烏　蘭

(中南財經(jīng)政法大學法學院，湖北 武漢 430073)

根據(jù)黨的十九大報告“深化國家監(jiān)察體制改革,將試點工作在全國推開”的要求，國家監(jiān)察體制改革在北京、山西、浙江三個省市先行試點近一年后在全國各地推開，截止2月25日，全國31個省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設兵團各級監(jiān)察委員會全部組建完成。①《中華人民共和國監(jiān)察法》在向社會公眾征求意見后已于十三屆全國人大一次會議上審議通過。國家監(jiān)察體制改革作為以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署，全面依法治國的重大舉措，自試點之初就得到了法學界的廣泛關注和積極回應。對國家監(jiān)察體制改革的研究涉及憲法依據(jù)、機構(gòu)屬性、監(jiān)督對象、人權(quán)保障、人大監(jiān)督及與司法機關之間的制約等多個方面，在一些重大問題的研究上也取得了廣泛共識。[1]P66-69但在改革試點期間對國家監(jiān)察體制改革的探討主要還是圍繞監(jiān)察委員會在國家權(quán)力配置中的地位和職責的應然性上，局限于監(jiān)察委員會“應當是什么”“應當怎么做”，對監(jiān)察委員會這個全新的國家機構(gòu)在其監(jiān)督權(quán)的具體運行中與其他公權(quán)力機關已有職能的沖突或交叉可能沒有給予充分關注。一方面，在當前提高保障和改善民生、加強社會治理，加快生態(tài)文明體制改革的歷史進程中，監(jiān)察委員會必定要強化涉及民生、生態(tài)環(huán)境治理等領域公權(quán)力的監(jiān)察職能。另一方面，面對監(jiān)察體制改革后自偵職能轉(zhuǎn)隸的現(xiàn)實，檢察機關將行政檢察監(jiān)督視為新的工作增長點。監(jiān)察委員會對行使公共行政權(quán)力的公職人員開展監(jiān)察的同時對公共行政權(quán)本身形成監(jiān)督的理論基點是什么，對行政權(quán)的監(jiān)察和檢察機關的行政檢察監(jiān)督，尤其是已有明確法律依據(jù)的檢察行政公益訴訟職能是否會產(chǎn)生交叉，監(jiān)察權(quán)、行政權(quán)、檢察權(quán)在公共行政管理領域應如何配置？筆者基于這些問題，從國家權(quán)力運行過程中對公共行政權(quán)監(jiān)督和公益保護的現(xiàn)實需求入手，圍繞監(jiān)察權(quán)對公共行政權(quán)的監(jiān)督模式及監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)在對行政權(quán)的監(jiān)督權(quán)能整合的可能性作一探討。

一、以權(quán)力制約權(quán)力：監(jiān)督公共行政權(quán)力之需要

在人類社會運行體系中，權(quán)力是不可或缺的推進社會生產(chǎn)力向前發(fā)展的重要驅(qū)動因素，能夠?qū)?quán)力整體結(jié)構(gòu)中的個體提供福利。但與此同時，因其自身的破壞性、擴張性也必然產(chǎn)生巨大的威脅，能否對權(quán)力進行有效制約，決定了現(xiàn)代國家的治理能力和治理成效。在西方啟蒙思想運動中，洛克提出的分權(quán)理論具有里程碑式的意義。洛克堅持絕對的權(quán)力會導致專斷，但同時也承認出于更好地保護個體的自由和財產(chǎn)之需要，成立政府，將個體置身于政府管理之下的必要。洛克認為政府的目的是保障個體有尊嚴的生活，絕不容許權(quán)力擴張到超出公眾福利的需要，因此，其將國家權(quán)力分為立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和對外權(quán)，立法權(quán)雖是國家最高權(quán)力，但執(zhí)行機關也有召集和解散立法機關的權(quán)力，認為“召集和解散立法機關的權(quán)力雖然屬于執(zhí)行機關，卻并不使執(zhí)行機關高于立法機關，而只是因為人類事務變幻無常，不能適應一成不變的規(guī)定，為了人民的安全而給以的一種委托?！盵2] P98洛克沒有單獨提出司法權(quán)，執(zhí)行權(quán)和對外權(quán)實質(zhì)上都統(tǒng)屬于行政權(quán)之下，但其政治權(quán)力分立及制約學說對孟德斯鳩三權(quán)分立理論形成奠定了基礎，也對其后通過權(quán)力的分立和制衡來控制政府權(quán)力的西方資產(chǎn)階級分權(quán)理論和實踐產(chǎn)生了深遠影響。從政治文明的發(fā)展史來看，不可否認，權(quán)力監(jiān)督制約已成為現(xiàn)代政治文明的普適性原則。[3]P16在深化依法治國實踐，建設社會主義法治國家進程中，應當適度借鑒和吸收人類文明發(fā)展史上的有益成果，并結(jié)合當前全面深化改革實踐需求，構(gòu)建適應我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要的制度體系。

2013年11月，黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“必須形成科學有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機制”。2014年10月，黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求加強黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設，努力形成科學有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系。黨的十九大報告將十八屆三中全會以來關于加強黨和國家監(jiān)督體系的思想予以完善和發(fā)展，提出構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮，全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，將黨內(nèi)監(jiān)督同國家機關監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通一致，增強監(jiān)督合力和實效。無論是改革前的行政監(jiān)察，還是改革后的監(jiān)察委員會，在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中都承載著制約和監(jiān)督公共行政權(quán)力，防止權(quán)力濫用的功能。在現(xiàn)代社會，政府承擔了大量的公共服務職能，政府通過公共規(guī)范的制定，公共權(quán)力的運行介入了社會生活的方方面面，對社會公共事務的影響不言而喻。對政府權(quán)力沒有相應的制度約束，公共權(quán)力的異化則不可避免。在當前法治國家、法治政府、法治社會一體建設中，推進依法行政，建設法治政府是核心要素和關鍵環(huán)節(jié)。法治政府建設需理順和調(diào)整與法治國家、法治社會的協(xié)同關系，還需處理好不同職能部門的職能交叉與整合問題。在本輪國務院機構(gòu)改革之前，以生態(tài)環(huán)境監(jiān)管領域為例，根據(jù)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，環(huán)保、水行政、國土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、草原、衛(wèi)生、建設、市政工程、漁業(yè)、海洋行政、海事、城管等行政主管部門在各自的職責范圍內(nèi)對生態(tài)資源受損、環(huán)境污染均負有監(jiān)督管理職責。實踐中，對一個破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為的處理往往涉及多個職能部門的監(jiān)管職責。以在山體違法開采礦石的違法行為為例：未取得采礦證或超越頒證范圍越界開采，國土資源部門對礦產(chǎn)管理負有監(jiān)管職責；采礦行為直接造成了森林植被破壞，林業(yè)部門對森林植被保護負有監(jiān)管職責；非法采礦造成生態(tài)破壞和環(huán)境污染，環(huán)保部門負有監(jiān)管職責。生態(tài)系統(tǒng)保護和修復是系統(tǒng)工程，多個職能部門分工負責，協(xié)同共治體制固然有利于加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度，但也極易造成部門職責重疊交叉，責任不清，發(fā)生問題推諉塞責最終導致無人擔責等問題。黨的十九大報告提出“在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公”“設立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度”，本輪國務院機構(gòu)改革分別組建了自然資源部和生態(tài)環(huán)境部，將原國土資源部的職責和分屬其他部門的功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，水資源、草原資源、森林、濕地等資源的調(diào)查和確權(quán)登記管理職責劃歸自然資源部，將原環(huán)境保護部的職責和分屬其他部門的氣候變化和減排，水污染防止，水環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)面源污染治理、海洋環(huán)境保護等職責劃歸生態(tài)環(huán)境部。將職能相近或重疊的機構(gòu)進行合并或合署辦公，統(tǒng)一由一個機構(gòu)行使自然資源、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責，能夠克服以往多頭管理的弊端，但在權(quán)力運行監(jiān)管方面也會帶來新的疑慮。公共權(quán)力本身就存在擴張性，為防止權(quán)力過分集中的馬太效應，無論是合并或合署辦公，還是統(tǒng)一設立新的監(jiān)管機構(gòu)，除科學設置該機構(gòu)的組織機構(gòu)、職責權(quán)限、工作程序外，更需將權(quán)力置于嚴密高效的制約機制之中，確保對公共行政權(quán)形成有效監(jiān)督，避免因公共權(quán)力的無限擴張侵蝕和危及個體權(quán)利和社會公秩序的有序運轉(zhuǎn)。

