◎安 華 趙云月

黨的十九大報(bào)告指出，從現(xiàn)在到2020年，是全面建成小康社會(huì)的決勝時(shí)期。我國(guó)脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入了更深層次和更為復(fù)雜與艱難的發(fā)展階段，面臨的任務(wù)和形勢(shì)十分嚴(yán)峻。最低生活保障制度作為我國(guó)社會(huì)救助中最核心的內(nèi)容和最重要的組成部分，是維護(hù)社會(huì)底線公平、促進(jìn)可持續(xù)生計(jì)的重要制度安排，對(duì)于反貧困發(fā)揮著不可替代的兜底性保障作用。根據(jù)民政部數(shù)據(jù)，截至2016年底，全國(guó)有城鎮(zhèn)低保對(duì)象855.3萬(wàn)戶、1480.2萬(wàn)人，有農(nóng)村低保對(duì)象2635.3萬(wàn)戶、4586.5萬(wàn)人，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)分別為494.6元/人/月、3744.0元/人/年。各級(jí)財(cái)政的城鄉(xiāng)低保支出逐年增加，城鄉(xiāng)低保待遇逐年提高，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)差距逐年縮小。最低生活保障制度基本實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！?，有效促進(jìn)了民生保障資源的合理再分配，緩解了社會(huì)矛盾，維護(hù)了社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。

但是，最低生活保障制度在發(fā)展過(guò)程中也存在著嚴(yán)重的福利依賴問(wèn)題，導(dǎo)致“應(yīng)退未退”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，給低保的動(dòng)態(tài)管理工作造成一定的困難。究極原因，一方面是由于低保政策本身權(quán)利義務(wù)關(guān)系不對(duì)等，享受低保人群基本不需要履行義務(wù)，必然會(huì)增加制度的“吸引力”和公眾的依賴度，另一方面是由于低保與住房、教育、就業(yè)、醫(yī)療、水電氣供應(yīng)等專項(xiàng)救助和補(bǔ)貼政策捆綁，獲得低保成為享受其他救助和補(bǔ)貼的門檻，產(chǎn)生了嚴(yán)重的福利疊加效應(yīng)，進(jìn)一步增加了低保制度的“吸引力”和福利依賴度。此外，對(duì)于剛剛擺脫貧困的低保邊緣戶而言，在喪失低保資格的同時(shí)，還喪失了疊加在低保資格之上的相關(guān)補(bǔ)貼和專項(xiàng)救助資格，生活狀況會(huì)急劇惡化，產(chǎn)生懸崖效應(yīng)，實(shí)際生活水平甚至不如吃低保的時(shí)候，這就形成了負(fù)向激勵(lì)，低保戶必須想方設(shè)法保住自己的低保資格。以上種種原因都使得低保家庭產(chǎn)生了對(duì)救助和福利的強(qiáng)烈依賴心理，“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象愈演愈烈，造成最低生活保障政策的目標(biāo)偏離，在保障基本生活的同時(shí)，通過(guò)發(fā)展生產(chǎn)和積極就業(yè)幫助困難群體擺脫貧困的效果未能充分發(fā)揮。福利依賴既損害了社會(huì)公平正義，也造成了有限福利資源的錯(cuò)誤配置和浪費(fèi)。因此有效規(guī)避福利疊加與懸崖效應(yīng)的產(chǎn)生，讓低保對(duì)象走出福利依賴具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、福利依賴形成的理論分析

