(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)際法研究所，北京 100009)

總體上講，對(duì)于跨境金融監(jiān)管的內(nèi)涵可以有廣義和狹義兩種理解。狹義的跨境金融監(jiān)管是指對(duì)跨境金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，即如何對(duì)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)跨越兩個(gè)或兩個(gè)以上國(guó)家或法域的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。就此而言，跨境金融監(jiān)管合作主要涉及母國(guó)(金融機(jī)構(gòu)設(shè)立地國(guó))與東道國(guó)(金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)地國(guó))之間如何配置和協(xié)調(diào)其監(jiān)管權(quán)限。廣義的跨境金融監(jiān)管是國(guó)際金融監(jiān)管的同義詞，是指在雙邊、區(qū)域和多邊層面，以何種方式對(duì)特定金融事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督和管理。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，“跨境”比“國(guó)際”(“跨國(guó)”)的含義還要略寬泛些，其將同屬一個(gè)主權(quán)國(guó)家但分為不同法域的“區(qū)際”情形也包含在內(nèi)。就此而言，跨境金融監(jiān)管合作主要是指在雙邊、區(qū)域和多邊層面，如何制定、認(rèn)可、實(shí)施相關(guān)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、原則和規(guī)則，以實(shí)現(xiàn)維護(hù)國(guó)際金融穩(wěn)定這一總體目標(biāo)。筆者于本文中采用廣義的跨境金融監(jiān)管展開(kāi)對(duì)其合作的現(xiàn)狀、問(wèn)題和出路的分析。

一、跨境金融監(jiān)管合作的基本途徑與模式

跨境金融監(jiān)管合作大致可以經(jīng)由雙邊和多邊兩種途徑進(jìn)行。[注]嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，在雙邊途徑和多邊途徑之間還存在區(qū)域途徑，如歐盟模式，但鑒于其與多邊途徑的類別性差異不大，筆者不再單獨(dú)論述。關(guān)于歐盟金融監(jiān)管合作，本文第三部分還將專門(mén)談及。其中，多邊途徑根據(jù)參與主體及合作方式的不同，又可以進(jìn)一步劃分為國(guó)際組織模式、非正式國(guó)家集團(tuán)模式和跨政府網(wǎng)絡(luò)模式。

(一)雙邊途徑

美國(guó)跨境證券監(jiān)管合作是雙邊途徑的典型代表。依賴其龐大的國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)、發(fā)達(dá)的證券法律制度和成熟的行政執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，美國(guó)在國(guó)際證券領(lǐng)域長(zhǎng)期處于“監(jiān)管輸出”狀態(tài)。事實(shí)上，單邊模式或者說(shuō)美國(guó)國(guó)內(nèi)證券法的域外適用，向來(lái)是美國(guó)證券執(zhí)法機(jī)制的一個(gè)顯著特點(diǎn)。鑒于單邊模式與本文主題無(wú)關(guān)，筆者此處不予贅述。美國(guó)證券交易委員會(huì)(SEC)下設(shè)的國(guó)際事務(wù)辦公室(OIA)是專事跨境證券監(jiān)管合作的機(jī)構(gòu)。通過(guò)OIA，SEC與其他國(guó)家監(jiān)管部門(mén)就跨境執(zhí)行證券法規(guī)和制定共同實(shí)體政策進(jìn)行協(xié)調(diào)及合作。為此，OIA大力推廣各種非正式合作安排和無(wú)約束力框架協(xié)議。

1.諒解備忘錄

諒解備忘錄是SEC跨境證券監(jiān)管合作的主要形式。作為執(zhí)法合作的聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，OIA負(fù)責(zé)協(xié)助SEC執(zhí)法部門(mén)工作人員，對(duì)位于國(guó)外的違法者、證人、證據(jù)或欺詐所得開(kāi)展調(diào)查和提起訴訟，同時(shí)也負(fù)責(zé)協(xié)助外國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)位于美國(guó)的違法者、證人、證據(jù)或欺詐所得進(jìn)行調(diào)查和提起訴訟。為此，OIA促成簽署了大量諒解備忘錄，以便利執(zhí)法合作。這些諒解備忘錄的具體內(nèi)容不一而足，大多涉及增強(qiáng)簽署方執(zhí)法權(quán)力及指明跨境執(zhí)法聯(lián)絡(luò)點(diǎn)。總體而言，這些框架協(xié)議加強(qiáng)了合作，促進(jìn)了信息共享、對(duì)其他監(jiān)管體系的了解以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信任。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，諒解備忘錄并不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，其有效性取決于監(jiān)管機(jī)構(gòu)希望與國(guó)外同行保持良好關(guān)系這一假定前提。然而，大多數(shù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在促進(jìn)跨境執(zhí)法方面都有著很強(qiáng)的自身利益，故其通常都會(huì)遵守協(xié)議條款。[注]See Chris Brummer, Post-American Securities Regulation, 98 California Law Review 327, 337-338 (2010). 可以作為印證的是，過(guò)去5年間，外國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)向 SEC 提出監(jiān)管合作以及 SEC 向外國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出監(jiān)管合作的數(shù)量基本保持在100 件以上；同期，外國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)向 SEC 發(fā)出個(gè)案協(xié)查函的數(shù)量為年均500 件以上，而SEC向外國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)出個(gè)案協(xié)查函的數(shù)量則為1000 件以上。這些執(zhí)法協(xié)助請(qǐng)求，除少數(shù)為個(gè)案協(xié)調(diào)外，多數(shù)都是按照諒解備忘錄的程序進(jìn)行的。參見(jiàn)張彩萍：《中美跨境證券監(jiān)管機(jī)制比較研究》，外交學(xué)院2018年博士學(xué)位論文，第52頁(yè)。

2.監(jiān)管對(duì)話

為促進(jìn)信息共享和推廣自身監(jiān)管政策，OIA參與各種形式的國(guó)際論壇和對(duì)話，其中一種重要形式就是所謂“監(jiān)管對(duì)話”。OIA與關(guān)鍵對(duì)手方定期舉行此類雙邊會(huì)議，以確認(rèn)和討論共同關(guān)心的監(jiān)管問(wèn)題，在可能的情況下調(diào)和標(biāo)準(zhǔn)，并促進(jìn)跨境證券執(zhí)法信息交換方面的合作。對(duì)話的性質(zhì)通常會(huì)隨參與方的不同而不同。例如，與歐洲監(jiān)管當(dāng)局的對(duì)話迄今主要集中于會(huì)計(jì)準(zhǔn)則趨同問(wèn)題，與亞洲國(guó)家的對(duì)話則還要強(qiáng)調(diào)監(jiān)督與執(zhí)法問(wèn)題。在絕大多數(shù)情況下，這些對(duì)話都是在各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間開(kāi)啟會(huì)談或者是在多邊層面考慮或啟動(dòng)新的項(xiàng)目的關(guān)鍵契機(jī)。[注]See Chris Brummer, Post-American Securities Regulation, p. 338.