監(jiān)察委員會將實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。根據(jù)《監(jiān)察法》，納入監(jiān)察范圍的公職人員包括六大類。有關監(jiān)察對象所指的公職人員范圍，學界曾存在不同意見。如有學者認為，對于黨務機關、民主黨派機關以及企業(yè)事業(yè)單位、群眾自治組織等單位中的工作人員或管理人員，應由其他行使國家公權(quán)力或社會公權(quán)力的主體進行監(jiān)督，不宜納入國家監(jiān)察對象。[4]P42但對各級政府及其工作部門的工作人員納入監(jiān)察范圍，理論和實務部門認識不存在任何分歧。各級政府及其工作部門掌握著大量公共行政權(quán)力，在生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、政府財政資金使用等公共領域，行政機關提供公共產(chǎn)品和公共服務，其工作人員當然是行使公權(quán)力的公職人員。這些公共管理領域的公職人員能否依法依規(guī)行使公權(quán)力，直接決定了社會公共資源能否得到公平合理的配置和使用，公共利益能否得到有效保障，社會公共秩序能否得到有效維護。國家監(jiān)察體制改革“雖然不提對公權(quán)力組織的監(jiān)督，但實際上通過對公職人員的監(jiān)督，也達到了對公權(quán)力組織監(jiān)督的效果?！盵5]P19實踐中大量行政機關失職失責，造成國家和社會公共利益受損的案件，往往都存在公職人員不作為、違紀違法行使職權(quán)，甚至濫用職權(quán)、失職瀆職等現(xiàn)象。對公職人員的監(jiān)察，必須圍繞其是否依法全面履行法定工作職責來展開，否則就成了無源之水、無本之木。監(jiān)察委員會的職能設置上必須體現(xiàn)科學、高效、嚴密，將因違法行使職權(quán)或不作為造成國家和社會公共利益受損的公職人員納入監(jiān)督對象是以集中統(tǒng)一、高效權(quán)威為目標的國家監(jiān)察體制改革的應有之義。

二、以權(quán)力整合權(quán)力：強化公共利益保護之需要

傳統(tǒng)的公法理論將公權(quán)力和個人權(quán)利視為相對的概念范疇，認為二者之間是此消彼長的關系，在二者發(fā)生沖突時是否符合公共利益就成為公權(quán)力能否合法干預個人權(quán)利的標準。這種將公共利益和個體利益涇渭分明的區(qū)分構(gòu)成了對公共利益保護法令制定及實施的障礙，似乎強化公共利益保護則必然帶來對個體利益的忽視和侵犯。英國著名經(jīng)濟學家肯尼思.E.博爾丁將權(quán)力置于社會體系和人類行為中進行研究，創(chuàng)造性地提出了跨越不同學科的系統(tǒng)動態(tài)的權(quán)力理論。他將權(quán)力分為威脅權(quán)力、經(jīng)濟權(quán)力和整合權(quán)力三種類型，并將它們形象地稱之為大棒、胡蘿卜和擁抱，其中整合權(quán)力是權(quán)力的重要和主導形式。威脅權(quán)力主要指政治和軍事權(quán)力，經(jīng)濟權(quán)力的核心是生產(chǎn)和交換權(quán)力體系，政治和軍事權(quán)力中包含生產(chǎn)和交換權(quán)力的因素，經(jīng)濟權(quán)力也會包含特定的威脅因素，在合法性缺失的情況下，威脅權(quán)力和經(jīng)濟權(quán)力都不能有所作為，合法性缺失也有可能導致對包括三類權(quán)力在內(nèi)的社會體系造成破壞。社會體系中權(quán)力概念之所以復雜，在于個人有著多重可能性邊界，當個人與他人、群體或組織行使的權(quán)力邊界發(fā)生移動時就會發(fā)生矛盾。解決矛盾的根本方法在于確立由法律和政府協(xié)助推動的權(quán)限邊界。用個體權(quán)力的實施和實現(xiàn)程度來權(quán)衡他人權(quán)力和福利的方式是權(quán)力整體結(jié)構(gòu)中的重要因素。博爾丁也認為整合權(quán)力是一個難以琢磨的多維度的概念，但能夠確定的是，合法性是整合權(quán)力的一個重要方面，三種類型的權(quán)力之間有著復雜的互動關系，威脅權(quán)力和經(jīng)濟權(quán)力如果不能為其自身發(fā)展出整合權(quán)力，將極易破碎崩塌。在這一預設前提下，博爾丁探討了整合權(quán)力能夠帶來更大的經(jīng)濟權(quán)力或威脅權(quán)力的可能性，即實施一種形式的權(quán)力以增加另一種形式權(quán)力能力的可能。[6]P15-52缺乏其他形式權(quán)力的弱者，如病人、無勞動能力者、老人能夠從社會中獲得一定程度的整合權(quán)力，但整合權(quán)力絕不僅僅及于弱者。整合權(quán)力與未來預期相聯(lián)系，一定程度上存在不確定性和隨機性。權(quán)力的整合行為能夠激發(fā)個體和群體、組織之間權(quán)力的交流并建構(gòu)交流網(wǎng)絡，形成集合利益的保護與整合網(wǎng)絡，集合利益也能夠根據(jù)交流網(wǎng)絡在時間和空間中廣泛延伸。博爾丁提出的整合權(quán)力理論為重新界定集合性利益或公共利益，解釋保護公共利益維持公共秩序為核心的公共權(quán)力和個人權(quán)利實現(xiàn)之間的關系，審慎判斷公共利益對個體利益造成的影響提供了全新的視角。

