羅顯斌（甘肅省司法廳）

任文啟（甘肅政法學(xué)院副教授）

人民調(diào)解是我國獨(dú)創(chuàng)的矛盾糾紛解決方式，在司法不健全的時(shí)代發(fā)揮過巨大的歷史作用，目前仍然作為基層矛盾糾紛多元化解機(jī)制的組成部分發(fā)揮重大基礎(chǔ)性作用，其實(shí)際作用和現(xiàn)實(shí)意義舉世矚目，但在近十年的發(fā)展過程中，逐步出現(xiàn)了一些必須面對(duì)和亟待解決的問題，需要深入分析原因并盡快作出調(diào)整，以適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展要求，讓人民調(diào)解回歸本位，在公共法律服務(wù)體系中發(fā)揮更大的作用，服務(wù)于黨和國家現(xiàn)階段社會(huì)治理創(chuàng)新的總目標(biāo)。

經(jīng)過對(duì)近十年人民調(diào)解工作的回顧、文獻(xiàn)查閱、數(shù)據(jù)分析，結(jié)合一年多的調(diào)查走訪，本文主要圍繞多元矛盾糾紛化解機(jī)制下的人民調(diào)解工作現(xiàn)階段出現(xiàn)的主要問題、具體原因分析以及需要作出的理念調(diào)整和應(yīng)對(duì)策略作出論述。

一、新時(shí)代人民調(diào)解的定位與功能

近年來，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的不斷推進(jìn)，改革進(jìn)入深水期，與此同時(shí)社會(huì)矛盾糾紛也呈現(xiàn)多發(fā)高發(fā)態(tài)勢(shì)。社會(huì)矛盾糾紛的多元化解機(jī)制建設(shè)呼之欲出，在實(shí)踐過程中，調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等多項(xiàng)糾紛解決制度發(fā)揮著各自的作用，為多元矛盾糾紛化解機(jī)制建構(gòu)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2015年10月13日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會(huì)議審議通過了《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》。就內(nèi)容而言，多元矛盾糾紛化解機(jī)制的多元體系主要由調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等方式構(gòu)成，這其中，調(diào)解主要由司法調(diào)解、行政調(diào)解和人民調(diào)解組成，司法調(diào)解主要以法院在審判過程中開展的調(diào)解為主，強(qiáng)調(diào)司法性；行政調(diào)解則主要指各級(jí)行政機(jī)關(guān)在解決糾紛過程中所采用的調(diào)解手段，強(qiáng)調(diào)行政性；而人民調(diào)解則主要是人民群眾應(yīng)用自身力量和柔性化方式化解矛盾糾紛的方式，強(qiáng)調(diào)人民性和社會(huì)性。社會(huì)治理的目標(biāo)就是要走向“多元共治”，可以說，多元矛盾糾紛化解機(jī)制中，人民調(diào)解最能體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，加強(qiáng)預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制建設(shè)，正確處理人民內(nèi)部矛盾。

然而，從目前的發(fā)展來看，多元矛盾糾紛化解機(jī)制并未真正走向多元，而是越來越走向“一元”，具體而論，呈現(xiàn)出一種權(quán)力主體一元、執(zhí)行主體多個(gè)的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

二、人民調(diào)解工作現(xiàn)階段的主要問題

總體說來，人民調(diào)解工作目前面臨三個(gè)方面的問題：行政化內(nèi)卷、專業(yè)性不足和發(fā)展不平衡不充分問題。

（一）行政化內(nèi)卷

所謂行政化內(nèi)卷，主要是指基層行政機(jī)關(guān)以行政目的和行政手段主導(dǎo)人民調(diào)解工作，使得人民調(diào)解從此前的基層矛盾糾紛“自解決”機(jī)制演變?yōu)橐环N具有非常行政色彩的“準(zhǔn)行政”調(diào)解機(jī)制。具體體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，人民調(diào)解委員會(huì)與準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)重合?！度嗣裾{(diào)解法》規(guī)定，“村民委員會(huì)、居民委員會(huì)的人民調(diào)解委員會(huì)委員由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議、居民會(huì)議推選產(chǎn)生；企事業(yè)單位設(shè)立的人民調(diào)解委員會(huì)委員由職工大會(huì)、職工代表大會(huì)或工會(huì)組織推選產(chǎn)生”，這是建立在村居委會(huì)自治基礎(chǔ)上的規(guī)定。但近十年來，基層村居委會(huì)的自治性降低、行政性增強(qiáng)。拿城市社區(qū)居委會(huì)來說，基本的配置是“社區(qū)書記/主任+臨時(shí)聘用人員”，社區(qū)逐漸演變?yōu)橐粋€(gè)街道或鄉(xiāng)一級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，成為“準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)”。從調(diào)研的情況來看，村居委會(huì)也是如此，村或社區(qū)的書記，是人民調(diào)解委員會(huì)的主任，人民調(diào)解員絕大多數(shù)為兼職，人民調(diào)解委員會(huì)的選舉與換屆流于形式，基本與基層的“準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)”重合，這就使得基層的人民調(diào)解委員會(huì)并無獨(dú)立性，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上是諸多設(shè)想落在基層村居委會(huì)組織這一層上“多個(gè)牌子一套人馬”的具體體現(xiàn)。