3.技術(shù)援助項(xiàng)目

技術(shù)援助項(xiàng)目也是SEC實(shí)現(xiàn)監(jiān)管合作和“監(jiān)管輸出”的重要形式。SEC技術(shù)援助項(xiàng)目的基石是其“證券市場(chǎng)發(fā)展國(guó)際學(xué)院”(International Institute for Securities Market Development)項(xiàng)目。這是一個(gè)為期兩周的關(guān)于證券市場(chǎng)發(fā)展和監(jiān)督的管理層培訓(xùn)項(xiàng)目，主要由SEC官員組織和授課，講解該機(jī)構(gòu)所采用的基本原則和方法。OIA還開(kāi)展為期一周的“證券執(zhí)法與市場(chǎng)監(jiān)管學(xué)院”(Institute for Securities Enforcement and Market Oversight)項(xiàng)目，講解其調(diào)查證券違法行為的技術(shù)手段和監(jiān)督市場(chǎng)參與者的具體方法。[注]See Kal Raustiala, The Architecture of International Cooperation: Transgovernmental Networks and the Future of International Law, 43 Virginia Journal of International Law 1, 33 (2002).此外，OIA還針對(duì)新興市場(chǎng)開(kāi)展區(qū)域性和微型培訓(xùn)，派員前往相關(guān)國(guó)家?guī)椭涓倪M(jìn)證券監(jiān)管體系和滿足國(guó)際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。[注]See Chris Brummer, Post-American Securities Regulation, p. 341.

(二)多邊途徑

如前所述，跨境金融監(jiān)管合作的多邊途徑可以分為國(guó)際組織模式、非正式國(guó)家集團(tuán)模式和跨政府網(wǎng)絡(luò)模式，其對(duì)應(yīng)的分別是國(guó)際貨幣基金組織等政府間國(guó)際組織、二十國(guó)集團(tuán)等松散的非正式國(guó)家集團(tuán)以及巴塞爾委員會(huì)等國(guó)際金融標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)。[注]這一劃分方式系借鑒自美國(guó)學(xué)者埃里克·潘(Eric Pan)。在他看來(lái)，“國(guó)際金融建筑結(jié)構(gòu)”(international financial architecture)包括五個(gè)組成部分，即正式的國(guó)際組織、定期的國(guó)對(duì)國(guó)聯(lián)系集團(tuán)、跨政府網(wǎng)絡(luò)、各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間非正式的雙邊和區(qū)域安排、私人標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)。See Eric Pan, Challenge of International Cooperation and Institutional Design in Financial Supervision: Beyond Transgovernmental Network, 11 Chicago Journal of International Law 243, 247-248 (2010).

1.政府間國(guó)際組織

國(guó)際貨幣基金組織(IMF)和世界銀行是當(dāng)今世界最重要的國(guó)際金融組織，有時(shí)也被稱為國(guó)際金融機(jī)構(gòu)(international financial institutions)。其通過(guò)國(guó)際條約設(shè)立，是正式的政府間國(guó)際組織，成員國(guó)需要承擔(dān)相應(yīng)的條約義務(wù)。盡管國(guó)際金融監(jiān)管——國(guó)際金融標(biāo)準(zhǔn)的制定、執(zhí)行和監(jiān)督——并非它們的傳統(tǒng)職責(zé)范圍，[注]IMF的傳統(tǒng)職責(zé)是促進(jìn)國(guó)際貨幣合作和匯率穩(wěn)定，便利國(guó)際貿(mào)易平衡發(fā)展，幫助成員國(guó)解決國(guó)際收支困難。世界銀行的傳統(tǒng)職責(zé)則是消除貧困和促進(jìn)發(fā)展。但其仍在特定領(lǐng)域參與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的制定：IMF主要是在貨幣和金融政策透明度、財(cái)政透明度和數(shù)據(jù)公布標(biāo)準(zhǔn)方面，世界銀行則主要是在破產(chǎn)及債權(quán)人權(quán)利方面。此外，IMF和世界銀行還通過(guò)其“金融部門(mén)評(píng)估計(jì)劃”(FSAP)和《關(guān)于遵守標(biāo)準(zhǔn)和守則的報(bào)告》(ROSC)，對(duì)有關(guān)國(guó)家遵守和實(shí)施國(guó)際金融標(biāo)準(zhǔn)的情況進(jìn)行總體評(píng)估。[注]參見(jiàn)廖凡：《國(guó)際金融監(jiān)管的新發(fā)展：以G20和FSB為視角》，載《武大國(guó)際法評(píng)論》(第15卷第1期)，武漢大學(xué)出版社2012年版，第182-184頁(yè)。此外，基于《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》及其金融服務(wù)附件，世界貿(mào)易組織(WTO)在設(shè)定跨境金融服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則方面也直接發(fā)揮作用，但如下文所述，由于“審慎例外”條款的存在，WTO在金融審慎監(jiān)管方面的發(fā)言權(quán)有限，很難確保將市場(chǎng)準(zhǔn)入與統(tǒng)一的審慎監(jiān)管高標(biāo)準(zhǔn)相聯(lián)系。

2.非正式國(guó)家集團(tuán)

在國(guó)際金融組織無(wú)法完全勝任全球金融監(jiān)管的情況下，出現(xiàn)了其他形式的合作框架，來(lái)扮演這一角色的不同方面。其中之一就是履行國(guó)際經(jīng)濟(jì)金融合作職能的非正式國(guó)家集團(tuán)，或所謂“國(guó)對(duì)國(guó)聯(lián)系集團(tuán)”(state-to-state contact groups)?！皣?guó)對(duì)國(guó)聯(lián)系集團(tuán)”的代表樣態(tài)是各種“G集團(tuán)”，即那些在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域最具代表性的國(guó)家的部長(zhǎng)和政府首腦定期舉行的會(huì)晤，包括從七國(guó)集團(tuán)(G7)、八國(guó)集團(tuán)(G8)、十國(guó)集團(tuán)(G10)直至最近成立的二十國(guó)集團(tuán)(G20)。與政府間國(guó)際組織不同，“G集團(tuán)”的運(yùn)作并非基于任何國(guó)際條約或正式法律文件，而是代表著一個(gè)強(qiáng)有力的以國(guó)家為中心的網(wǎng)絡(luò)。[注]See for example Andrew Baker, The Group of Seven: Finance Ministries, Central Banks and Global Financial Governance, Routledge, 2006, pp. 3-4, 19-37.這些集團(tuán)在國(guó)際金融建筑結(jié)構(gòu)中發(fā)揮不可或缺的作用，通過(guò)提供必要的政治協(xié)議，使得許多不那么正式的合作網(wǎng)絡(luò)得以充當(dāng)全球金融體系事實(shí)上的監(jiān)管者。[注]See Eric Pan, Challenge of International Cooperation and Institutional Design in Financial Supervision: Beyond Transgovernmental Network, p. 253.例如，為應(yīng)對(duì)德國(guó)赫斯塔特銀行倒閉造成的外匯清算危機(jī)，G10于1974年成立了巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱：巴塞爾委員會(huì))，以便巴塞爾委員會(huì)成員國(guó)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息交換，并就妥善處置銀行業(yè)危機(jī)發(fā)布指南。又如，作為對(duì)亞洲金融危機(jī)和俄羅斯金融危機(jī)的回應(yīng)，G7于1999年成立了金融穩(wěn)定論壇(FSF)，其宗旨是促進(jìn)國(guó)際金融穩(wěn)定、改善市場(chǎng)運(yùn)行、減少系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，2009年4月G20領(lǐng)導(dǎo)人倫敦峰會(huì)決定將FSF升級(jí)為金融穩(wěn)定委員會(huì)(FSB)，全面繼承和發(fā)展金融穩(wěn)定論壇的成員、職責(zé)和能力，在更強(qiáng)有力的制度基礎(chǔ)上促進(jìn)金融穩(wěn)定。