公共利益是個典型的不確定法律概念，“公共利益”概念本身的不確定性決定了其與個人利益、集合利益極易產(chǎn)生重疊或交叉，不易界分。公益訴訟理論自20世紀90年代被引入我國后，對“公共利益”的概念界定也引起了學界的諸多關注，其中將公共利益作為國家利益和社會公共利益上位概念的學說獲得了較多支持，認為“公共利益”包括“社會公共利益”和“國家利益”，具體包括國家利益、不特定多數(shù)人的利益及需要特殊保護的如老年人、兒童、婦女、殘疾人的利益。②國家利益指向涉及國家安全的政治利益、經(jīng)濟利益和國防利益。不特定多數(shù)人的利益指向關乎廣大社會成員公共福祉的利益，如環(huán)境利益、生態(tài)資源共享利益等。而需要特殊保護的弱勢群體的利益，各國均作為公共利益的一種特殊存在形式加以保護。公共利益不能認為是社會成員個人利益的總和，其具有開放性、抽象性和發(fā)展性特點。從法律文本規(guī)定上看，我國現(xiàn)行憲法第十條和第三條明確提到“公共利益”，此外“公共利益”、 “社會公共利益”、“國家利益”、“公益”、“國家、集體、個人利益”等表述出現(xiàn)在多部現(xiàn)行法律、行政法規(guī)及司法解釋中。在2017年修改民事訴訟法和行政訴訟法，檢察機關提起公益訴訟制度正式入法時兩部法律均統(tǒng)一表述為“國家利益或者社會公共利益”?？梢哉f在2017年民事訴訟法和行政訴訟法修正案出臺后，將國家利益和社會公共利益統(tǒng)稱為公共利益已得到實定法的認可。關于公共利益的范圍，法律法規(guī)也尚無統(tǒng)一明確的界定，目前從實體法規(guī)范角度將公共利益列舉較為全面的有《公益事業(yè)捐贈法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》，從文本規(guī)定上看，除了國防和外交這兩項屬于重大國家利益的內(nèi)容外，有關科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、文物保護等公共事業(yè)，能源、交通、水利等社會公共設施建設、防災減災、救濟貧困等社會福利事業(yè)均被納入了公共利益保護范疇。③對公共利益保護的程序法規(guī)范方面，2017年修改的民事訴訟法將檢察機關提起民事公益訴訟范圍界定為“人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為”，行政訴訟法將檢察機關提起行政公益訴訟范圍界定為“人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害”。也就是說，目前檢察機關通過公益訴訟保護公共利益的范圍包括生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等四個領域。

立法機關在有關法律規(guī)則中已經(jīng)對公共利益進行了一定程度的類型化，但公共利益的類型是無法窮盡列舉的。[7]P164國家利益和社會公共利益的涵攝范圍，與一個國家政治制度、經(jīng)濟發(fā)展、社會文化等因素密切相關，很難對其做出一個內(nèi)涵明確、外延清晰的規(guī)范化定義，但可以肯定的是，我國目前對公共利益的保護范圍是“公益”和“共益”的結(jié)合。公益是作為社會成員的個人，將本屬于其個人的利益讓渡給公主體使得公主體享有的利益，而共益的保護內(nèi)容，目前除了不特定多數(shù)人的利益外也包括了特定群體的利益?，F(xiàn)行法明確列舉的生態(tài)資源、環(huán)境保護、公共基礎設施建設、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、政府財政資金使用、特殊群體救助等公益保護領域都是涉及重大國計民生，亟需治理規(guī)范的領域。對這些領域國家和社會公共利益的保護對個人權(quán)利并不會造成損害，從法益衡量上看只會增益，而不會減損。針對《憲法》第五十一條 “中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利”的規(guī)定，有學者提出假如不把《憲法》第51條所稱的“國家的、社會的、集體的利益”視為與個人權(quán)利與利益相對的概念，而是包括對所有人人權(quán)的平等尊重與保障在內(nèi)的公共利益總概念，也就是個人自由、權(quán)利與“其他”國家的、社會的、集體的利益的上位概念，或者以“限制”或“影響”與“損害”的區(qū)分為出發(fā)點，認為自由、權(quán)利的行使所造成的對國家、社會、集體利益的影響并不直接必然意味著對公共利益的損害，是否構(gòu)成損害，就必須經(jīng)由法益衡量才能確認。[8] P35運用法治思維和法治方式規(guī)范公共行政執(zhí)法權(quán)力行使，達到可持續(xù)發(fā)展、人與自然和諧共處的目標，解決社會公共服務和公共產(chǎn)品供給中的突出問題，提高保障和改善民生水平，不僅是社會公共利益的實現(xiàn)過程，也是每個公民自由、平等、人格尊嚴等個體利益的實現(xiàn)過程。在這個意義上，個人自由、權(quán)利與公共利益不僅不沖突，更是構(gòu)成了利益共同體，個人權(quán)利與社會公共利益同時得到了充分保護。黨的十九大報告提出 “加強和創(chuàng)新社會治理，打造共建共治共享的社會治理格局”。作為提高和改善民生水平的必然要求，共建共治共享的社會治理格局需要政府、社會、公民的協(xié)同參與，只有將所有社會共同體成員納入社會治理規(guī)范制定和實施過程，暢通意見表達和利益訴求渠道，才能疏解各種可能的利益矛盾。而公民、社會組織參與社會治理的過程，也是整合權(quán)力的形成過程。在社會主義民主法治建設進程中，公權(quán)力行使的合法性根本上來源于社會共同體的廣泛參與和認同，公民、社會組織等主體通過對政府政策形成和實施的參與和政府治理達成共識，形成保護公共利益這一整合權(quán)力。但從當前社會發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀來看，通過大范圍的公民參與使個體直接參與公共治理過程尚不具備可行性。而我國社會組織的發(fā)展運行還不夠成熟規(guī)范，中國目前缺乏一個相對成熟和強大的民間社會，以社團為代表的社會組織還無法在公共生活中發(fā)揮重要作用。[9]P150監(jiān)察委員會具有對社會公共執(zhí)法領域的公職人員是否依法行使公權(quán)力情況進行監(jiān)察的職能，如通過合理設計，使監(jiān)察委員會通過預防、約束和建議、訴訟等手段進行全程監(jiān)督，確保公權(quán)力機關社會公共利益保護職能不脫離規(guī)范化軌道，對公民、社會組織保護公共利益這一整合權(quán)力將起到促進作用。

