趙德關(guān)（上海市司法局）

我國的行政強制執(zhí)行實行行政機關(guān)強制執(zhí)行（限于有法律明確授權(quán)情形）與申請人民法院強制執(zhí)行并存的“二元制”格局。實踐中，大量行政行為因為實施機關(guān)沒有法定行政強制執(zhí)行權(quán)，需要通過申請法院強制執(zhí)行。受復(fù)雜因素的影響與制約，法院辦理此類案件的難度較大，執(zhí)行的積極性與效果不夠理想。于是，界于二者之間，由法院負責(zé)“裁”、行政機關(guān)負責(zé)“執(zhí)”的裁執(zhí)分離模式應(yīng)運而生。由于該模式有效解決了行政機關(guān)想執(zhí)行卻無權(quán)、法院有權(quán)卻難以執(zhí)行的困境，確立了制度化的行政、司法協(xié)作與監(jiān)督機制，既調(diào)動了雙方的積極性，又確保了執(zhí)行的合法性與有效性。

一、裁執(zhí)分離的相關(guān)探索

現(xiàn)行“二元制”行政強制執(zhí)行體制在實踐中碰到了不少問題，主要體現(xiàn)在三個方面。

（一）行政強制執(zhí)行權(quán)的總體配置不夠合理

除稅務(wù)、公安、交通、水務(wù)、社保、違法建筑拆除等少數(shù)領(lǐng)域以外，絕大多數(shù)行政機關(guān)沒有行政強制執(zhí)行權(quán)，不得不向法院申請強制執(zhí)行。行政機關(guān)在經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)等方面承擔(dān)了廣泛的職責(zé)與任務(wù)，需要積極作為以實施法律和進行公共管理。行政強制執(zhí)行權(quán)的不足與缺失，不可避免地會對行政機關(guān)的執(zhí)行力、行政效率甚至公共利益實現(xiàn)產(chǎn)生影響，如農(nóng)村被征地人拒絕搬遷和交出土地、非法占地人拒絕退還土地以及城市居民擅自破壞房屋承重墻等違法行為，主管行政機關(guān)本身沒有強制執(zhí)行權(quán)，現(xiàn)實中又面臨法院不愿受理或受理后難以執(zhí)行等問題，影響了公共利益①在是否需要由法院強制執(zhí)行方面，肯定意見認為行政機關(guān)既作出行政行為又負責(zé)執(zhí)行，則有既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員，甚至有主裁、邊裁兼當(dāng)之嫌，造成官民關(guān)系緊張，形成強制行政爭議，所以有必要在行政權(quán)之外再另加以司法權(quán)的介入，參見江蘇省南京市中級人民法院行政執(zhí)行局：《非訴行政執(zhí)行之機構(gòu)重建》，《人民司法》，2014年第9期。否定意見認為由法院審查并強制執(zhí)行的行為，一方面是對行政機關(guān)執(zhí)法能力的極度不信任，也是司法權(quán)的任意擴張；另一方面事實上模糊了行政權(quán)與司法權(quán)的界限，在很大程度上司法權(quán)淪為行政執(zhí)行的工具，參見韓炎紅：《論行政執(zhí)行訴訟的設(shè)立——對非訴行政執(zhí)行制度的改造與理論整合》，《法治與社會》，2009年第4期。。就法院而言，則另有難言之隱。行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行的案件數(shù)量多，往往執(zhí)行難度與維穩(wěn)風(fēng)險大、專業(yè)性強，法院不堪重負。以最高人民法院網(wǎng)上公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，2014至2016年三年中，全國各地法院非訴行政執(zhí)行案件共收案44.9萬余件，是同期行政訴訟一審收案數(shù)58.8萬余件的76.4%。同時由法院強制執(zhí)行具體行政行為，客觀上有法院被異化為行政機關(guān)執(zhí)行機構(gòu)之虞，與其自身審判和監(jiān)督職責(zé)不相符。以拆遷領(lǐng)域為例，“讓本來應(yīng)居間裁判的法院具體實施行政性質(zhì)的強制執(zhí)行，很有可能會把行政強制拆遷所引發(fā)的爭議、矛盾和利益沖突轉(zhuǎn)移到法院，法院作為權(quán)利救濟的最后一道屏障的地位和作用便難免受到質(zhì)疑，司法的權(quán)威亦將難以維護。②楊建順：《行政強制法18講》，中國法制出版社2011年版，第135頁，轉(zhuǎn)引自沈福?。骸斗窃V行政執(zhí)行裁執(zhí)分離模式的法律規(guī)制》，《法學(xué)》，2015年第5期?！备叛灾岸啤备窬窒碌摹胺ㄔ河袡?quán)卻無力做、政府有力卻無權(quán)做”情形，造成執(zhí)行中責(zé)任不清、相互推諉、效率低下，大量行政行為得不到有效執(zhí)行和實施，行政機關(guān)公信力、執(zhí)行力不彰，公共利益受損。

