王 勇

大連海事大學法學院副教授

一、法治評估的實踐背景及其功能

以2012年為新的里程轉折點，當代中國法治建設從以實現(xiàn)“有法可依”為邏輯起點的法律體系建設階段轉入以“良法善治”為核心要義的法治體系建設階段。在這個過程中，通過從法制到法治的觀念更新，通過建立法治與現(xiàn)代國家治理之間的內(nèi)在邏輯關系，法治成為政府、社會、市場和國家的結構性要素（法治政府、法治社會、法治國家等），更成為一種負載現(xiàn)代價值取向的規(guī)范性體系?！胺审w系”向“法治體系”的轉向，不僅意味著以立法為核心取向的法治建設模式向以法律實施為核心取向的法治模式的轉向，更意味著法治建設將從“規(guī)模擴張型”向“質(zhì)量約束型”的轉向，意味著法治將實現(xiàn)由技術層面建設向價值層面建設的遞進。在這種背景下，對法治建設的具體環(huán)節(jié)進行質(zhì)量評估，及時有效地對存在的問題進行必要的調(diào)整，無疑是法治建設的應有內(nèi)容。就此而言，探索一種客觀的法治評估標準，無疑具有重要的理論意義和實踐價值。

法治評估，又稱法治指數(shù)評估、法治評估指標等，是指以理論與實踐相結合的視角，通過建立一個客觀的評估指標體系，對特定區(qū)域的法治發(fā)展狀況進行描述和評價的活動。1參見侯學賓、姚建宗：《中國法治指數(shù)設計的思想維度》，載《法律科學》2013年第5期。作為一種可量化操作的社會發(fā)展狀況評價指標體系的組成部分，法治評估指標體系是用以反映法治及其相關組成要素（法律規(guī)則、法律部門、體系、法律意識、法律思維等）的基本結構和運行狀況的專業(yè)性指標評價體系。法治指數(shù)為評價特定區(qū)域的法治化進程提供一種計量性評價標準體系，法治評估通過法治指數(shù)對法治狀況進行評價，所以法治評估、法治指數(shù)、法治計量分析等概念在實踐中被同義使用。

追溯法治評估在我國的興起，很多學者都談到域外經(jīng)驗的示范，如世界銀行在其“國別財富報告”中對“法治指數(shù)”的設計與強調(diào)，“世界正義工程”把“法治指數(shù)”作為衡量一國法治狀況的標準，等等。但基于當代中國法治建設所走過的特殊歷程，本文認為中國法治評估所具有的“本土問題意識”更為真實和深刻，法治建設中的“中國”特質(zhì)應該在法治評估指標體系建構中被真正重視起來。因為法治評估不僅僅是一個量化指標體系的建構問題，還關系到“法治”具體化為“中國法治”后，我們?nèi)绾握J識和評價——基于其“本土法治”、“具體法治”和“基層法治”所具有的個性結構與特征，及其在實踐中所具有的獨特面相。2從學理意義上，筆者把作為“特色法治”的“中國法治”這一命題分解為“本土法治”、“具體法治”和“基層法治”等面相和結構性特征。詳見未刊稿《法治、國家治理與國家法理學的建構》。這涉及我們?nèi)绾握J識和定位法治評估的功能。

黨的十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出要“建立科學的法治建設指標體系和考核標準”。作為法治建設的階段性任務，在社會主義法律體系基本建成，社會主義法治體系成為新指向的實踐背景下，“法治建設指標體系和考核標準”所具有的實踐意義，筆者將其概括為一種可能的可喜趨勢——它可能意味著當代中國的法治建設從“規(guī)模擴張型”向“質(zhì)量約束型”邁進，意味著我國的法治建設將力圖實現(xiàn)積極建構和審慎評價的統(tǒng)一。所以，至少從應然預期上，法治評估及其指標體系建設是一項具有反思性和管控性的實踐工程，它包含著對法治進行校正的可能，就此而言，法治評估應該是法治建設的一個內(nèi)在組成部分。

