街道辦事處體制是我國(guó)城市基層政權(quán)組織的重要形式，也是連接國(guó)家和社會(huì)實(shí)現(xiàn)上下“通達(dá)”的轉(zhuǎn)換機(jī)制。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，街道所承載的社會(huì)管理和公共服務(wù)越來越多，機(jī)構(gòu)編制和人員不斷增加，傳統(tǒng)“街—居”體制也產(chǎn)生了諸如行政層級(jí)較多、行政成本膨脹和居民自治受抑等突出問題。如何改革傳統(tǒng)“街—居”體制，構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理制度，是學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界一直關(guān)注的重要課題。

一、動(dòng)因：市場(chǎng)化改革與基層治理格局變遷

現(xiàn)行“街居制”下，街道辦成為城市基層治理中的“接點(diǎn)”，實(shí)現(xiàn)了政府行政管理和社會(huì)自我管理的交匯。街居制的實(shí)踐初衷是要承擔(dān)起因單位制解體而回落到政府和社區(qū)的大量管理任務(wù)和生活事務(wù)，實(shí)現(xiàn)城市基層社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。然而，經(jīng)過三十多年的實(shí)踐，街道辦權(quán)責(zé)失衡、條塊分割及基層共同體缺失等三大深層問題的存在，使得街居制的實(shí)際成效并不盡如人意。盡管對(duì)街道體制的調(diào)適從未間斷，但大多都局限于“人、權(quán)、物”層面，而無法真正觸及根本。具體來看，當(dāng)前“街居制”存在的問題主要有以下幾方面：

（一）行政層級(jí)增加，行政成本上升

街道辦的本質(zhì)是派出機(jī)構(gòu)，代理區(qū)或市人民政府為社區(qū)居民辦理事務(wù)。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城市生活內(nèi)容愈加豐富的同時(shí)，大量農(nóng)村人口涌入城市空間，成為新城市居民，對(duì)街道辦的工作內(nèi)容和服務(wù)質(zhì)量提出了嚴(yán)峻的要求。另一方面，條塊模式下，政府各職能部門下派的大量行政任務(wù)在街道聚集，工作內(nèi)容超出了既有的部門能力容量，而只能通過設(shè)置新的部門來完成。此外，在街道體制中，黨群系統(tǒng)與行政系統(tǒng)并行存在，并各自擁有子系統(tǒng)。由此，面對(duì)城市化中越來越多的工作內(nèi)容，街道的職能部門設(shè)置幾乎達(dá)到了與區(qū)政府相同的水平，雖無“一級(jí)政府”之名，但已具“一級(jí)政府”之實(shí)，原本的“接點(diǎn)”功能退化，在實(shí)際運(yùn)行中變?yōu)轶w制系統(tǒng)的一個(gè)層級(jí)。伴隨著部門增加和工作增多，維持體制運(yùn)轉(zhuǎn)所需的行政成本自然上升，成為層級(jí)增加的附屬問題。

（二）街道功能超載，統(tǒng)籌能力不足

作為上級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)，街道辦的職能范圍和組織規(guī)模在實(shí)際操作中遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其最初設(shè)想，與此相矛盾的是，其完成職能所需的權(quán)力和資源卻沒有因此得到明顯增加。在科層體系中，街道辦的權(quán)力在法理上來源于法律和上級(jí)政府，并且只是一種委托的代理權(quán)，不具備獨(dú)立的行政執(zhí)法權(quán)和行政管理權(quán)，實(shí)質(zhì)性的權(quán)力與資源仍牢牢掌握在上級(jí)政府手中。此外，各級(jí)政府職能部門設(shè)置在街道一級(jí)的派出機(jī)構(gòu)在日常工作中往往都以各自部門利益為重點(diǎn)，按照“條”的關(guān)系運(yùn)作，不受“塊”的限制。在此背景下，權(quán)責(zé)不對(duì)等以及條塊矛盾帶來的結(jié)果是，在完成上級(jí)政府職能部門下派的大量任務(wù)時(shí)，街道既不具備足夠的行政權(quán)力和物質(zhì)資源來處理相關(guān)事項(xiàng)，也不具備足夠的統(tǒng)籌能力來協(xié)調(diào)和監(jiān)督各部門的運(yùn)作，面臨負(fù)荷過重的尷尬局面。

