李子聯(lián) 崔苧心 談 鎮(zhèn)

（ 1.江蘇師范大學 商學院，江蘇 徐州 221116；2.中共江蘇省委黨校，江蘇 南京 210009）

協(xié)調發(fā)展是我國新常態(tài)下經濟增長的重要理念之一。自區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略實施以來，我國經濟社會發(fā)展越來越協(xié)調，既體現(xiàn)在區(qū)域內部系統(tǒng)的逐漸完善上，又體現(xiàn)在區(qū)域之間差距的不斷縮小上。盡管如此，區(qū)域失調、結構失衡和發(fā)展失均的問題依然存在。在“十三五”建設中進一步促進我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的實施，則應充分發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化的引領作用。這是因為：區(qū)別于傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化是一種更加注重生產要素的優(yōu)化配置、人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的協(xié)調發(fā)展、城鎮(zhèn)化與工業(yè)化和現(xiàn)代化同步推進的城鎮(zhèn)化。因此，新型城鎮(zhèn)化能夠解決我國現(xiàn)代化進程中產業(yè)布局、人員居住和城鎮(zhèn)環(huán)境等重大而迫切的現(xiàn)實問題，而這無疑能夠促進包括農村在內的村鎮(zhèn)一體與大中小城市的全域協(xié)調發(fā)展，進而實現(xiàn)農村區(qū)域內部的全面轉型以及城鎮(zhèn)與農村區(qū)域之間的相互促進和全面協(xié)調。

一、新型城鎮(zhèn)化影響區(qū)域協(xié)調發(fā)展的機理

區(qū)域協(xié)調發(fā)展可以概括為各地區(qū)間一種融洽、互補、和諧的狀態(tài)，是一種發(fā)展機會趨于均等、發(fā)展利益共同享有的相對協(xié)調的狀態(tài)?？傮w而言，新型城鎮(zhèn)化推進對于區(qū)域協(xié)調發(fā)展的促進作用在于：一方面，新型城鎮(zhèn)化能夠通過調整生產要素的流動方向與社會資源的配置方式來實現(xiàn)內需的擴大和經濟發(fā)展方式的轉變，有助于全面建成小康社會，因而是促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要手段；另一方面，新型城鎮(zhèn)化也是改變當前社會二元經濟結構失衡的重要途徑，是區(qū)域協(xié)調發(fā)展過程中縮小城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距的關鍵手段。從理論上來看，新型城鎮(zhèn)化的本質在于推進產業(yè)城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化。就產業(yè)發(fā)展和優(yōu)化而言，新型城鎮(zhèn)化的推進使其更加有效地實現(xiàn)相關產業(yè)在區(qū)域內和區(qū)域間的轉移和升級，這一過程毫無疑問地帶來了社會差距的縮小，進而促進了區(qū)域內和區(qū)域間的協(xié)調發(fā)展。而戶籍制度和土地制度在新型城鎮(zhèn)化背景下的改革和調整，則能夠有效地縮小城鄉(xiāng)居民之間的收入差距并改善農村的居住環(huán)境，進而促進城鄉(xiāng)間的協(xié)調發(fā)展。總之，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的本質在于縮小居民和地區(qū)之間的收入差距，而新型城鎮(zhèn)化“恰好”為農民增收和地區(qū)增產帶來了制度機遇。因此，新型城鎮(zhèn)化的推進是擴大內需和增加就業(yè)的巨大潛力，也是調整經濟結構、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的關鍵。