20世紀(jì)70年代，西方國(guó)家在經(jīng)歷“石油危機(jī)”后經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度開始減緩，而福利國(guó)家建設(shè)的腳步卻沒有因此停下，隨之而來(lái)的是政府公共財(cái)政收入難以負(fù)擔(dān)龐大的福利費(fèi)用開支，“增收節(jié)支”成為福利改革的主旋律?！案＠蕾嚒币辉~就是在這樣的背景下產(chǎn)生并引發(fā)關(guān)注。目前學(xué)術(shù)界還沒有統(tǒng)一的定義來(lái)描述“福利依賴”。美國(guó)健康和人類服務(wù)部提出：當(dāng)一個(gè)家庭年收入的50%以上來(lái)自于政府無(wú)條件的為低收入家庭提供的補(bǔ)助或補(bǔ)償，且這些收入與勞動(dòng)無(wú)關(guān)時(shí)，這個(gè)家庭就可以稱為“福利依賴”。本文所研究的“福利依賴”，是指一個(gè)家庭中的部分或全部成員處于勞動(dòng)年齡階段且具有勞動(dòng)能力，但卻缺乏求職意向和求職行為，也不愿意發(fā)展生產(chǎn)和自主創(chuàng)業(yè)，長(zhǎng)期滯留在最低生活保障系統(tǒng)中依靠救助金為生的群體的生活狀態(tài)和行為方式。“福利依賴”作為社會(huì)保障系統(tǒng)運(yùn)行產(chǎn)生的慢性疾病，會(huì)產(chǎn)生許多不良后果：“福利依賴”群體只消耗公共財(cái)政而不創(chuàng)造社會(huì)價(jià)值，造成公共資源的極大浪費(fèi)并延緩社會(huì)進(jìn)步；“福利依賴”會(huì)造成政策“養(yǎng)懶漢”“搭便車”等現(xiàn)象，影響社會(huì)公平，引發(fā)社會(huì)自食其力者的不滿，造成社會(huì)動(dòng)蕩；“福利依賴”人群長(zhǎng)期受助后可能會(huì)產(chǎn)生懶散、怠慢的價(jià)值觀，甚至可能形成“福利依賴”文化并在代際間傳遞，對(duì)下一代的思想產(chǎn)生消極影響，不利于社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

二、最低生活保障政策的福利疊加效應(yīng)

造成低保對(duì)象福利依賴的一個(gè)重要原因就是基本生活救助和專項(xiàng)救助的政策疊加效應(yīng)。隨著社會(huì)救助體制的不斷完善，許多專項(xiàng)救助例如教育救助、醫(yī)療救助、住房救助等也在逐步發(fā)展，而“低保身份”則成為享有這些專項(xiàng)救助的準(zhǔn)入資格，這就產(chǎn)生了最低生活保障政策的“福利疊加”效應(yīng)，增加了低保的“含金量”和“吸引力”。以內(nèi)蒙古為例，低保家庭子女考上本科和?？品謩e可以一次性獲得4萬(wàn)和3萬(wàn)元的教育救助，對(duì)于非低保戶而言，子女教育的確是一筆不小的開支，一些低保邊緣家庭因子女教育而陷入貧困。因?qū)W致貧與因病致貧是困擾低保邊緣群體的兩大致貧因素。

隨著實(shí)踐過(guò)程中保障水平的不斷提高和保障范圍的不斷擴(kuò)大，最低生活保障政策的“福利疊加”效應(yīng)愈發(fā)明顯，導(dǎo)致原本只是“按標(biāo)補(bǔ)差”的底線社會(huì)救助制度逐漸脫離“兜底”的目標(biāo)定位并開始向身份捆綁型的福利化偏移。“福利疊加”效應(yīng)是產(chǎn)生“福利依賴”的重要原因。一方面，低保設(shè)計(jì)的初衷是扶弱濟(jì)困，因此低保對(duì)象在道德層面上具有極大優(yōu)勢(shì)，優(yōu)先享有各種優(yōu)惠政策也變得合情合理合法，但長(zhǎng)此以往，部分低保群體在享受各項(xiàng)救助與福利時(shí)變得心安理得，產(chǎn)生了“福利依賴”。另一方面，低保身份捆綁了“一攬子”福利，獲得低保資格就意味著可以同時(shí)享有其他多種救助，超出預(yù)期的綜合性福利供給讓更多的低保群體主動(dòng)選擇“福利依賴”，喪失了通過(guò)發(fā)展生產(chǎn)和勞動(dòng)就業(yè)增加收入的 動(dòng)力。

