高瑞祥

(武警學(xué)院 政治工作系，河北 廊坊 065000)

執(zhí)法是公安機關(guān)的基本職能。習(xí)近平總書記在全國公安系統(tǒng)英雄模范立功集體表彰大會上強調(diào)，全國公安機關(guān)和公安隊伍要做到“對黨忠誠、服務(wù)人民、執(zhí)法公正、紀律嚴明”。就公安機關(guān)執(zhí)法公正的內(nèi)涵、意義和標準等展開研究，明確“是什么、為什么、做什么”，對公安機關(guān)及其人民警察樹立、提升執(zhí)法公正理念，具有重要的理論和實踐意義。

一、公安機關(guān)執(zhí)法公正的內(nèi)涵

執(zhí)法，也即法的執(zhí)行，是法的實施的中心環(huán)節(jié)?！皩W(xué)界似乎有個約定俗成的說法，即認為執(zhí)法就是僅僅指行政執(zhí)法。”[1]根據(jù)《中華人民共和國人民警察法》的規(guī)定，公安機關(guān)及其人民警察依法履行維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產(chǎn)，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動的職能。由此考量，公安機關(guān)執(zhí)法應(yīng)作廣義的理解：泛指公安機關(guān)一切實施法的活動，既包括公安機關(guān)行政執(zhí)法，也包括公安機關(guān)刑事執(zhí)法；既包括公安機關(guān)適用法律作出處理決定，產(chǎn)生法律效果的行為，也包括公安機關(guān)依據(jù)法律管理國家和社會事務(wù)，產(chǎn)生事實狀態(tài)的行為。

公正，在詞語意義上指“公平正直、沒有偏私”[2]，在法學(xué)以及社會學(xué)領(lǐng)域則被通常作為一種至高的目的性價值，而與公平正義同義，表示所應(yīng)當追求的一種理念的、制度的或者日?，F(xiàn)實生活的理想狀態(tài)。公平正義是一個具有歷史性、相對性和具體性的概念。黨的十八大報告提出：“逐步建立以權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系?！本S護和實現(xiàn)社會公平正義，就是要通過建立以“三個公平”為主要內(nèi)容的社會公平保障體系，營造公平的社會環(huán)境，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利[3]。

公安機關(guān)執(zhí)法公正可定義為：公安機關(guān)及其人民警察依照法律規(guī)定，正當?shù)芈男行姓?zhí)法與刑事執(zhí)法職能，充分發(fā)揮法的作用，維護和實現(xiàn)社會公平正義即法的首要價值?！拔覀兺压龍?zhí)法與執(zhí)法公正混淆起來，其實公正執(zhí)法與執(zhí)法公正不是一個等同的概念。執(zhí)法公正的概念范疇不僅包括了公正執(zhí)法的內(nèi)容，還包括執(zhí)法制度的公正，相對而言，執(zhí)法公正特別是執(zhí)法制度的公正帶有較大的剛性?！盵4]