產業(yè)城鎮(zhèn)化是促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的依托。產業(yè)結構的演進構架起了城鎮(zhèn)化與區(qū)域協(xié)調發(fā)展的橋梁。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進，非農產業(yè)要素將在城鎮(zhèn)空間不斷聚集和發(fā)展，這為產業(yè)的縱深發(fā)展提供了有效的空間載體。產業(yè)城鎮(zhèn)化“騰籠換鳥”過程中承接的“舊企業(yè)”和形成的“新企業(yè)”不斷地為城鎮(zhèn)提供物質基礎與就業(yè)機會，產業(yè)結構的優(yōu)化升級則為經濟發(fā)展增添了新的活力，兩者都有效地促進了地區(qū)經濟增長?？傊a業(yè)結構的合理調整在以城市為載體的同時，又進一步促進了城市之間的協(xié)調發(fā)展。就中國的經濟現(xiàn)實而言，城鎮(zhèn)化落后于工業(yè)化和經濟發(fā)展水平是產業(yè)結構失衡的重要原因，只有加速城鎮(zhèn)化才能從根本上促進地區(qū)產業(yè)的發(fā)展，使經濟結構更為合理。在這一過程中，通過發(fā)揮地區(qū)的比較優(yōu)勢，形成各具特色的產業(yè)形式和行業(yè)結構，以新型城鎮(zhèn)化引領經濟的全面協(xié)調發(fā)展，是促進城鎮(zhèn)化與工業(yè)化相融合，并最終實現(xiàn)以產業(yè)為支撐、以人文為本位的區(qū)域協(xié)調發(fā)展之路。具體來看，中部和西部地區(qū)產業(yè)的轉移與承接是產業(yè)發(fā)展最為簡單和便捷的方式，這不僅有利于東部地區(qū)落后產業(yè)“包袱”的擺脫，更有利于中西部地區(qū)通過產業(yè)承接來實現(xiàn)產業(yè)結構的提升和城鎮(zhèn)化水平的提高，因此，新型城鎮(zhèn)化進程中產業(yè)在地區(qū)間的梯次轉移和承接是縮小區(qū)域差距和實現(xiàn)均衡發(fā)展的重要途徑。不僅如此，新型城鎮(zhèn)化還促進了地區(qū)間產業(yè)的分工與重組，加速了現(xiàn)代新興產業(yè)在優(yōu)勢地區(qū)的集聚，而專業(yè)分工和產業(yè)集聚則提高了復雜技術水平和自主創(chuàng)新能力，從而有利于促進區(qū)域的快速發(fā)展與協(xié)同集聚。

土地城鎮(zhèn)化是促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的保障。土地作為一種特殊的稀缺生產要素，是構成不同產業(yè)的物質基礎，是新型城鎮(zhèn)化的空間載體。土地也是農民獲得收入和社會保障的主要來源，因此，對土地供給方式和數(shù)量的調控是促進公平與發(fā)展的關鍵。合理有效的土地政策有助于解決土地市場的失靈問題，有助于防止土地閑置的浪費現(xiàn)象，有助于最終實現(xiàn)土地的合理利用和公平配置，因而能夠促進區(qū)域經濟的集約、綠色和持續(xù)增長。在新型城鎮(zhèn)化進程中，應根據(jù)不同地區(qū)的資源稟賦，對土地要素配置的結構和效率進行有效改革，以促進區(qū)域經濟的分工協(xié)作與協(xié)調發(fā)展。隨著新一輪農村土地制度改革和戶籍制度改革的深入推進，各級區(qū)域應進一步解放農村土地對農民的束縛，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的統(tǒng)籌化和一體化。