三、以權(quán)力補充權(quán)力：解決行政檢察監(jiān)督困境之需要

在監(jiān)察體制改革前，我國行政權(quán)的監(jiān)督體系主要包括人大監(jiān)督、審判監(jiān)督、行政機關內(nèi)部監(jiān)督、社會監(jiān)督等。但上述幾種監(jiān)督方式在監(jiān)督范圍、形式、客觀性等方面都存在一定的局限性，不能夠發(fā)揮全面監(jiān)督和有效制衡的作用。近幾年，全國各地檢察機關將行政執(zhí)法行為監(jiān)督作為民事行政檢察工作新的創(chuàng)新點，尤其是在職務犯罪偵查職能轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委后，行政檢察監(jiān)督被認為是檢察工作新的增長點。檢察機關的行政執(zhí)法監(jiān)督一直以來并無明確的法律依據(jù)，各地檢察機關針對具體行政行為開展監(jiān)督時因無具體的實體和程序法條文可作為監(jiān)督依據(jù)，往往陷入權(quán)源尷尬。理論上，目前有可能成為權(quán)源依據(jù)的主要還是我國憲法對檢察機關是“法律監(jiān)督機關”這一表述，基于這一憲法定位，認為檢察機關是由人民代表大會產(chǎn)生并向其負責的法律監(jiān)督機關，作為國家權(quán)力機關監(jiān)督權(quán)的具體實施者，有權(quán)對行政機關的權(quán)力行使過程進行監(jiān)督。但需要明確的是，法律監(jiān)督權(quán)既不隸屬于行政權(quán)，也不隸屬于審判權(quán)而獨立存在，這種權(quán)力并不具有超越行政權(quán)和審判權(quán)的地位，而是與行政權(quán)、審判權(quán)處于同一權(quán)力層級，以最終維護國家權(quán)力和諧有效的運行。[10]P122在對檢察機關“法律監(jiān)督權(quán)”的權(quán)能定位上，要明確專門監(jiān)督與一般監(jiān)督的邏輯區(qū)分，檢察機關作為人民代表大會之下的專門法律監(jiān)督機關，“監(jiān)督憲法和法律的統(tǒng)一正確實施”權(quán)源于國家權(quán)力機關的授予，法律監(jiān)督和行政執(zhí)法行為全過程的監(jiān)督在邏輯順位上既不屬于同一層級，也不屬于種屬關系。目前檢察機關對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督有明確法律依據(jù)的只有作為行政公益訴訟前置程序的提出訴前檢察建議階段。檢察行政公益訴訟分為訴前程序和訴訟程序，檢察機關在發(fā)現(xiàn)行政機關不作為或違法履職致使國家或社會公共利益受損的，應先向行政機關發(fā)出檢察建議督促依法履職，經(jīng)督促行政機關仍不履職的，檢察機關才可向法院提起行政公益訴訟。檢察機關已辦結(jié)的公益訴訟案件多數(shù)為訴前檢察建議案件。數(shù)據(jù)顯示，自2015年7月1日至2017年6月30日試點結(jié)束，檢察機關共辦理訴前程序案件7903件，其中，行政公益訴訟訴前程序案件7676件，對訴前程序沒有取得效果的案件向法院提起公益訴訟1150件。④立法修改后，2017年7月至2018年1月，各地檢察機關共辦理訴前程序案件9497件，提起訴訟272件。⑤關于訴前檢察建議的性質(zhì)，并不能認為其只是提起公益訴訟前的必經(jīng)程序，向違法行使職權(quán)或不作為的行政機關提出檢察建議督促其正確履職的訴前程序本身具有獨立的意義。發(fā)出訴前檢察建議，是檢察機關作為行政公益訴訟的起訴人，向違法履職的行政機關行使請求權(quán)的方式，行政機關在規(guī)范上有積極回應的義務。而當請求權(quán)的行使并不能有效實現(xiàn)公益的維護和救濟時，檢察機關就可以向法院提起行政訴訟。[11]P78-80

但訴前檢察建議目前只能適用于行政訴訟法規(guī)定的四個行政執(zhí)法領域，而憲法規(guī)定的法律監(jiān)督屬性并不能當然得出檢察權(quán)對行政權(quán)監(jiān)督的應然結(jié)論，且由于司法謙抑性導致的檢察權(quán)介入行政權(quán)天然的消極和滯后性，行政檢察監(jiān)督在實施過程中也凸顯出一些現(xiàn)實問題，對公共行政權(quán)的運行監(jiān)督不足，對國家利益和社會公共利益保護不全面，總有力有不逮之感。在國家監(jiān)察體制改革全面鋪開后，檢察機關通過訴前建議或提起訴訟手段對行政機關未依法履職導致國家利益和社會公共利益受損的行政行為的監(jiān)督，必然與監(jiān)察委員會在該領域的公權(quán)力監(jiān)督產(chǎn)生重疊或交叉。當前行政檢察監(jiān)督面臨的理論和現(xiàn)實問題主要涉及以下幾個方面：

(一)法律監(jiān)督這一憲法屬性并不能直接推導出行政檢察監(jiān)督權(quán)

憲法表述檢察機關是“法律監(jiān)督機關”，其監(jiān)督權(quán)來源于人民代表大會這一權(quán)力機關的授權(quán)，是在具體案件中行使監(jiān)督權(quán)，對國家機關、社會組織及公民個人是否統(tǒng)一正確實施法律的監(jiān)督都要在具體案件中體現(xiàn)。正如韓大元教授所言，檢察機關的法律監(jiān)督是一種專門的法律監(jiān)督，是從人民代表大會制度下分離出來的一種專門的法律監(jiān)督。[12]P27“法律監(jiān)督”是我國憲法對檢察權(quán)能的屬性表述，而檢察權(quán)能是法律監(jiān)督的具體體現(xiàn)。檢察權(quán)是一個權(quán)力束，由批準逮捕權(quán)、公訴權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行監(jiān)督權(quán)、公益訴訟權(quán)等一系列具體權(quán)能構(gòu)成。憲法的“法律監(jiān)督”屬性表述為檢察機關每一個具體權(quán)能行使提供了總體依據(jù)，但還應當由人民代表大會通過的基本法律提供具體依據(jù)。每一個具體的檢察權(quán)能，都要有明確的人民代表大會授權(quán)，人民代表大會的授權(quán)是法律監(jiān)督從“一般”到“具體”的必經(jīng)程序。檢察機關對一般行政違法行為進行監(jiān)督目前并無法律依據(jù)，即并未得到人大通過立法授權(quán)。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，只能在規(guī)定的領域，作為訴前程序，以發(fā)出督促履職的檢察建議的方式對行政違法行為開展有限監(jiān)督。目前討論檢察機關的行政檢察監(jiān)督，只能在公益訴訟訴前程序范圍內(nèi)進行。

(二)“履行職責中發(fā)現(xiàn)”的線索來源

無論是在試點期間全國人大常委會的授權(quán)決定，還是修改后的《行政訴訟法》，都將檢察機關行政公益訴訟的案件線索來源限定為“人民檢察院履行職責中發(fā)現(xiàn)”。在自偵部門轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委后，檢察機關業(yè)務部門履行職責的范圍只包括批準或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等職責。鑒于檢察公益訴訟尚屬新生事物，無經(jīng)驗可循，為避免造成檢察機關辦案四處出擊，對行政機關自主管理造成不必要的干擾，檢察公益訴訟的案件線索來源渠道限定嚴格。但有限的線索來源必然對這項制度的進一步發(fā)展造成桎梏。“履行職責中發(fā)現(xiàn)”的限制將上級檢察機關、人大、政協(xié)交轉(zhuǎn)，其他有關機關、社會團體、組織等轉(zhuǎn)交，在人大主導的執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，公民、法人、其他組織申訴等可能的案件線索來源排除在外。實踐中，職務犯罪偵查、批準或者決定逮捕、審查起訴案件中發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟案件線索較為常見。隨著國家監(jiān)察體制改革全面推行，案件線索來源有可能大幅縮減。要建立監(jiān)察委員會與檢察機關線索移送機制，除了修改《行政訴訟法》線索來源規(guī)定外，還需考慮線索移送所帶來的移交、回復及作出監(jiān)督?jīng)Q定之前的征詢等制度運行的實際成本。