（三）街居關(guān)系變化，社區(qū)自治受限

作為城市居民自我管理、教育、服務(wù)的自治組織，居委會(huì)是街居體制中的另一重要方面，街道與居委會(huì)之間的理想關(guān)系是指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系。然而，在實(shí)際運(yùn)作中，由于“居委會(huì)主要依賴于街道獲取資源”，而不得不承接起大量由街道交辦的工作任務(wù)，實(shí)際上成為街道辦的“腳”和“腿”。兩者之間的關(guān)系在此過程中慢慢變質(zhì)成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。另一層面，居委會(huì)的工作能力存在一定閾值，面臨大量行政任務(wù)時(shí)，其自身的自治功能必然無法充分實(shí)現(xiàn)，居民的自治空間受到擠壓，不僅街居矛盾突出，社區(qū)內(nèi)部出現(xiàn)矛盾的可能性也大大增加。

（四）行政化色彩增加，訴求回應(yīng)乏力

街居關(guān)系的變化導(dǎo)致居委會(huì)過于“行政化”，與此相對(duì)應(yīng)的是街道辦官僚色彩的加重。街道辦作為政府的派出機(jī)構(gòu)，直接面向社會(huì)公眾提供社會(huì)服務(wù)，與公眾的距離最為接近。由于日常工作中存在大量的行政事務(wù)和不對(duì)等的權(quán)力資源之間的矛盾，街道辦往往無法在常規(guī)工作中得到充分的正面激勵(lì)，也就加劇了以程序正義避免責(zé)任的傾向，街道辦服務(wù)為本的功能逐漸被“官本位”思想侵蝕。

二、探索：學(xué)術(shù)觀點(diǎn)與試點(diǎn)模式

（一）理論文獻(xiàn)梳理

從上世紀(jì)末，學(xué)術(shù)界就開始關(guān)注“街居制”改革，并從不同理論視角出發(fā)提出了相關(guān)看法和措施建議。立于街道體制存在諸多問題這一前提，以街道體制存廢為主要維度，可將目前學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)主要?jiǎng)澐譃閮纱箢悇e：其一，主張保留街道體制，并采取相關(guān)措施克服既有問題；其二，主張撤銷街道體制，改革基層治理體系。在各類別下，又有不同的觀點(diǎn)主張。