（二）法院內(nèi)部受理、審查與執(zhí)行存在環(huán)節(jié)分散、銜接不暢

根據(jù)有關(guān)司法解釋及法院內(nèi)部職責(zé)劃分，對行政機關(guān)的行政強制執(zhí)行申請，由立案庭負責(zé)立案，由行政庭負責(zé)合法性審查并作出裁定，由負責(zé)非訴執(zhí)行的執(zhí)行庭、行政庭甚至是法警隊予以執(zhí)行，三部門之間缺乏有效銜接和明確的時限規(guī)定③參見江蘇省南京市中級人民法院行政執(zhí)行局：《非訴行政執(zhí)行之機構(gòu)重建》，《人民司法》，2014年第9期；黃學(xué)賢：《非訴行政執(zhí)行制度若干問題探討》，《行政法學(xué)研究》，2014年第4期。。

（三）行政機關(guān)與法院之間缺乏有效監(jiān)督與協(xié)作，互動不暢

對行政機關(guān)的強制執(zhí)行申請，在受理條件以及后續(xù)審查方式與標(biāo)準(zhǔn)等方面，相關(guān)規(guī)定過于寬泛和原則。在前期審查與后續(xù)強制執(zhí)行中，在社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、強制執(zhí)行實施方案編制、執(zhí)行和解、強制方式的變通等方面，缺乏法院與行政機關(guān)之間制度化的分工與溝通協(xié)作機制，實踐中極易產(chǎn)生扯皮和推諉現(xiàn)象。

為緩解上述問題，各地陸續(xù)開展了法院強制執(zhí)行模式的探索與創(chuàng)新。主要經(jīng)歷了兩個階段。

一是上海率先在國有土地上房屋征收領(lǐng)域探索裁執(zhí)分離。2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》實施后，上海市高級人民法院發(fā)布《關(guān)于〈國有土地上房屋征收和補償條例〉施行前已取得拆遷許可證項目所涉案件有關(guān)審判、執(zhí)行工作的若干意見》，其中第23條規(guī)定：“強制搬遷在法院監(jiān)督下由政府部門具體實施”。此為裁執(zhí)分離模式之始，得到行政機關(guān)的響應(yīng)與配合。2011年9月，最高人民法院下發(fā)《關(guān)于堅決防止土地征收、房屋拆遷強制執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》，明確指出要“積極探索裁執(zhí)分離即由法院審查、政府組織實施模式，以更好地發(fā)揮黨委、政府的政治、資源和手段優(yōu)勢，共同為有效化解矛盾營造良好環(huán)境”④黃學(xué)賢：《非訴行政執(zhí)行制度若干問題探討》，《行政法學(xué)研究》，2014年第4期。。經(jīng)與全國人大法工委等相關(guān)單位反復(fù)協(xié)商并達成共識，2012年3月26日，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于辦理申請人民法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2012〕4號），其中第9條規(guī)定：“人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，一般由作出征收補償決定的市、縣級人民政府組織實施，也可以由人民法院執(zhí)行”。此舉標(biāo)志著“裁執(zhí)分離”正式成為全國性的一項制度安排。

二是各地進一步探索擴大裁執(zhí)分離適用范圍。在上海市高級人民法院的大力支持下，金山、奉賢區(qū)法院先后與行政機關(guān)共同探索在環(huán)境保護領(lǐng)域?qū)嵤┎脠?zhí)分離。兩區(qū)在實踐中逐步確立了制度化的工作機制，主要體現(xiàn)在：首先是范圍清晰。僅限于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、關(guān)閉等行為義務(wù)。其次是職責(zé)確定。法院負責(zé)依法審查與裁定；行政機關(guān)負責(zé)組織實施，落實對強制執(zhí)行的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、編制預(yù)案和組織實施現(xiàn)場執(zhí)行。再次是全流程覆蓋。從行政機關(guān)事先催告、正式申請、法院受理審查、作出準(zhǔn)予執(zhí)行裁定，到行政機關(guān)組織實施強制執(zhí)行，直至后續(xù)執(zhí)行費用承擔(dān)與屬地矛盾處理，每個環(huán)節(jié)的工作部門、職責(zé)分工、相互協(xié)作、具體要求均有明確的安排。最后監(jiān)督有力。為確保強制執(zhí)行的合法性與有效性，建立了法院對行政機關(guān)、政府系統(tǒng)內(nèi)部政府對部門、上下級部門之間的有效監(jiān)督機制，如在缺乏事實根據(jù)、法律依據(jù)以及不宜強制執(zhí)行等情況下的不準(zhǔn)予執(zhí)行或駁回強制執(zhí)行申請等。

