馬懷德（中國政法大學(xué)副校長、教授）

本次黨和國家機構(gòu)改革是我國改革開放以來規(guī)模最大、范圍最廣、利益調(diào)整最為深刻的一次，是黨在新的歷史時期，面對新的歷史任務(wù)所作出的重大決策。在改革過程中，處理好改革與法治的關(guān)系尤為重要。習(xí)近平總書記在《關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革決定稿和方案稿的說明》中強調(diào)：“改革和法治是兩個輪子，這就是全面深化改革和全面依法治國的辯證關(guān)系。深化黨和國家機構(gòu)改革，要做到改革和立法相統(tǒng)一、相促進，發(fā)揮法治規(guī)范和保障改革的作用，做到重大改革于法有據(jù)、依法依規(guī)進行。同時，要同步考慮改革涉及的立法問題，需要制定和修改的法律要通過法定程序進行，做到在法治下推進改革，在改革中完善法治?！?/p>

職權(quán)法定是現(xiàn)代法治的基本理念。本次機構(gòu)改革對國務(wù)院有關(guān)機構(gòu)的職責(zé)進行了較大調(diào)整，理應(yīng)通過立法、修法的方式滿足機構(gòu)改革的法治需求。但由于本次改革規(guī)模大、范圍廣、程度深，統(tǒng)一的立、改、廢工作難以在短期完成。根據(jù)國務(wù)院各部門的初步研究，本次改革所需要修改或廢止的行政法規(guī)達到230多部，且情況各異，必須系統(tǒng)規(guī)劃、統(tǒng)籌處理。在未進行相關(guān)行政法規(guī)的整體修改前，由國務(wù)院作出決定，對機構(gòu)改革所涉及的行政法規(guī)規(guī)定的行政機關(guān)職責(zé)進行統(tǒng)一調(diào)整，具有現(xiàn)實必要性。

第一，《國務(wù)院關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革涉及行政法規(guī)規(guī)定的行政機關(guān)職責(zé)調(diào)整問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確了本次機構(gòu)改革所涉及的行政法規(guī)規(guī)定的行政機關(guān)職責(zé)和工作的履行方式。為保證過渡期間行政機關(guān)履職的合法性，全國人大常委會已于2018年4月27日通過了《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革涉及法律規(guī)定的行政機關(guān)職責(zé)調(diào)整問題的決定》，就《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》所涉及法律規(guī)定的行政機關(guān)職責(zé)進行了統(tǒng)一調(diào)整。但是，國務(wù)院各機構(gòu)的職責(zé)并非全都由法律規(guī)定，而是在部分行政法規(guī)中也有規(guī)定，這就涉及到機構(gòu)改革中由行政法規(guī)規(guī)定的行政機關(guān)職責(zé)調(diào)整問題。按照我國《憲法》的規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)，但無權(quán)直接制定或修改行政法規(guī)。因此，國務(wù)院作為行政法規(guī)的制定主體，應(yīng)當(dāng)及時出臺統(tǒng)一調(diào)整規(guī)定。

《決定》從維護法制統(tǒng)一和保障過渡階段職責(zé)調(diào)整平穩(wěn)有序的角度出發(fā)，提出了兩個要求：一是《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》確定由新組建的行政機關(guān)或劃入職責(zé)的行政機關(guān)承擔(dān)的職責(zé)和工作的，統(tǒng)一調(diào)整適用現(xiàn)行的行政法規(guī)規(guī)定，由新組建機關(guān)或劃入職責(zé)機關(guān)承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)和工作。二是在相關(guān)職責(zé)尚未調(diào)整到位之前，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行的行政法規(guī)規(guī)定，由原機關(guān)繼續(xù)承擔(dān)該項職責(zé)和工作。正確理解上述兩項要求，應(yīng)當(dāng)對相關(guān)職責(zé)是否調(diào)整到位進行準確把握。當(dāng)相關(guān)職責(zé)調(diào)整到位后，即由新機關(guān)履職；在相關(guān)職責(zé)調(diào)整到位前，由原機關(guān)履職。如何確定“相關(guān)職責(zé)是否調(diào)整到位”，應(yīng)當(dāng)結(jié)合“三定規(guī)定”的確定、機構(gòu)轉(zhuǎn)隸、人員調(diào)整等因素進行綜合判斷。