在有關(guān)保留體制的研究文獻(xiàn)中，較有代表性的研究觀點(diǎn)有以下五種：第一，整體性治理。李榮娟、田仕兵認(rèn)為街道辦事處在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員構(gòu)成及職能權(quán)限等方面的改革迫在眉睫，“街道辦事處作為政府派出機(jī)構(gòu)，改革的根本目標(biāo)就是為公民提供無縫隙服務(wù)，建設(shè)服務(wù)型政府?！边@一與整體性治理具有相似性的目標(biāo)給予了整體性治理在街道一級(jí)實(shí)現(xiàn)的可行性。以協(xié)同、合作、整合作為價(jià)值取向，進(jìn)而提出在橫向上加強(qiáng)機(jī)構(gòu)與功能調(diào)整；縱向上注重行政關(guān)系調(diào)試；內(nèi)部重視搭建行政能力提升平臺(tái)；外部加強(qiáng)國(guó)家與社會(huì)合作的整體性治理對(duì)策。第二，適當(dāng)調(diào)整。周平以定位街道辦的職能和性質(zhì)為切入點(diǎn)，提出了相關(guān)建議。他認(rèn)為“街道所具有的既是行政區(qū)又是城市社區(qū)的雙重性質(zhì)……使街道辦事處也具有了行政組織和社區(qū)組織的雙重性質(zhì)”，街道辦成為政權(quán)政治與非政權(quán)政治、政權(quán)力量和社會(huì)力量、政府和社會(huì)的結(jié)合點(diǎn)?；诖?，提出從行政協(xié)調(diào)功能角度建立街道管理委員會(huì)，從社會(huì)管理功能角度建立社區(qū)發(fā)展委員會(huì)，并建立協(xié)調(diào)機(jī)制以使兩者相互溝通，共同配合。第三，強(qiáng)化協(xié)調(diào)功能。饒常林、常健認(rèn)為街道辦是政府與社會(huì)的結(jié)合點(diǎn)，其主要職責(zé)為“統(tǒng)籌轄區(qū)發(fā)展、協(xié)調(diào)和監(jiān)督專業(yè)管理、組織公共服務(wù)、指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)”。街道辦的職能在本質(zhì)上具有更多的社會(huì)屬性，因此需要從內(nèi)部管理體制與社區(qū)兩方面入手來強(qiáng)化職能，比如理順上下級(jí)關(guān)系、強(qiáng)化協(xié)調(diào)功能；政社分離、強(qiáng)化指導(dǎo)功能等措施。第四，“三級(jí)政府、三級(jí)管理”。李榮娟、朱光喜提出了將街道辦“‘由虛到實(shí)’建為一級(jí)政府”的設(shè)想。他們認(rèn)為法律滯后、規(guī)模過大、職能過多以及資源不足是街道辦面臨的四大難題，出于加強(qiáng)社會(huì)管理、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、推進(jìn)自治以及城市化進(jìn)程的考慮，把街道辦提升到正式一級(jí)政府層級(jí)是理想選擇。落實(shí)街道辦準(zhǔn)政府性質(zhì)需從修改法律、重塑機(jī)構(gòu)、設(shè)立一級(jí)財(cái)政、合并街道、引進(jìn)人才等五個(gè)途徑進(jìn)行。第五，虛區(qū)實(shí)街。浦興祖遵循“小政府、大社會(huì)”的邏輯提出了“虛區(qū)實(shí)街”的方案。他認(rèn)為傳統(tǒng)“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的表述與我國(guó)的相關(guān)法律和根本政治制度都不相符合，而需要代之以“適當(dāng)擴(kuò)大街道辦事處權(quán)限或適度加強(qiáng)街道辦事處職能”的提法。為了滿足特大城市管理的客觀要求，可以把區(qū)政府作為市政府的派出機(jī)關(guān)，合并街道建立街道政府。

除了保留街道體制的諸多看法以外，也有學(xué)者認(rèn)為撤銷街道辦事處也是具備探究?jī)r(jià)值的改革思路。第一，逐步撤銷。彭瀟認(rèn)為撤銷街道辦是“改革的方向，是發(fā)揮社區(qū)居民建設(shè)社區(qū)、自治社區(qū)的必由之路”。撤銷街道辦是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要通過綜合配套設(shè)施建設(shè)和加強(qiáng)基層黨建來逐步撤銷街道體制，實(shí)現(xiàn)行政層級(jí)扁平化改革。第二，二級(jí)政府、二級(jí)行政。楊宏山認(rèn)為撤銷街道辦存在積極的社會(huì)效應(yīng)，有利于減少行政層級(jí)、降低行政成本和提升公共服務(wù)效率，因此撤銷街道辦，縮小區(qū)政府與社區(qū)之間的空間距離，直接提供公共服務(wù)具有科學(xué)性和可行性。推進(jìn)大部制改革、調(diào)整行政區(qū)劃與社區(qū)規(guī)模、完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)、培育公益性社區(qū)組織、改革公共服務(wù)供給是五項(xiàng)基本的改革任務(wù)。第三，社區(qū)自治取向。陳國(guó)申、李媛媛基于對(duì)三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)地考察，認(rèn)為撤銷街道辦帶來新的基層社區(qū)發(fā)展契機(jī)，創(chuàng)造了居民自治條件，但是效果不盡如人意，需要繼續(xù)改善。以更有效實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治為價(jià)值取向，提出了理順關(guān)系，完善法律制度，明確居委會(huì)權(quán)利主體地位；更新理念，樹立“社區(qū)屬于居民”理念；引進(jìn)技術(shù)，引進(jìn)專業(yè)社工隊(duì)伍，探索居民直選模式；創(chuàng)新治理機(jī)制，發(fā)揮社區(qū)黨建作用，培育社區(qū)社會(huì)組織等改進(jìn)措施。