人口城鎮(zhèn)化是促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的核心。所有居民不受戶口、收入和社會地位等因素的限制，都能夠分享到基本的公共服務和均等的生活質量所帶來的便利，既是人口城鎮(zhèn)化的核心要義，又是區(qū)域協(xié)調發(fā)展的內涵延伸。對于人口問題來說，城鄉(xiāng)人口的結構變化不僅反映著社會經濟變動的結果，也反過來進一步影響著社會經濟的協(xié)調發(fā)展。從機理來看，新型城鎮(zhèn)化并不等同于農村人口簡單地流入城鎮(zhèn)，而是使流入人口在成為城市生產者的同時能夠切實分享到城市現(xiàn)代化的便利，并最終實現(xiàn)轉移農民的收入增長以及城鄉(xiāng)居民的共同富裕，從而增強區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的能力。因此，人口城鎮(zhèn)化著重解決的是人口流動、人員居住和人員增收等重大而迫切的現(xiàn)實問題，是促進區(qū)域要素轉型、居民增收和縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的新型城鎮(zhèn)化，對于促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展、人口與社會的協(xié)調發(fā)展都具有重要的現(xiàn)實意義。在發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化對區(qū)域協(xié)調發(fā)展的促進作用的過程中，對于大城市而言，應進一步增加其包容度，使新進入人口真正融入城鎮(zhèn)，最終實現(xiàn)人口的常住化；對于中小城鎮(zhèn)而言，由于其人口飽和度較低，因此通過發(fā)揮其區(qū)域優(yōu)勢能夠引進流動人口，以減輕大城市的人口負擔。就中國的現(xiàn)實而言，大部分省市的城鄉(xiāng)二元戶籍制度均已不斷放松，且正朝著有利于人口自由流動的方向發(fā)展，這將逐步實現(xiàn)人的安居樂業(yè)與城鄉(xiāng)和諧，將進一步完善區(qū)域協(xié)調發(fā)展的總布局。

二、新型城鎮(zhèn)化背景下區(qū)域協(xié)調發(fā)展面臨的問題

（一）產業(yè)城鎮(zhèn)化中影響區(qū)域協(xié)調發(fā)展的因素

工業(yè)化導致的收入分配差距拉大加劇了區(qū)域間的不協(xié)調。隨著工業(yè)化的啟動，諸如比較勞動生產率、就業(yè)機會的結構性變化等因素都會拉大城鄉(xiāng)之間的收入差距，進而使城鄉(xiāng)間發(fā)展失衡。工業(yè)化的發(fā)展需要大量的資本和技術投入，具有資本和技術稟賦的“精英群體”往往更能夠及時捕捉到政策所帶來的有利信息，并憑借有效的市場激勵機制，以較快的速度進行資本投資并完成財富的大量積累而成為社會的高收入階層。相反，社會對人口眾多的非技術勞動者則“青睞”不夠而需求較少，這導致其獲取財富的機會較少而收入降低，其與高收入階層的收入差距由此而拉大。另外，在產業(yè)城鎮(zhèn)化進程中，制度上存在著系統(tǒng)性的城市偏向政策，例如城市偏向的金融制度和社會保障制度等。這些都將進一步拉大城鄉(xiāng)居民的收入差距。

第三產業(yè)發(fā)展相對滯后影響區(qū)域協(xié)調發(fā)展。在工業(yè)化對區(qū)域協(xié)調發(fā)展的推動作用已經呈現(xiàn)出減弱趨勢的情形下，第三產業(yè)或服務業(yè)將逐漸起主導作用。且隨著環(huán)境成本的內化和生產效率的提高，人們對城市服務設施的需求以及生產現(xiàn)代化的需要都將推動第三產業(yè)的發(fā)展。這是因為第三產業(yè)的發(fā)展能夠賦予城市新的活力，能夠為新型城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展帶來新的動力。但從全國層面來看，盡管自2013年開始，第三產業(yè)增加值在國內生產總值中的比重已經超越第二產業(yè)成為主導產業(yè)，但與發(fā)達經濟體相比，這一占比仍相對較低，且與城鎮(zhèn)化的發(fā)展相偏離。之所以出現(xiàn)這一服務業(yè)發(fā)展相對滯后的現(xiàn)象，主要是因為土地的粗放利用抬高了服務業(yè)發(fā)展成本。此外，城市追求“視覺形象”的發(fā)展模式降低了城市的包容性，在一定程度上打壓了傳統(tǒng)服務業(yè)和就業(yè)崗位。因此可以認為，盡管第三產業(yè)應當在促進新型城鎮(zhèn)化進而實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展中發(fā)揮更為重要的作用，但其滯后性則影響了區(qū)域的協(xié)調發(fā)展。