3.跨政府網(wǎng)絡(luò)

上述巴塞爾委員會(huì)和FSB恰好代表了跨境金融監(jiān)管多邊合作的第三種模式，即所謂“跨政府網(wǎng)絡(luò)”(transgovernmental network)模式。按照美國(guó)學(xué)者安妮-瑪麗·斯勞特(Anne-Marie Slaughter)和戴維·扎林(David Zaring)的界定，跨政府網(wǎng)絡(luò)是指在諸如監(jiān)管機(jī)構(gòu)這樣的次國(guó)家行為主體(sub-state actors)之間建立起的“跨越國(guó)界的非正式制度”，其“使得國(guó)內(nèi)官員能夠與其國(guó)外對(duì)手方直接互動(dòng)，而不受外交辦公室或行政部門(mén)高級(jí)官員的太多監(jiān)督”。[注]Anne-Marie Slaughter & David Zaring, Networking Goes International: An Update, 2 Annual Review of Law and Social Science, 211, 215 (2006).跨政府網(wǎng)絡(luò)的力量不是源自條約或者其他國(guó)對(duì)國(guó)協(xié)議，跨政府網(wǎng)絡(luò)是通過(guò)這些次國(guó)家行為主體之間的頻繁互動(dòng)，通過(guò)鼓勵(lì)信息共享、發(fā)展共同觀念以及合作解決問(wèn)題來(lái)運(yùn)行的。正如有論者所指出的，這些網(wǎng)絡(luò)之所以是“跨政府的”，是因?yàn)槠渖婕皩I(yè)化的國(guó)內(nèi)官員彼此之間直接互動(dòng)，往往只有最低限度的外交部門(mén)監(jiān)督；其之所以是“網(wǎng)絡(luò)”，則是因?yàn)檫@種合作是基于結(jié)構(gòu)松散的同行紐帶，經(jīng)由頻繁互動(dòng)而非正式談判發(fā)展而來(lái)。[注]See Kal Raustiala, The Architecture of International Cooperation: Transgovernmental Networks and the Future of International Law, p. 5.

除銀行領(lǐng)域的巴塞爾委員會(huì)外，證券領(lǐng)域的國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織(IOSCO)和保險(xiǎn)領(lǐng)域的國(guó)際保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)(IAIS)也都是金融監(jiān)管跨政府網(wǎng)絡(luò)的突出代表。不同于傳統(tǒng)意義上的政府間國(guó)際組織，這些機(jī)構(gòu)沒(méi)有相應(yīng)的國(guó)際條約作為成立依據(jù)和組織法，而是通常基于協(xié)商一致或者不具約束力的章程而運(yùn)作；其參與主體主要不是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人，而是中央銀行、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門(mén)；其主要職責(zé)是制定和協(xié)調(diào)相應(yīng)領(lǐng)域的金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，供成員國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)采納和遵循，故其又被稱為國(guó)際金融標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)(standard-setting bodies)。受G20領(lǐng)導(dǎo)并直接向其報(bào)告工作的FSB亦屬此列。相比較而言，F(xiàn)SB更多地發(fā)揮統(tǒng)籌各方、居中協(xié)調(diào)的作用，并專注于監(jiān)督和防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，[注]根據(jù)FSB章程，其目標(biāo)是在國(guó)際層面協(xié)調(diào)各國(guó)主管機(jī)關(guān)和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)的工作，以便制定和促進(jìn)實(shí)施有效的監(jiān)管政策及其他金融政策，并同國(guó)際金融機(jī)構(gòu)合作處理那些影響金融體系的脆弱性問(wèn)題，促進(jìn)全球金融穩(wěn)定。See Financial Stability Board Charter, Article 1, http://www.fsb.org/wp-content/uploads/r_090925d.pdf?page_moved=1，2018年10月30日訪問(wèn)。巴塞爾委員會(huì)、IOSCO和IAIS則各司其職，負(fù)責(zé)制定銀行、證券和保險(xiǎn)監(jiān)管領(lǐng)域的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。上述機(jī)構(gòu)所制定和實(shí)施的形形色色的標(biāo)準(zhǔn)、原則、守則、指南等軟法性文件，構(gòu)成國(guó)際金融監(jiān)管的主要規(guī)范。

二、跨境金融監(jiān)管合作的主要問(wèn)題與障礙

(一)以軟法為主導(dǎo)的國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)則缺乏“硬約束”

與國(guó)際貿(mào)易或投資領(lǐng)域不同，國(guó)際金融是一個(gè)由軟法主導(dǎo)的領(lǐng)域，這是分析跨境金融監(jiān)管合作的基本語(yǔ)境。國(guó)際金融軟法是那些用于規(guī)范國(guó)際金融關(guān)系，雖不具有法律約束力但在實(shí)踐中具有某種實(shí)際效果的規(guī)范性文件的總稱，[注]參見(jiàn)漆彤：《國(guó)際金融軟法的效力與發(fā)展趨勢(shì)》，《環(huán)球法律評(píng)論》2012年第2期。其典型代表即為國(guó)際金融標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)所制定和發(fā)布的監(jiān)管文件。事實(shí)上，當(dāng)前國(guó)際金融監(jiān)管領(lǐng)域的大部分規(guī)則均來(lái)自非正式的跨政府網(wǎng)絡(luò)，其為全球監(jiān)管共同體設(shè)定議程和標(biāo)準(zhǔn)。有論者甚至認(rèn)為，國(guó)際金融(監(jiān)管)法幾乎完全是軟法。[注]See Bartosz Ziemblicki, The World after the Financial Crisis-Who Should Be Responsible for International Financial Supervision, 2 Polish Review of International and European Law 9, 24 (2013)軟法在國(guó)際金融領(lǐng)域的角色凸顯有其客觀原因，這種“軟法之治”也有其不可否認(rèn)的合理性和價(jià)值，[注]參見(jiàn)廖凡：《論軟法在全球金融治理中的地位和作用》，《廈門(mén)大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2016年第2期。但由此而來(lái)的國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)則缺乏“硬約束”，卻也是不爭(zhēng)的事實(shí)。