本研究認(rèn)為，撤銷街道辦的觀點(diǎn)中暗含了對(duì)街道辦功能的認(rèn)可成分，其需要逐步撤銷的做法表示街道辦的撤銷依賴于諸多環(huán)境條件的改變，當(dāng)前通過改善措施可以在一定程度上優(yōu)化街居體制，發(fā)揮出街道辦的積極作用，后期撤銷是為了更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治。而在保留的觀點(diǎn)中也包含了調(diào)整街居關(guān)系，保證自治水平的目標(biāo)。也就是說，采取調(diào)整措施后的街道辦是具有存在價(jià)值的。街道辦的去留之爭(zhēng)始于其現(xiàn)實(shí)位置的異化，深層原因在街居體制運(yùn)行中的條塊矛盾。能否撤銷街道辦的決定因素是屬地管理和專業(yè)管理的關(guān)系、管理層級(jí)和管理幅度的關(guān)系以及技術(shù)利用水平的高低，所以這個(gè)問題并不能僅從學(xué)術(shù)討論中完全得到解決，現(xiàn)實(shí)實(shí)踐環(huán)境同樣需要引起關(guān)注。

（二）現(xiàn)實(shí)試點(diǎn)模式

2009年《城市街道辦事處組織條例》廢止至今，國(guó)家仍未出臺(tái)相關(guān)法律或指導(dǎo)性文件。關(guān)于街道辦的或去或留不僅成為學(xué)術(shù)界的熱議話題，而且在現(xiàn)實(shí)中許多地區(qū)進(jìn)行了各種模式的改革試點(diǎn)，以期形成對(duì)該問題的地方經(jīng)驗(yàn)。在眾多試點(diǎn)中，同樣可分為保留和撤銷兩大類別，并且當(dāng)前各種改革試點(diǎn)的實(shí)踐成效參差不齊，加之各地環(huán)境差異，還未形成統(tǒng)一的改革共識(shí)。本文選取在諸多改革試點(diǎn)中較具代表性的幾例進(jìn)行概述。

1. 保留街道辦的地區(qū)實(shí)踐

2.1 常規(guī)遺傳學(xué)檢測(cè) 第一胎外院檢測(cè)提示胎兒染色體、比較基因組雜交(CGH)結(jié)果未見異常，未做進(jìn)一步基因檢測(cè)。第二胎胎兒臍血染色體核型及染色體微陣列分析未見異常。

南京市“六個(gè)一”街道中心化改革。該改革模式以街道“去行政化”和強(qiáng)化社區(qū)自治為核心，以“一清、一移、一收、一放、一包、一全”為主要內(nèi)容。其中，“一清”是指厘清街道職責(zé)，以公共服務(wù)、社區(qū)建設(shè)等為街道主要職能；“一移”是指街道服務(wù)前移，整合相似職能，建立“街道便民服務(wù)中心”；“一收”指將社區(qū)承擔(dān)的27項(xiàng)行政服務(wù)事項(xiàng)回收至街道；“一放”指下放治理所需資源，為各社區(qū)設(shè)立20萬元為民服務(wù)資金；“一全”即街道社區(qū)全科、全天、全年服務(wù)；“一包”是將社的區(qū)公共服務(wù)和專業(yè)服務(wù)外包給社會(huì)組織。該模式成效顯著，在民政部2014年度中國(guó)社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果評(píng)比中位列首位，并以政府文件形式在南京市得到推廣和深化。