城鎮(zhèn)化總體發(fā)展水平滯后于工業(yè)化和經濟社會發(fā)展水平阻礙了區(qū)域間的協(xié)調。之所以出現(xiàn)城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化和經濟發(fā)展程度的現(xiàn)象，主要是由受限的人口流動和粗放的發(fā)展模式所造成的。一方面，在我國的大部分地區(qū)，工業(yè)發(fā)展相對發(fā)達，但城鎮(zhèn)化與工業(yè)化發(fā)展則不協(xié)調，大量進城職工受戶籍限制“離土不離鄉(xiāng)”，并沒有真正融入城市的生活，這就導致了城鎮(zhèn)化的滯后，工業(yè)的發(fā)展對城鎮(zhèn)化的帶動效應較弱；另一方面，較為傳統(tǒng)的產業(yè)技術結構也是造成城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化的主要原因。雖然工業(yè)產值增速很快，但產業(yè)技術水平卻相對落后，這在一定程度上削弱了城市吸引人才的動力，從而弱化了產業(yè)的人口集聚效應?？傊?，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化和經濟社會發(fā)展的現(xiàn)象阻礙了土地規(guī)模的進一步展開，延緩了工業(yè)的現(xiàn)代化進程，加劇了區(qū)域發(fā)展的不平衡。

（二）土地城鎮(zhèn)化中影響區(qū)域協(xié)調發(fā)展的因素

區(qū)域協(xié)調發(fā)展進程中，政府資金過度依賴于土地財政。在我國城鎮(zhèn)化進程中，農村集體土地的低價征用，為工業(yè)化積累和城鎮(zhèn)基礎設施供給提供了雄厚的財政支持?？陀^地說，土地財政是我國工業(yè)化、市場化和城市化進程中的特殊產物，對于特定時期國民經濟的發(fā)展有著不可忽視的推動作用，具有一定的合理性和必然性。但是，土地財政并不具有可持續(xù)性和借鑒價值，特別是在房地產開發(fā)已面臨發(fā)展瓶頸的新形勢下，地方政府如果繼續(xù)依靠土地紅利來支撐基礎設施建設和公共財政支出，則必將出現(xiàn)資金來源受限和資金保障不足的問題。此外，土地財政的存在使得大多數(shù)企業(yè)紛紛投資房地產行業(yè)，嚴重影響了經濟結構的轉型升級。在巨大利益驅動下，政府往往只注重當前經濟增長而忽視了可持續(xù)增長動力的構建。不僅如此，高房價“本身”就已經是新型城鎮(zhèn)化面臨的主要障礙，地方政府將發(fā)展思路依舊定位于土地財政會進一步推高房價，從而導致部分房地產商“一夜暴富”的同時，普通民眾則“不敢買房”和“買不起房”，使得社會貧富差距進一步加劇?？傊?，過度依賴土地會導致土地使用效率的下降以及土地供應不足等問題，使得土地城鎮(zhèn)化在快速推進之后面臨發(fā)展后勁不足的現(xiàn)象，不利于城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的推進。

區(qū)域協(xié)調發(fā)展進程中，只追求現(xiàn)代化的“視覺形象”建筑。新型城鎮(zhèn)化并不等同于城市的現(xiàn)代化，如果一味追求高標準、追求現(xiàn)代化，則必將進一步拉大城鄉(xiāng)發(fā)展差距，并將進一步抬高農民進城的門檻，這與新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展理念背道而馳。這一現(xiàn)象具體體現(xiàn)在發(fā)展現(xiàn)實中則是，政府往往會通過打造視覺形象來提高房地產發(fā)展環(huán)境的價值基礎，以期繼續(xù)通過“賣地”來獲得最高的土地出讓利益。但是，這一模式所帶來的“大型生態(tài)公園”“大馬路”等基礎建筑則提高了城市運行的成本，使得農民進城的門檻被逐漸抬高，而城市的包容性則與此同時被不斷降低。追求現(xiàn)代化視覺形象建筑所帶來的問題集中體現(xiàn)在城市定位趨同、城市群內部功能互補性不強以及集群效應不高等。其中，城鄉(xiāng)建設定位趨同帶來的城市個性不夠鮮明，使得一些地區(qū)在推進新型城鎮(zhèn)化建設的過程中存在著不同程度的破壞現(xiàn)象，使得城鄉(xiāng)發(fā)展中的一些自然環(huán)境、古街區(qū)以及古村落等都遭受到了一定程度的毀損，導致新型城鎮(zhèn)化進程中形成了資源和環(huán)境不協(xié)調的局面。