當前法治評估模式的一個共同特征在于，嘗試通過計量的體系和方法為法治建設提供一個建設藍圖和“審計”標準。從靜態(tài)的立法到動態(tài)的法律實施，從形式性的規(guī)范體系到權力制約與權利保障的實質(zhì)法治的實現(xiàn)，法治評估指標體系力圖提供指南和標準。這種指南，是建構性與反思性的統(tǒng)一，它既能夠支持從無到有的立法和法律體系建構，也能夠支持對法律體系內(nèi)在融貫性及法律與社會之間彼此嵌入與融合的反思性審視和批判，是法治建設“答卷”的“參考答案”和“閱卷規(guī)程”。它包含了錢弘道教授所指出的類似于“績效評估”的治理工具功能，以及擴大公眾參與功能，3錢弘道、王朝霞：《論中國法治評估的轉型》，載《中國社會科學》2015年第5期。同時也為我們從整體性視角規(guī)劃和改進法治提供了一個決策參數(shù)。就此而言，法治評估的積極意義，不僅在于這種評估為法治本身提供了規(guī)劃和評價，也為整體性的社會發(fā)展和國家治理提供了積極支持。

無疑，法治評估的對象是整體性的法治工程，包括靜態(tài)的規(guī)則體系和動態(tài)的運行系統(tǒng)。基于法律和法治本身所具有的形式與實質(zhì)之類型化界分，法治指標體系也應該反映法治在質(zhì)的規(guī)定性與量的規(guī)定性方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，4參見徐漢明等：《論法治建設指標體系和考核標準的科學構建》，載《法制與社會發(fā)展》2014年第1期。反映法治在規(guī)范體系與價值理念兩方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。法治評估指標體系是關于法治的理想規(guī)劃、學理研究，與法治實踐的在地化和具體化緊密結合在一起。但是，在國內(nèi)法治評估問題研究已經(jīng)興起十余年，研究成果已碩果累累的狀況下，我們可能還需要繼續(xù)追究和處理一個內(nèi)含于法治評估議題內(nèi)部的問題，即基于法治評估所具有的規(guī)劃設計和績效檢測這兩類功能，基于法治評估集建設性和反思性于一體的特征，如何確保法治評估指標體系的有效性。在關于法治指標體系的理論研究中，這是一個前提性問題，也是一個最核心的問題，法治評估指標體系的特色和優(yōu)勢就是把法治問題轉化為計量問題，從而填充“空白試卷”和提供“閱卷規(guī)范”。

二、法治的內(nèi)在困境與量化評估的局限

本文在肯定如上所述法治評估之功能和特征的基礎上，重新提出這一核心疑問的目的在于如何最大限度地克服這種詰難，從而真正地實現(xiàn)中國法治評估可能具有的實踐價值。本文質(zhì)疑或提醒的理由始于“法治”和“評估”兩個方面：第一，法治指標體系預設了法治的同質(zhì)化，而這一假設可能是存在問題的。同質(zhì)化意味著存在一個普遍的公理性的法治框架，通過這一指標體系的構建與“審計”，實現(xiàn)作為具體之一國法治的法治（a）與作為普遍法治的法治（A）的一致。第二，法治指標體系預設了法治的均質(zhì)化。這一預設也是存在問題的。均質(zhì)化意味著法治在時間、空間、主題和事項等方面的整齊劃一，意味著法律上的差別只是例外性和臨時性的。如果上述兩個質(zhì)疑不錯，我們?nèi)耘f要回答的問題是，既然否定了一般性法治模式和均質(zhì)性法治要素，那么中國法治作為一種特殊的法治形態(tài)，如何用一個量化指標體系去規(guī)劃和評價？換言之，基于“量身定做”的法治評估指標體系，從邏輯上后發(fā)于作為具體法治和本土法治的當代中國法治，那它能發(fā)揮法治規(guī)劃和績效評估的功能嗎？