理解公安機關(guān)執(zhí)法公正的含義，需把握以下幾點：(1)公安機關(guān)執(zhí)法公正是實體與程序的統(tǒng)一。實體公正主要體現(xiàn)在權(quán)力的行使有法律依據(jù)，事實的判斷有證據(jù)證明；程序公正主要體現(xiàn)在權(quán)力運轉(zhuǎn)的時間和空間形式符合法律規(guī)定，公民、法人和其他組織的權(quán)利享有及意見表達受到充分尊重?！耙勒辗梢?guī)定”既要依照實體法律規(guī)定，又要依照程序法律規(guī)定，二者相互依存、相互補充、相互作用、相互滲透。(2)公安機關(guān)執(zhí)法公正是合法與合理的統(tǒng)一。執(zhí)法是將“紙面上的法”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶袆又械姆ā钡膭討B(tài)過程，其正當性包含兩個方面：一是羈束法律規(guī)范的恪守，二是裁量法律規(guī)范的善守。公安機關(guān)執(zhí)法活動在合乎法律明文規(guī)定的前提下，應(yīng)當做到客觀、適度、正當，既不能以形式的合法性替代實質(zhì)的合理性，也不能以所謂的合理為借口恣意突破法律的界限。(3)公安機關(guān)執(zhí)法公正是職權(quán)與職責的統(tǒng)一。在現(xiàn)代法治社會，任何單位和個人享有權(quán)利時都應(yīng)當承擔義務(wù)，承擔義務(wù)時也應(yīng)當享有權(quán)利。這種權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一性反映到公安機關(guān)執(zhí)法活動中，就必然要求公安機關(guān)在擁有職權(quán)的同時，必須履行職責，并對執(zhí)法行為承擔法律責任。(4)公安機關(guān)執(zhí)法公正是法律與道德的統(tǒng)一。依法治國與以德治國相輔相成，是中國特色社會主義法治的一個重要特點。公安機關(guān)及其人民警察在執(zhí)法活動中，既要發(fā)揮法的規(guī)范作用，實現(xiàn)對合法行為的保護、確認和對非法行為的懲戒、預(yù)防；又要發(fā)揮法的社會作用，實現(xiàn)法律對道德建設(shè)的促進、引領(lǐng)，堅持以法為據(jù)、以理服人、以情感人，努力做到融法、理、情于一體。(5)公安機關(guān)執(zhí)法公正是個體與整體的統(tǒng)一。法律無法以一種完美無缺的方式來適用于一切情況，而執(zhí)法中的個案處理能夠在一定程度上彌補法律規(guī)范概括性、抽象性所可能損及的公正。也正因為如此，努力讓人民群眾在每一個案件中感受到公平正義，成為社會主義法治建設(shè)的內(nèi)容之一。另一方面，法律尚非充分的社會資源，有時要從改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局出發(fā)，配置到更有利于社會發(fā)展和整體公正的方面。因此，公安機關(guān)在不同時期往往會有不同的執(zhí)法工作重點，并且從人力、物力等各方面優(yōu)先保障，這實際上也是“效率優(yōu)先，兼顧公平”的體現(xiàn)。

二、公安機關(guān)執(zhí)法公正的意義

關(guān)于公正與法、法治的關(guān)系，中外法學(xué)研究中已經(jīng)形成了諸多經(jīng)典論述，雖然對公正存在不同的認識，但幾乎沒有人否認公正在法或法治中的應(yīng)然價值。然而，具體到法的實施，執(zhí)法通常與“嚴”相聯(lián)系，公正則更多是作為局部或微觀的評價，這與司法公正的命題形成了巨大反差。習(xí)近平總書記的講話賦予了“執(zhí)法公正”在公安工作中的全局性、根本性地位，對全面推進依法治國，建設(shè)法治政府、法治公安具有里程碑意義，也必將牽引我國執(zhí)法理論、執(zhí)法制度、執(zhí)法行為產(chǎn)生深遠變化。

(一)公安機關(guān)執(zhí)法公正是全面推進依法治國的現(xiàn)實需要

一直以來，我們黨高度重視法治建設(shè)?！岸匚湓邳h的‘八大’發(fā)言中，明確提出嚴格依法辦事、有法可依、有法必依的思想。這一思想奠定了我國法治建設(shè)的思想基礎(chǔ)，是我國法治進程的結(jié)晶，是歷史經(jīng)驗的總結(jié)。”[5]黨的十一屆三中全會深刻總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，提出了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的社會主義法制方針，我國的法制建設(shè)跨入了快車道。改革開放初期，公安機關(guān)的執(zhí)法重心在于嚴厲打擊各種違法犯罪活動，維護安定的社會秩序。隨著“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”方略、“國家尊重和保障人權(quán)”原則和社會主義法治理念的確立，中國特色社會主義法律體系逐漸形成。而在這一過程中，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象也日益顯現(xiàn)；就“執(zhí)法必嚴”是否強調(diào)了權(quán)力行使過程中的“打擊”，但忽視了對權(quán)利的保護，認識上開始出現(xiàn)不同聲音。