區(qū)域協(xié)調發(fā)展過程中，人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化的發(fā)展。“速成”的城鎮(zhèn)化模式，也即土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化的模式，因其帶來了城市土地利用效率的低下以及經濟發(fā)展模式的粗放而制約著區(qū)域經濟的協(xié)調發(fā)展。其主要成因在于：其一，二元土地制度和二元戶籍制度的限定扭曲了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，但從根本上來看這主要是由于，較低的工業(yè)用地價格推動了土地城鎮(zhèn)化，而較高的住宅用地價格抑制了人口的城鎮(zhèn)化；其二，工業(yè)化進程的加快帶來了城市建設用地的大規(guī)模擴張，但對人口城鎮(zhèn)化所發(fā)揮的“吸納效應”則相對有限；其三，地方政府對土地財政的依賴使其財政收支與城鎮(zhèn)化發(fā)展存在反向變化關系，而后者又進一步加劇了人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的失衡；其四，戶籍管制是人口城鎮(zhèn)化發(fā)展緩慢的主要原因，而政策的放松和制度的改革則能促進城鎮(zhèn)化的協(xié)調發(fā)展[1]。綜合而言，由政府過度干預所帶來的資源配置方式扭曲了勞動力要素、土地要素和資本的相對價格，阻礙了社會公平。

（三）人口城鎮(zhèn)化中影響區(qū)域協(xié)調發(fā)展的因素

“二元”城市結構問題制約了區(qū)域的協(xié)調發(fā)展。城鎮(zhèn)化使得傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結構正逐漸轉化為城鎮(zhèn)戶籍居民與流動人口的“新二元”分割與對立。這是因為，在城鎮(zhèn)完成了職業(yè)轉換的農民工并未徹底改變其原有身份，體現(xiàn)在其并未完全享受到醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等方面的社會福利上。同時，在農村人口進入城市的過程中會與原城市市民發(fā)生矛盾，例如進城農民會被排除在城鎮(zhèn)福利之外，會遭遇城市居民的社會歧視和排斥等問題，這都使得進城務工者在城市缺乏歸屬感，并易喪失工作積極性。因此，這一“新二元”城市結構阻礙了農村生產要素的流動。從根本上來說，城市二元結構是城鄉(xiāng)二元結構在城市的進一步延伸。這大大阻礙了不同群體間福利的共同增進，降低了區(qū)域發(fā)展利益的綜合協(xié)調。