關注到基于中國特色社會主義法治的特殊面相而形諸中國法治評估體系的特殊性問題，上述關于同質(zhì)性和均質(zhì)性問題的分析將需要作出更為清晰的解釋。一方面,法治本身的內(nèi)在歧義,制約著對法治進行量化評估的科學性和有效性，關于形式法治與實質(zhì)法治，關于法律與道德等外在合理性因素的爭論，至少從量化指標之構建這一層面大大削弱了指標體系和量化方法的可能。另一方面，法治的“中國特色”這一實踐規(guī)定性，更由于“地方法治”或“區(qū)域法治”漸次成為一種實踐性倡導，也從我國法域的范圍內(nèi)提出了法治評估體系的“央地關系”問題。從法治建設模式上看，是否應該存在這種“央地關系”的分野，本身就是需要反思的，屬地性的各級各類法治評估指標體系的競相設計，可能不是建構而是瓦解了作為整全性的當代中國法治的規(guī)劃設計與績效評估。

量化方法是法治評估最為核心的一個特征，其功能在于對法治狀況進行概括性描述、評價并在此基礎上為法治改進提供指南。作為現(xiàn)代社會科學方法在法學研究中的應用，量化分析方法的適用要求完成對法治狀況的如下邏輯分析流程：（1）對法治及法治結構形態(tài)形成一個整體性的預期認知，即一個由若干邏輯要素構成的整體性法治結構；（2）選擇使用一整套合適的評估和測量工具或方法，如訪談、問卷等；（3）收集數(shù)據(jù)等實證材料；（4）比照初始預期，對數(shù)據(jù)進行分析；（5）分析結果并消化處理。5參見［美］杰克·萊文、詹姆斯·?？怂梗骸渡鐣芯恐械幕A統(tǒng)計學》，王衛(wèi)東譯，中國人民大學出版社2015年版，第8頁。

就法治評估而言，量化分析方法假設了量化對象的均質(zhì)化特征，定量評估的法治，“必須是一個內(nèi)部協(xié)調(diào)有序的穩(wěn)定事物，不能由各種不相關的甚至是相互沖突的成分所組成”。6孟濤：《論法治評估的三種類型》，載《法學家》2015年第3期。但在本文看來，無論是內(nèi)在視角的分析（關于形式法治與實質(zhì)法治的差別），還是從外在視角評價法治（道德、政治、經(jīng)濟狀況對法治的影響），法治評估的量化分析方法都有其難以克服的適用限度，法治與其發(fā)展所處的經(jīng)濟、政治與社會結構之間具有高度復雜的映射與關聯(lián)關系，這些結構性要素影響著法治的形式結構與實質(zhì)價值，其中的價值性或觀念性因素，很難對其進行量化考核。

一般而言，在潛在背景上，世界性的法治評估源于對“二戰(zhàn)”納粹反法治狀況的反思，源于對“法律與發(fā)展”運動中的西方法治移植運動的檢討。在社會科學方法，尤其是測量方法擴至法律和政治領域之后，7參見孟濤：《論法治評估的三種類型》，載《法學家》2015年第3期。法治指數(shù)成為一種具有示范性的法治評估方法。法治指數(shù)的示范性和全球擴展，本身就是一種關于法治的意識形態(tài)的體現(xiàn)——以法治之有無和優(yōu)劣來驗證發(fā)展，以一般法治模式評價法治的本土化狀況等。

無論是作為法治量化評估典范的世界銀行全球治理指數(shù)，還是國內(nèi)各類法治指標體系，量化評估方法是法治評估核心特征與方法。如前所述，正是在這個問題上，法治評估遭遇的質(zhì)疑最為集中。在計量分析中，分析者使用統(tǒng)計方法來檢驗關于社會事實的某種本質(zhì)性預設，并基于這種統(tǒng)計，把定量數(shù)據(jù)轉化成關于分析對象的描述性術語，從而為決策提供支持。量化方法把“對未來事件的日常預測與社會研究者使用統(tǒng)計來檢驗關于社會事實本質(zhì)的假設的工作經(jīng)驗聯(lián)系起來”，量化“有三種不同的測量等級：定類等級，在這個等級下數(shù)據(jù)被分類；定序等級，在這個等級下數(shù)據(jù)被排序；定距等級，在這個等級下數(shù)據(jù)被賦值?！?［美］杰克·萊文、詹姆斯·?？怂梗骸渡鐣芯恐械幕A統(tǒng)計學》，王衛(wèi)東譯，中國人民大學出版社2015年版，第17頁。