面對機遇與挑戰(zhàn)，十八屆四中全會《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出“科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的“新十六字方針”和“深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府”、“堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”的目標和要求。公安機關(guān)作為政府的職能部門，堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，是全面推進依法治國的基本要求，是維護社會公平正義的重大舉措，是提升執(zhí)法公信力的重要途徑[6]。在這一背景下，以公正為價值取向改進公安執(zhí)法工作，還是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀要求。法律制度是國家治理體系的重要組成，公安機關(guān)執(zhí)行的是反映國家意志的法律法規(guī)，“強化法治體系的執(zhí)行能力，才能促進國家治理能力現(xiàn)代化，進而推動中國特色社會主義法治體系更加成熟和完善”[7]。

(二)公安機關(guān)執(zhí)法公正是發(fā)揮自身職能的使命所在

公安機關(guān)是人民民主專政的基石，是政法機關(guān)的主要組成部分。習(xí)近平總書記在2014年中央政法工作會議上，提出了“公平正義是政法工作的生命線”、“促進社會公平正義是政法工作的核心價值追求”的論斷，要求“政法戰(zhàn)線要肩扛公正天平，手持正義之劍，以實際行動維護社會公平正義，讓人民群眾切實感受到公平正義就在身邊”，“決不允許對群眾的報警求助置之不理，決不允許讓普通群眾打不起官司，決不允許濫用權(quán)力侵犯群眾合法權(quán)益，決不允許執(zhí)法犯法造成冤假錯案”。這足以表征“公正”是公安工作的題中應(yīng)有之義。

公安機關(guān)是國家治安行政力量和刑事司法力量，是與廣大人民群眾聯(lián)系最為密切的政府職能部門。如果說“嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”是當前各行政機關(guān)的一般行為準則，“執(zhí)法公正”則是對公安機關(guān)提出的具有基本原則意義的更高標準。目前，我國正處于改革的攻堅期和深水區(qū)，社會矛盾多前所未有，公安機關(guān)的政治和社會責任無比重大。公安機關(guān)執(zhí)法公正的實現(xiàn)不僅能提升自身執(zhí)行力和公信力，更是法治政府建設(shè)的最集中體現(xiàn)，是保障社會和諧的最迫切需要，是人民群眾對幸福安康的最直觀感受。從長遠看，公安機關(guān)執(zhí)法公正還將起到示范、促進作用，間接推動各機關(guān)的行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法活動共同實現(xiàn)公正的價值目標。

公安機關(guān)是具有武裝性質(zhì)的執(zhí)法機關(guān)，是黨領(lǐng)導(dǎo)下的紀律嚴明的執(zhí)法力量。改革開放以來，隨著我國民主政治和法制建設(shè)的不斷進步，各級公安機關(guān)的執(zhí)法工作有了很大的改善，執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法水平明顯提高，嚴格、公正、文明執(zhí)法成為執(zhí)法工作的主流[8]。在“嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”的基礎(chǔ)上，把“執(zhí)法公正”提升到公安工作總綱領(lǐng)的戰(zhàn)略高度，體現(xiàn)了黨中央對法治公安建設(shè)與發(fā)展的肯定。同時也應(yīng)當看到，公安機關(guān)執(zhí)法活動中存在著執(zhí)法思想不端正、制度設(shè)計不合理、法律適用不妥當?shù)葐栴}，出現(xiàn)了一些傷害人民群眾感情、損害法治權(quán)威的違法亂紀現(xiàn)象。維護和實現(xiàn)社會公平正義，是公安機關(guān)堅持立警為公、執(zhí)法為民的必然要求，是公安機關(guān)義不容辭的職責。只有在公安工作中切實維護社會的公平和正義，才能更好地協(xié)調(diào)社會各方面的利益關(guān)系，保障社會的和諧發(fā)展[9]。將“執(zhí)法公正”作為總要求之一，系黨中央審時度勢對公安執(zhí)法工作發(fā)展進步的科學(xué)引領(lǐng)，公安機關(guān)及其人民警察切實做到執(zhí)法公正系忠誠于黨、服務(wù)人民的具體行動。

