胡昌明

中國社會科學院法學研究所助理研究員

黨的十八大報告把“全面推進依法治國”作為推進政治體制改革的一項重要部署，同時將進一步深化司法體制改革作為“全面推進依法治國”的重要舉措之一。因此，本輪司法體制改革受到中央的高度重視，由中央頂層設計并統(tǒng)一部署，改革層級之高、力度之大，可謂前所未有。“司法改革”已經(jīng)成為黨的十八大以來歷次中央深改組會議的高頻詞。1從改革議題看，“司法”“經(jīng)濟”“生態(tài)”等高頻詞反映了中央深改組會議討論較多的議題?！胺ㄖ巍笔菤v次會議中常涉及的思維方式，也是討論較多的改革議題。（陳振凱：《熱詞透析36次中央深改組會議》，載《 人民日報海外版 》2017年7月5日）2014年至2017年9月，習近平總書記主持召開38次中央全面深化改革領導小組會議，審議通過48個司法改革文件。（周強：《最高人民法院關于人民法院全面深化司法改革情況的報告——在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議上》）黨的十九大報告中又再次提出要深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責任制，而2017年既是本輪司法改革的決勝之年，也是深化司法改革的開啟之年，在這一承前啟后的時刻，本輪司法改革的成效如何？改革中出現(xiàn)了哪些問題？未來的發(fā)展方向何在？這些問題都亟待總結(jié)和回顧。

一、司法改革評估的意義

1.深化司法體制改革的重要前提

黨的十九大報告為司法體制改革提出了更高的要求，明確要深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責任制，從而實現(xiàn)讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，2習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》。實現(xiàn)法治中國的總目標。深化司法改革配套改革的前提是對黨的十八大以來的司法體制改革進行總結(jié)和回顧，特別是要對司法改革的進展情況、薄弱環(huán)節(jié)、經(jīng)驗成績，各地的情況差異，法院、檢察院及司法行政部門面臨的不同問題進行及時深入地評估。

2.總結(jié)司法體制改革的經(jīng)驗成效

本輪司法改革任務重、時間緊，可資借鑒的經(jīng)驗不多，在改革過程中既需要革除一些長期的流弊，克服部門利益和地方利益，也需要司法改革的“操刀者”發(fā)揮巨大的勇氣和政治智慧，闖出一條嶄新的道路。一些地方司法改革過程中創(chuàng)造出一些好的經(jīng)驗，例如，貴州法院的“以案定額”確定法官員額制。這些好的經(jīng)驗和做法還沒有來得及總結(jié)和推廣，亟待司法體制改革評估加以提煉總結(jié)。

3.尋找司法體制改革的問題與不足

司法體制改革需要有極大的耐心和決心，不能幻想一蹴而就。前期，中央選取了上海、廣東、吉林等六個省市先行試點，但是對試點過程中出現(xiàn)的問題還沒有來得及總結(jié)反思，例如，個別法院領導干部辦簡單案、掛名案的情況仍然存在；少數(shù)地方存在未入額法官實際承擔辦案任務的現(xiàn)象；有的法院審判輔助人員嚴重短缺，新型辦案團隊難以有效建立，等等。而“徹底的持續(xù)的評估是完成一個成功的試點項目的一個重要方面，尤其是大規(guī)模的試點工作，在全面推行之前，更需要通過科學的設計、調(diào)研、監(jiān)控、分析和測算才能對試點的效果做出相對完整和系統(tǒng)的評價”。3宋英輝、向燕：《關于司法改革實驗項目中開展有效比較的思考》，載《國家檢察官學院學報》2011年第1期。