建立科學的法治指標體系和考核標準的關鍵就在于保障指標體系和考核標準的科學性與客觀性。問題在于，法治評估指標所倚重的統(tǒng)計學方法所承諾的這種科學性和客觀性能否真實而完整地兌現(xiàn)?？茖W性與客觀性問題實際上是建立在一個更為基礎的分類之上的，即法治評估量化指標之能與不能的基礎性分類。

法治評估指標是指標體系和考核標準的統(tǒng)一?！爸笜梭w系”體現(xiàn)了法治評估本身要完成的目標與任務，而“考核標準”則是對目標任務的量化分解。這里的問題在于，對于無法量化的指標，法治評估如何進行？對可以量化的指標，則涉及科學與客觀的穩(wěn)定再現(xiàn)問題，它包括指標設計與實施兩個方面。在設計方面，要求指標體系的科學與客觀，包括內(nèi)部組成要素在微觀、中觀和宏觀層面的分布，做到分類清晰、邏輯嚴謹和體系連貫；還包括對此種可量化指標在整體性法治評估中的評分數(shù)值的設定，包括外部性分值設定和內(nèi)部要素分值設定。在實施方面，要求實現(xiàn)對法治細節(jié)準確而全面的抓取。

從法治的具體形態(tài)方面看，任何法治都是具體法治，都是在地法治。在筆者看來，中國特色社會主義法治體系（簡稱“特色法治”），是本土法治、具體法治和基層法治的統(tǒng)一，這三者分別對應法治建設的三個維度——法治的待決問題與建構資源，法治的發(fā)生與運行形態(tài)，以及法治的具體實踐與實現(xiàn)場景。“在法治指數(shù)設計過程中，指標的設計、指標的量化和細化、指標權重的設定、數(shù)據(jù)的搜集方法等都是在定性分析的基礎上進行的。正是因為對法治性質(zhì)界定上的不同，導致不同的法治指數(shù)在進行量化時采用了不同的指標體系”。9侯學賓、姚建宗：《中國法治指數(shù)設計的思想維度》，載《法律科學》2013年第5期。

法治是“地方性知識”，這決定了法治評估的具體與特殊。正如朱景文教授所言，“法治評估不是簡單地對法治發(fā)展的各個方面進行量化處理，首先要解決的是對有著不同社會結構、處在不同社會發(fā)展水平的國家或地區(qū)按照統(tǒng)一標準進行法治評估的可能性問題”。10朱景文：《論法治評估的類型化》，載《中國社會科學》2015年第7期。本文認為，在法治建設初期，作為具有引領、規(guī)劃法治建設和檢測法治成效之功能的法治評估，應該注重其具有全國普遍性的指標體系建設，使之具有廣泛的示范和引領效應，并隨著法治建設的漸趨成熟，對作為量化指標體系的法治評估進行功能性調(diào)整。這種意見得出的根據(jù)，一則是基于前述法治具有制度之維和精神之維的二元界分，另一原因則在于法治本身具有深刻的國別和民族底色，但是這種特殊性的底色應該存在于作為整體的國家層面，不能同一邏輯地延伸至地方法律制度建設實踐中。也就是說，整全性和統(tǒng)一性的法治評估體系的構建和實踐應該努力克服以“區(qū)域法治”之名在地方法治建設中繼續(xù)放大“特殊性”。否則，在“區(qū)域法治”漸次成為一種法治建設模式的背景下，量化指標體系的適用性也將具有明顯的區(qū)域或地理空間限制。如此一來，法治評估指標本身的普遍性意義將遭到削弱從而失去了彼此溝通能力。就此而言，不同區(qū)域形成不同的法治評估指標體系，其導向意義就值得質(zhì)疑和反思。