包頭市青山區(qū)“精街道、強(qiáng)社區(qū)”改革。青山區(qū)于2011年被確立為改革試點(diǎn)，2013年初步構(gòu)建起“精街道、強(qiáng)社區(qū)、促服務(wù)”的社區(qū)治理框架。圍繞“精簡(jiǎn)街道、豐富社區(qū)”的核心理念，采取了以下改革措施：第一，擴(kuò)大社區(qū)規(guī)模，減少社區(qū)數(shù)量；第二，合并街道部門科室，在社區(qū)建立“一委一站一居”的三方聯(lián)動(dòng)管理模式；第三，街道保留統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督指導(dǎo)等職能，其他職能下放至社區(qū)的“一委一站一居”結(jié)構(gòu)中；第四，精簡(jiǎn)街道崗位設(shè)置，人員分流至社區(qū)；第五，提高社區(qū)經(jīng)費(fèi)支持，提高社區(qū)工作人員工資待遇，建立“社財(cái)區(qū)管”財(cái)政機(jī)制；第六，推行網(wǎng)格化管理模式；第七，重新設(shè)置“城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門。改革工作推行以來，青山區(qū)的社區(qū)治理工作取得明顯成效，社區(qū)黨委的作用得到極大發(fā)揮，信息化社區(qū)建設(shè)極大提高了服務(wù)效率，被民政部評(píng)為“全國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”，并在全市30個(gè)街道、115個(gè)社區(qū)進(jìn)行推廣。

佛山市容桂街道“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革。容桂街道于2009年11月啟動(dòng)“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”的事權(quán)改革，在政府與街道關(guān)系上實(shí)現(xiàn)“放權(quán)”，政府與社會(huì)關(guān)系上實(shí)現(xiàn)“還權(quán)”，具體包括以下措施：第一，擺脫“萬能政府”觀念，賦予街道更多管理權(quán)限和相應(yīng)執(zhí)法權(quán)限；第二，整理合并相似的黨政職能部門，建立鎮(zhèn)街級(jí)公共決策與事務(wù)咨詢委員會(huì)，建立一站式行政服務(wù)中心；第三，政社分離，確保村居自治；第四，培育和促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展，引導(dǎo)多方共建；第五，探索由政府引導(dǎo)下民間力量出資購(gòu)買的社會(huì)服務(wù)模式；第六，推動(dòng)社工服務(wù)體系建設(shè)。通過幾年的改革實(shí)踐，容桂街道有效理順了街道與區(qū)的事權(quán)關(guān)系、街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的關(guān)系、政府和社區(qū)的關(guān)系、政府和社會(huì)的關(guān)系、人事管理關(guān)系，形成了獨(dú)具特色的“容桂模式”。

2. 撤銷街道辦的地區(qū)實(shí)踐

北京市魯谷社區(qū)“一關(guān)系、兩依法、三體系“改革。北京市于2003年成立魯谷社區(qū)，圍繞“小政府，大社區(qū)”的思路展開試點(diǎn)：“一關(guān)系”即理順政府與社會(huì)和市場(chǎng)間的關(guān)系，行政事務(wù)由政府承擔(dān)，社會(huì)事務(wù)交由社會(huì)組織承擔(dān)；“兩依法”即切實(shí)落實(shí)政府依法行政、社區(qū)依法自治；“三關(guān)系”即社區(qū)黨工委為社區(qū)建設(shè)核心，建立社區(qū)行政事務(wù)管理中心承擔(dān)行政職能，設(shè)立社區(qū)代表會(huì)議及委員會(huì)承擔(dān)社區(qū)自治工作。從表面上看，該模式分離了原先街道辦的職能，并有相應(yīng)部門進(jìn)行承接，但是在實(shí)際中，社區(qū)的大量工作造成人員編制需求上升，并出現(xiàn)一人多職現(xiàn)象，人員配置和財(cái)政資源都受制于區(qū)政府，逐漸成為“街道級(jí)社區(qū)”。