(三)有限賦權(quán)的監(jiān)督領域

試點期間，檢察機關行政公益訴訟的案件范圍包括生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等三個領域。鑒于近年來食品藥品安全領域問題頻發(fā)，涉及人民群眾切身利益，修法時增加了食品藥品安全，并將國有資產(chǎn)保護修改為國有財產(chǎn)保護，目前監(jiān)督范圍包括生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等四個領域。對于“等”是“等內(nèi)等”還是“等外等”的問題，理論界也有所討論，[13]P57實踐中也多有疑問。針對未來檢察機關提起公益訴訟的范圍是否會擴大問題，最高檢方面表示檢察機關提起公益訴訟的范圍會隨著公益訴訟的推進，檢察機關經(jīng)驗的積累、辦案條件的進一步成熟，以及相關法律條件、制度規(guī)范的更加完備和充實，得到進一步拓展。⑥誠然，公共利益是一個具有相當模糊性和不確定性的概念，寄希望于通過法律規(guī)范文本對公共利益做出明確而具體的規(guī)定是很難做到的，即便采取一般概括加具體列舉相結(jié)合的方式也難免掛一漏萬。一般來講，凡是有可能會對國家利益和社會公共利益造成損害的公共行政行為都應當接受監(jiān)督，但是，公共利益的保護范圍受到特定社會發(fā)展階段價值判斷標準的影響，受到政治、經(jīng)濟、文化、環(huán)境等客觀條件及社會公共秩序的維護需求等諸多因素的制約。目前來講，涉及公共安全、公共衛(wèi)生、社會福利和保障，經(jīng)濟秩序、公共建設、弱勢群體權(quán)益保護等明顯帶有公益性的行政管理事項，應當納入監(jiān)督范圍。但根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)定，教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育及防災救災、扶貧扶困社會公共福利領域、能源、交通、水利市政公用等公共設施建設等領域大量涉及的怠于履職、違法違規(guī)審批、政府財政資金使用不當?shù)刃姓`法行為不屬于檢察機關監(jiān)督范圍。有限的監(jiān)督領域顯然不能滿足對公共行政權(quán)形成有力監(jiān)督的需要。

(四)訴訟監(jiān)督的事后特性

按照目前的制度設計，檢察行政公益訴訟包括兩個部分，訴前程序是必經(jīng)前提。檢察機關發(fā)現(xiàn)線索后立案審查，認為在生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關收到檢察建議后及時回復并積極履行職責，國家利益或者社會公共利益得到修復的，案件終結(jié)；行政機關收到檢察建議后不依法履行職責，國家利益或者社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，向人民法院提起行政公益訴訟。無論是訴前檢察建議，還是提起訴訟，都是在行政機關違法行使職權(quán)或者不作為致使國家利益或者社會公共利益受損的后果發(fā)生后的監(jiān)督，具有滯后性。檢察建議是建議行政機關啟動自我糾錯的程序，從監(jiān)督的時間上來看，屬于一種事后監(jiān)督的模式，也就是在行政機關已經(jīng)做出了某種行政處理決定，行政行為已經(jīng)完成之后才開始。[14]P48而訴訟在國家權(quán)利救濟體系中本就是最后的救濟手段，向法院提起行政公益訴訟，要在訴前程序沒有起到監(jiān)督效果的前提下進行，違法行政行為持續(xù)時間更長，危害后果更為嚴重。實踐中，檢察機關提出督促履職檢察建議或最終提起訴訟的案件，行政機關怠于履職或違法行使職權(quán)的情況往往已持續(xù)幾年甚至十余年，國家或社會公共利益受損嚴重，很多環(huán)境污染、生態(tài)破壞的情形難以修復，或修復代價巨大。如，湖北省十堰市鄖陽區(qū)檢察院訴鄖陽區(qū)林業(yè)局不依法履職行政公益訴訟案中，針對國家級、省級生態(tài)公益林因違法行為人開采石料致林地毀損的事實由十堰市林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設計院出具了鑒定意見。從鑒定意見可知被毀林地生態(tài)修復面積 8743 m2，在正常管護下修復期限至少需三年才能達到郁閉要求。⑦事后監(jiān)督的滯后性決定了無法從源頭上預防或減少國家或社會公共利益受損的可能，而從職能設置上看，檢察機關目前也無法采用檢察建議或其他監(jiān)督手方式對行政機關公共政策文件制定、公共行政領域執(zhí)法行為進行事前或事中監(jiān)督。

(五)缺乏剛性的調(diào)查措施

最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定了人民檢察院辦理公益訴訟案件中的調(diào)查權(quán)，檢察機關可以向有關行政機關以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料，有關行政機關以及其他組織、公民應當配合。⑧但對具體調(diào)查手段并未明確，也缺乏相應的保障內(nèi)容。而根據(jù)《民事訴訟法》《行政訴訟法》及檢察機關出臺的一系列辦案規(guī)定上看，檢察機關對行政機關違法行使職權(quán)或者不作為的調(diào)查主要還是調(diào)閱、復制、詢問、收集書證、物證、視聽資料等證據(jù)、咨詢、委托鑒定、評估、審計、勘驗物證、現(xiàn)場等調(diào)查核實措施，并強調(diào)調(diào)查核實不得采取限制人身自由以及查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等強制性措施。實踐中，行政機關違法行使職權(quán)或者不作為致使國家或公共利益受損的案件，往往存在行政機關負責人及具體工作人員不作為、亂作為、濫用權(quán)力、失職瀆職等違紀違法現(xiàn)象。如，行政機關對污染環(huán)境、破壞生態(tài)的違法行為人只作出行政處罰決定，既不收繳罰款，也不要求違法行為人停止違法行為，恢復原狀；或者只收繳罰款了事，對違法行為持續(xù)多年聽之任之；檢察機關提出督促履職檢察建議后仍推諉搪塞進行拖延等。檢察機關調(diào)查核實手段有限，不能采取強制性措施，在對違法行政行為調(diào)查核實時往往因為手段不足而取證困難，也無法對造成國家或公共利益嚴重受損的公職人員進行進一步調(diào)查。環(huán)境污染、生態(tài)資源破壞等類型的案件涉及專業(yè)性、技術(shù)性問題，檢察機關在起訴時就污染、毀壞程度及修復方案、費用等問題需要委托專業(yè)機構(gòu)出具鑒定報告，而對這筆高昂的鑒定費用的來源渠道問題目前并無統(tǒng)一規(guī)定，實踐中也尚未形成規(guī)范有效的機制。

檢察機關以公益保護這個切入點，形成了對行政權(quán)力制約和監(jiān)督的行政檢察監(jiān)督這一新的監(jiān)督模式，但作為事后監(jiān)督糾錯機制，其在約束公共行政權(quán)力方面是不完整、不充分的。在這些制度性問題無法通過現(xiàn)行法文本的擴充解釋予以解決的情況下，必須認真思考檢察監(jiān)督和監(jiān)察委員會在公共行政權(quán)力監(jiān)督上的制度維度，通過彼此獨立、又協(xié)同共治的公權(quán)力監(jiān)督模式設計來達到制度增益。