其他地區(qū)主要有兩種擴大模式。一是江蘇南京的有限擴大模式。南京市中級人民法院將裁執(zhí)分離拓展至集體土地房屋征遷類，并明確對環(huán)保領(lǐng)域行為處罰案、國有資源土地違法等諸多案件一律禁止采用裁執(zhí)分離模式。在具體實施方面，該院在非訴執(zhí)行案件的審查標(biāo)準(zhǔn)、審查方式（如涉及民生的重大案件適用聽證審查）、和解適用范圍、強制方式的變通、強制執(zhí)行中法院與行政機關(guān)的角色與職責(zé)分工等方面作了有益探索⑤江蘇省南京市中級人民法院行政執(zhí)行局：《非訴行政執(zhí)行之機構(gòu)重建》，《人民司法》，2014年第9期。。二是浙江省的全面擴展模式。該省在最高人民法院裁執(zhí)分離發(fā)文后即積極推動集體土地征收補償、國土拆違、責(zé)令交出土地以及環(huán)保責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等領(lǐng)域的裁執(zhí)分離。2013年浙江省委轉(zhuǎn)發(fā)了浙江省高級人民法院文件，要求全面推進“裁執(zhí)分離”機制。浙江省高級人民法院制定了《關(guān)于推進和規(guī)范全省非訴行政執(zhí)行案件“裁執(zhí)分離”工作的紀(jì)要（試行）》（以下簡稱浙江《紀(jì)要》），明確除罰款、征收社會撫養(yǎng)費等涉及金錢給付義務(wù)、具有人身專屬性質(zhì)的作為義務(wù)案件一般不適用裁執(zhí)分離以外，將裁執(zhí)分離范圍擴大至集體土地征收中責(zé)令交出土地及房屋拆遷裁決案件、根據(jù)《土地管理法》作出的責(zé)令限期拆除違法建筑或恢復(fù)原狀等行為罰案件，以及人民法院與相關(guān)行政機關(guān)協(xié)商一致后同意實施裁執(zhí)分離的案件。在具體實施制度方面，該省就組織實施機關(guān)的確定、組織實施的期限確定、執(zhí)行情況的反饋、法院制發(fā)強制執(zhí)行注意事項告知書、當(dāng)事人對適用裁執(zhí)分離裁定不服有權(quán)向上一級法院申請監(jiān)督糾正、組織實施程序、對相關(guān)人員采取限制人身自由措施、未組織實施的訴訟救濟、裁執(zhí)分離案件轉(zhuǎn)人民法院強制執(zhí)行等作了有益探索⑥參見《浙江規(guī)范非訴行政執(zhí)行裁執(zhí)分離》，http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-12426.html，2018年10月30日訪問；關(guān)于浙江《紀(jì)要》，http://zjspyj.com/86.html，2018年10月30日訪問。。

二、進一步完善裁執(zhí)分離的思考與建議

在探索和發(fā)展裁執(zhí)分離模式過程中不可避免地碰到了一些問題，主要是其合法性如何認定、行為性質(zhì)如何認識以及如何進一步完善。

（一）關(guān)于裁執(zhí)分離的合法性

如前文所述，裁執(zhí)分離尚停留在國有土地房屋征收司法解釋與個案層面，《行政強制法》、新《行政訴訟法》以及最高人民法院《關(guān)于適用〈中國人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號）（以下簡稱《行訴解釋》）對此均未作規(guī)定，這就產(chǎn)生了裁執(zhí)分離是否合法的爭議。要回答這個問題，需要對相關(guān)立法的歷程作回顧。在《行政強制法》起草過程中，征求意見稿第四稿第60條曾規(guī)定：“行政機關(guān)向人民法院申請強制執(zhí)行的案件，裁定執(zhí)行的，由人民法院執(zhí)行”。最高人民法院提出實踐中正在探索法院審查裁定執(zhí)行的由行政機關(guān)組織實施等執(zhí)行模式，建議予以體現(xiàn)。全國人大法律委員會經(jīng)同最高人民法院、原國務(wù)院法制辦公室研究，考慮到這種執(zhí)行方式正在改革探索，草案對具體執(zhí)行方式可不作規(guī)定，為法院探索改革執(zhí)行方式留有空間，故建議刪去上述第60條規(guī)定⑦參見《全國人民代表大會法律委員會關(guān)于〈中華人民共和國行政強制法（草案）〉審議結(jié)果的報告》，轉(zhuǎn)引自沈福?。骸斗窃V行政執(zhí)行裁執(zhí)分離模式的法律規(guī)制》，《法學(xué)》，2015年第5期。。最終出臺的《行政強制法》第53條、第57條僅規(guī)定沒有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)可以向法院申請強制執(zhí)行，法院經(jīng)書面審查作出執(zhí)行裁定，但未就具體由誰執(zhí)行作出限定。《行政訴訟法》修訂過程中，全國人大常委會部分委員與最高人民法院建議規(guī)定裁執(zhí)分離，但立法者以“2011年通過的行政強制法已經(jīng)對執(zhí)行體制作出了制度安排，司法實踐如果確需建立裁執(zhí)分離制度，也應(yīng)該通過修改行政強制法來進行”為由未予采納⑧參見全國人大常委會法制工作委員會行政法室編著：《中華人民共和國行政訴訟法解讀》，中國法制出版社2014年12月第1版，第267頁。。

