田學(xué)文

（張家界市規(guī)劃管理局永定分局 湖南張家界 427000）

引言

多規(guī)合一是在三規(guī)合一的基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)的，三規(guī)是指國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃以及城鄉(xiāng)規(guī)劃，通過(guò)三者之間的的協(xié)調(diào)編制來(lái)促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展。在2014年底，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部、環(huán)保部以及住建部聯(lián)合要求進(jìn)行“多規(guī)合一”，其中多規(guī)合一是指通過(guò)在市縣建立示范點(diǎn)，進(jìn)而有效的推進(jìn)市縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用以及生態(tài)規(guī)劃多重發(fā)展。在國(guó)家的號(hào)召下，湖南省共建立了28個(gè)市縣示范基地，示范基地的建立目的是為了統(tǒng)一規(guī)劃體系，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)而形成“底線式”空間規(guī)劃以及“協(xié)同式”管理機(jī)制。

多規(guī)合一是中央提出的有效解決城鄉(xiāng)總體規(guī)劃實(shí)施困難的辦法，其必然也是規(guī)劃編制以及管理的發(fā)展方向，因此，在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃編制中也應(yīng)積極落實(shí)多規(guī)合一政策，并對(duì)編制方法進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，繼而使得多規(guī)合一更好指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展，使得湖南更好的發(fā)展，也更加的美麗，才能實(shí)現(xiàn)規(guī)劃在生態(tài)優(yōu)化、全域美化、資源整合、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等方面的抓手作用，形成如圖1所示的優(yōu)美環(huán)境。

圖1 總體規(guī)劃后環(huán)境

1 多規(guī)合一在城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制中存在的問(wèn)題

1.1 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一致

技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，分別為坐標(biāo)系統(tǒng)，用地分類系統(tǒng)、數(shù)據(jù)格式系統(tǒng)，具體區(qū)別如表1所示。

表1 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

1.2 空間發(fā)展規(guī)模中存在的分歧

經(jīng)濟(jì)規(guī)劃是對(duì)社會(huì)發(fā)展以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行控制的有效手段，同時(shí)也是對(duì)空間規(guī)劃編制的重要參考依據(jù)，經(jīng)濟(jì)規(guī)劃是在經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律的基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)劃的，但是經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律對(duì)空間的考慮很少，這就為空間規(guī)劃編制的制定帶來(lái)了困難。土地規(guī)劃是縱向制約條件，從上而下的約束制約了在開(kāi)發(fā)范圍內(nèi)的土地規(guī)劃，同樣也體現(xiàn)了土地規(guī)劃最強(qiáng)的約束能力。由于這兩種規(guī)劃在空間上存在差異，這為城鄉(xiāng)規(guī)劃編制帶來(lái)了困難，造成土地規(guī)劃約束的框架內(nèi)很難完成經(jīng)濟(jì)規(guī)劃設(shè)定的增長(zhǎng)指標(biāo)。

1.3 空間發(fā)展平臺(tái)不同

城鄉(xiāng)規(guī)劃編制中分為三類，分別為市域、規(guī)劃區(qū)以及中心城區(qū)。對(duì)市域進(jìn)行規(guī)劃主要體現(xiàn)在城鎮(zhèn)上，對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模以及發(fā)展職能給予合理的建議，其中以規(guī)劃區(qū)為邊界是能夠進(jìn)行空間協(xié)調(diào)的，但是不同的區(qū)域?qū)臻g的管理范圍不一樣。這也就導(dǎo)致規(guī)劃區(qū)以外的部分的建設(shè)行為難以規(guī)劃管理，并且有的地方?jīng)]有控規(guī)導(dǎo)致一些項(xiàng)目不能合法落地建設(shè)。

1.4 對(duì)空間的管理存在差異

土地規(guī)劃對(duì)用地可以分為三大類：市建設(shè)用地、農(nóng)用地、未利用地。而生態(tài)保護(hù)規(guī)劃規(guī)劃則分為四大類：禁止建設(shè)、有條件建設(shè)、限制建設(shè)以及允許建設(shè)四個(gè)區(qū)域，其劃分標(biāo)準(zhǔn)和城市規(guī)劃的空間管理內(nèi)容幾乎一樣。然而在城市規(guī)劃中沒(méi)有對(duì)空間管制的主體進(jìn)行明確，導(dǎo)致對(duì)建設(shè)區(qū)的管理增加難度，進(jìn)而致使在非建設(shè)區(qū)上的建設(shè)行為屢禁不止。但是土地規(guī)劃對(duì)非建設(shè)用地的規(guī)劃十分明確，因此不存在建設(shè)區(qū)非建設(shè)用地的問(wèn)題。

2 城市規(guī)劃怎樣調(diào)整來(lái)適應(yīng)多規(guī)合一

2.1 統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

（1）統(tǒng)一結(jié)束時(shí)間。城市規(guī)劃的規(guī)劃時(shí)間為20年，下次規(guī)劃的時(shí)間為2020年。土地規(guī)劃的時(shí)間是由國(guó)務(wù)院規(guī)定的，國(guó)務(wù)院規(guī)定的時(shí)間為2020年，土地規(guī)劃時(shí)間與城市規(guī)劃相同。所以下一輪的城市規(guī)劃和土地規(guī)劃是在同一時(shí)間。