四、分野與補強：橫向分治與縱向遞進的監(jiān)督模式

在傳統(tǒng)的行政法教義學體系中，行政檢察監(jiān)督一直被認為是行政行為司法監(jiān)督的一個組成部分，一般以訴訟監(jiān)督的面貌出現(xiàn)，這一認知也與長期以來檢察機關通過刑事、民事和行政訴訟監(jiān)督過程間接監(jiān)督行政權(quán)的制度設計相符。改革前，檢察機關職務犯罪偵查部門對國家機關工作人員的職務犯罪行為進行偵查，其過程自然會涉及對國家機關工作人員行為合法性的判斷。隨著行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的建構(gòu)運行，偵查監(jiān)督部門職能也已延伸至行政執(zhí)法領域。監(jiān)所檢察部門對行政拘留活動的監(jiān)督從實質(zhì)上看，也是對進入訴訟領域的行政執(zhí)法行為的間接監(jiān)督。在民事檢察領域，針對國有資產(chǎn)或社會公共利益受損，監(jiān)管部門、國有單位怠于履行保護職責，案件性質(zhì)可通過民事訴訟獲得司法救濟的情況下，檢察機關或支持或督促有關監(jiān)管部門、國有單位依法提起民事訴訟，也體現(xiàn)了對行政權(quán)的監(jiān)督。而檢察機關對行政裁判程序、行政裁判結(jié)果及執(zhí)行活動的監(jiān)督也是通過對行政訴訟活動的監(jiān)督達到對行政行為合法性監(jiān)督的間接效果。應當說，檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的職能不是圍繞行政活動程序配置，而是主要圍繞訴訟進行配置的。[15]P114圍繞訴訟環(huán)節(jié)的職能配置決定了行政檢察監(jiān)督事后監(jiān)督為主的特性，在被賦權(quán)行政公益訴訟職能后這一特性也并未有所改變。鑒于此，對監(jiān)察權(quán)和行政檢察權(quán)在公共行政權(quán)監(jiān)督的職能配置上，既要考慮彌補單純的行政檢察片段化、滯后性缺陷，也要考慮國家監(jiān)察體制改革實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋的總體要求。監(jiān)督模式設計應當充分衡量監(jiān)督目的、公共利益的重要程度、是否能夠在不增加公共支出的同時不影響行政效率，是否能夠及時補救行政行為瑕疵等考量因素。監(jiān)督范圍上，監(jiān)察權(quán)和行政檢察權(quán)要實現(xiàn)橫向分治，形成公益保護職能配置上的適度分野。監(jiān)督順位上，監(jiān)察權(quán)和行政檢察權(quán)要實現(xiàn)縱向遞進，形成監(jiān)督時機上的事前和事中補強。

(一)監(jiān)督范圍上的橫向分治

監(jiān)察權(quán)對公共行政權(quán)的監(jiān)督應當以能夠和行政檢察監(jiān)督形成合理分野，避免重復監(jiān)督，能夠達到制度互補為目的。在我國，以行政立法和行政規(guī)范性文件為表現(xiàn)形式的抽象行政行為一直未納入行政訴訟受案范圍，只在案件審理時可依申請對行政行為所依據(jù)的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件進行附帶審查。行政機關的決定、命令等規(guī)范性文件制定主體廣泛，在現(xiàn)代國家政府公共管理活動中大量存在，多數(shù)公共政策的決策都以規(guī)范性文件的形式出現(xiàn)。但實踐中縣級以上各級人大常委會對本級政府的行政決定命令的監(jiān)督、縣級以上各級政府對所屬工作部門及下級政府的行政決定命令的監(jiān)督適用率極低，這些規(guī)范性文件制定程序不似行政立法程序嚴密，缺乏公開、透明性，行政權(quán)與監(jiān)督行政權(quán)的力量不對稱問題較為突出。[16]P226對公共行政權(quán)的監(jiān)督涵蓋范圍應囊括所有社會公共管理、社會保障和福利、公共建設項目審批、公共設施建設、政府在財政資金審批使用等公共行政管理領域。檢察機關在公益訴訟中對行政違法行為的監(jiān)督包括了生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等四個領域，監(jiān)察委員會對具體行政執(zhí)法領域的監(jiān)督重點應放對除此之外的公共行政領域。在生態(tài)環(huán)境和資源保護領域，檢察機關已辦結(jié)案件集中在環(huán)境污染(包括大氣污染、水污染、海洋、土壤污染)、礦產(chǎn)、森林、草原資源破壞等領域，尚無自然和人文遺跡、風景名勝區(qū)、野生生物、古村鎮(zhèn)保護等案件。這些領域監(jiān)督對象歸屬還需根據(jù)下一步國務院機構(gòu)改革對自然資源和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職能合理配置來確定。在監(jiān)督的行政行為類型上，監(jiān)察委員會除了監(jiān)督能夠直接對國家利益、社會公共利益造成損害或損害危險的具體行政行為外，更重要的是監(jiān)督公共行政領域有可能對公共利益造成損害的重大行政決策、規(guī)范性文件的出臺及實施過程。由監(jiān)察機關承擔公共決策制定及實施過程的監(jiān)督職能，檢察機關承擔重點公共行政領域具體行政違法行為監(jiān)督，結(jié)合作為國家權(quán)力機關的人大及其常委會承擔的宏觀監(jiān)督職能，能夠?qū)π姓C關涉及重大公益和公共秩序的行為進行全方位監(jiān)督，形成相互補充和支撐的監(jiān)督體系。