三、公安機關(guān)執(zhí)法公正的標準

公安機關(guān)執(zhí)法公正的全局性實現(xiàn)，是一項系統(tǒng)、復(fù)雜、長期的法治建設(shè)工程，需要立法、執(zhí)法、司法、監(jiān)督的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和內(nèi)部因素、外部條件的綜合優(yōu)化。就公安機關(guān)執(zhí)法活動而言，要達到公正的基本要求，應(yīng)當符合以下四項標準：

(一)職權(quán)法定

職權(quán)法定是指公安機關(guān)及其人民警察的執(zhí)法權(quán)力必須來自法律授予，并按照法律規(guī)定的條件、程序和形式去實施。靜態(tài)意義上，職權(quán)法定要求“法無授權(quán)不可為”，凡法無明文規(guī)定則為禁止。公安機關(guān)及其人民警察在做出執(zhí)法活動之前，需判明是否擁有特定職權(quán)即具有相應(yīng)的執(zhí)法主體資格，確定事務(wù)、地域、內(nèi)容方面均不越權(quán)。動態(tài)意義上，職權(quán)法定要求職權(quán)行使的起因、過程和結(jié)果都要以事實為依據(jù)、以法律為準繩。我們常說“將權(quán)力關(guān)進籠子里”，這個籠子不是承載條文的法律文件，而是實施中的法。在職權(quán)啟動上，與司法以及司法公正所要求的被動性不同，執(zhí)法具有單方意志性、國家強制性等特征，公安機關(guān)執(zhí)法活動中有相當部分屬于依照職權(quán)應(yīng)當主動履行的法定職責，這時便體現(xiàn)了“法有授權(quán)當作為”的特殊一面。在職權(quán)行使過程中，公安機關(guān)及其人民警察應(yīng)當嚴格遵守有關(guān)程序法律規(guī)定。執(zhí)法程序是執(zhí)法活動的空間和時限表現(xiàn)形式的有機結(jié)合，其意義不僅僅在于保證執(zhí)法的形式合理性和正義性，而且還在于通過科學(xué)的設(shè)置防止、制約權(quán)力被濫用，實現(xiàn)民主與效率的統(tǒng)一。在行使職權(quán)作出處理決定時，公安機關(guān)及其人民警察必須將認定的事實與法律規(guī)定情形相對應(yīng)，根據(jù)待處理事項的性質(zhì)，選擇正確的適用條款，以法定的方式作出意思表示。

(二)權(quán)利保障

權(quán)利保障是指公安機關(guān)及其人民警察在執(zhí)法中實現(xiàn)和維護公民權(quán)利，使之得到充分地行使并免受侵害。首先，執(zhí)法公正與權(quán)利保障是辨證統(tǒng)一的關(guān)系，執(zhí)法公正的核心目的是保障公民權(quán)利，而只有保障公民權(quán)利，才能最終實現(xiàn)執(zhí)法公正；執(zhí)法公正所產(chǎn)生的公平、穩(wěn)定的社會環(huán)境和秩序也就是對公民權(quán)利的保障，而公民權(quán)利的平等、順利實現(xiàn)也就是社會公平正義的體現(xiàn)。公安機關(guān)執(zhí)法活動既涉及公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等實體權(quán)利，也涉及知情、參與、陳述、抗辯、申訴等程序權(quán)利。實現(xiàn)和維護公民權(quán)利，就要做到以人為本，文明規(guī)范，尊重當事人的人格尊嚴和主體地位，使其充分表達主張和意見。其次，公安機關(guān)執(zhí)法活動不可避免地會限制公民的個人權(quán)利，形成公權(quán)與私權(quán)、秩序與自由的張力。這時，作為治安和刑事執(zhí)法者的公安機關(guān)及其人民警察應(yīng)當明確，以警察權(quán)限制公民個人權(quán)利不是為了達成公共利益，更不是為了滿足其他私人利益，而是因為公民行使個人自由權(quán)利的行為受到了法律限制或者觸犯了法律禁止性規(guī)定，不能借口公共利益任意解釋法律，侵害公民權(quán)利。“警察權(quán)的行使具有一定邊界，這就是以維護公共秩序為必要，除此以外，警察權(quán)不得干涉，即警察權(quán)行使應(yīng)當遵循‘私生活自由原則’與‘不介入私權(quán)爭執(zhí)原則’。換言之，警察權(quán)的行使應(yīng)以防止與公共秩序或社會秩序有關(guān)危害為原則；非公共性的危害，則非警察權(quán)行使范圍?！盵10]此外，執(zhí)法過程中造成公民權(quán)利損害，依法負有賠償或者補償責任的，公安機關(guān)應(yīng)當同步予以救濟，及時消除影響，機械地把執(zhí)法行為和執(zhí)法責任分成前后兩個不同階段，有損執(zhí)法公正。