首先，政府間國(guó)際組織及其硬法性規(guī)則在國(guó)際金融監(jiān)管中的作用有限。目前國(guó)際金融領(lǐng)域的專門(mén)性多邊條約主要有兩個(gè)，一是《國(guó)際貨幣基金協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱：《基金協(xié)定》)，二是《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》及其關(guān)于金融服務(wù)的附件和議定書(shū)?！痘饏f(xié)定》主要規(guī)定貨幣和匯率事項(xiàng)，由此，IMF的法定職能是監(jiān)督成員國(guó)的貨幣和匯率政策，以及與此相關(guān)的危機(jī)管理和救助，而非國(guó)際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施。盡管自1997年亞洲金融危機(jī)以來(lái)，特別是2008年全球金融危機(jī)以來(lái)，IMF和世界銀行越來(lái)越多地參與國(guó)際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施(對(duì)監(jiān)管活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督)，但這種參與主要不是基于條約而實(shí)施的。WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》及其關(guān)于金融服務(wù)的附件和議定書(shū)雖然規(guī)定了成員國(guó)在金融領(lǐng)域的相關(guān)義務(wù)，但其本質(zhì)上是關(guān)于市場(chǎng)開(kāi)放而不是金融監(jiān)管。特別是，《金融服務(wù)附件》第2(a)條明確規(guī)定，《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的任何其他規(guī)定均不妨礙成員國(guó)基于審慎理由(prudential reasons)而采取相關(guān)措施，包括為保護(hù)投資者、存款人、保單持有人或金融服務(wù)提供者對(duì)其負(fù)有信托義務(wù)的人員或者為確保金融體系的完整和穩(wěn)定而采取的措施。此即所謂“審慎例外”?！皩徤骼狻笔沟贸蓡T國(guó)在監(jiān)管本國(guó)金融市場(chǎng)方面仍然保持高度自主權(quán)和靈活性，而不受太多來(lái)自國(guó)際層面的限制。[注]參見(jiàn)韓龍：《論GATS金融附件中的“審慎例外”》，《中南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2003年第3期；彭岳：《例外與原則之間：金融服務(wù)中的審慎措施爭(zhēng)議》，《法商研究》2011年第3期。

其次，國(guó)際金融標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)的軟法性規(guī)則大多過(guò)于原則和抽象，難以形成足夠明晰有力的指引和約束。G20等非正式國(guó)家集團(tuán)通過(guò)的關(guān)于國(guó)際金融治理和監(jiān)管的文件本質(zhì)上是政治宣言而非法律文件，即便是巴塞爾委員會(huì)等國(guó)際金融標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)出臺(tái)的各類監(jiān)管文件，也往往為了形成“最大公約數(shù)”、獲得盡可能廣泛的支持而規(guī)定得較為原則、寬泛乃至模糊、籠統(tǒng)。例如，1997年巴塞爾委員會(huì)制定了關(guān)于有效銀行監(jiān)管的25條核心原則，并于2006年作了修訂。這些原則固然在相當(dāng)程度上體現(xiàn)了銀行監(jiān)管領(lǐng)域的國(guó)際共識(shí)，但其設(shè)定過(guò)于寬泛、模糊與抽象，對(duì)于國(guó)內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)評(píng)估相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)價(jià)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控機(jī)制以及監(jiān)督高級(jí)管理人員作用甚微，對(duì)跨境金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管指導(dǎo)作用更是難以令人滿意。[注]參見(jiàn)張永亮：《國(guó)際金融監(jiān)管合作法律制度：挑戰(zhàn)與創(chuàng)新》，《武大國(guó)際法評(píng)論》2015年第2期。事實(shí)上，作為軟法規(guī)則，國(guó)際金融標(biāo)準(zhǔn)的核心價(jià)值不在于其“約束力”，而在于其“吸引力”，即其代表國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、為相關(guān)國(guó)家立法者和監(jiān)管者所樂(lè)于接受。[注]參見(jiàn)前注，廖凡文。甚至可以說(shuō)，缺乏硬約束在很大程度上本身就是為了獲得這種吸引力而付出的“對(duì)價(jià)”。

(二)國(guó)際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施和監(jiān)督機(jī)制嚴(yán)重不足

就跨境金融監(jiān)管合作而言，“執(zhí)法”層面的缺失比“立法”層面更加突出。

首先，無(wú)論是在多邊、區(qū)域還是雙邊層面，都幾乎不存在一個(gè)擁有執(zhí)法權(quán)的國(guó)際機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)一實(shí)施相關(guān)國(guó)際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，金融監(jiān)管執(zhí)法權(quán)仍然排他性地屬于各國(guó)國(guó)內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)(歐盟金融監(jiān)管體系是一個(gè)罕見(jiàn)的例外)。由于國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)則所具備的軟法特性，即便相關(guān)國(guó)家以適當(dāng)方式予以采納，在面臨國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)壓力時(shí)也容易出現(xiàn)背離或違反，對(duì)此國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)并無(wú)能力或手段予以制止或制裁。

其次，國(guó)際層面對(duì)于各國(guó)遵守和實(shí)施國(guó)際金融標(biāo)準(zhǔn)的情況缺乏有效監(jiān)督。在國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域，WTO框架下的多邊和復(fù)邊協(xié)定使成員國(guó)能夠監(jiān)督貿(mào)易伙伴及其他成員國(guó)遵守條約義務(wù)，從而可以充分利用成員國(guó)的能力和動(dòng)力來(lái)執(zhí)行其決定，使得此類決定及其背后的條約義務(wù)直接適用于成員國(guó)。然而，國(guó)際金融領(lǐng)域則缺乏這樣的設(shè)計(jì)，對(duì)于遵守國(guó)際金融標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督乏善可陳。盡管IMF和世界銀行被委以監(jiān)督成員國(guó)遵守國(guó)際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的主要職責(zé)，但實(shí)踐中只有從這兩個(gè)機(jī)構(gòu)處接受貸款的國(guó)家才真正面臨監(jiān)督；即便如此，向IMF和世界銀行提供的數(shù)據(jù)也是由國(guó)內(nèi)當(dāng)局自行報(bào)告，且所獲信息往往需要征得被檢查國(guó)同意后才能公布。[注]See Chris Brummer, Why Soft Law Dominates International Finance-And not Trade, 13 Journal of International Economic Law 623, 641 (2010).這進(jìn)一步削弱了跨境金融監(jiān)管合作機(jī)制的有效性和約束力。