第二，人民調(diào)解與基層政府的關(guān)系從指導(dǎo)關(guān)系演變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。《人民調(diào)解法》規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府司法行政部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)本行政區(qū)域的人民調(diào)解工作?；鶎尤嗣穹ㄔ簩?duì)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)?！薄度嗣裾{(diào)解委員會(huì)組織條例》中規(guī)定，“人民調(diào)解委員會(huì)是村民委員會(huì)和居民委員會(huì)下設(shè)的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織，在基層人民政府和基層人民法院指導(dǎo)下進(jìn)行工作?！边@一規(guī)定明確司法行政機(jī)關(guān)對(duì)人民調(diào)解工作是“指導(dǎo)”，基層人民法院要對(duì)人民調(diào)解進(jìn)行“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”?，F(xiàn)實(shí)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一方面，由于人民調(diào)解委員會(huì)所在的村居委會(huì)與其上級(jí)的行政機(jī)關(guān)從“指導(dǎo)”關(guān)系演變?yōu)椤邦I(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，而基層司法所受司法行政機(jī)關(guān)與基層政府（鄉(xiāng)政府或街道辦）雙重領(lǐng)導(dǎo)，這就使得人民調(diào)解工作與基層政府的關(guān)系也逐步轉(zhuǎn)為“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系。另一方面，在人民調(diào)解業(yè)務(wù)開展、工作經(jīng)費(fèi)保障等方面，基層政府則又將人民調(diào)解具體事務(wù)做了邊緣化處理，導(dǎo)致業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)保障不足。人民法院對(duì)人民調(diào)解的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系除了在調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)這一環(huán)節(jié)中有所涉及之外，其他環(huán)節(jié)并未落到實(shí)處。

第三，人民調(diào)解工作依附于行政運(yùn)行邏輯。人民調(diào)解的本質(zhì)在于讓人民自己處理人民內(nèi)部問題，分流司法手段處理糾紛的壓力，有力化解社會(huì)矛盾糾紛，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。但在走訪中發(fā)現(xiàn)，人民調(diào)解工作在基層行政工作中基本劃歸于綜治維穩(wěn)的范疇內(nèi)，具體體現(xiàn)在用行政目標(biāo)、行政標(biāo)準(zhǔn)、行政任務(wù)等形式要求人民調(diào)解工作，很多司法助理員主持調(diào)解的案件本身應(yīng)該屬于行政調(diào)解，也劃歸為人民調(diào)解，這其實(shí)就是人民調(diào)解過程中行政權(quán)力的非正式化運(yùn)行①侯元貞：《行政化：人民調(diào)解的實(shí)踐樣態(tài)——正式權(quán)力的非正式運(yùn)作》，載于《文史博覽》，2016年8月。。而很多村居委會(huì)主任本身由于其具有雙重身份，尤其是目前很多人民調(diào)解的案件與其從事的管理權(quán)限有關(guān)，其調(diào)解案件的動(dòng)機(jī)有時(shí)主要在于完成行政任務(wù)而非滿足當(dāng)事人需求，在調(diào)解過程中其實(shí)是使用了準(zhǔn)行政的權(quán)力，對(duì)于人民調(diào)解來說，客觀上造成了行政化運(yùn)行模式。

（二）專業(yè)性不足

人民調(diào)解是在傳統(tǒng)社會(huì)矛盾糾紛解決過程中產(chǎn)生的民間糾紛解決方式，對(duì)傳統(tǒng)的諸如婚姻家庭、鄰里關(guān)系、土地宅基地等領(lǐng)域的矛盾糾紛通過采用人情法理相結(jié)合的方法達(dá)到很好的化解效果。但近些年，新的矛盾糾紛類型和數(shù)量不斷涌現(xiàn)，尤其是醫(yī)療糾紛、勞動(dòng)爭(zhēng)議、環(huán)境保護(hù)等新型矛盾，需要更為專業(yè)的力量和方法予以化解，人民調(diào)解工作逐步需要邁向?qū)I(yè)化方向。

首先，專業(yè)性組織和人員數(shù)量不足。司法部2014年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解工作的意見》，提出加強(qiáng)行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織和隊(duì)伍建設(shè)，針對(duì)行業(yè)、專業(yè)領(lǐng)域矛盾糾紛注重運(yùn)用專業(yè)知識(shí)調(diào)解等要求。2014年，全國建立專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解組織3萬多個(gè)，人民調(diào)解員近13萬人，共化解行業(yè)、專業(yè)領(lǐng)域矛盾糾紛300多萬件。至2018年最新統(tǒng)計(jì)顯示，全國共有人民調(diào)解員366.9萬人，其中專職人民調(diào)解員49.7萬人。這一數(shù)字雖然繼續(xù)大幅增長，但人民調(diào)解總體的專業(yè)性不足問題仍然沒有得到根本改善。