(二)監(jiān)督順位上的縱向遞進

在對公共行政權(quán)的監(jiān)督順位上，監(jiān)察權(quán)應注重于對公共行政領域的事前、事中監(jiān)督，彌補行政檢察權(quán)在監(jiān)督時機上的滯后缺陷，形成事前、事中、事后縱向的遞進監(jiān)督。關于監(jiān)察委員會的性質(zhì)，有學者認為監(jiān)察委員會是專責監(jiān)察職能的國家機構(gòu)。[17]P120也有學者認為監(jiān)察權(quán)雖然具有行政權(quán)和司法權(quán)的某些特征，但從本質(zhì)上講監(jiān)察權(quán)并不屬于行政權(quán)或者司法權(quán)，而是擁有自身獨立的權(quán)力屬性。[18]P122從黨統(tǒng)一領導下的反腐敗工作機構(gòu)這一定位和監(jiān)察體制改革試點以來的實踐做法，應當認為監(jiān)察委員會行使的監(jiān)察權(quán)既不同于行政權(quán)，也不同于司法權(quán)，具有獨特的權(quán)屬特征。公共行政管理活動專業(yè)性、技術(shù)性較強，提倡在用盡可能少的公共支出保證行政效率的前提下提供有效的公共服務，在監(jiān)督職能配置時應充分考慮行政行為的公定力、先定力原則，以免造成不當干預。為保障行政權(quán)的自主性，司法權(quán)不應也無法介入行政政策制定及實施過程，這也是行政檢察監(jiān)督無法突破的制度壁壘。監(jiān)察監(jiān)督不同于司法監(jiān)督，為了鞏固“不敢腐”，強化“不能腐”，就要監(jiān)督關口前移，加強從執(zhí)法依據(jù)、規(guī)范性文件的制定出臺到具體實施的整個過程的監(jiān)督。監(jiān)察監(jiān)督應當以公共行政權(quán)力行使的事前、事中預防和約束為主，輔以事后監(jiān)察。但在職能運行上，監(jiān)察權(quán)也應當尊重行政權(quán)的自主性和能動性，當發(fā)現(xiàn)行政機關違法行使職權(quán)或不作為，國家利益、社會公共利益受損或存在損害危險的，應先行督促建議行政機關在合理期限內(nèi)自行糾錯和矯正，而不能代行。在確定對公共行政權(quán)的監(jiān)督時機和監(jiān)督方式方面，應當考慮比例原則的運用。比例原則被德國行政法學鼻祖奧托·麥耶譽為行政法中的“皇冠原則”，指行政權(quán)力的行使除了有法律依據(jù)這一前提外,行政主體還必須選擇對人民侵害最小的方式而進行。實體上，比例原則指行政主體行政權(quán)力的行使,不可給予相對人超過行政目的之價值的侵害,否則就不合比例。程序上,比例原則指行政主體所采取的措施與要達到的行政目的之間必須具有合理的對應關系。[19]P76在監(jiān)督行政權(quán)的行使和監(jiān)督措施的采取上也應當進行合目的性考量，如果一項監(jiān)督權(quán)力的行使,一種監(jiān)督措施的采取不利于發(fā)揮行政權(quán)的自主性和能動性，不利于保護國家利益或社會公共利益，就不具備妥當性，要盡量事前預防，發(fā)現(xiàn)瑕疵行政行為及時督促糾錯。監(jiān)督權(quán)力的行使還要考慮公共權(quán)力運行成本，如果在維護公共利益的同時有可能對個體利益造成損害，存在多項可能措施的情況下必須選擇損害最小的措施來達到目的?？偠灾?，任何監(jiān)督措施的采取應為達到監(jiān)督目的所必要，任何監(jiān)督權(quán)的行使所增進的公共利益與其所造成的損害應合乎比例和均衡。

五、開放與融合：基于現(xiàn)實和理性的職能配置

(一)線索來源上的靈活開放

在確定線索來源方面，不應受制于固有思維模式，構(gòu)建靈活開放的監(jiān)察線索來源機制。域外監(jiān)察案件來源渠道普遍較為寬泛，除監(jiān)察機構(gòu)自行發(fā)現(xiàn)的以外，都將公民、社團、企業(yè)等的舉報申訴等明確納入來源渠道。如瑞典監(jiān)察專員公署的案件來源主要來自公民申訴舉報和監(jiān)察專員自行發(fā)現(xiàn)的線索。一般只受理不夠司法起訴程度的公民申訴和舉報。待案件查清和定性后，主要采取調(diào)解、建議、批評和起訴等方式作出處理。建議內(nèi)容包括給受到違法、不當?shù)男姓袨榍趾Φ墓窠o以經(jīng)濟賠償，建議行政機關改變錯誤的行政決定或修改法律，建議給予違法的公職人員一定行政懲罰等。[20]P14-27監(jiān)察委員會的線索來源除履行執(zhí)法審查、執(zhí)紀審查等工作職責中發(fā)現(xiàn)外，還應包括上級監(jiān)察委、人大、政協(xié)交轉(zhuǎn)，其他有關機關，社會團體、組織等轉(zhuǎn)交，新聞媒體報道中發(fā)現(xiàn)，巡視巡察、公民、法人、其他組織控告、舉報等可能的線索來源渠道，尤其應充分發(fā)揮受理公民、法人、其他組織控告、舉報的功能作用。解決硬性反腐弊端的途徑在于拓展腐敗治理的主體范圍，在政治體制之外，將公民社會作為推動反腐的重要力量，構(gòu)建權(quán)力反腐與權(quán)利反腐的雙重螺旋體系。一個強大的、活躍的和警覺的公民社會是制約國家權(quán)力、防范政治腐敗的有力屏障。[21] P9集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體系，應將受理公民、社會組織等控告舉報、媒體輿論監(jiān)督等社會參與提供規(guī)范渠道，形成全社會協(xié)同共治，達到鞏固“不敢”、強化“不能”、促進“不想”的最終目標。

(二)監(jiān)督方式上的多元融合

瑞典、新加坡等國家的監(jiān)察處理方式多元，包括調(diào)解、建議、批評、起訴、要求修改制度規(guī)范等多種方式。瑞典和現(xiàn)代的新加坡、香港正是通過密集的制度大變革、持續(xù)的制度創(chuàng)新在內(nèi)的“制度大爆炸”才構(gòu)建了廉潔高效政府。[22]P221對公共行政領域行政權(quán)實施過程的監(jiān)督，應當將監(jiān)察巡視制度作為一種法定監(jiān)督方式予以規(guī)定。[23]監(jiān)察巡視不同于檢查、調(diào)查、處理等事后監(jiān)督方式，能夠?qū)σ?guī)范性文件是否合法合規(guī)，公共行政執(zhí)法程序和環(huán)節(jié)是否合法等進行事前、事中監(jiān)督，可以說是經(jīng)過實踐檢驗的行之有效的監(jiān)督方式，在公共行政管理領域能夠發(fā)揮獨特的事前預防約束、事中制約監(jiān)督、事后的糾改作用。公共行政管理領域的行政執(zhí)法涉及人民群眾切身利益，應在受理控告舉報、初核、立案調(diào)查、作出決定后的反饋等方面設計便捷合理的工作程序。監(jiān)察委員會的監(jiān)察領域，應包括政府及其職能部門出臺的規(guī)范性文件、作出的決定、命令、指示是否違反國家公共管理領域法律、法規(guī)或者政策，采取的公共行政措施是否違反法律、法規(guī)或者政策，對國家利益、集體利益和公民合法權(quán)益是否存在造成損害的危險等。根據(jù)審查情況，對違反上位法或國家政策，存在國家利益社會公共利益造成損害危險的規(guī)范性文件、行政決定、命令、指示提出建議修改、糾正或者撤銷的要求，對明顯不適當?shù)男姓胧┮蠹m正，對需要采取補救措施的，存在國家利益社會公共利益造成損害危險的行政違法行為要求及時采取糾正、補救措施等。監(jiān)察委員會經(jīng)審查認為行政機關未依法依紀履行公共行政管理職責，對國家和社會公共利益造成損害的，可提出監(jiān)察建議。對相關公職人員需追究違紀違法責任的，根據(jù)事實情節(jié)、損害程度分別作出處理。關于監(jiān)察建議的權(quán)限范圍、工作程序等也可參考沿用行政監(jiān)察的做法。