湖北黃石市“橫向大部制、縱向扁平化”改革。2009年黃石市展開了街道體制改革的試點(diǎn)工作：第一，橫向擴(kuò)大社區(qū)規(guī)模，縮減機(jī)構(gòu)數(shù)量；第二，縱向撤銷街道辦，實(shí)行區(qū)直管社區(qū)，形成“市—區(qū)—社區(qū)”三級(jí)管理體制；第三，明確權(quán)責(zé)關(guān)系，由區(qū)職能部門和社區(qū)分別承擔(dān)原街道辦職能，設(shè)立社區(qū)工作管理委員會(huì)及其辦公室負(fù)責(zé)社區(qū)事務(wù)；第四，理順工作關(guān)系，社區(qū)工作辦公室負(fù)責(zé)社區(qū)日常綜合管理事務(wù)，區(qū)各職能部門負(fù)責(zé)各項(xiàng)具體工作，居委會(huì)承擔(dān)自治職能；第五，健全人員和資金保障機(jī)制。該改革模式的成效同樣不容樂觀，實(shí)踐中社區(qū)由于承擔(dān)大量上級(jí)政府交派的工作并接受考核，而出現(xiàn)行政化傾向，并且由于相關(guān)配套措施并不成熟，改革未達(dá)到預(yù)期效果。

安徽銅陵市“一核心、一主體、兩支撐”改革。銅陵市于2010年7月在銅官山區(qū)試點(diǎn)撤銷街道辦，并于2011年在全市推行，成為我國(guó)第一個(gè)不設(shè)街道辦的地級(jí)市?！耙缓诵摹笔侵赋蜂N街道辦，以社區(qū)黨工委為核心；“一主體”即以社區(qū)居委會(huì)為主體；“兩支撐”即以社區(qū)公共服務(wù)中心和社會(huì)組織為支撐。此外明確區(qū)政府和社區(qū)各自職能，確立“統(tǒng)一核算、集中管理”和“財(cái)隨事走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的社區(qū)管理原則；并實(shí)行網(wǎng)格化管理，集中提供服務(wù)。雖然銅陵市的試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)在全國(guó)形成了廣泛的影響，但在本質(zhì)上，社區(qū)公共服務(wù)中心仍是政府的派出機(jī)構(gòu)，與街道辦沒有本質(zhì)區(qū)別，其改革前景也不光明。

三、思考：街道體制改革再出發(fā)？

（一）街道體制改革試點(diǎn)的核心經(jīng)驗(yàn)與評(píng)價(jià)

1. 街道體制改革試點(diǎn)的核心經(jīng)驗(yàn)

正如前文所述，目前的街道體制改革存在兩種取向：保留、強(qiáng)化街道角色和撤銷街道體制。毫無疑問，這兩種改革取向存在不同的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

保留和強(qiáng)化街道角色的實(shí)踐一般出現(xiàn)在大城市和特大城市，典型代表是上海、深圳和南京。比較有代表性的做法是通過頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化街道在公共管理、公共服務(wù)和公共安全領(lǐng)域的角色，通過機(jī)構(gòu)改革提升街道的整體運(yùn)作效率，以專業(yè)服務(wù)和執(zhí)法資源下沉為契機(jī)調(diào)整條塊關(guān)系，發(fā)揮條的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和塊的協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)。保留街道辦的改革雖在梳理?xiàng)l塊關(guān)系上難度較大，但明確界定條塊職能后能夠在政府與社區(qū)之間建立起有效的緩沖帶和協(xié)調(diào)樞紐，不但可以高效處理行政事務(wù)，進(jìn)而可以為居民自治留出足夠的空間。盡管前景仍不明朗。

撤銷街道體制的實(shí)踐出現(xiàn)在銅陵等小城市或者大城市的某個(gè)街道，如北京的魯谷社區(qū)。它們的典型做法是撤銷街道后，由區(qū)回收部分街道職責(zé)，同時(shí)加強(qiáng)社區(qū)在提供基層公共服務(wù)和承接政府行政管理事項(xiàng)中的作用。撤銷街道辦在初期由政府和社區(qū)直接承擔(dān)原街道辦職能，而無須應(yīng)對(duì)條塊矛盾，但實(shí)際上，由于社區(qū)直線對(duì)接政府，強(qiáng)化了其行政化色彩，慢慢演變?yōu)榕c街道辦同質(zhì)的另一種組織形式，導(dǎo)致的結(jié)果便是要么“換湯不換藥”，要么重走回頭路。