(三)裁量得當

裁量得當是指公安機關(guān)及其人民警察在法律原則和框架之內(nèi)，正當、客觀、適度地行使執(zhí)法職權(quán)。為適應(yīng)復(fù)雜多變的社會生活，法律只能容許公安機關(guān)有一定的裁量權(quán)，裁量的范圍不限于具體處理決定的內(nèi)容，也可能是執(zhí)法的方式、手段、時間等，包括是否采取某種行動或者不采取行動的決定在內(nèi)。公安機關(guān)執(zhí)法中的裁量得當主要體現(xiàn)在客觀、適度、正當三個方面?？陀^即符合客觀規(guī)律和平等要求，不考慮無關(guān)因素，不偏不倚。其關(guān)鍵在于確保同一時期、依據(jù)同樣的法律，對符合同一法律構(gòu)成要件的法律事實作出同等評價，并施與一致的法律效果。適度即執(zhí)法手段與執(zhí)法目的之間保持均衡關(guān)系，符合比例原則。據(jù)此，警察執(zhí)法權(quán)力的行使當為達到執(zhí)法目的之所需；執(zhí)法手段的選擇當是多個手段之中相對侵害最??；執(zhí)法行為所造成損害當要小于實現(xiàn)執(zhí)法目的所可獲利益。正當即不以為公安機關(guān)及其人民警察謀取私利為目的?！肮矙C關(guān)所做的決定既要符合人民利益和國家利益至上的宗旨，還必須符合法律規(guī)定的特定目的，同時還要出于善意的動機，而不能出于惡意。”[11]例如，以“創(chuàng)收”為目的的罰款處罰便不具有正當性，即使是建立在懲戒違法行為的基礎(chǔ)上，也難以獲得公眾的支持與贊譽。

(四)高效便民

高效便民是指公安機關(guān)及其人民警察的執(zhí)法活動在達到直接目的的同時，以盡可能低的成本獲得最大效益。這里的高效可以作兩方面的理解：一是效率。遲來的正義不是正義，公安機關(guān)的應(yīng)急反應(yīng)越迅速，對違法犯罪行為的打擊越及時，被破壞的社會秩序就越容易得到恢復(fù)，人民群眾受到的損害就越小，法律的嚴肅性、權(quán)威性、正義性就越能得到彰顯，公安機關(guān)執(zhí)法公信力也就越高。二是效果。公安機關(guān)擔負著鞏固執(zhí)政黨地位、保障人民安居樂業(yè)、維護國家長治久安、服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的重大政治和社會責任，公安機關(guān)執(zhí)法活動產(chǎn)生積極的法律效果、社會效果、政治效果都是社會主義法治理念的內(nèi)在要求。效果與成本構(gòu)成效率的正負兩極，公安機關(guān)執(zhí)法活動的成本不僅包括人力、物力，還包括公民參與其中所消耗時間、精力，等等。因此，便民和效率應(yīng)當視為一個有機整體，這在簡政放權(quán)、推進行政體制改革的視域中尤為重要。在《中華人民共和國行政許可法》中，便民即被確立為基本原則之一。

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