其次，人民調(diào)解員專業(yè)素質(zhì)和專業(yè)化水平不高。就北京市的一項(xiàng)調(diào)研數(shù)據(jù)來看，人民調(diào)解員隊(duì)伍總體呈現(xiàn)“高齡低歷”的分布，年齡分布上：25歲以下3.4%，25-35歲15.7%，35-45歲23.6%，45-60歲44.4%，60歲以上12.9%；學(xué)歷分布上：小學(xué)及以下5.1%，初中11.2%，高中或中專47.2%，大學(xué)30%，研究生9.6%；與此同時(shí)，被調(diào)查居民認(rèn)為人民調(diào)解存在“調(diào)解員素質(zhì)不高”“調(diào)解結(jié)果執(zhí)行難”“調(diào)解員年齡老化”“調(diào)解效率低”，居民對(duì)基層人民調(diào)解員的要求是：應(yīng)具備“良好的道德修養(yǎng)”（56.4%），“公正公平”（54.1%），“較強(qiáng)的溝通能力”（42.2%），“具備專業(yè)知識(shí)”（30.1%）②柳春香、楊春：《基層人民調(diào)解工作現(xiàn)狀、問題及對(duì)策研究——以北京市為例》，載于《北京政法職業(yè)學(xué)院》，2016年第1期。。在專業(yè)性提升方面?！度嗣裾{(diào)解法》要求每年組織人民調(diào)解員培訓(xùn)，3年完成縣區(qū)范圍內(nèi)的輪訓(xùn)。培訓(xùn)工作基本都在做，但輪訓(xùn)的全覆蓋和實(shí)效性卻很難保證。

最后，工作方法專業(yè)性水平不足。人民調(diào)解強(qiáng)調(diào)群眾性，過程中強(qiáng)調(diào)情理法結(jié)合的人情味，結(jié)果上強(qiáng)調(diào)案結(jié)事了人和，因此，對(duì)工作方法具有非常高的效果期待，能實(shí)現(xiàn)上述目的的方法即是好方法。在各地調(diào)研過程中，基本每一個(gè)司法所，每一個(gè)人民調(diào)解委員會(huì)都能總結(jié)出一套不同的工作方法，但基本的內(nèi)核就是疏導(dǎo)情緒、了解案情、協(xié)調(diào)和解等的不同表達(dá)，這些工作方法往往具有非常強(qiáng)的個(gè)人特色，一個(gè)好的人民調(diào)解員按照自己的生活閱歷、個(gè)人歷練和工作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)出來的工作方法，另一個(gè)人民調(diào)解員不一定可以完全理解和有效使用。此外，近年日益增多的各類行業(yè)性專業(yè)性領(lǐng)域矛盾糾紛，對(duì)于人民調(diào)解員的調(diào)解技能、法律知識(shí)、專業(yè)領(lǐng)域知識(shí)等都提出了更多更高的要求，要求不斷提升工作方法的專業(yè)性水平。

（三）發(fā)展不平衡不充分

改革開放40年來，我國人民調(diào)解取得了長足的發(fā)展，取得了豐碩的成果，但是相對(duì)于人民群眾的需求和社會(huì)發(fā)展需要而言，這項(xiàng)工作仍需不斷完善。