2. 街道體制改革試點(diǎn)的評(píng)價(jià)

客觀而言，街道體制改革試點(diǎn)工作極大地豐富了未來街道體制改革的地方性知識(shí)，為形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ降於嘶A(chǔ)。但是，街道體制改革試點(diǎn)工作在取得一定成績(jī)的同時(shí)，也存在一系列有待進(jìn)一步解決的問題。

在上述改革地區(qū)，街道體制的管理成本，包括內(nèi)部協(xié)調(diào)成本和轄區(qū)管理服務(wù)成本均在一定程度上得以降低；在大量專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的支持下，政策落地更為便捷；隨著區(qū)政府職能部門派出機(jī)構(gòu)完成下沉工作，街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)合并工作的開展，街道工作中的協(xié)調(diào)障礙也得以減少；自治共治在資源保障充分的情況下也開始取得一系列成績(jī)；群眾滿意度也在物質(zhì)文化需求得以滿足的過程中不斷提高。

但需要注意的是，街道轄區(qū)內(nèi)的條線關(guān)系仍然有待進(jìn)一步理順，領(lǐng)導(dǎo)轄區(qū)共治、指導(dǎo)社區(qū)自治的功能需要進(jìn)一步凸顯，試點(diǎn)改革的經(jīng)驗(yàn)和做法需要加以制度化，防止走“魯谷模式”和“淮海路模式”的老路，不斷鞏固街道體制改革成果，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。

（二）街道體制改革經(jīng)驗(yàn)的可推廣性評(píng)估

在加強(qiáng)社會(huì)治理創(chuàng)新的背景下，許多地區(qū)都開展了街道體制改革，但是真正成功的案例并不多見。在這些紛繁復(fù)雜的實(shí)踐中，上海的行政化模式、銅陵的去行政化模式應(yīng)該說取得了一定的成效，深圳模式的前景則有待進(jìn)一步評(píng)估。

1. 以上海為代表的行政化模式

上海模式的核心特點(diǎn)就是強(qiáng)化街道在基層治理中的作用，通過“6+2”文件調(diào)整街道的機(jī)構(gòu)設(shè)置，提升街道的工作效率。同時(shí)，通過取消街道的招商引資職能，明確街道在公共管理、公共服務(wù)、公共安全中的職責(zé)。需要明確的是，上海是一個(gè)單位制色彩比較濃厚的特大城市，行政化取向的改革有其茁壯成長(zhǎng)的土壤。同時(shí)，上海作為特大城市，有著其他城市不具備的優(yōu)勢(shì)，取消街道的招商引資職能有其合理性，并非所有城市均可以模仿。而且，上海模式下社區(qū)自治功能的弱化也需要引起重視。

2. 以銅陵為代表的去行政化模式

銅陵模式的核心特點(diǎn)是取消街道體制，成立大社區(qū)，發(fā)揮大社區(qū)在承接政府行政管理和提供公共服務(wù)中的作用。應(yīng)該說，銅陵改革在很大程度上實(shí)現(xiàn)了治理重心的下移和治理資源的下沉，成效明顯。但依然存在不可忽視的問題，包括條線關(guān)系依然沒有理順、社區(qū)行政化色彩濃厚、社會(huì)組織發(fā)育不成熟、承接公共服務(wù)能力弱等。更為重要的是，銅陵作為中國(guó)最小的地級(jí)市，取消街道有其城市規(guī)模上的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，這是其經(jīng)驗(yàn)具備可推廣性的最大障礙。

（三）街道體制改革的核心問題

1. 條和塊的協(xié)調(diào)困境

條和塊在基層治理體系中各有長(zhǎng)短，條的優(yōu)勢(shì)在于專業(yè)，塊的長(zhǎng)處在于協(xié)調(diào)。目前，街道體制改革中依然面臨的困境在于，條的專業(yè)優(yōu)勢(shì)因?qū)２坏降锥鵁o從發(fā)揮，而塊的協(xié)調(diào)功能因橫不到邊而無從體現(xiàn)，“看得見、管不著”的矛盾尚未完全解決。