三、當前法治評估模式及其存在的問題

浙江省杭州市余杭區(qū)在2007 年出臺《“法治余杭”量化評估體系》，成為我國內(nèi)地第一個正式對外發(fā)布的地方法治指數(shù)。2011年，第一個省會城市法治指數(shù)——《昆明法治指數(shù)》也正式對外公布。11參見易衛(wèi)中：《地方法治建設評價體系實證分析》，載《政治與法律》2015年第5期。2010年，《湖北省法治政府建設指標體系（試行）》印發(fā)，這是全國第一個省級法治政府建設指標體系。必須給予肯定的是，經(jīng)過較為扎實的學理研究，以及各級地方的法治評估量化指標體系建設，我國法治評估的實踐取得了不錯的成績，不僅豐富了對當代中國法治建設的細節(jié)認知，也推動了社會各層面群體的法治意識的提升。從評估主體和評估內(nèi)容來劃分，可以把中國法治評估分為兩種類型。

第一，根據(jù)評估主體的不同，分為官方評估和民間評估兩類。官方性質(zhì)的法治指標體系來自中央的法治建設部署和法治建設績效考核的要求。在國務院《全面推進依法行政實施綱要》中，提出了建設法治政府的要求，同時明確“積極探索對政府立法項目尤其是經(jīng)濟立法項目的成本效益分析制度”，國務院《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》中提出法治建設要有“時間進度安排和可檢驗的成果形式”。這些文件對地方政府及其部門的法治建設提出了績效考評要求。遼寧、內(nèi)蒙古、湖南、湖北、江蘇、浙江、吉林等省級政府，沈陽、深圳、溫州等地市級政府，杭州余杭區(qū)、大連中山區(qū)等區(qū)縣陸續(xù)出臺了區(qū)域性的法治評估指標體系。

民間評估主要由學者組織，代表性的有中國政法大學法治研究院法治評估課題組，中國人民大學朱景文教授的法治評估課題組，以及浙江大學錢弘道教授的課題組等。學者視角的評估與分析，整合了理論研究與對策研究的視角，具有整體性和全局性的特征，但在獲取相關數(shù)據(jù)的及時性與準確性等方面，民間評估面臨很大的困難，其水準也有待繼續(xù)提升。

第二，根據(jù)評估內(nèi)容的不同，法治評估可以分為整體性評估和專業(yè)性評估，后者如立法評估、司法評估等。在這種分類下，目前中國的法治評估多是指整體性的政府法治建設的評估指標體系，評估的主要對象是各級各類國家機關推動法治建設的情況，如規(guī)則是否完備，組織是否健全，權力行使是否規(guī)范，尤其是以界定權力清單的方式來評價法治建設的階段性績效。在法治建設轉型時期，政府主導型的法治評估，側重于法律規(guī)范與體系的完備性，法律實施的規(guī)范性，對法治中的非制度性要素的關注相對薄弱。

