意，應允許社會公眾提起行政復議。復議機關為作出不予受理決定的財政部門及審計部門的上級機關，復議機關應在法定期限內做出決定。復議機關的決定為終局決定。

其三，必須在我國《預算法》《轉移支付法》《財政監(jiān)督法》中增加相應的處理處罰條款，以落實監(jiān)督責任，維護法律的嚴肅性和尊嚴。一是對時效性和透明度行為的法律規(guī)定。對未按時公開轉移支付項目、未及時下達轉移支付指標、未及時編入年度預算決算、未及時公開轉移支付指標、未及時撥付轉移支付資金等的行為，應規(guī)定對主管領導和直接責任人進行嚴肅的行政處理，通過取消年度晉升職務資格、取消年度考核評先資格、給予行政警告處理等措施規(guī)范管理行為。二是對地方配套資金行為的規(guī)定。凡資金配套不能及時到位，影響項目既定效益的、群眾反響意見大的、社會影響大的項目，取消一年至三年相應項目的申報，相應減少下年度專項轉移支付資金的撥付，或者對已經撥付的資金予以沒收，以此進行嚴肅處理處罰。三是對截留挪用資金行為的規(guī)定。凡截留挪用轉移支付資金的、群眾反響意見大的、社會影響大的項目，通過取消三年至五年相應項目的申報、相應減少下年度數倍違法轉移支付資金撥付或者對已經撥付的資金予以沒收等措施進行處理處罰，同時，給予主管領導、主管人員和直接責任人行政處分。數額巨大并達到規(guī)定數額的，對相關責任人予以調離工作崗位、撤職直至追究刑事責任。