不平衡表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是人民調(diào)解工作水平不平衡。各地區(qū)對(duì)該項(xiàng)工作重視程度不一，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，各個(gè)地區(qū)在人民調(diào)解辦公環(huán)境、經(jīng)費(fèi)保障、人力配備等方面均存在一定差異，導(dǎo)致人民調(diào)解工作水平發(fā)展不平衡。二是人民調(diào)解組織設(shè)定上不平衡。人民調(diào)解組織的主要形式是“人民調(diào)解委員會(huì)”，根據(jù)《人民調(diào)解法》，村民委員會(huì)、居民委員會(huì)可以設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)，企業(yè)事業(yè)單位根據(jù)需要可以設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以及社會(huì)團(tuán)體或者其他組織根據(jù)需要可以設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)。實(shí)踐中，除了村、居人民調(diào)解委員會(huì)外，企事業(yè)單位和工會(huì)、婦聯(lián)、殘聯(lián)、消協(xié)、商會(huì)、工商聯(lián)、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)團(tuán)體和組織也大量設(shè)立人民調(diào)解組織。就行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織而言，其形式更加龐雜，有單獨(dú)設(shè)立的最狹義的行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織，例如：醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)、道路交通糾紛人民調(diào)解委員會(huì)；也有綜合性人民調(diào)解中心，此類中心會(huì)涵蓋一部分行業(yè)性、專業(yè)性糾紛的調(diào)解業(yè)務(wù)；還有涉及行業(yè)性、專業(yè)性糾紛的訪調(diào)中心、訴前調(diào)解中心，以及各類人民調(diào)解工作室。三是人民調(diào)解組織運(yùn)行規(guī)則上不平衡。調(diào)解組織設(shè)定后，在運(yùn)行規(guī)則上也存在一定差異。絕大部分人民調(diào)解委員會(huì)的設(shè)定帶有公益性，調(diào)解行為依據(jù)《人民調(diào)解法》不收取任何費(fèi)用。有些調(diào)解委員會(huì)在設(shè)定名義上是公益形式，但是調(diào)解糾紛存在盈利行為，也省略了“人民”二字，中立性不足。例如有些行會(huì)或商會(huì)在解決商事糾紛時(shí)會(huì)通過會(huì)費(fèi)的形式收取一定的費(fèi)用。還有些調(diào)解委員會(huì)因?yàn)轶w制或歷史原因，和糾紛的一方當(dāng)事人有某種利益關(guān)聯(lián)性，或者調(diào)解委員會(huì)和解決糾紛的某些核心要素之間有某種關(guān)聯(lián)性，造成公眾對(duì)其調(diào)解結(jié)果的公正性產(chǎn)生質(zhì)疑。

不充分表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是立法支持不充分。2010年，十一屆全國人大常委會(huì)第十六次會(huì)議審議通過了《人民調(diào)解法》，人民調(diào)解工作首次有了專門法律，為人民調(diào)解工作發(fā)展提供了法律支撐。但是《人民調(diào)解法》對(duì)有關(guān)職能部門在人民調(diào)解工作中的職能分工規(guī)定不清晰，司法行政部門對(duì)人民調(diào)解“指導(dǎo)”職能的內(nèi)涵和外延缺少具體規(guī)定。另外，在國家層面缺乏與《人民調(diào)解法》相配套的實(shí)施辦法，致使人民調(diào)解缺乏可操作的調(diào)解程序規(guī)定，造成調(diào)解過程具有較大的隨意性，規(guī)范性差。二是理論研究不充分。縱觀法學(xué)教學(xué)科研院所，以人民調(diào)解為核心的研究論述少之又少，個(gè)別研究ADR（非訴訟糾紛解決方式）的專家學(xué)者，面對(duì)實(shí)踐中遇到的很多問題，給不出很好的意見建議，即使有些研究涉及到調(diào)解，也多是以國外的學(xué)習(xí)介紹為主。如何將國外居中調(diào)解的法律制度、基本做法、評(píng)價(jià)體系與我國的法律制度、歷史文化、基本國情相結(jié)合，在這方面缺乏系統(tǒng)的對(duì)比研究。三是人民調(diào)解作用發(fā)揮不充分。人民調(diào)解作用發(fā)揮不充分的直接表現(xiàn)就是沒有充分發(fā)揮人民調(diào)解的作用，沒有真正將矛盾吸附在基層，依法解決在基層。隨著我國進(jìn)入新時(shí)代，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，如何回應(yīng)人民呼聲和需求，如何預(yù)防和化解各類社會(huì)矛盾糾紛，人民調(diào)解作用的發(fā)揮仍有較大潛力。

三、人民調(diào)解存在問題的原因分析

人民調(diào)解的行政化內(nèi)卷、專業(yè)性不足、發(fā)展不平衡不充分是外在表現(xiàn)，究其原因，主要有以下三個(gè)方面：

（一）基層社會(huì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生變化，人民調(diào)解制度更新不足

與人民調(diào)解相關(guān)的基層社會(huì)的組織結(jié)構(gòu)與權(quán)威結(jié)構(gòu)均發(fā)生了改變。就組織結(jié)構(gòu)而言，《人民調(diào)解法》中人民調(diào)解組織的基礎(chǔ)是村居民委員會(huì)和企事業(yè)單位，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來，基層社會(huì)結(jié)構(gòu)單元由單位演變?yōu)樯鐓^(qū)，單位在社會(huì)生活中逐漸淡出，村居民委員會(huì)則是社區(qū)自治的產(chǎn)物。在演變過程中，由基層選舉產(chǎn)生的村居民委員會(huì)，比如村委會(huì)主任、社區(qū)主任等職務(wù)，本來應(yīng)當(dāng)不具有政府色彩，也不由政府財(cái)政供養(yǎng)，但現(xiàn)狀是，他們具有行政權(quán)力色彩，受政府財(cái)政供養(yǎng)，這就使得他們與政府的關(guān)系由此前寫在法律中的“指導(dǎo)關(guān)系”演變?yōu)椤邦I(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”。既然社區(qū)自治的管理存在過度行政化的問題，這就使得建立在社區(qū)村居委會(huì)基礎(chǔ)上的人民調(diào)解委員會(huì)也存在此類問題。