最后，跨境金融監(jiān)管缺乏行之有效的爭(zhēng)端解決機(jī)制。WTO和國(guó)際貿(mào)易法的成功，在很大程度上可以說(shuō)是WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的成功，后者是相關(guān)各方明晰權(quán)利義務(wù)、判明法律后果、支撐可預(yù)期性的關(guān)鍵所在。一個(gè)成熟、有效、可信的爭(zhēng)端解決機(jī)制，即便“備而不用”，也會(huì)潛在地影響和塑造相關(guān)參與方的行為模式。由于各國(guó)核心利益和關(guān)切的不同，以及金融監(jiān)管制度、理念、方法等方面的差異，分歧和爭(zhēng)議在所難免，不可能單純依靠“誠(chéng)信”和“善意”來(lái)解決。就此而言，有約束力的爭(zhēng)端解決機(jī)制的缺位，無(wú)疑使得跨國(guó)金融監(jiān)管合作缺少了必要的支撐。

(三)危機(jī)驅(qū)動(dòng)型的監(jiān)管合作缺乏持久性和穩(wěn)定性

金融監(jiān)管，無(wú)論是在國(guó)內(nèi)還是國(guó)際層面，本質(zhì)上是應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的產(chǎn)物，或者說(shuō)是應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的結(jié)果。自20世紀(jì)30年代“大蕭條”以降，這條經(jīng)驗(yàn)法則一再得到印證。國(guó)際金融監(jiān)管合作同樣如此。如前所述，巴塞爾委員會(huì)是1974年外匯清算危機(jī)的產(chǎn)物，F(xiàn)SF是1998年亞洲和俄羅斯金融危機(jī)的產(chǎn)物，而FSB則是2008年全球金融危機(jī)的產(chǎn)物。這種危機(jī)驅(qū)動(dòng)型的監(jiān)管合作存在兩個(gè)固有缺陷，即短期性和反復(fù)性。這些缺陷在國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管中當(dāng)然也同樣存在，但如下文所述，由于主權(quán)因素的影響，在國(guó)際金融監(jiān)管中體現(xiàn)得尤為明顯。

所謂短期性的表現(xiàn)是，在大規(guī)模國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，為了化解危機(jī)、重振經(jīng)濟(jì)以及回應(yīng)來(lái)自國(guó)際國(guó)內(nèi)利益相關(guān)方的指責(zé)和批評(píng)，各國(guó)通常會(huì)迅速采取行動(dòng)，一方面制定和修改國(guó)內(nèi)立法，調(diào)整監(jiān)管規(guī)則、彌補(bǔ)監(jiān)管疏漏，另一方面積極開(kāi)展國(guó)際合作，密集出臺(tái)相關(guān)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，特別是關(guān)于跨境金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的規(guī)則。例如，鑒于雷曼兄弟公司破產(chǎn)直接引發(fā)全球金融危機(jī)的教訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)(SIFI)特別是所謂全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)(G-SIFI)的評(píng)估和監(jiān)管就成為后危機(jī)時(shí)代國(guó)際金融監(jiān)管的一個(gè)核心議題。[注]參見(jiàn)廖凡：《系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)國(guó)際監(jiān)管的發(fā)展與趨勢(shì)》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)法學(xué)刊》2013年第1期。一旦走出危機(jī)、步入正軌，不再有迫在眉睫的績(jī)效或輿論壓力，監(jiān)管傳統(tǒng)的強(qiáng)大慣性便容易將各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)推回“常態(tài)”，使得跨境監(jiān)管合作的動(dòng)力顯著減弱。國(guó)際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的“軟約束”特性，更是容易助長(zhǎng)此種傾向。

所謂反復(fù)性的表現(xiàn)是，由于危機(jī)所導(dǎo)致的參與制定規(guī)則各方的利益變化和力量消長(zhǎng)，包括跨境監(jiān)管合作在內(nèi)的國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)則容易出現(xiàn)反復(fù)和循環(huán)。危機(jī)驅(qū)動(dòng)型的監(jiān)管往往容易“矯枉過(guò)正”，對(duì)那些被視為禍?zhǔn)椎慕鹑诓块T(mén)和機(jī)構(gòu)施加嚴(yán)厲乃至過(guò)于嚴(yán)厲的監(jiān)管，以便“平息民憤”“以正視聽(tīng)”，而一俟危機(jī)平復(fù)、輿論平息，上述部門(mén)和機(jī)構(gòu)所代表的利益群體便會(huì)悄然“返場(chǎng)”，通過(guò)各種方式游說(shuō)和影響立法和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，從而調(diào)整、放寬乃至廢除相應(yīng)的“危機(jī)規(guī)則”。美國(guó)《多德—弗蘭克法》相關(guān)規(guī)則的起起落落，充分說(shuō)明了這一點(diǎn)。在國(guó)際金融監(jiān)管領(lǐng)域，這種反復(fù)性只會(huì)更加顯著，因?yàn)榭缇辰鹑诒O(jiān)管不僅涉及各國(guó)國(guó)內(nèi)利益群體之間的博弈，更涉及主權(quán)國(guó)家之間的利益博弈。事實(shí)上，國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)則的制定從來(lái)就不只是技術(shù)層面的問(wèn)題，更是國(guó)家金融利益的問(wèn)題。正如有論者所指出的，現(xiàn)行國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)則的制定和調(diào)整是以美國(guó)為代表的主要發(fā)達(dá)國(guó)家以博弈方式確立和變更國(guó)際金融游戲規(guī)則，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自身金融利益并間接謀求全球金融穩(wěn)定的過(guò)程。[注]參見(jiàn)王達(dá)：《美國(guó)主導(dǎo)下的現(xiàn)行國(guó)際金融監(jiān)管框架：演進(jìn)、缺陷與重構(gòu)》，《國(guó)際金融研究》2013年第10期。這就決定了國(guó)際金融監(jiān)管始終是一個(gè)充滿不確定性的反復(fù)過(guò)程。

進(jìn)而言之，主權(quán)因素在很大程度上已經(jīng)成為跨境金融監(jiān)管合作法治化中的“硬傷”。當(dāng)今時(shí)代，全球治理正深陷理想與現(xiàn)實(shí)、需求與供給之間的巨大張力：一方面，人類社會(huì)的利益、訴求和命運(yùn)正以前所未有的緊密程度交織在一起；另一方面，以主權(quán)平等、不干涉內(nèi)政和勢(shì)力均衡三大原則為支柱的威斯特伐利亞體系仍然定義著當(dāng)今的國(guó)際秩序，“國(guó)際共同體”是否存在以及在多大程度上存在仍不乏爭(zhēng)議。[注]參見(jiàn)廖凡：《全球治理背景下人類命運(yùn)共同體的闡釋與構(gòu)建》，《中國(guó)法學(xué)》2018年第5期。以此為背景，加之金融事項(xiàng)的高度敏感性，跨境金融監(jiān)管合作領(lǐng)域口號(hào)多于行動(dòng)、務(wù)虛多過(guò)務(wù)實(shí)就不足為奇了。誠(chéng)如有論者所言：“并不是國(guó)際社會(huì)沒(méi)有意識(shí)到金融監(jiān)管國(guó)際合作法治化的深遠(yuǎn)意義，而在于主權(quán)者集體的短視性與本國(guó)利益的最大化追求堵塞了主權(quán)者之間合作的法治化。”[注]黎四奇：《后危機(jī)時(shí)代金融監(jiān)管國(guó)際合作法治化的難點(diǎn)及對(duì)策分析》，《法學(xué)評(píng)論》2010年第4期。