在本文看來，當前我國法治評估實踐存在如下一些問題或認識上的誤區(qū)。

第一，政府主導型評估與評估功能縮水。在當前的法治評估實踐中，法治評估工作主要由政府直接主導或通過項目支持及政府購買等方式實質(zhì)性主導，我們稱為“政府主導型評估”。以計量方法為核心的我國法治評估研究始于本世紀之初，如2002年前后北京和上海的部分學者開展的法治評估的相關研究工作，這種研究在很大程度上是因應“依法治國”和“依法治市”的戰(zhàn)略目標需要，12參見孟濤：《論法治評估的三種類型》，載《法學家》2015年第3期。而后所展開的各級各類的法治評估實踐，政府主導構成了基本模式。政府主導型的法治評估無疑會侵蝕法治評估所需要的獨立、中立和客觀立場。如陳林林教授所指出的：“在現(xiàn)階段地方政府的規(guī)劃中，法治指數(shù)的價值首先是工具性的，最終目的是彰顯或論證地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和綜合競爭力。誘導性法治建設，一開始就可能是無本之木。并且，以法治指數(shù)誘導地方政府推進法治的構想，還有將法治建設務虛化、簡單化的傾向?！?3陳林林：《法治指數(shù)中的認真與戲謔》，載《浙江社會科學》2013年第6期。這種訴諸政府主導的法治評估模式，主觀上可能會提升全社會對法治評估工作之重要性的認知，但客觀上等于開啟了一個“立法”循環(huán)。通過中央規(guī)劃的模式推進法治評估，無異于一個新的立法，這無疑會限制和封閉法治指標評價體系的反思性與批判性功能。在本文看來，法治評估的基本功能中，類似于審計意義上的法治評估功能應該被強調(diào)，而這種具有獨立性和反思性的評估，應該來自獨立于政府和其他國家部門的第三方機構，這既是保持評估基于獨立性而有的客觀性需要，也來自中國法治發(fā)展類型的變動，一種具有廣泛回應型法治模式的實踐。

第二，形式要素型評估與評估結果缺失。理想的評估指標體系應該充分覆蓋法治的全部結構性要素，既包括以規(guī)則形式表現(xiàn)出來的法律體系及其運行狀況，也應該包括規(guī)則制定和實施過程中所體現(xiàn)的核心價值，即法治評估要顧及以“良法”和“善治”為內(nèi)涵的當代中國法治的實質(zhì)績效。當前的評估實踐中，法治建設的績效考核有被化約為規(guī)則指數(shù)和形式制度考評的傾向，對法治工作部門之設置與否及數(shù)量，公權力機構領導崗位的數(shù)量，規(guī)范性文件的數(shù)量，權力清單的更新與公布，法治宣講與培訓的數(shù)量等形式性數(shù)值做數(shù)據(jù)比對，這種“形式要素型評估”即使沒有徹底忽略法治建設中的主觀性要素，也存在把法治價值要素人為“客觀化”或“形式化”的趨向。

把法律體系和有關法治的觀念與價值體系全部納入法治評估實踐，追求全社會層面的輻射面與涵蓋面，主觀上確實能夠描述和分析整體性的法治效果，但也有夸大法治要素之積極性意義的嫌疑。比如在轉型時期的當代中國，民眾關于權力行使、權利觀念、立法狀況的評價，可能并非來自真實的知識和理性的心態(tài)，問卷上的問題設置方式就決定了答案的基本結構。民眾對權利的理想認知與實際體驗，可能因為一個非理性的原因，就被其戲謔般地實際改寫。有效的法治評估應該包括形式性的法治結構要素評估和實質(zhì)性的法治價值要素評估。理想的法治評估，需要在指標設計和分值設置方面為法治的主觀要素或價值要素預留位置。

第三，專注法律型評估與評估對象單一。目前的法治評估具有高度的封閉性特點，這種封閉性既體現(xiàn)在前述政府直接主導，排除中立的第三方參與，也體現(xiàn)在法治評估過于專注法律和法治自身的狀況，使法治評估在關注視角和評估對象上呈現(xiàn)高度封閉性和單一性的趨向。法治評估忽略了無法量化的經(jīng)濟、政治、文化和社會等系統(tǒng)中的特殊性因素，而這些要素在法治體系中可能有其對應存在，但也有無法物化為法治形式的成分。當前的法治評估，往往基于法治的形式性要素進行評估，很難顧及法律與政治、經(jīng)濟、文化等基礎性結構之間的關聯(lián)，由此止步于對法治建設之外顯形式的評價，無法描述、評價和反思蟄伏于法治體系背后但同屬法治實體性結構的深層因素。事實上，作為現(xiàn)代治理體系的有機組成部分，對法治發(fā)展狀況的描述與評價，需要與相關社會結構綜合起來。在當代中國法治建設的語境下，關于“良法”與“善治”的實質(zhì)性評估指標或標準，并非僅僅來自于規(guī)則性的法律自身，“良”與“善”具有豐富的實質(zhì)性內(nèi)容，而法治評估如果真正發(fā)揮其規(guī)劃和檢測的功能，就需要容納和反映這一內(nèi)容。