4.通過評估才能為人民提供滿意的答卷

前段時間，一些部門和地方在缺乏深入調(diào)研、充分聽取各方意見的情況下，就急于總結(jié)各項司法改革舉措的成果、經(jīng)驗，草率宣布司法改革取得巨大進步、成效顯著。4筆者發(fā)現(xiàn)，各地有關司法體制改革取得顯著成效的新聞報道并不鮮見，例如，《海南司法體制改革取得顯著成效》《云南省司法體制首批改革試點工作成效顯著》《吉林法院司法體制改革試點工作成效顯著》《承德市雙灤區(qū)法院司法體制改革成效顯著》《新區(qū)人民法院司法改革顯成效》，等等。這不利于總結(jié)司法改革試點中的經(jīng)驗和不足，不利于推進司法改革的進一步深化，是對改革的褻慢和糊弄，也是對國家、對人民、對歷史的不負責任。因此，在宣布司法改革取得巨大成就之前，應當深入基層一線進行實地調(diào)研，多聽取廣大人民群眾，特別是司法干警的意見，特別是應當建立一套科學的、符合司法規(guī)律的檢驗標準。這樣對司法改革的總結(jié)才更有成效，宣傳才更具有說服力，改革成果才能容易被人民群眾所認可。

總之，建立、健全科學的司法體制改革評價機制，將不僅能及時地反饋、矯正和完善司法體制改革中的問題，讓改革少走彎路，還會增強民眾對司法體制改革的“獲得感”，從而增強司法公信力，為改革深入推進創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。5朱恒順：《建立健全科學的司法體制改革評價機制——關于司法體制改革的思考（三）》，載《中國青年報》 2015年4月24日。

二、司法改革成效評估的原則和對象

（一）評估原則

1. 依法評估原則

評估的要求和標準應當堅持有規(guī)可循的原則，即所有評估內(nèi)容均應依照十八屆三中全會公報及十八屆四中全會公報的內(nèi)容展開，將相關規(guī)定、要求、文件等作為評估的要求，不應隨意設置標準、拍腦袋進行評估，以做到讓評估對象與公眾心服、口服。

2. 獨立中立原則

評估的主體，應由評估對象以外的第三方機構進行，評估機構與評估對象沒有利益關系和利害沖突，評估結(jié)果不應受評估對象的干擾和影響，以保證評估的獨立性和中立性。

3.主客觀相結(jié)合原則

一方面，對司法改革的成效評估應當客觀全面，因此，評估應當最大限度客觀化、數(shù)字化，設定客觀的指標對司法改革重點項目的成效進行客觀化的評價；但另一方面，讓人民群眾滿意是司法改革的目標之一，因此仍需對人民群眾對司法改革的滿意度進行問卷調(diào)查，這個滿意度既包括內(nèi)部司法人員的滿意度，也包括外部當事人、律師、民眾的滿意度，以期對司法改革做出全面的評價。

4.循序漸進原則

由于司法改革錯綜復雜，牽一發(fā)而動全身，很難在五年時間內(nèi)改革完善到位，因此，評估應遵循重點突出、循序漸進的方式，首先重點對改革中的四項基礎性制度性措施：司法責任制、完善司法人員分類管理、健全司法人員職業(yè)保障制度、推進省以下地方法院檢察院人財物省級統(tǒng)一管理進行評估，漸次深入。

5.目的性原則

評估應當明確其目標，評估結(jié)果不應作為評估對象的業(yè)績考核，而只是作為司法改革進展的“體檢報告”，并對未來的司法工作提供基礎數(shù)據(jù)、改革依據(jù)。

（二）評估對象

雖然司法改革的范圍廣泛，但是保障司法的公正和高效是其最重要的目標，因此，可以將評估對象限定為法院、檢察院。另外，由于司法改革的一些舉措和任務，例如法官遴選委員會、懲戒委員會、人財物省級統(tǒng)管等都是由最高人民法院、最高人民檢察院及省級司法機關統(tǒng)一部署，因此，評估對象應該是“兩高”及地方高級人民法院、省級人民檢察院。省級司法機關將轄區(qū)各級人民法院、人民檢察院的司法改革情況都納入該地區(qū)省級司法機關的評估測評中，由此對測評結(jié)果進行比較，予以公布。如此一是保證樣本的全面性，二是評估對象比較集中，便于不同對象之間進行比較。