三、跨境金融監(jiān)管合作的可能出路與對(duì)策

(一)遠(yuǎn)景目標(biāo)：建立全球金融監(jiān)管(合作)組織

就遠(yuǎn)景目標(biāo)而言，以國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域的WTO或者國(guó)際貨幣領(lǐng)域的IMF為標(biāo)桿，建立一個(gè)以多邊條約為基礎(chǔ)，能夠制定、實(shí)施和監(jiān)督執(zhí)行有約束力的國(guó)際硬法規(guī)則的全球金融監(jiān)管(合作)組織，無(wú)疑有助于從根本上扭轉(zhuǎn)國(guó)際金融監(jiān)管的無(wú)序和無(wú)力狀態(tài)，為跨境金融監(jiān)管合作提供牢固框架和堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。按照理想化的設(shè)想，該組織應(yīng)當(dāng)是超越主權(quán)國(guó)家之上、基于國(guó)際條約、具有獨(dú)立法人資格的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，具有完整的立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)及監(jiān)管合作機(jī)制，特別是跨境金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制、爭(zhēng)端解決機(jī)制和責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，從而確保相關(guān)監(jiān)管規(guī)則及其實(shí)施的有效性和權(quán)威性。[注]參見(jiàn)前注，張永亮文。誠(chéng)然，主權(quán)因素這一客觀障礙的存在決定了全球金融監(jiān)管(合作)組織的建立面臨諸多困難，短期內(nèi)恐難實(shí)現(xiàn)，[注]參見(jiàn)黎四奇：《后危機(jī)時(shí)代金融監(jiān)管國(guó)際合作法治化的難點(diǎn)及對(duì)策分析》，《法學(xué)評(píng)論》2010年第4期；〔美〕道格拉斯·沃納、〔英〕邁克爾·泰勒：《全球金融危機(jī)和金融穩(wěn)定委員會(huì)：硬化國(guó)際金融軟法?》，管斌、楊陽(yáng)譯，載《金融服務(wù)法評(píng)論(第五卷)》，法律出版社2013年版，第292頁(yè)。但這并不妨礙人們將其作為一個(gè)值得追求的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，予以思考和研判。就此而言，后危機(jī)時(shí)代歐盟金融監(jiān)管的集中化趨勢(shì)提供了一個(gè)很好的視角。

全球金融危機(jī)后，歐盟對(duì)其成員國(guó)各自為政的金融監(jiān)管格局予以強(qiáng)力改革，建立起兼顧宏觀審慎監(jiān)管與微觀金融監(jiān)管的“一會(huì)三局”歐洲金融監(jiān)管體系，從2011年1月1日開(kāi)始運(yùn)行。概言之，這一改革主要體現(xiàn)在建立歐洲系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)(ESRB)并強(qiáng)化歐洲中央銀行(ECB)的作用來(lái)加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管，以及建立歐洲銀行業(yè)監(jiān)管局(EBA)、歐洲保險(xiǎn)與職業(yè)年金監(jiān)管局(EIOPA)和歐洲證券與市場(chǎng)監(jiān)管局(ESMA)這三個(gè)歐洲監(jiān)管局(ESA)來(lái)加強(qiáng)微觀層面的監(jiān)管協(xié)作；ESRB、ESA和成員國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同組成全新的歐洲金融監(jiān)管體系。在此體系下，ESA被賦予若干實(shí)質(zhì)性的監(jiān)管權(quán)力，包括擬定具有法律約束力的技術(shù)性監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)成員國(guó)監(jiān)管主管機(jī)關(guān)之間的跨境監(jiān)管爭(zhēng)議進(jìn)行調(diào)解并做出有法律約束力的決定、對(duì)跨境金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議的運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督和協(xié)調(diào)、在緊急情況下協(xié)調(diào)成員國(guó)監(jiān)管主管機(jī)關(guān)的行動(dòng)、在特定情形下針對(duì)金融機(jī)構(gòu)直接做出具有優(yōu)先效力的個(gè)案決定；即使是不具有法律約束力的ESA指南和建議，成員國(guó)監(jiān)管主管機(jī)關(guān)如果不予遵守也必須說(shuō)明理由。這些都使得歐盟層面原本松散的監(jiān)管合作機(jī)制有了實(shí)質(zhì)性變化，體現(xiàn)出某些超國(guó)家、超主權(quán)的特征。[注]參見(jiàn)廖凡：《國(guó)際貨幣金融體制改革的法律問(wèn)題》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第257-263頁(yè)、第282-283頁(yè)。不僅如此，鑒于金融危機(jī)中暴露出的銀行業(yè)危機(jī)與主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之間的密切聯(lián)系，以及后者在歐元區(qū)造成的外溢效應(yīng)，歐盟委員會(huì)還決定建立銀行業(yè)聯(lián)盟(Banking Union)，在歐盟層面提供一個(gè)共同的日常監(jiān)管、存款保險(xiǎn)、危機(jī)管理和銀行處置體系。在此設(shè)想下，歐盟于2013年和2014年分別創(chuàng)設(shè)“單一監(jiān)管機(jī)制”(SSM)和“單一處置機(jī)制”(SRM)，并于2015年提出“歐洲存款保險(xiǎn)計(jì)劃”(EDIS)建議。單一監(jiān)管機(jī)制在危機(jī)后的歐盟金融建筑結(jié)構(gòu)中賦予ECB顯赫地位，授權(quán)其對(duì)歐元區(qū)內(nèi)以及決定加入單一監(jiān)管機(jī)制的其他成員國(guó)的重要信貸機(jī)構(gòu)直接進(jìn)行審慎監(jiān)管；成員國(guó)監(jiān)管主管機(jī)關(guān)則繼續(xù)負(fù)責(zé)行為監(jiān)管以及次重要信貸機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管。[注]See Pablo Iglesias-Rodriguez, Supervisory Cooperation in the Single Market for Financial Services: United in Diversity, 41 Fordham International Law Journal 589, 616-617 (2018).