鑒于立法中的上述變化與調(diào)整，圍繞裁執(zhí)分離的合法性產(chǎn)生了兩種截然相反的觀點。一種是合法說，認為《行政強制法》征求意見稿中原定的“裁定執(zhí)行的，由人民法院執(zhí)行”被刪除，就是法律允許法院探索裁執(zhí)分離模式的依據(jù)所在，裁執(zhí)分離體現(xiàn)了立法原意。另一種是違法說，認為這與職權(quán)法定的法律原則不符，法院與行政機關(guān)的職權(quán)的分配與行使都必須有明確的法律依據(jù)，《行政強制法》最終未就裁執(zhí)分離作出明確規(guī)定，就說明立法對裁執(zhí)分離并沒有明確的肯定；該法不僅沒有為裁執(zhí)分離提供法律依據(jù)，而且還明確了行政機關(guān)在不擁有法律所賦予的行政強制執(zhí)行權(quán)的前提之下必須向法院申請強制執(zhí)行的機制，是對行政強制執(zhí)行只能由法律設(shè)定原則的進一步強化⑨沈福?。骸斗窃V行政執(zhí)行裁執(zhí)分離模式的法律規(guī)制》，《法學(xué)》，2015年第5期。。

筆者認為，對裁執(zhí)分離與《行政強制法》、新《行政訴訟法》及《行訴解釋》的關(guān)系上，需要從以下三個方面進行綜合判斷。

首先，裁執(zhí)分離性質(zhì)的認定。其核心問題是該模式是否屬于“有關(guān)權(quán)力尤其是行政權(quán)力與司法權(quán)力的配置問題”⑩楊建順：《司法裁判、裁執(zhí)分離與征收補償》，《法律適用》，2011年第6期，轉(zhuǎn)引自沈?？。骸斗窃V行政執(zhí)行裁執(zhí)分離模式的法律規(guī)制》，《法學(xué)》，2015年第5期。?！缎姓娭品ā反_定了我國的行政強制執(zhí)行體制與權(quán)力歸屬，在該法未明確授權(quán)的情況下，裁執(zhí)分離如果涉及權(quán)力配置，則顯然構(gòu)成違法。筆者認為，裁執(zhí)分離只是執(zhí)行方式的調(diào)整，并沒有改變行政強制執(zhí)行權(quán)的配置（相關(guān)強制執(zhí)行權(quán)仍然屬于法院，只是要求行政機關(guān)協(xié)助執(zhí)行），行政機關(guān)并沒有因為法院的準(zhǔn)予執(zhí)行裁定而獲得原本其不具有的行政強制執(zhí)行權(quán)，并不屬于行政強制執(zhí)行體制的重大改變與權(quán)力的重新配置，因而與《行政強制法》并不構(gòu)成沖突。

其次，立法原意的把握。對《行政強制法》第53條規(guī)定，立法者在相關(guān)釋義中作了權(quán)威解讀，“對于金錢給付以外的案件，行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行，人民法院在審查后裁定執(zhí)行的，原則上由人民法院依照民事訴訟法規(guī)定的相關(guān)程序執(zhí)行，但也不排除在人民法院審查裁定執(zhí)行后，由行政機關(guān)具體組織實施”?全國人大常委會法制工作委員會行政法室編寫：《〈中華人民共和國行政強制法〉釋義與案例》，中國民主法制出版社2011年7月第1版，第197頁。。結(jié)合《行政強制法》修改意見稿第四稿第60條規(guī)定的由法院負責(zé)執(zhí)行事后被刪除，說明《行政強制法》是為裁執(zhí)分離預(yù)留了空間的，裁執(zhí)分離合法說是成立的。