就基層社會(huì)權(quán)威結(jié)構(gòu)而言，由于人民調(diào)解本身需要在一定的權(quán)威結(jié)構(gòu)下進(jìn)行和完成，否則無法令當(dāng)事人信服達(dá)到有效調(diào)解。但改革開放以來，隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，大量具有高學(xué)歷、高素質(zhì)的“能人”通過勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等方式從農(nóng)村進(jìn)入城市，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)威結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)賢結(jié)構(gòu)不復(fù)存在。新的基層社會(huì)治理體系中的管理者及“鄉(xiāng)賢”等大多是經(jīng)行政任命、考試錄用等方式組建起來的，在這種情況下人民調(diào)解的普遍公信力大大降低。就相關(guān)調(diào)研來看，發(fā)生糾紛之后，人們更多喜歡去找公安派出所，之后才是找人民調(diào)解委員會(huì)，選擇人民法院來起訴則是最后的選項(xiàng)。

（二）基層社會(huì)治理方式轉(zhuǎn)變，人民調(diào)解尚未適應(yīng)轉(zhuǎn)變

黨的十八大提出“國家治理能力與治理體系的現(xiàn)代化”，強(qiáng)調(diào)從“社會(huì)管理”向“社會(huì)治理”的轉(zhuǎn)變，并要求社會(huì)治理方式向“多元共治”的方向發(fā)展。在糾紛解決領(lǐng)域，伴隨著依法治國戰(zhàn)略的深入，基層社會(huì)矛盾糾紛處置上也從訴訟爆炸走向多元糾紛化解，多種糾紛解決方式并舉，這是一種理性的回歸③何陽：《人民調(diào)解解紛數(shù)量變化實(shí)況及其原因新論——基于1986—2009年的數(shù)據(jù)分析》，載于《樂山師范學(xué)院學(xué)報(bào)》，2016年第10期。。在這其中，人民調(diào)解為維護(hù)社會(huì)公平正義發(fā)揮了重大作用?；鶎由鐣?huì)治理創(chuàng)新的主要陣地是社區(qū)治理，社區(qū)治理就要求以社區(qū)為陣地，做好“公共法律服務(wù)”，人民調(diào)解本質(zhì)上也屬于公共法律服務(wù)的范疇，此前在基層社區(qū)普遍設(shè)立了“司法行政工作室”，用以彌補(bǔ)司法行政工作在基層社區(qū)層面公共法律服務(wù)領(lǐng)域的不足，但實(shí)際情況是很多地方完成了掛牌，并未真正運(yùn)行起來發(fā)揮作用。要實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的多元共治局面，就必須把推進(jìn)社區(qū)自治作為關(guān)鍵抓手，社區(qū)如果動(dòng)不起來，社區(qū)力量如果整合不起來④焦若水：《社區(qū)社會(huì)工作本土化與社區(qū)綜合發(fā)展模式探索》，載于《探索》，2014年第4期。，很多社會(huì)治理創(chuàng)新的設(shè)想都會(huì)落入行政管理的范疇，社會(huì)治理就只能淪為一個(gè)口號(hào)。在此種趨勢(shì)下，人民調(diào)解需要根據(jù)基層社會(huì)治理作出適應(yīng)性轉(zhuǎn)變，最基本的要求就是重新發(fā)揮人民的力量，即依靠社會(huì)力量的廣泛參與來化解基層社會(huì)矛盾糾紛。

（三）基層社會(huì)需求發(fā)生改變，人民調(diào)解對(duì)此回應(yīng)不夠

現(xiàn)代化進(jìn)程中一個(gè)普遍的轉(zhuǎn)變就是，由此前的熟人社會(huì)演變?yōu)槟吧松鐣?huì)，不論是農(nóng)村人口外流至城市導(dǎo)致的農(nóng)村空心化，還是城市化進(jìn)程中外來人口進(jìn)入導(dǎo)致城市人口構(gòu)成多元，都導(dǎo)致了基層社會(huì)需求發(fā)生改變。熟人社會(huì)中人們對(duì)糾紛調(diào)處具有非常強(qiáng)的人情考量，陌生人社會(huì)則考慮更多地是法治規(guī)則的確立。這就要求人們調(diào)處矛盾不僅僅是為了解決利益糾葛，更要以法治理念、法治思維和法治方式來回應(yīng)相關(guān)訴求。在這個(gè)層面上，人民調(diào)解與其他糾紛解決方式并無二致，但目前由于人民調(diào)解在調(diào)解組織、人員構(gòu)成方面存在專業(yè)素養(yǎng)偏低、調(diào)解效果達(dá)不到預(yù)期、工作方法陳舊等問題，導(dǎo)致其公信力下降。加之新時(shí)期矛盾糾紛更加復(fù)雜化，使用傳統(tǒng)方式解決新興的矛盾糾紛已經(jīng)開始捉襟見肘⑤陳儀、賀林波：《人民調(diào)解機(jī)制之缺陷研究》，載于《法制博覽》，2017年3月（中）。。