三、最低生活保障政策的懸崖 效應(yīng)

造成低保對(duì)象福利依賴的另一個(gè)重要原因是收入提高退出低保后，生活水平可能不但沒有改善反而不如從前，因生活水平落差大而產(chǎn)生“懸崖效應(yīng)”?！皯已滦?yīng)”是指事物在變化的臨界點(diǎn)（線）階段或范圍所發(fā)生的變化特征和結(jié)果，即由于量變突破“度”而引起的質(zhì)變。筆者認(rèn)為，最低生活保障政策所產(chǎn)生的“懸崖效應(yīng)”，是指低保群體在享受多種優(yōu)惠政策后的生活水平原地跳躍式突增，甚至高于低保邊緣群體的生活質(zhì)量，而當(dāng)他們退保以后，就會(huì)失去所有收入來(lái)源，生活跌入崖底的狀態(tài)。

低保政策的“懸崖效應(yīng)”會(huì)在思想上和行動(dòng)上助長(zhǎng)低保對(duì)象的“福利依賴”傾向。部分有就業(yè)積極性和生產(chǎn)創(chuàng)業(yè)意愿的低保家庭，通過(guò)努力增加了收入，使得家庭的人均收入略高于最低生活保障線，他們因此被排除在低保政策之外，成為低保邊緣群體。在基本生活方面，低保邊緣群體與低保人群大同小異，當(dāng)他們?cè)庥鎏鞛?zāi)人禍或者支出子女教育和大額醫(yī)療費(fèi)用后，其基本生活費(fèi)用因上述剛性支出而被擠壓，其基本生活狀況急劇惡化，入不敷出的收入狀況和脆弱的抗風(fēng)險(xiǎn)能力會(huì)使他們的生活水平甚至低于低保人群，使得主動(dòng)走出福利依賴變得得不償失。我國(guó)目前缺少對(duì)低保邊緣群體的相關(guān)政策與立法，當(dāng)?shù)捅Ｈ后w退保后成為低保邊緣群體時(shí)，其收入仍處于較低水平，并且極其不穩(wěn)定，經(jīng)常會(huì)有波動(dòng)，他們可能會(huì)因?yàn)榕R時(shí)性突發(fā)事件產(chǎn)生大額支出而陷入生活困境或再次返貧，然后重新被納入低保群體。如此循環(huán)往復(fù)，他們就會(huì)產(chǎn)生惰性，徹底變?yōu)椤暗捅簟保纬伞案＠蕾嚒薄?/p>

四、促進(jìn)低保對(duì)象走出福利依賴的可行路徑

我國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)救助是為了抵御外部風(fēng)險(xiǎn)而建立起來(lái)的，其目標(biāo)是為了維護(hù)貧困人群最基本的生存，其本質(zhì)是被動(dòng)的事后風(fēng)險(xiǎn)分配制度，其責(zé)任主體是政府。而這種消極的福利觀念既會(huì)因?yàn)檎叩钠栈菪约又刎?cái)政的負(fù)擔(dān)，又會(huì)因?yàn)闆]有責(zé)任約束而產(chǎn)生較為嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)和“福利依賴”。因此，應(yīng)采取以下措施對(duì)低保對(duì)象的福利依賴問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)治理。具體說(shuō)來(lái)，一要實(shí)現(xiàn)救助理念由消極福利向積極福利轉(zhuǎn)變，合理界定社會(huì)救助的責(zé)任邊界；二要完善救助對(duì)象的目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制，避免錯(cuò)保漏保；三要采用階梯救助模式提高救助的精準(zhǔn)度，實(shí)現(xiàn)困有所助；四要建立相關(guān)激勵(lì)與約束機(jī)制，從源頭上杜絕不勞而獲的“等靠要”思想；五要促進(jìn)低保與就業(yè)和扶貧政策的有效銜接，通過(guò)政策合力增收 脫貧。