最后，裁執(zhí)分離是否需要上升為立法。裁執(zhí)分離不違法，與其上升為法律制度并不矛盾。裁執(zhí)分離蘊含著的對行政機關(guān)與法院、法院內(nèi)部審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)之間各自角色定位、互動關(guān)系和規(guī)律的再認識與調(diào)試，直接關(guān)系到當(dāng)事人財產(chǎn)和人身權(quán)益的保護，盡管屬于執(zhí)行方式的調(diào)整，但如果能在《行政強制法》修改時加以體現(xiàn)，明確適用范圍、當(dāng)事人的權(quán)利保護（如不服裁執(zhí)分離裁定的救濟、致?lián)p時的補償賠償?shù)龋?、行政機關(guān)執(zhí)行程序與規(guī)則（如組織實施主體資格、標(biāo)準(zhǔn)、單項強制措施的采?。┑葍?nèi)容，將加速其法制化、規(guī)范性進程。當(dāng)然，上升為立法需要時間的沉淀、經(jīng)驗的總結(jié)、成效的檢驗、規(guī)律的把握，目前仍以最高人民法院在各地試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上出臺裁執(zhí)分離專項司法解釋的方式較為可行。

（二）關(guān)于裁執(zhí)分離的必要性

如前文所述，我國現(xiàn)行“二元制”行政強制執(zhí)行體制在實踐中碰到了諸多問題，需要進行改革。在具體路徑上，有兩種選擇。

第一種是變“二元制”格局為“一元制”。這方面有先例可循。從境外的強制執(zhí)行體制來看，大多奉行單軌制。如以德國、奧地利、法國為代表的行政單軌制模式，即公法上的金錢義務(wù)、行為義務(wù)（包括作為、不作為、容忍）的執(zhí)行，均交由行政機關(guān)負責(zé)。以英國、美國為代表的司法單軌制模式，對當(dāng)事人拒不履行的，英國是通過法院頒布強制執(zhí)行令，美國是通過行政機關(guān)向法院提起民事訴訟或通過檢察機關(guān)向法院提起刑事追訴，借助刑罰來保障執(zhí)行。我國臺灣地區(qū)在1998年以前實行雙軌制，此后新《行政執(zhí)行法》統(tǒng)一改為行政單軌制，區(qū)分金錢義務(wù)與行為義務(wù)，分別由不同行政機關(guān)負責(zé)強制執(zhí)行?江蘇省南京市中級人民法院行政執(zhí)行局：《非訴行政執(zhí)行之機構(gòu)重建》，《人民司法》，2014年第9期。。

“一元制”下又有三種方式可供選擇：一是取消行政機關(guān)的強制執(zhí)行權(quán)，完全交由法院強制執(zhí)行。這需要對公安、稅務(wù)等領(lǐng)域授予行政機關(guān)強制執(zhí)行權(quán)的法律進行調(diào)整，同時要全面加強法院執(zhí)行力量配備。鑒于需要法院強制執(zhí)行的行政行為面廣量大，又帶有相當(dāng)?shù)膶I(yè)性，全部由法院來負責(zé)顯然不現(xiàn)實。二是將行政強制執(zhí)行權(quán)普遍授權(quán)，作出行政行為的行政機關(guān)即有權(quán)強制執(zhí)行。但受行政機關(guān)機構(gòu)與人員編制、執(zhí)行能力與保障等因素影響，賦予所有行政機關(guān)以強制執(zhí)行權(quán)顯然不現(xiàn)實。三是在行政系統(tǒng)內(nèi)部組建一個執(zhí)行局，專司行政強制執(zhí)行，但這需要從法制、體制方面進行重大調(diào)整，可行性不高。綜上，“一元制”因涉及到復(fù)雜的行政管理與司法體制改革、法制調(diào)整等問題，條件并不成熟。

第二種是在維持現(xiàn)行“二元制”格局的前提下，從執(zhí)行方式和操作層面作微調(diào)，即采取裁執(zhí)分離。其優(yōu)勢主要為：一是不涉及法制、體制調(diào)整，改革成本小。裁執(zhí)分離屬于執(zhí)行方式的調(diào)整，從性質(zhì)上來講，屬于行政協(xié)助司法執(zhí)行。無論是執(zhí)行主體，還是司法強制執(zhí)行的性質(zhì)，均沒有發(fā)生變化，與《行政強制法》、新《行政訴訟法》的規(guī)定不存在沖突。二是有現(xiàn)實基礎(chǔ)。在地方近幾年的實踐中，裁執(zhí)分離在調(diào)動行政機關(guān)與法院兩方面的積極性、體現(xiàn)雙方優(yōu)勢互補等方面的特點已得到充分顯現(xiàn)，長期困擾執(zhí)行的“人民法院有強制執(zhí)行權(quán)卻無執(zhí)行需求、相關(guān)專業(yè)知識與能力欠缺、執(zhí)行力量不足；行政機關(guān)有執(zhí)行需求、執(zhí)行力量和專業(yè)知識與能力，卻無權(quán)參與執(zhí)行”矛盾得以有效破解。從本市有關(guān)行政機關(guān)和法院的調(diào)研情況來看，裁執(zhí)分離模式得到了各方的高度認可，擴大適用范圍的呼聲較強。三是裁執(zhí)分離符合行政強制執(zhí)行體制改革的方向與要求?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求“完善司法體制，推動實行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點”。國務(wù)院也明確將“理順行政強制執(zhí)行體制，科學(xué)配置行政強制執(zhí)行權(quán)，提高行政強制執(zhí)行效率”作為2020年基本建成法治政府的目標(biāo)之一。裁執(zhí)分離是現(xiàn)行行政強制執(zhí)行體制下的執(zhí)行方式變革，有助于探索和找尋行政權(quán)與司法權(quán)、審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)互動的最佳平衡點，為最終改革現(xiàn)行行政強制執(zhí)行體制、科學(xué)配置強制執(zhí)行權(quán)奠定基礎(chǔ)，意義重大。