無(wú)論是歐洲金融監(jiān)管體系還是銀行業(yè)聯(lián)盟，都標(biāo)志著歐盟的跨境金融監(jiān)管從主要借助監(jiān)管主管機(jī)關(guān)之間的合作協(xié)議、在成員國(guó)層面實(shí)施、完全去中心化的監(jiān)管體系，向更加集中化的歐盟層面監(jiān)管體系的轉(zhuǎn)變。這里的“集中化”有兩層含義。首先，在新的監(jiān)管框架下，若干直接監(jiān)管職責(zé)從成員國(guó)轉(zhuǎn)移到歐盟層面(例如，在歐洲金融監(jiān)管體系中，ESMA有權(quán)直接監(jiān)管信貸評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)和交易數(shù)據(jù)存管機(jī)構(gòu)；在單一監(jiān)管機(jī)制中，ECB有權(quán)直接對(duì)信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎監(jiān)管)。其次，在危機(jī)后的歐盟金融服務(wù)建筑結(jié)構(gòu)中，歐盟實(shí)體如ESA承擔(dān)了協(xié)調(diào)歐盟范圍內(nèi)金融監(jiān)管的重要職責(zé)。無(wú)論就哪種意義而言，通過(guò)創(chuàng)設(shè)由成員國(guó)監(jiān)管主管機(jī)關(guān)共同參與的聯(lián)合決策機(jī)制，歐盟金融監(jiān)管體系和銀行業(yè)聯(lián)盟在很大程度上實(shí)現(xiàn)了跨境監(jiān)管合作與協(xié)調(diào)過(guò)程的“內(nèi)化”，強(qiáng)化了相關(guān)監(jiān)管規(guī)則和程序的正當(dāng)性和有效性。[注]See Pablo Iglesias-Rodriguez, Supervisory Cooperation in the Single Market for Financial Services: United in Diversity, pp. 617-621.這些都為作為遠(yuǎn)景目標(biāo)的全球金融監(jiān)管(合作)組織提供了可資汲取的經(jīng)驗(yàn)。

(二)近期對(duì)策：“硬化”國(guó)際金融軟法

如果將建立國(guó)際金融監(jiān)管(合作)組織作為完善跨境金融監(jiān)管合作的“最高理想”，那么現(xiàn)階段的“共同理想”則不妨定位于系統(tǒng)性地“硬化”相關(guān)國(guó)際金融監(jiān)管軟法規(guī)則，增強(qiáng)其約束性和執(zhí)行力。

軟法的硬化可以區(qū)分為法律上的硬化和事實(shí)上的硬化，法律上的硬化是指轉(zhuǎn)化成具有法律約束力的硬法文件，一是在國(guó)內(nèi)司法程序中認(rèn)可其法律約束力，二是軟法被吸納進(jìn)國(guó)際條約，三是軟法被吸納進(jìn)國(guó)內(nèi)法；事實(shí)上的硬化則主要是指通過(guò)事實(shí)上的影響力，特別是某種激勵(lì)或懲罰機(jī)制來(lái)確保國(guó)際社會(huì)對(duì)軟法的遵守。[注]參見(jiàn)前注，漆彤文。就法律上的硬化而言，無(wú)論是在國(guó)內(nèi)司法程序中認(rèn)可軟法規(guī)則的約束力，還是將其吸納進(jìn)國(guó)內(nèi)法，都取決于主權(quán)國(guó)家的國(guó)內(nèi)決策，并不為其創(chuàng)設(shè)跨境監(jiān)管合作的國(guó)際義務(wù)；將相關(guān)軟法規(guī)則吸納進(jìn)國(guó)際條約，則與建立基于多邊條約的全球金融監(jiān)管(合作)組織這一方案屬于同一思路，兩者面臨的障礙只有程度之分，并無(wú)本質(zhì)之別。因此，近期而言更為現(xiàn)實(shí)可行的“硬化”恐怕還是事實(shí)上的硬化，即在不改變相關(guān)國(guó)際金融標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的“軟法”本質(zhì)的情況下，更加充分地借助和利用現(xiàn)有國(guó)際機(jī)構(gòu)和機(jī)制，強(qiáng)化其約束性和實(shí)施效果。在此僅舉兩例，以資說(shuō)明。

一是充分認(rèn)識(shí)和挖掘IMF的金融監(jiān)管潛力。根據(jù)《基金協(xié)定》第4條第3款，[注]《基金協(xié)定》第4條第3款規(guī)定，IMF應(yīng)當(dāng)監(jiān)督國(guó)際貨幣體系以保證其有效運(yùn)行，并監(jiān)督成員國(guó)遵守其根據(jù)該條第1款所承擔(dān)的一般義務(wù)；為此目的，IMF應(yīng)當(dāng)嚴(yán)密監(jiān)督成員國(guó)的匯率政策，并制定具體原則，在匯率政策上對(duì)所有成員國(guó)進(jìn)行指導(dǎo)。IMF有權(quán)對(duì)成員國(guó)進(jìn)行兩種形式的監(jiān)督(surveillance)，即雙邊監(jiān)督和多邊監(jiān)督。傳統(tǒng)上，雙邊監(jiān)督是通過(guò)持續(xù)監(jiān)測(cè)成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)狀況并在必要時(shí)與成員國(guó)進(jìn)行磋商，[注]根據(jù)《基金協(xié)定》第4條第3款第2項(xiàng)，成員國(guó)應(yīng)當(dāng)提供監(jiān)督所需信息，并在IMF提出要求時(shí)同前者進(jìn)行磋商。對(duì)每個(gè)成員國(guó)的相關(guān)政策進(jìn)行評(píng)估并提出建議；多邊監(jiān)督則是對(duì)全球和地區(qū)經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估，主要手段是定期發(fā)布《世界經(jīng)濟(jì)展望》和《全球金融穩(wěn)定報(bào)告》。2012年7月，IMF執(zhí)行董事會(huì)通過(guò)了具有里程碑意義的《整合監(jiān)督?jīng)Q定》(Integrated Surveillance Decision)，對(duì)雙邊監(jiān)督和多邊監(jiān)督進(jìn)行了綜合闡述。根據(jù)該決定，IMF的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)既關(guān)注單個(gè)國(guó)家也關(guān)注全球?qū)用娴慕?jīng)濟(jì)和金融穩(wěn)定，《基金協(xié)定》第4條“磋商”既適用于雙邊監(jiān)督也適用于多邊監(jiān)督。[注]IMF, Factsheet: Integrated Surveillance Decision, https://www.imf.org/external/np/exr/facts/pdf/isd.pdf，2018年10月30日訪問(wèn)。具體地說(shuō)，雙邊監(jiān)督集中于可能導(dǎo)致國(guó)內(nèi)不穩(wěn)定，進(jìn)而削弱系統(tǒng)性穩(wěn)定的政策；多邊監(jiān)督則集中于“可能影響國(guó)際貨幣體系有效運(yùn)行的事項(xiàng)”，尤其是成員國(guó)的“匯率、貨幣、財(cái)政、金融政策以及有關(guān)資本流動(dòng)政策”所造成的可能危及全球穩(wěn)定的外溢效應(yīng)，即便這些政策并未危及該成員國(guó)的國(guó)內(nèi)穩(wěn)定。[注]IMF, Modernizing the Legal Framework for Surveillance―An Integrated Surveillance Decision, Revised Proposed Decisions, https://www.imf.org/external/np/pp/eng/2012/071712.pdf，2018年10月30日訪問(wèn)?？梢哉f(shuō)，上述規(guī)定為IMF對(duì)成員國(guó)進(jìn)行金融監(jiān)督提供了相當(dāng)寬泛的可能依據(jù)，大多數(shù)金融政策與系統(tǒng)性穩(wěn)定之間都能找到言之成理的聯(lián)系，某些類別的國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管規(guī)則幾乎必定在此范圍內(nèi)，尤其是銀行業(yè)法律和規(guī)章——這既緣于商業(yè)銀行、中央銀行與貨幣政策之間的直接聯(lián)系，也緣于存款機(jī)構(gòu)與金融體系的其余部分進(jìn)而與實(shí)體經(jīng)濟(jì)之間日益加深的聯(lián)系。[注]See Adam Feibelman, Law in the Global Order: The IMF and Financial Regulation, 49 New York University Journal of International Law and Politics 687, 711-712 (2017).盡管由于種種原因，IMF的這種監(jiān)督功能目前發(fā)揮得并不充分，[注]See Adam Feibelman, Law in the Global Order: The IMF and Financial Regulation, pp. 730-731.但從另一個(gè)側(cè)面看，這恰恰說(shuō)明其還大有潛力可挖。例如，通過(guò)更有效地實(shí)施FSAP、更妥當(dāng)?shù)毓芾砜缇迟Y本流動(dòng)等方式，IMF完全可以在監(jiān)督成員國(guó)實(shí)施國(guó)際金融標(biāo)準(zhǔn)、開(kāi)展跨境監(jiān)管合作方面發(fā)揮更大作用。