因此，人民調(diào)解如何真正做到以調(diào)解為契機(jī)為人民提供普惠便捷的公共法律服務(wù)，是回應(yīng)基層社會(huì)需求的關(guān)鍵。

四、創(chuàng)新發(fā)展人民調(diào)解的路徑思考

人民調(diào)解既是我國傳統(tǒng)矛盾糾紛解決方式的時(shí)代提煉，又是我黨群眾路線在基層矛盾糾紛解決過程中的創(chuàng)造性發(fā)揮，具有非常強(qiáng)的時(shí)代性和政治性。2013年，習(xí)近平總書記對(duì)堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”作出重要指示：“各級(jí)黨委和政府要充分認(rèn)識(shí)‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’的重大意義，發(fā)揚(yáng)優(yōu)良作風(fēng)，適應(yīng)時(shí)代要求，創(chuàng)新群眾工作方法，善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決涉及群眾切實(shí)利益的矛盾和問題，把‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’堅(jiān)持好、發(fā)展好，把黨的群眾路線堅(jiān)持好、貫徹好”。為了群眾、依靠群眾，是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的核心要義，也是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”歷久彌新的關(guān)鍵所在。黨的十九大報(bào)告突出強(qiáng)調(diào)：堅(jiān)持“以人民為中心”的發(fā)展思想⑥《鐘聲：堅(jiān)持以人民為中心》，《人民日?qǐng)?bào)》，2017年10月24日第12版。，為做好新時(shí)代人民調(diào)解工作指明了方向。

堅(jiān)持問題導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)人民調(diào)解人民性的回歸，這是新時(shí)代加強(qiáng)預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制建設(shè)背景下人民調(diào)解的發(fā)展需要。所謂人民調(diào)解的人民性，就是指人民調(diào)解工作在目標(biāo)上是以服務(wù)人民為目的、在過程中是以幫助人民為宗旨，效果上是以便利人民為歸依，就是要依靠人民、發(fā)動(dòng)人民、服務(wù)人民、為了人民。面對(duì)人民調(diào)解組織的行政化傾向，要改變?nèi)嗣裾{(diào)解組織依附基層政權(quán)或與之重合的現(xiàn)狀，用法治化的方法讓人民調(diào)解組織逐步具有獨(dú)立性，獨(dú)立承擔(dān)人民調(diào)解事務(wù)。針對(duì)人民調(diào)解員普遍兼職化的問題，要逐步建設(shè)一支專職化隊(duì)伍，解決此前工作經(jīng)費(fèi)不足、工作場(chǎng)地欠缺、工作積極性不高、工作保障不夠等問題，使其能夠應(yīng)對(duì)更加疑難和復(fù)雜的案件。針對(duì)人民調(diào)解員專業(yè)性不足的問題，既要加大對(duì)既有人民調(diào)解員的重新登記和專業(yè)培訓(xùn)，又要對(duì)新進(jìn)的人民調(diào)解員設(shè)立專業(yè)入職門檻，確立職業(yè)的專業(yè)化準(zhǔn)入制度。針對(duì)將人民調(diào)解作為基層社會(huì)綜治維穩(wěn)的基本手段這一做法，要逐步確立人民調(diào)解本質(zhì)是公共法律服務(wù)的一種，核心是將公共法律服務(wù)的資源以社會(huì)福利的形式進(jìn)行傳遞的理念。

就具體策略而言，主要是實(shí)現(xiàn)“兩化”和“兩性”。所謂兩化，是指人民調(diào)解的“社會(huì)化”與“專職化”。所謂兩性，是指人民調(diào)解的“專業(yè)性”與“服務(wù)性”。