（三）明確裁執(zhí)分離下行政機關(guān)行為的分類與救濟

在裁執(zhí)分離模式中，行政機關(guān)是根據(jù)法院準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定組織實施執(zhí)行活動的，其間涉及到行政機關(guān)的多種行為，究竟是協(xié)助司法行為還是行政行為，應(yīng)否納入行政復(fù)議、行政訴訟受案范圍，尚存在認識模糊與意見分歧。

首先是整體的組織實施行為。目前，裁執(zhí)分離中較為通行的做法是法院裁定由區(qū)縣政府組織實施。區(qū)縣政府在自己的行政管理職責(zé)范圍內(nèi)，基于準(zhǔn)予執(zhí)行裁定的授權(quán)開展組織實施活動，行使的并非行政強制執(zhí)行權(quán)，而仍然是自身原本就有的行政管理職權(quán)，只不過這個權(quán)力行使具有協(xié)助司法的性質(zhì)，因而不是一般意義上行政主體基于自主意志而作的行政行為，不屬于行政復(fù)議或行政訴訟范圍?對此如果采賦權(quán)說，不具有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)可以因為人民法院的司法裁定取得行政強制執(zhí)行權(quán)，則屬于行政強制執(zhí)行體制的重大調(diào)整，不僅缺乏法律依據(jù)，而且司法權(quán)授予行政權(quán)本身缺乏法理基礎(chǔ)。。最高人民法院在溫某訴遼寧省某市人民政府強制拆除行為申請再審一案中，參照《最高人民法院關(guān)于行政機關(guān)根據(jù)法院的協(xié)助執(zhí)行通知書實施的行政行為是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍的批復(fù)》（法釋〔2004〕6號）（以下簡稱最高院《批復(fù)》）中有關(guān)行政機關(guān)根據(jù)法院的協(xié)助執(zhí)行通知書實施的行為不屬于行政訴訟受案范圍的規(guī)定，認定行政機關(guān)依據(jù)準(zhǔn)予執(zhí)行裁定實施的強制拆除行為，屬于行政機關(guān)執(zhí)行人民法院生效裁定的行為，不屬于行政訴訟受案范圍?參見最高人民法院2016年6月13日作出的（2016）最高法行申729號行政裁定書。。在湯某訴遼寧省某縣人民政府行政強制拆除房屋一案中，最高人民法院裁定根據(jù)裁審分離原則，組織實施強制拆除房屋行為屬于人民法院司法行為的繼續(xù)，不是行政行為，不屬于行政訴訟受案范圍，除非當(dāng)事人認為組織實施行為超出裁定的執(zhí)行范圍，或者強制執(zhí)行措施、強度超過法律規(guī)定造成當(dāng)事人合法權(quán)益損失，一般情況下，市、縣人民政府依照人民法院準(zhǔn)予執(zhí)行行政裁定組織實施的行為不可訴?參見最高人民法院2016年12月9日作出的（2016）最高法行申4140號行政裁定書。。參照上述最高院《批復(fù)》以及《國務(wù)院法制辦公室對甘肅省人民政府法制辦公室〈關(guān)于行政機關(guān)根據(jù)司法機關(guān)的協(xié)助執(zhí)行通知作出的行政行為是否屬于行政復(fù)議范圍的請示〉的復(fù)函》（國法秘復(fù)函〔2007〕561號）（以下簡稱國法辦《復(fù)函》），行政機關(guān)的組織實施行為如果超出了準(zhǔn)予執(zhí)行裁定的范圍，在對象、客體等方面執(zhí)行錯誤，或者違法采取措施致?lián)p，則應(yīng)屬于行政復(fù)議或者行政訴訟的受案范圍。

其次是具體實施行為與活動。如對物品的清點、搬運（移）、保管，對危險、違禁物品的處置，對設(shè)施、設(shè)備的拆除、轉(zhuǎn)移，對違法建筑的拆除，代履行以及周邊環(huán)境的恢復(fù)、治理等事實行為和活動，原則上不具有獨立性，不能單獨提起行政復(fù)議或行政訴訟，而應(yīng)當(dāng)納入整體組織實施行為范疇。