二是進(jìn)一步發(fā)揮G20和FSB的“頂層設(shè)計(jì)”功能。全球金融危機(jī)爆發(fā)后，沉寂多年的G20異軍突起，取代作為“富國(guó)俱樂(lè)部”的G7和G10，成為國(guó)際金融監(jiān)管改革的主導(dǎo)者和推動(dòng)者，在協(xié)調(diào)各方立場(chǎng)、整合相關(guān)機(jī)構(gòu)、重塑監(jiān)管規(guī)則等方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用。作為唯一一個(gè)有國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人直接參與(以領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)形式進(jìn)行)的國(guó)際金融標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)，G20享有其他機(jī)構(gòu)所不及的崇高地位和廣泛影響力，決定著當(dāng)下國(guó)際金融標(biāo)準(zhǔn)制定的總體議程。惟其如此，有論者將G20領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)同意或者承諾實(shí)施的國(guó)際金融標(biāo)準(zhǔn)稱為“峰會(huì)承認(rèn)的國(guó)際金融標(biāo)準(zhǔn)”，認(rèn)為其不僅是相關(guān)國(guó)家金融監(jiān)管立法和實(shí)踐的反映，更是G20領(lǐng)導(dǎo)人基于維護(hù)全球金融穩(wěn)定的共同利益達(dá)成的意志協(xié)調(diào)，由此具備國(guó)家意志性和法之所以為法所需要的正當(dāng)性和強(qiáng)制性，從而區(qū)別于通常所說(shuō)的國(guó)際金融軟法，而成為“全球金融法”。[注]參見(jiàn)周仲飛：《全球金融法的誕生》，《法學(xué)研究》2013年第5期?！叭蚪鹑诜ā钡男再|(zhì)究竟如何認(rèn)識(shí)和界定暫且不論，但G20機(jī)制對(duì)相關(guān)國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)則的有效性和正當(dāng)性的“加持”和“強(qiáng)化”，當(dāng)屬確定無(wú)疑。有鑒于此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步發(fā)揮G20及其直接下屬機(jī)構(gòu)FSB的頂層設(shè)計(jì)和綜合協(xié)調(diào)功能，強(qiáng)化國(guó)際監(jiān)管規(guī)則的實(shí)效。在這個(gè)方面，已有論者建議以永久性國(guó)際金融機(jī)構(gòu)為目標(biāo)而強(qiáng)化FSB的機(jī)構(gòu)能力，以及從建立國(guó)際金融監(jiān)管爭(zhēng)端解決機(jī)制、實(shí)施成員資格制裁制度等方面強(qiáng)化FSB的執(zhí)行能力。[注]參見(jiàn)顧賓：《硬化國(guó)際金融法的探索：金融穩(wěn)定理事會(huì)(FSB)的視角》，《武大國(guó)際法評(píng)論》2016年第1期。無(wú)論具體形式和步驟如何，進(jìn)一步發(fā)揮G20和FSB的作用，理應(yīng)成為硬化國(guó)際金融軟法的基本路徑之一。

四、結(jié) 語(yǔ)

研究者可以從不同角度分析和解讀跨境金融監(jiān)管合作中的法律問(wèn)題，筆者于本文中主要從國(guó)際金融(監(jiān)管)法的“軟法”特性這一視角切入。在很大程度上，“軟法之治”(Rule of Soft Law)是國(guó)際金融監(jiān)管乃至全球金融治理必須面對(duì)的客觀現(xiàn)實(shí)。無(wú)論是在雙邊抑或多邊層面，跨境金融監(jiān)管合作所主要依賴的不是以國(guó)際條約為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)硬法規(guī)則和往往由政府間國(guó)際組織執(zhí)掌的正式實(shí)施機(jī)制，而是以相關(guān)國(guó)家自愿遵守為基礎(chǔ)，輔之以聲譽(yù)成本、同行壓力等非正式約束機(jī)制的相對(duì)柔性的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、原則和規(guī)則。這一方面是基于國(guó)際金融事項(xiàng)紛繁復(fù)雜、敏感多變的現(xiàn)實(shí)，有助于實(shí)現(xiàn)監(jiān)管合作與協(xié)調(diào)的靈活性和適應(yīng)性，另一方面也使得跨境金融監(jiān)管合作缺乏“硬約束”，特別是在危機(jī)時(shí)刻容易出現(xiàn)“大難臨頭各自飛”的情況。遠(yuǎn)期而言，建立一個(gè)以多邊條約為基礎(chǔ)的正式的政府間金融監(jiān)管(合作)組織，從根本上扭轉(zhuǎn)跨境金融監(jiān)管的無(wú)序和無(wú)力狀態(tài)，無(wú)疑是值得追求的目標(biāo)，但囿于主權(quán)因素的固有障礙，達(dá)成這一目標(biāo)絕非易事。有鑒于此，近期而言，更加充分地利用現(xiàn)有國(guó)際機(jī)構(gòu)和機(jī)制，系統(tǒng)性地“硬化”國(guó)際金融監(jiān)管軟法規(guī)則，強(qiáng)化其約束性、執(zhí)行力和實(shí)施效果，進(jìn)一步夯實(shí)跨境金融監(jiān)管合作的制度基礎(chǔ)，當(dāng)屬更為現(xiàn)實(shí)可行的對(duì)策。