除了上述三個方面的取向之外，當前的法治評估實踐還可能導致一種認識誤區(qū)或實踐誤區(qū)——基于服務地方而各自為戰(zhàn)的各級各類法治評估，可能導致法律體系或法治體系的分裂。從積極方面表述，我們可以將其描述為法治評估所具有的績效審計功能，能夠把法治建設納入錦標爭奪的序列，從而形成法治發(fā)展的競爭格局。但以本文的視角分析，消極的取向更值得我們警惕。因為，在當前法治建設任務的“二重分解”模式下，14筆者將當代中國法治建設的實踐模式概括為“二重分解”，第一重分解是中央和地方對法治建設的任務進行拆解和分包，形成了法治建設中的“央地”二元結構。第二重分解是在地方法治建設中，地方立法權專注于經(jīng)濟指標和發(fā)展績效，催生中央強化性要求地方“依法行政”。地方法治建設的成績被納入地方整體治理績效中評價。由此，與地方法治指數(shù)相匹配而形成了法治的地方主義，這顯然與我國法治建設目標是沖突的。盡管這一問題并不完全由法治指標體系所引發(fā)，而是超大型國家治理結構中處理“央地關系”的一個階段性選項，但基于法治評估所具有的法治審計功能，以及由此與地方立法權相配合所形成的反向固化，無疑會形成“區(qū)域法治”和“行業(yè)法治”的新型“規(guī)則壁壘”。由此，在法治運行之最常態(tài)化的基層場域內(nèi)，地方法治評估指數(shù)，也存在人為地制造法治建設難題的可能。

四、結語

如前所述，法治評估的積極意義是顯而易見的，但這種意義的實現(xiàn)必須建立在對“法治”和“評估”的全面認知基礎之上。在“法治政府建設情況”已經(jīng)成為常規(guī)性的政府工作事項的現(xiàn)實背景下，15我們可以參閱國務院法制辦“首頁＞信息公開＞法治政府建設＞年度報告”欄目，歷年的地方政府和國務院部門的“法治建設情況報告”都以同質(zhì)化的方式發(fā)布。參見http://www.chinalaw.gov.cn/col/col9/index.html，2017年12月6日訪問?！胺ㄖ沃笖?shù)能否真的實現(xiàn)表象與實質(zhì)的統(tǒng)一就變得更為讓人懷疑”。16侯學賓、姚建宗：《中國法治指數(shù)設計的思想維度》，載《法律科學》2013年第5期。季衛(wèi)東教授指出，法治指數(shù)的意義體現(xiàn)為三個方面，對不同社會體制和文化進行比較分析，為改造權力結構提供藍圖指引，推動法治的建設與績效評價實現(xiàn)統(tǒng)一。17季衛(wèi)東：《秩序與混沌的臨界》，法律出版社2008年版，第55—56頁。本文認為，中國法治評估指標體系的構建與規(guī)模性應用，它本身所追求的量化之精確性可能并不是最重要的。相反，法治評估所隱含的反思性功能更具意義，通過這種具有反思性的“法治審計”，法治評估能夠有效地為“規(guī)模擴張型”和“政府推進型”的法治發(fā)展模式提供理性反思的材料和契機。另外，也要看到法治評估本身的局限，不能將其絕對化，法治評估指標體系，是一個法治參考數(shù)值，與其他有關法治的認知方式形成知識競爭和補充，從而最大限度地修正量化數(shù)值本身所難以克服的非包容性缺陷。

系統(tǒng)、科學和客觀有效的法治評價指標體系的構建，不僅需要觀念認知上的共識，還需要進行精密的層級設計。法治評估的緣起，不應該是來自官方文件的“實施意見”和績效考核壓力，而是真實地來源于經(jīng)濟、政治、文化和社會事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在驅動。