再次是單項的強制措施。如在執(zhí)行范圍內(nèi)，對相關(guān)場所、物品、設(shè)施進行查封、扣押等強制措施的，或者對被執(zhí)行人或相關(guān)人員予以限制人身自由的。該類強制措施屬于單獨的行為，不能被組織實施行為所吸收。原則上應(yīng)由人民法院或者有權(quán)的行政機關(guān)實施。由人民法院實施的主要依據(jù)是司法解釋，如最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2000〕8號）第93條以及《行訴解釋》第160條第三款均規(guī)定，需要采取強制執(zhí)行措施的，由本院負責(zé)強制執(zhí)行非訴行政行為的機構(gòu)執(zhí)行。如由行政機關(guān)實施，因違法實施造成當(dāng)事人權(quán)益受損的，參照最高院《批復(fù)》及國法辦《復(fù)函》規(guī)定，即應(yīng)單獨屬于行政復(fù)議與行政訴訟受案范圍。

最后是整個活動的保障、協(xié)助與幫助行為。如落實執(zhí)行活動相關(guān)的人、財、物、設(shè)施設(shè)備、技術(shù)支持及善后、矛盾化解等工作。該類行為不具有獨立性，為組織實施行為所吸收。

（四）建立健全裁執(zhí)分離的相關(guān)工作機制

裁執(zhí)分離不等于裁執(zhí)分家，其運作離不開行政機關(guān)與法院在法治軌道上的良性互動，這就離不開各自定位與職責(zé)的準(zhǔn)確界定，并在此基礎(chǔ)上確立有效協(xié)作監(jiān)督機制。

一是明確行政系統(tǒng)內(nèi)部的職責(zé)劃分。行政行為的執(zhí)行離不開多家行政機關(guān)的有效協(xié)作，這就需要明確行政系統(tǒng)內(nèi)部的職責(zé)劃分。域外司法大多奉行單一機關(guān)的執(zhí)行模式，因而不存在內(nèi)部職責(zé)劃分問題。比如奧地利1925 年頒布的《行政強制執(zhí)行法》第1條規(guī)定，一般的行政決定由國家行政機關(guān)負強制執(zhí)行之責(zé)任，是由作出行政決定的原行政機關(guān)執(zhí)行。我國臺灣地區(qū)對于“公法上金錢給付義務(wù)逾期不履行者，移送法務(wù)部行政執(zhí)行署所屬行政執(zhí)行處執(zhí)行之。”

在我國裁執(zhí)分離實踐中，特別是在國有土地上房屋征收案件中，參與的行政機關(guān)不僅有區(qū)縣政府、征收實施部門，還有城管、市場監(jiān)管以及街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。法院習(xí)慣上將區(qū)縣政府列為組織實施機關(guān)，具體參與機關(guān)則由區(qū)縣政府自行確定。這樣做的積極意義是可以充分發(fā)揮地方政府的組織指揮優(yōu)勢，但不足之處是制度化程度不強，尚停留在工作層面，如何確定組織實施機關(guān)，組織實施機關(guān)與相關(guān)參與機關(guān)、參與機關(guān)之間的職責(zé)分工缺乏制度化的細致劃分，一定程度上容易產(chǎn)生相互推諉扯皮或者越權(quán)亂作為、行政爭議層級過高等問題。

與前述行政機關(guān)的行為分類與救濟相對應(yīng)，筆者認為：首先是組織實施機關(guān)，負責(zé)整體的組織實施工作。主要起牽頭、總體部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督等作用，總體定位是協(xié)助司法執(zhí)行和內(nèi)部管理。當(dāng)然，在超越裁定范圍、執(zhí)行錯誤、違法采取措施造成當(dāng)事人利益受損等情形下，則對外承擔(dān)法律責(zé)任。在具體機關(guān)的確定上，由法院根據(jù)實際情況在裁定中明確，可以是區(qū)縣政府，也可以是綜合執(zhí)法部門或者行政行為的作出機關(guān)。其次是業(yè)務(wù)實施機關(guān)，負責(zé)具體執(zhí)行工作。在組織實施機關(guān)的指揮下以及在本機關(guān)的業(yè)務(wù)主管范圍內(nèi)，通過自身或借助外力實施行政行為，促使行政行為內(nèi)容的實現(xiàn)或達致同等狀態(tài)。主要由行政行為的作出機關(guān)擔(dān)任。再次是強制措施實施機關(guān)。主要職責(zé)是在法定職權(quán)范圍內(nèi)，對場所、物品或人身獨立采取強制措施，以保障執(zhí)行活動順利進行或完成。相關(guān)實施機關(guān)必須是法律明確授權(quán)的行政機關(guān)。最后是幫助與協(xié)助機關(guān)。如街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等單位。主要是協(xié)助相關(guān)機關(guān)實施執(zhí)行、幫助創(chuàng)造條件、善后、矛盾化解等工作。