同時，《決定》明確，地方各級行政機關(guān)承擔(dān)行政法規(guī)規(guī)定的職責(zé)和工作的，同樣按照這一原則執(zhí)行。例如，《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》規(guī)定，將國土資源部的地質(zhì)災(zāi)害防治職責(zé)轉(zhuǎn)入應(yīng)急管理部行使。根據(jù)這一要求，國務(wù)院《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》中所規(guī)定的縣級以上地方人民政府國土資源主管部門的地質(zhì)災(zāi)害防治責(zé)任也需要相應(yīng)調(diào)整由縣級以上地方人民政府負責(zé)應(yīng)急管理的部門承擔(dān)。

第二，《決定》明確了過渡階段上下級機關(guān)之間的管理監(jiān)督指導(dǎo)關(guān)系。各機構(gòu)法定職責(zé)的調(diào)整會帶來上下級機關(guān)之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的變化，尤其是在具有管理指導(dǎo)監(jiān)督關(guān)系的批準、備案、復(fù)議等工作中，明確上下級機關(guān)的關(guān)系是開展工作的重要前提。如在行政復(fù)議制度中，由誰承擔(dān)復(fù)議職責(zé)就涉及到行政復(fù)議機關(guān)和行政訴訟被告的確定等一系列問題。按照《決定》的要求，只要上級行政機關(guān)職責(zé)已經(jīng)調(diào)整到位，即便下級行政機關(guān)職責(zé)尚未完全調(diào)整到位，也應(yīng)當(dāng)由改革方案確定的承擔(dān)職責(zé)的上級機關(guān)履行管理監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)。例如，按照《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》的要求，水利部的排污口設(shè)置管理職責(zé)整合到生態(tài)環(huán)境部。公民、法人或其他組織對于入河排污口設(shè)置申請決定不服的，就應(yīng)當(dāng)向上級人民政府生態(tài)環(huán)境部門提出復(fù)議申請。

第三，《決定》突出了機構(gòu)改革后新組建的司法部的作用。本次改革中，將司法部和國務(wù)院法制辦公室的職責(zé)整合，重新組建了司法部，同時將中央全面依法治國委員會的辦公室設(shè)在司法部，意味著司法部將在推進全面依法治國戰(zhàn)略布局，落實全面依法治國基本方略中發(fā)揮更重要的作用。《決定》明確要求，國務(wù)院有關(guān)部門實施《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》需要制定、修改、廢止行政法規(guī)的，要及時提出意見和建議，由司法部起草草案后依照法定程序報送國務(wù)院，這體現(xiàn)出了新組建的司法部在承擔(dān)政府法制工作方面的新角色和新定位。

第四，《決定》提出了清理部門規(guī)章和規(guī)范性文件的要求，明確了過渡期間部門規(guī)章和規(guī)范性文件的執(zhí)行主體。《決定》提出，實施《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》需要修改、廢止部門規(guī)章和規(guī)范性文件的，國務(wù)院各部門應(yīng)當(dāng)抓緊清理，及時修改和廢止。部門規(guī)章和規(guī)范性文件是行政機關(guān)開展工作的重要依托，如修改、清理不及時，極易導(dǎo)致法律體系的不配套、不協(xié)調(diào)。因此，各部門應(yīng)當(dāng)對其制定頒布的部門規(guī)章和規(guī)范性文件進行及時清理。

同時，《決定》還對原行政機關(guān)制定頒布的部門規(guī)章、規(guī)范性文件的執(zhí)行問題作出了銜接性規(guī)定，明確在尚未修改、廢止相關(guān)部門規(guī)章和規(guī)范性文件前，由承接該項工作的機關(guān)作為相關(guān)規(guī)章和規(guī)范性文件的實施主體。之所以專門就這一問題進行規(guī)定，是因為在本次機構(gòu)改革中，職責(zé)轉(zhuǎn)移和部門撤并將導(dǎo)致承擔(dān)原職責(zé)的部門所頒布的規(guī)章和規(guī)范性文件發(fā)生實施主體的變化。在未對相關(guān)規(guī)章和規(guī)范性文件進行系統(tǒng)修改和清理前，需要從法律上明確實施主體。例如，本次國務(wù)院機構(gòu)改革將國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的職業(yè)安全健康監(jiān)督管理職責(zé)調(diào)整到國家衛(wèi)生健康委員會，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局所頒布的職業(yè)安全健康監(jiān)督管理方面的部門規(guī)章和規(guī)范性文件就應(yīng)當(dāng)由國家衛(wèi)生健康委員會作為統(tǒng)一的實施與執(zhí)行主體。