戶籍制度問題約束了區(qū)域的協(xié)調發(fā)展。戶籍從計劃而來，作為歷史的產物，這種制度雖然能滿足工業(yè)發(fā)展的“理想預期”，但卻逐漸演變成了制約當下城鎮(zhèn)發(fā)展的限制性因素。這不僅造成和加劇了城鄉(xiāng)二元分化問題，也制約了城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展。目前城鎮(zhèn)戶籍主要是通過代際繼承獲得而非根據(jù)個人能力，而戶籍背后是公民權利的體現(xiàn)，這種公民權利的差別體現(xiàn)了權利與義務的不對等。更為嚴重的是，戶籍制度會導致資源的不合理配置。在市場經濟條件下，因戶籍制度的存在而導致的同工不同酬的現(xiàn)象違背了勞動力價值規(guī)律?？傊?，城鄉(xiāng)有別的戶籍制度是導致“滯后城鎮(zhèn)化”“半城鎮(zhèn)化”等問題的主要原因。此外，就戶籍制度對地區(qū)發(fā)展差距的影響來看，盡管深化戶籍改革和促進人口流動會在一定程度上造成地區(qū)差距的進一步擴大，但若主動考慮人口流動的趨勢，可以使經濟發(fā)達的大城市提高人口的承受能力和經濟的集聚規(guī)模，并增強城市公共服務的融資能力，擴大城市公共福利的覆蓋面，優(yōu)化城市的空間布局及提高城市的規(guī)劃效率；也可以促使中小城鎮(zhèn)避免盲目“攤大餅”式的城市空間拓展，防止上馬與城市定位不相符合的建設項目，并積極打造具有地方特色的城市品牌，以走“小而精”的中小城鎮(zhèn)發(fā)展道路，能夠在深化戶籍改革的同時從根本上縮小地區(qū)差距[2]。

地方政府財政壓力過大限制了區(qū)域的協(xié)調發(fā)展。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進，地方政府在擴大職責的同時，也承擔了越來越重的財政壓力。城鎮(zhèn)基礎設施的建設、中小企業(yè)的引進、新農村規(guī)劃和建設都需要雄厚的資金支持，而農民進城以后所需的各種福利待遇所帶來的公共成本也需由政府來“買單”。但相對而言，地方政府的財政支持較為薄弱，而在“自上而下”的轉移支付制度中，轉移支付層層下?lián)苡捎谌狈σ?guī)范性和透明性，往往會發(fā)生中間政府從中截留以緩解本級財政壓力的現(xiàn)象。此外，分稅制盡管規(guī)定了中央政府的財政收入，但卻并沒有明確省級以下地方政府稅收的劃分，而這則加重了鄉(xiāng)、縣級政府的財政壓力。因此，在新型城鎮(zhèn)化推進的過程中，地方債務率將會隨著城鎮(zhèn)化率的提高而上升。而地方財政資金的缺乏是市政基礎設施改善和公共服務水平提高的直接制約因素，債務率的上升必將影響全域協(xié)調發(fā)展的進一步推進。

三、新型城鎮(zhèn)化促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的路徑

（一）產業(yè)城鎮(zhèn)化促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的路徑

通過產業(yè)轉移與承接來抵消工業(yè)化帶來的收入差距擴大問題。應由追求發(fā)展結果的均等轉向追求發(fā)展機會的均等。以我國三大地區(qū)為例，東部和中西部地區(qū)因資源稟賦、經濟技術水平的差異，各自的主導產業(yè)有很大不同，但其所具有的互補性使得實施產業(yè)聯(lián)動具備一定的客觀基礎。對于東部較發(fā)達地區(qū)來說，原有的比較優(yōu)勢會不斷發(fā)生變化，原有產業(yè)面臨升級或淘汰，這就要求東部地區(qū)不僅需要強化創(chuàng)新驅動，還需把部分勞動密集型產業(yè)轉移出去，即經濟能量在中心凝聚的同時也需要有廣闊的外圍。這個外圍是由經濟聯(lián)系的緊密程度界定的。而中西部地區(qū)的土地、勞動力資源等較為豐富，能夠承接東部地區(qū)產業(yè)的轉移。中西部地區(qū)以較低的成本承接產業(yè)轉移也為自身帶來了優(yōu)勢。產業(yè)轉移能夠帶動承接地區(qū)的技術水平、勞動生產率等方面的提高，這既有利于推動傳統(tǒng)產業(yè)的優(yōu)化升級，也有助于該地區(qū)新的主導產業(yè)的形成，進而帶動整個經濟的發(fā)展。