二是健全行政機關(guān)與法院的良性互動與聯(lián)絡(luò)機制。法院主要負責(zé)行政行為及強制執(zhí)行申請的合法性、可執(zhí)行性審查。經(jīng)審查符合要求，法院在裁定準(zhǔn)予執(zhí)行前后，均可就強制執(zhí)行中需要防范、注意的事項與風(fēng)險，需要采取的相關(guān)措施，向行政機關(guān)書面提出建議。業(yè)務(wù)主管部門等相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強與法院之間的信息溝通，在社會穩(wěn)定風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險評估、研究與落實防范措施、編制強制執(zhí)行預(yù)案等準(zhǔn)備階段，現(xiàn)場實際實施，以及后續(xù)矛盾化解、違法后果消除等善后工作方面，積極接受法院的指導(dǎo)與監(jiān)督，如可以請求法院派員到執(zhí)行現(xiàn)場進行監(jiān)督指導(dǎo)等，確保強制執(zhí)行工作的合法與規(guī)范。

三是強化現(xiàn)場執(zhí)行的工作制度建設(shè)?，F(xiàn)場執(zhí)行是裁執(zhí)分離的最后一道環(huán)節(jié)，同時也是風(fēng)險最高的環(huán)節(jié)。現(xiàn)場執(zhí)行時參與單位與人員眾多，除了行政系統(tǒng)相關(guān)單位工作人員，還有當(dāng)事人、見證人，相關(guān)公證、施工企業(yè)、代履行單位及人員，可能還涉及到供電、供水、供氣等公用事業(yè)單位人員，必要時還應(yīng)邀請法院派員現(xiàn)場監(jiān)督。這些單位與人員在現(xiàn)場的各自履職、相互協(xié)作配合，離不開完善的工作機制安排。此外，在現(xiàn)場物品、設(shè)施設(shè)備、建筑物、構(gòu)筑物處置，突發(fā)性事件管控，證據(jù)的固定等方面，均需要明確的工作流程與制度予以規(guī)范和保障，防范法律風(fēng)險，保障人身與財產(chǎn)安全。

（五）積極穩(wěn)妥擴大裁執(zhí)分離適用范圍

就上海市而言，裁執(zhí)分離無疑取得了巨大成功，除了在全市層面上實施的國有土地上房屋征收補償案件、部分區(qū)探索的環(huán)保行為罰案件領(lǐng)域以外，實踐中還有大量行政行為有待納入裁執(zhí)分離適用范圍。目前呼聲較為強烈的是規(guī)劃國土部門的責(zé)令退還非法占地、城管部門的責(zé)令恢復(fù)建筑承重墻等方面。這些領(lǐng)域的相關(guān)違法行為嚴(yán)重損害公共利益，當(dāng)事人拒不執(zhí)行的現(xiàn)象也較為普遍，行政機關(guān)苦于沒有強制執(zhí)行權(quán)，只能申請法院強制執(zhí)行；而法院往往因為這類強制執(zhí)行工作涉及專業(yè)性較強、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不明確、難度過大而難以執(zhí)行。最終各方面的原因?qū)е逻@類違法現(xiàn)象得不到有效整治。如果將其納入裁執(zhí)分離范圍，則可以有效解決執(zhí)行難問題。

在擴大問題上，筆者傾向于浙江模式，即盡可能擴大裁執(zhí)分離范圍。在具體擴大方式上，可以結(jié)合地方實際從三個方面進行：首先，在總體定位上，裁執(zhí)分離應(yīng)當(dāng)限于行為義務(wù)（包括作為義務(wù)與不作為義務(wù)）方面。對于金錢義務(wù)的強制執(zhí)行，參考國內(nèi)外做法，應(yīng)當(dāng)明確不適用于裁執(zhí)分離，而應(yīng)由法院直接強制執(zhí)行。其次，在具體范圍與推進力度上，在國家層面尚未制定或修改相應(yīng)法律法規(guī)的前提下，應(yīng)當(dāng)按照“突出重點、逐步推進”的原則，在已開展的房屋征收、環(huán)保行為罰的基礎(chǔ)上，綜合考慮公共利益受影響程度、專業(yè)性、執(zhí)行難度等因素，將非法占地、破壞房屋內(nèi)部結(jié)構(gòu)、不履行責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)決定等案件作為重點納入裁執(zhí)分離范圍，今后再根據(jù)實際逐步予以擴大。最后，在擴大方式上，應(yīng)當(dāng)建立政府與法院的聯(lián)合工作機制，共同研究、確定納入裁執(zhí)分離范圍的行政行為領(lǐng)域，實行目錄管理。相關(guān)目錄定期調(diào)整，以充分適應(yīng)行政執(zhí)法實際。