2. 組織層級(jí)和管理幅度的張力

一般來說，管理層級(jí)與管理幅度之間成反比關(guān)系，撤銷街道意味著組織層級(jí)減少，上級(jí)政府需要具備更高的管理能力。實(shí)際上，北京的“魯谷模式”和南京的“淮海路模式”均從反面證明，當(dāng)前的街道改革如果不從區(qū)一級(jí)的頂層設(shè)計(jì)做起，提升區(qū)級(jí)政府的管理能力，那么街道取消后基層公共服務(wù)和公共管理的承接層將消失，影響基層治理績(jī)效，街道體制改革必然會(huì)走回頭路。

3. 政府行政管理和社區(qū)自治的張力

街道體制處于國(guó)家力量和社會(huì)力量的“接點(diǎn)”處，國(guó)家向下需要?jiǎng)訂T社會(huì)力量參與到基層治理當(dāng)中，而社會(huì)力量向上又需要向國(guó)家提出訴求，因此街道體制既承擔(dān)了政府行政管理的職責(zé)，又需要指導(dǎo)社區(qū)居民自治。在此背景下，居委會(huì)常常淪為街道的“腿”，成為政府行政管理在基層的承重點(diǎn)，這不斷強(qiáng)化了居委會(huì)的行政化傾向，偏離了其“自治”的制度設(shè)計(jì)初衷。實(shí)際上，銅陵的社區(qū)綜合體制改革就強(qiáng)化了街道和社區(qū)的行政化傾向，其代價(jià)則是犧牲社區(qū)的“自治”功能。

4. 治理重心下沉與社工職業(yè)化的張力

當(dāng)前街道體制改革的核心在于，將人財(cái)物力資源下沉到社區(qū)，這勢(shì)必增加了社區(qū)工作人員的工作負(fù)擔(dān)，銅陵的“AB崗”就是一個(gè)典型例子。工作負(fù)擔(dān)的增加需要社區(qū)工作人員不斷提升職業(yè)能力，以承接越來越繁重的工作任務(wù)，而制度設(shè)計(jì)上也需要通過打通晉升渠道、加強(qiáng)職業(yè)保障來解決社區(qū)專業(yè)社工的后顧之憂。

5. 公共服務(wù)與社會(huì)治理間的張力

公共服務(wù)供給和主導(dǎo)社會(huì)治理是街道體制的核心功能。實(shí)際上，南京、上海、銅陵等地的街道人財(cái)物力資源大多聚集在社會(huì)治理上，而剩下的資源才會(huì)被分配到公共服務(wù)中。鑒于政府注意力是有限的，如何平衡公共服務(wù)和社會(huì)治理上的政府資源分配，依然是后續(xù)的街道體制改革需要進(jìn)一步解決的問題。

（四）街道體制的未來治理架構(gòu)與發(fā)展趨向

通過文獻(xiàn)梳理和實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，街道體制在200萬人以上的大中城市依然有其存在的合理性，不具備撤銷的可行性，否則將會(huì)給城市基層治理帶來極大的不穩(wěn)定。因此，街道體制在一定條件下還需要通過各種手段推進(jìn)其轉(zhuǎn)型和增效。

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的深入推進(jìn)，基層社會(huì)的治理問題將困擾越來越多的新興城市，可以預(yù)期的治理壓力對(duì)治理體系提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。未來的街道體制可能因具體的社會(huì)環(huán)境和問題形式的差異而有不同的改革取向，但可以確定的是，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)該根據(jù)精簡(jiǎn)的原則進(jìn)行設(shè)計(jì)，條塊協(xié)同的優(yōu)勢(shì)能夠順利發(fā)揮，政府職能和社區(qū)功能得以厘清，區(qū)域共治的領(lǐng)導(dǎo)角色得以夯實(shí)，技術(shù)治理的精華得以用于完善基層治理。街道辦事處將來依然是區(qū)域社會(huì)發(fā)展的統(tǒng)籌者、政府行政管理的協(xié)調(diào)者、基層公共服務(wù)的組織者和社區(qū)自治共治的引領(lǐng)者。