通過充分發(fā)展第三產業(yè)來應對工業(yè)化動力不足問題。第三產業(yè)能夠促進農民增收，使城鎮(zhèn)體系更加完備，促進各地區(qū)發(fā)展利益和發(fā)展機會的協(xié)調。當前，城鎮(zhèn)化的發(fā)展與第三產業(yè)有著越發(fā)密切的關系。第三產業(yè)發(fā)展越迅速，其城市建成區(qū)面積以及各方面建設速度也就越快。發(fā)展第三產業(yè)的重心應放在生產性服務業(yè)上，同時加快新興服務業(yè)的發(fā)展。新興服務業(yè)處于現(xiàn)代產業(yè)鏈、價值鏈高端環(huán)節(jié)，是獲取競爭優(yōu)勢的制高點，可促進技術水平的提高和創(chuàng)新能力的增強，但這需要政府憑借合理地規(guī)制來消除政策性歧視，并逐步放開生產性服務業(yè)的投入約束。此外，應繼續(xù)促進傳統(tǒng)服務業(yè)的深化發(fā)展。我國城鄉(xiāng)居民人均收入的較快增長為提升傳統(tǒng)服務業(yè)提供了廣闊空間，促進傳統(tǒng)服務業(yè)的發(fā)展能夠大量吸收從農村轉移出來的勞動力。同時通過培訓已在服務行業(yè)從業(yè)的人員，支持其向更高的層次發(fā)展，進而促進技術服務業(yè)的發(fā)展。

以凸顯地方特色、適合地區(qū)發(fā)展的產業(yè)戰(zhàn)略導向帶動區(qū)域協(xié)調發(fā)展。發(fā)展需要立足于本地的實際情況，突出地方特色，一味追求高技術、新產業(yè)往往會造成投資效率低下和資源的嚴重浪費。而依托特色產業(yè)的城鎮(zhèn)化不僅能促進區(qū)域經濟的協(xié)調發(fā)展，還能促進人口的就地城鎮(zhèn)化。在大量城市務工人員出現(xiàn)回流的情況下，依托本地產業(yè)及資源的新型城鎮(zhèn)化能夠推動當?shù)厝丝趶氖路寝r產業(yè)，真正主導城鎮(zhèn)化的過程。

（二）土地城鎮(zhèn)化促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的路徑

減少政府參與土地買賣，完善土地財政方向。政府參與土地的買賣將直接導致房價和土地價格的上漲，并最終使政府的行為逐漸被土地“綁架”。因此，政府應從土地市場中適度退出，充分做好城市規(guī)劃方面的本職工作，而對于土地的征收和賣出，需要更好地發(fā)揮市場裁判和監(jiān)管等作用。在征地過程中，應充分遵循市場價格規(guī)律，征收和補償應完全市場化。在土地征用的市場體制下，允許農村集體土地進入一級市場，使村集體與用地者直接進行交易，以使低價出讓工業(yè)用地的情況通過征地成本的提高從根本上得以有效緩解。此外，在政府的績效考核指標上應加大對可持續(xù)發(fā)展指標的重視，而非緊緊盯住經濟增長率，最終扭轉地方政府土地財政的發(fā)展邏輯。

加大實用建筑投資，避免城市的“貴族化”傾向。在需求方面，應更多地關注普通居民的需要，以為普通市民提供便捷、舒適的城鎮(zhèn)生活，并取代“人造景觀”的虛設建筑。應避免豪華別墅積壓過剩而普通住房嚴重短缺的問題，相應地，應加大對城市消費性設施的投資，以提高土地的實用性。應切實增加底層群眾所需要的基礎設施建設，增強城市的包容性，加快人口的城鎮(zhèn)化。同時，應科學規(guī)劃城市面貌，根據(jù)各個城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的獨有特色和優(yōu)勢合理利用土地，避免千篇一律的城市面貌。例如，對于耕地面積較少的地區(qū)，應發(fā)展專業(yè)大戶和家庭農場；而耕地面積相對較多且大量勞動力外出務工的地區(qū)，則應發(fā)展規(guī)?；潭容^高的農業(yè)經營。應在推進土地制度改革的同時，著重保護鄉(xiāng)村的自然風貌，傳承聚落文化，以在推動新型城鎮(zhèn)化的同時“望得見山，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁”。