(三)調(diào)查措施上的補強

監(jiān)察委員會的調(diào)查措施對缺乏剛性保障的行政檢察調(diào)查具有補強作用。根據(jù)《監(jiān)察法》，監(jiān)察委員會對所有行使公權(quán)力的公職人員依法實施監(jiān)察，履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責，可采取訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施。上述調(diào)查措施基本相當于原紀委、行政監(jiān)察執(zhí)法執(zhí)紀監(jiān)督措施及檢察機關自偵部門偵查措施的總和，為監(jiān)察委員會對公共行政領域的行政權(quán)行使形成監(jiān)察全覆蓋增加了可行性。凍結(jié)、查封、扣押、搜查、留置等調(diào)查措施涉及公民重大人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利，在行使這些強制性措施時應避免對被監(jiān)察對象作為公民應當享有的合法人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)造成侵害。監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)的行使，不能突破憲法有關公民私有合法財產(chǎn)、人身自由、人格尊嚴保護的原則，對任何公民的人身、財產(chǎn)權(quán)利的限制必須經(jīng)過法定程序。同時，監(jiān)察委員會調(diào)查措施的適用也要尊重公共行政行為的已然效力，公權(quán)力監(jiān)督作為整個公權(quán)力運行體系中的一個環(huán)節(jié)，監(jiān)督資源的配置既要為公共利益保護提供足夠的空間，也要服從于公權(quán)力體系高效運行的需要。

(四)未來由監(jiān)察委員會提起行政公益訴訟的可行性

監(jiān)察委員會成為行政公益訴訟的起訴主體，從權(quán)力分立的國家權(quán)力配置理論依據(jù)及公益訴訟客觀法秩序維護目標上看，并不存在任何障礙。從國外有關公益訴訟立法例上看，公益訴訟提起主體無論是檢察機關，還是公民個人、社會組織、其他國家機關，其起訴權(quán)均來源于法律的明確授權(quán)。我國檢察機關提起公益訴訟的起訴資格，試點期間依據(jù)是全國人大常委會的授權(quán)決定，試點結(jié)束通過修法授權(quán)獲得了起訴資格。在法國，同一行政主體內(nèi)部機關之間，或不同行政主體之間，都可能發(fā)生出于公益保護而提起的訴訟。一個行政機關在其利益受到其他行政機關決定的侵害，而其本身不能撤銷或改變這個決定時，可以向行政法院提起越權(quán)之訴，請求撤銷這個違法的決定。[24]P531《監(jiān)察法》出臺實施后，有關監(jiān)察委員會具體工作程序、與其他機關之間的權(quán)力運行機制等還需在實踐中繼續(xù)探索，未來通過《行政訴訟法》的修改擴大行政公益訴訟的起訴主體范圍，賦權(quán)監(jiān)察委員會行政公益訴訟職能，具有可行性，不僅能與檢察公益訴訟在公共行政權(quán)監(jiān)督和公益保護上形成制度合力，也能使監(jiān)察委員會監(jiān)督和檢察監(jiān)督在具體運行中更加順暢。

結(jié)語

監(jiān)察委員會作為獨立于行政權(quán)、司法權(quán)的國家監(jiān)察機構(gòu)，其機構(gòu)職能設置及運行機制上應體現(xiàn)出優(yōu)于以往的權(quán)力監(jiān)督模式。為實現(xiàn)構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制的目標，在監(jiān)督理念、監(jiān)督程序、機制的設計上如何體現(xiàn)科學、高效，與已有的權(quán)力監(jiān)督形成制度整合、增益，而不是簡單的權(quán)力附加，甚至成為機構(gòu)、權(quán)力行使的疊床架屋，是當前全面深化監(jiān)察體制改革中需要認真思考的。監(jiān)察委員會目前尚處于起步階段，改變以往監(jiān)督的碎片化，整合國家機構(gòu)權(quán)力配置中對公共行政權(quán)的分散監(jiān)督問題，應當在本次國家監(jiān)察體制改革中加以解決，并隨著改革實踐的推進，不斷完善符合國家治理體系現(xiàn)代化要求的國家權(quán)力配置及權(quán)力制約監(jiān)督機制。

注釋：

①2018年2月11日，青海省監(jiān)察委員會領導班子成員全部產(chǎn)生。全國省級監(jiān)察委員會全部成立；2月13日，河北唐山市監(jiān)察委員會掛牌。全國市級監(jiān)察委員會全部完成組建；2月25日，廣西崇左市大新縣監(jiān)察委員會揭牌。全國省、市、縣三級監(jiān)察委員會全部組建完成。參見《全國31個省區(qū)市三級監(jiān)察委員會全部產(chǎn)生》，載新華網(wǎng)http://www.xinhuanet.com/2018-02/25/c_1122451301.html,最后訪問日期：2018年3月12日。

②相關觀點參見韓波：《公益訴訟制度的力量組合》,載《當代法學》2013年第1期，第31 頁；張衛(wèi)平：《民事公益訴訟原則的制度化及實施研究》，載《清華法學》2013年第4期，第8頁。

③《公益事業(yè)捐贈法》第三條“本法所稱公益事業(yè)是指非營利的下列事項：(一)救助災害、救濟貧困、扶助殘疾人等困難的社會群體和個人的活動；(二)教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)；(三)環(huán)境保護、社會公共設施建設；(四)促進社會發(fā)展和進步的其他社會公共和福利事業(yè)?！薄秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》第八條“為了保障國家安全、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：(一)國防和外交的需要;(二)由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要;(三)由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要;(四)由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要;(五)由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要;(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要?！?/p>

④據(jù)報道，截至2017年6月，各試點地區(qū)檢察機關共辦理公益訴訟案件9053件，其中訴前程序案件7903件，包括行政公益訴訟訴前程序案件7676件，除未到一個月回復期的984件外，行政機關糾正違法或履行職責5162件，占77.14%。參見徐日丹、閆晶晶、史兆琨：《試點兩年檢察機關辦理公益訴訟案件9053件》，載正義網(wǎng)http://news.jcrb.com/jszx/201707/t20170701_1771914.html，最后訪問日期：2017年10月14日。

⑤2017年7月至2018年1月，全國檢察機關立案公益訴訟案件10565件。在行政公益訴訟訴前程序案件中，行政機關主動整改比例比試點期間明顯提高，如山東達91.7%，安徽達89.4%。參見《最高檢：重視公益訴訟訴前程序，行政機關主動整改率明顯提高》，載法治中國_澎湃新聞-The Paperhttp://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2014700，最后訪問日期：2018年3月12日。

⑥最高檢方面表示，在什么情況下對哪些行為提起公益訴訟，涉及公益損害的程度問題，同時也涉及相關其他社會條件成熟的程度。參見張寶山：《強化公益保護 回應公眾關切——訪最高人民檢察院民事行政檢察廳廳長胡衛(wèi)列》，載中國人大2017/7/5，第 45頁。

⑦法院經(jīng)審理認為，由于被告未及時履行監(jiān)管責任，又未采取代為履行恢復原狀措施，致使處罰決定生效后近三年的時間未得到履行，被告怠于履行監(jiān)管職責的行為違法，應當繼續(xù)履行監(jiān)管職責，促使被毀林地修復到生態(tài)公益林建設技術(shù)規(guī)范所要求的標準。參見記者陳群安，通訊員法宣：《湖北首例行政公益訴訟案落槌 林業(yè)部門怠于履職 法院判決確認違法》，《人民法院報》2016年5月7日，第 3 版。

⑧參見：最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第六條。

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