首先，人民調(diào)解社會(huì)化是推動(dòng)人民調(diào)解回歸人民性的群眾基礎(chǔ)。人民調(diào)解社會(huì)化的內(nèi)核就是社會(huì)力量廣泛參與人民調(diào)解，回歸人民調(diào)解“從人民中來、到人民中去”的人民性。2014年以來，以政府購買服務(wù)的形式，社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移，讓社會(huì)力量參與到社會(huì)治理創(chuàng)新中，在各個(gè)領(lǐng)域開始推行。在各個(gè)地區(qū)的試行中，北京、上海、廣州推行較快，湖南、江蘇等地也在人民調(diào)解領(lǐng)域開始引入社會(huì)組織參與。然而，從廣義的社會(huì)力量參與人民調(diào)解來看，人民調(diào)解一直都與社會(huì)力量密不可分，尤其是在調(diào)解組織建設(shè)、調(diào)解過程中退休法官律師和專家學(xué)者等的參與?，F(xiàn)在談的社會(huì)力量參與與此前有何不同？此前的參與，主要是補(bǔ)充式參與，也就是在人民調(diào)解既有的平臺(tái)和基礎(chǔ)上，其他社會(huì)力量以發(fā)揮余熱等方式參與進(jìn)來。現(xiàn)在的參與，則是要實(shí)現(xiàn)主體式參與，即盡可能地讓社會(huì)力量以社會(huì)組織的形式，專業(yè)專職地進(jìn)入人民調(diào)解事業(yè)中來，社會(huì)力量的廣泛參與在于培養(yǎng)社會(huì)的自育自治能力，讓社會(huì)力量在政府的促成和推進(jìn)下，有效回應(yīng)社會(huì)需求、解決社會(huì)問題。目前進(jìn)行的行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)只是一個(gè)起步，需要把人民調(diào)解業(yè)務(wù)作為司法行政工作公共法律服務(wù)體系的一個(gè)環(huán)節(jié)，以政府購買服務(wù)的形式，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)移，培育發(fā)展更多社會(huì)組織進(jìn)入。

其次，調(diào)解隊(duì)伍專職化是確保人民調(diào)解回歸人民性的制度保障。目前我國人民調(diào)解員隊(duì)伍依然以兼職為主，近年來雖然開始專職隊(duì)伍建設(shè)，但建設(shè)進(jìn)度因各種原因制約，進(jìn)展緩慢，專職專崗人民調(diào)解員嚴(yán)重不足。人民調(diào)解員的兼職化，目前已經(jīng)越來越不適應(yīng)工作需要。一方面，人民調(diào)解功能性需求增大，需要分流更多的案件，分擔(dān)人民法院、信訪、公安等其他部門的辦案壓力；另一方面，人民調(diào)解員兼職化已經(jīng)不適應(yīng)目前的需要，兼職意味著另有其他職務(wù)為主，自然在所兼職的崗位上分配精力更少、工作積極性不高、工作效率也偏低。因此，伴隨著社會(huì)分工的不斷加深，現(xiàn)代化職業(yè)體系尤其是人民調(diào)解職業(yè)體系的建構(gòu)刻不容緩⑦廖永安：《論我國調(diào)解職業(yè)化發(fā)展的困境與出路》，載于《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2016年11月。。傳統(tǒng)社會(huì)對(duì)矛盾糾紛和公共法律服務(wù)需求尚處在較為粗放的階段，現(xiàn)代社會(huì)則需要專職專崗以適應(yīng)更為精細(xì)化體系化的需求。

再次，人民調(diào)解的專業(yè)性是人民調(diào)解回歸人民性的本質(zhì)內(nèi)涵。人民調(diào)解工作也應(yīng)當(dāng)具備專業(yè)邊界和內(nèi)涵，尤其是對(duì)人民調(diào)解的價(jià)值理念、人民調(diào)解的工作方法、人民調(diào)解的法律適用等方面具備專業(yè)素養(yǎng)，與此同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)在業(yè)務(wù)素質(zhì)和心理素質(zhì)上達(dá)到專業(yè)性的水準(zhǔn)⑧湯立伊：《多元糾紛解決機(jī)制中專業(yè)性人民調(diào)解發(fā)展路徑研究——基于上海市醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作實(shí)證分析》，載于《行政與法》，2016年第3期。。將人民調(diào)解定位于公共法律服務(wù)的一部分，需要將人民調(diào)解定義為提供法律服務(wù)的社會(huì)工作者，具體而言，新的人民調(diào)解應(yīng)當(dāng)是“法律+社會(huì)工作”兩個(gè)專業(yè)交叉的專業(yè)范疇。人民調(diào)解工作首先要懂法律，依法調(diào)解；其次又是一種專業(yè)化的服務(wù)，需要社會(huì)學(xué)和心理學(xué)的實(shí)務(wù)能力，這又是社會(huì)工作專業(yè)的范疇。而法律+社會(huì)工作，則是司法社會(huì)工作的范疇。人民調(diào)解的專職化與人民調(diào)解的專業(yè)性是車之兩輪，專職化解決的隊(duì)伍問題，其內(nèi)核必然是專業(yè)的人做專職的事；專業(yè)性解決的是工作業(yè)務(wù)的問題，其內(nèi)核必然是從工作目標(biāo)到工作過程最后到工作效果上都要符合專業(yè)要求。這樣一來，人民調(diào)解工作作為一個(gè)專業(yè)技術(shù)序列，能更好以專業(yè)力量回應(yīng)社會(huì)需求，更好為政府分擔(dān)解憂。