深化制度改革，協(xié)調人口與土地關系。現(xiàn)行的土地制、財稅制、戶籍制等都是影響人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化的外在因素。這需要中央對現(xiàn)有制度進行適當?shù)母母铮瑥亩恋刂贫热胧?，推動農村集體土地的流轉改革。應在推進土地買賣市場化的同時引入土地增值稅和財產稅來充實地方稅。土地市場改革的同時也需要促進人力資本的大量積累，通過人力和知識儲備提高勞動力的邊際收益，扭轉土地與人口的不協(xié)調。此外，合理引導人口流動，對于大城市進行一定的限制，規(guī)劃發(fā)展小城鎮(zhèn)，能夠有效協(xié)調人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的問題。充分利用公共服務的差異化作用將過于密集的人口引導至中小城鎮(zhèn)，這不僅能促進人口在地區(qū)上的合理分布，在緩解大城市“城市病”的同時，也能夠促進小城鎮(zhèn)吸引人才的進入與回流。

（三）人口城鎮(zhèn)化促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的路徑

深化二元制度改革，創(chuàng)新制度供給。推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展需要積極推進進城務工人員的市民化。一個城市人才的更新不能僅僅看重高端人才的更新，也需要中低收入人口為城市帶來活力。例如，新生代的農民工已在城鎮(zhèn)居住，比較了解城市，能較容易地適應并融入城市生活，而且相較于老一代農民工，他們受教育程度更高，能力更強。對于進城定居和就業(yè)的人口來說，他們所需要的是與其工資收入、受教育能力相適應的生活和就業(yè)環(huán)境。區(qū)域協(xié)調發(fā)展發(fā)展過程中，既要看到進城人口市民化的“成本”，更要看到流入人口對當?shù)氐呢暙I。因此，要降低農民進城落戶的門檻，增加城市的包容性，減少形象工程的建設，注重解決城鎮(zhèn)居民就業(yè)和生活條件的改善。總之，促進地區(qū)間人口的自由流動是區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要途徑。

逐步完善公共服務設施，創(chuàng)新戶籍制度改革。戶籍制度承載著過多的社會功能，其改革的難度并不在于戶籍本身，而在于與戶籍緊密相連的社會福利。現(xiàn)階段并不能讓所有進城者都享有與城鎮(zhèn)居民相同的待遇。因此，在推進城鎮(zhèn)化的過程中更重要的是社會保障制度的逐步完善。應通過逐步建立全覆蓋的保障體系和服務設施來實現(xiàn)基本公共服務的均等化和防止區(qū)域發(fā)展差距的擴大。戶籍制度“門檻式”的一次性獲得所有權益應適時地過渡到“階梯式、漸進式”的獲益方式。

多元化財政來源，完善土地財政代償機制。尋找替代土地財政的長期融資機制是在土地財政不可持續(xù)背景下的必然選擇。首先，新型城鎮(zhèn)化的支出項目大多為公共品，其具有沉淀成本高、營利能力弱等方面的特征，這就決定了商業(yè)性金融與建設資金間不匹配。而政策性金融可以成為地方融資的先導力量，能夠在一定程度上彌補資金缺口。其次，市政債券等融資債券為城鎮(zhèn)的建設融資提供了新渠道。相比“土地財政”，市政債更加透明、規(guī)范，也更符合市場化的需要。但政府債券發(fā)行過程中，要明確債券用途、償債來源等事項，以保持債券規(guī)模與經濟發(fā)展水平相適應。最后，優(yōu)化政府間的財政來源以保證各級政府的財政收入。地方政府財權與事權的分離是造成其巨大債務的客觀原因。這就需要各級政府科學配置其財政收入，優(yōu)化政府間的財政分配。