（2）對(duì)全域進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。以往的城市規(guī)劃都是以市中心為規(guī)劃區(qū)，要對(duì)其進(jìn)行改變，應(yīng)以全市行政區(qū)域?yàn)橐?guī)劃區(qū)，并對(duì)各類用地進(jìn)行統(tǒng)一核算。采用兩套規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，以城鄉(xiāng)建設(shè)區(qū)為劃分線，線內(nèi)應(yīng)用城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，線外應(yīng)用土地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，并研究如何使城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和土地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)相互銜接。

（3）制定統(tǒng)一坐標(biāo)體系，統(tǒng)一采用國(guó)家2000坐標(biāo)系。

2.2 明確發(fā)展方向，確定城市發(fā)展最低標(biāo)準(zhǔn)

（1）建立最低發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)。建立區(qū)域發(fā)展觀念，了解省級(jí)規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃以及土建等相關(guān)規(guī)劃，進(jìn)而根據(jù)相關(guān)規(guī)劃定位制定合理的發(fā)展目標(biāo)，在對(duì)城市發(fā)展功能、土地建設(shè)需求、生態(tài)環(huán)境等多方面因素進(jìn)行考慮，進(jìn)而有效的確定城市發(fā)展最低標(biāo)準(zhǔn)，在發(fā)展中尋找城市發(fā)展現(xiàn)狀與上層規(guī)劃之間的矛盾，在不打破發(fā)展底線的基礎(chǔ)上，對(duì)發(fā)展策略進(jìn)行微調(diào)以實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)工作的開(kāi)展。

（2）對(duì)總規(guī)模進(jìn)行控制以及對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。對(duì)于規(guī)模的擴(kuò)大應(yīng)該參照指標(biāo)框架，在指標(biāo)框架內(nèi)對(duì)空間進(jìn)行合理優(yōu)化。在城市規(guī)劃中應(yīng)該設(shè)定最基本的生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是硬性的，側(cè)重點(diǎn)是城市規(guī)模和城市密度的關(guān)系，并在生態(tài)空間保護(hù)和土地集中利用方面加大探索力度。

2.3 確定城市主體功能，對(duì)城市進(jìn)行有效布局

將土地規(guī)劃建設(shè)用地的管理方法加入到城市規(guī)劃中，在城市規(guī)劃中的城鎮(zhèn)體系建設(shè)以及發(fā)展中進(jìn)行體現(xiàn)。確定市區(qū)發(fā)展規(guī)模以及職能等，充分協(xié)調(diào)主體功能，進(jìn)而確定用地規(guī)模以及發(fā)展方向。

2.4 統(tǒng)籌發(fā)展，合理布局

對(duì)城市規(guī)劃用地進(jìn)行統(tǒng)籌發(fā)展，城建規(guī)劃用地應(yīng)和土地規(guī)劃建設(shè)用地的規(guī)模以及范圍應(yīng)相同。確定農(nóng)村和城鎮(zhèn)結(jié)合后所需用地，對(duì)建設(shè)用地和農(nóng)用進(jìn)行區(qū)分，對(duì)農(nóng)田的基本情況進(jìn)行調(diào)查并對(duì)農(nóng)田進(jìn)行保護(hù)，當(dāng)農(nóng)村并點(diǎn)后對(duì)其原來(lái)的土地進(jìn)行整理，在確保農(nóng)用田地不會(huì)減少的前提下，尋找城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加，農(nóng)村建設(shè)用地減少相結(jié)合的土地流轉(zhuǎn)模式。

在統(tǒng)籌發(fā)展，合理布局的前提下，對(duì)用地進(jìn)行協(xié)調(diào)，城市規(guī)劃應(yīng)該使土地規(guī)劃的用地指標(biāo)、土地利用結(jié)構(gòu)、農(nóng)田數(shù)量等內(nèi)容要滿足城鄉(xiāng)發(fā)展要求的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)對(duì)空間的合理布局，繼而能夠最大程度的減小城鄉(xiāng)發(fā)展和耕地保護(hù)之間的矛盾以及土地和供應(yīng)商之間的關(guān)系。

2.5 制定預(yù)期結(jié)果，落實(shí)計(jì)劃方案

（3）加強(qiáng)編制審查，注重結(jié)果。增加對(duì)編制審查的手段，進(jìn)而有效的增加編制審查的力度。對(duì)規(guī)劃結(jié)果、建設(shè)用地、以及空間管制進(jìn)行分區(qū)，把其中的重點(diǎn)內(nèi)容加大編制審查，保證上下一樣，做到無(wú)縫對(duì)接，此環(huán)節(jié)一定要層層落實(shí)。

3 總結(jié)

城市規(guī)劃的目的是為了使得城市具有更好的發(fā)展，它既表現(xiàn)了國(guó)家對(duì)地方的調(diào)控又能體現(xiàn)地方政府對(duì)發(fā)展的渴望。本文以“多規(guī)合一”為出發(fā)點(diǎn)，將城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制中遇到的問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)的分析，并給出相應(yīng)的解決方法，進(jìn)而有效的促進(jìn)城市協(xié)同發(fā)展推進(jìn)地方政府構(gòu)建良好的行動(dòng)綱領(lǐng)。

[1]王美飛.“多規(guī)合一”背景下城市總體規(guī)劃應(yīng)對(duì)[J].上海城市規(guī)劃，2017（4）：114～118.

[2]張東升.“多規(guī)合一”規(guī)劃編制體系的構(gòu)建研究[C].2016中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)，2016.