最后，人民調(diào)解的服務(wù)性是人民調(diào)解回歸人民性的時(shí)代內(nèi)核。雖然從公共法律服務(wù)體系建構(gòu)的角度來看，人民調(diào)解屬于法律服務(wù)范疇，但這里需要明確的另一層意思，即轉(zhuǎn)變基層對(duì)于人民調(diào)解的定位和理解。在調(diào)研過程中，承擔(dān)指導(dǎo)人民調(diào)解工作的基層司法所對(duì)人民調(diào)解的理解是，人民調(diào)解是基層綜治維穩(wěn)的一個(gè)環(huán)節(jié)，這基本受制于基層司法所的雙重管理模式，尤其是受制于基層政府對(duì)于綜治維穩(wěn)工作的指標(biāo)性考核上。問題在于，綜治維穩(wěn)作為基層社會(huì)治理的一個(gè)總目標(biāo)之一，在系統(tǒng)治理的各個(gè)部分而言，其側(cè)重點(diǎn)是不同的，在有強(qiáng)制力保證執(zhí)行的司法判決、行政執(zhí)法等，其強(qiáng)調(diào)綜治維穩(wěn)是應(yīng)有之義，但對(duì)于直接與老百姓打交道，并且以矛盾糾紛自愿選擇、自愿調(diào)處的人民調(diào)解而言，與其他糾紛解決手段最大的不同就是，要非常純粹地強(qiáng)調(diào)“服務(wù)為民”，用最柔化的手法、最貼心的服務(wù)，穩(wěn)定和消除當(dāng)事人在矛盾糾紛中的不良情緒，為其盡可能地提供幫助、支持和理解，最終化解矛盾糾紛，真正做到“案結(jié)事了人和”。

從創(chuàng)新發(fā)展人民調(diào)解的實(shí)踐方面考慮，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著力推進(jìn)：一是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證人民調(diào)解政治性和人民性的有機(jī)統(tǒng)一。做好新時(shí)代人民調(diào)解工作，必須堅(jiān)持黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到人民調(diào)解組織建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)和調(diào)解活動(dòng)的全過程、各方面，始終在各級(jí)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，緊緊圍繞黨和國家中心任務(wù)開展工作。二是完善相關(guān)立法，推進(jìn)人民調(diào)解法治化。法治思維在社會(huì)治理中的運(yùn)用首先體現(xiàn)在利用確定性的規(guī)則明確權(quán)責(zé)邊界。國家應(yīng)通過完善相關(guān)立法或出臺(tái)相應(yīng)法律解釋，進(jìn)一步清晰規(guī)定相關(guān)國家機(jī)關(guān)和各機(jī)關(guān)內(nèi)部層級(jí)之間的職責(zé)權(quán)限。明確各職能部門在多元化糾紛解決機(jī)制中的法律地位，明確其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的人民調(diào)解工作職責(zé)。三是加強(qiáng)理論研究，提升對(duì)人民調(diào)解實(shí)踐的指導(dǎo)。人民調(diào)解作為司法行政改革任務(wù)之一，要堅(jiān)持基層首創(chuàng)和法治先行的契合，把依照相關(guān)決定在實(shí)踐中已經(jīng)成功的經(jīng)驗(yàn)經(jīng)過法定程序上升為法律制度，以保證改革的依法、有序進(jìn)行。應(yīng)鼓勵(lì)專家學(xué)者和人民調(diào)解工作者的溝通交流，積極借鑒國外ADR（非訴訟糾紛解決方式）等成功做法，加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解工作的研究總結(jié)提煉升華，盡快完善相關(guān)立法確定調(diào)解前置程序等。四是創(chuàng)新和發(fā)展人民調(diào)解組織形式和實(shí)現(xiàn)方式。在依法規(guī)范現(xiàn)有類別人民調(diào)解委員會(huì)設(shè)立的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持改革創(chuàng)新，可參照設(shè)置法律援助中心的辦法，設(shè)立人民調(diào)解中心，受理、調(diào)度與調(diào)解矛盾糾紛；促進(jìn)人民調(diào)解與行政調(diào)解、仲裁調(diào)解、司法調(diào)解的有效銜接和聯(lián)動(dòng)；按照多元化糾紛解決的總體要求，實(shí)現(xiàn)各類調(diào)解組織的融合發(fā)展；歸集、研判疑難復(fù)雜重大矛盾糾紛信息。同時(shí)，要注重發(fā)揮人民調(diào)解協(xié)會(huì)在規(guī)范人民調(diào)解組織運(yùn)行中的自律功能，暢通政府購買人民調(diào)解服務(wù)的途徑和方式。五是完善調(diào)解機(jī)制，在構(gòu)建大調(diào)解格局中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。目前，人民調(diào)解、行業(yè)專業(yè)調(diào)解、仲裁、行政復(fù)議等非訴訟糾紛解決方式均由司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)管理。為人民群眾提供便捷高效、普惠多元的糾紛解決方式，我們要通盤考慮非訴訟糾紛解決機(jī)制，構(gòu)建起分層遞進(jìn)、銜接配套的糾紛解決體系，努力構(gòu)建大調(diào)解格局。