三、司法體制改革的衡量標準

基于上述評估原則和評估對象的考量，筆者認為應當至少建立起以下八個標準來檢驗和衡量司法改革成功與否。

（一）審判權、檢察權獨立行使的目標是否切實落實到位

人民法院獨立行使審判權、人民檢察院獨立行使檢察權，不僅是憲法條文中明確規(guī)定的內(nèi)容，也是司法權公正行使的前提和基礎，是本輪司法改革首先要實現(xiàn)的目標。因此，審判權、檢察權獨立行使的目標是否切實落實到位是檢驗司法改革成效的重要標準。

檢驗審判權、檢察權是否獨立行使，不僅僅要評估制定了多少規(guī)范性文件，也不僅僅是評估開了多少次落實文件精神的會議，而應當評估在上述規(guī)定制定之后，各級政法部門、司法機關是否通報過干預司法、過問案件的典型案件，這些案件涉及的當事人是不是領導干部，是哪個層級、哪些部門的領導干部，他們是否受到了黨紀國法的處理，以及在司法機關內(nèi)部法官、檢察官是否敢于記錄這些領導干部插手事件，是否因此受到打擊報復，等等。

只有將司法改革出臺的一系列文件落到實處，免除司法人員記錄領導干部干預司法活動、插手具體案件的后顧之憂，對違反相關規(guī)定的領導干部予以嚴肅處理，才能證明司法改革的這項舉措真正發(fā)揮作用，改革取得了切實的成效。

（二）是否建立合理的機制遴選出優(yōu)秀的員額法官、檢察官

法官、檢察官員額制有利于突出法官、檢察官的職業(yè)特點，建立有別于公務員的管理模式，也有利于按照司法規(guī)律重構司法機關內(nèi)部資源配置方式，突出法官、檢察官在司法中的地位和作用，這是本輪司法改革的重點和焦點問題。因此，是否建立了合理合法、公平公正的遴選機制，是否通過這一機制遴選出優(yōu)秀的法官、檢察官是檢驗司法改革成效必不可少的標準之一。

如果說員額制成功與否是本輪司法改革成敗的關鍵，那么遴選機制的好壞則是員額制成敗的關鍵。要遴選出優(yōu)秀法官、檢察官，確保員額制改革的成功，遴選機制的設置方法至關重要。如果遴選標準過于偏重職級、職務，那么作為辦案主力的普通司法人員肯定心生怨言；如果遴選標準只以筆試成績論英雄，那么司法經(jīng)驗豐富而應試能力偏弱的資深法官、檢察官就容易遭“淘汰”；如果遴選標準只看重以往的辦案數(shù)量、質(zhì)量，那么對于辦理重大疑難復雜案件的法官則不公平。因此，公平合理的遴選機制一是要制定符合司法規(guī)律的遴選標準。員額制的遴選標準要兼顧司法人員的品行、年資、司法經(jīng)歷、案件質(zhì)效評估、法律知識的掌握程度、思維能力、表達能力等各個方面。二是科學設立遴選委員會。法官、檢察官遴選委員會要囊括法律界相關人士，由司法機關和立法機關的負責人、知名法律學者、律師和普通司法人員組成，律師和普通司法人員要占一定比例。三是公平合理的遴選程序。遴選程序應當完備和合理，如遴選標準應公開，要征求法官、檢察官意見，遴選經(jīng)過筆試、面試，成績以及排名應公布，申請人的基本信息應公開等。只有公平合理的遴選機制才能遴選出優(yōu)秀的人才，而員額法官、檢察官是否優(yōu)秀則是遴選機制是否公平合理的最終評價標準。遴選出的法官、檢察官應當剛正不阿、經(jīng)驗豐富、精通法律、勤勉高效。

（三）員額法官、檢察官司法責任制是否落地

健全和完善司法責任制被比喻為本輪司法體制改革的“牛鼻子”。落實司法責任制才能使司法人員對手中權力有所敬畏，在裁判時更加審慎，嚴格適用法律，實現(xiàn)司法公平正義。衡量司法責任制是否落實應當從以下幾個方面進行判斷。

第一，實踐中是否實現(xiàn)了“讓審理者裁判”。傳統(tǒng)審判模式中，審者不判、判者不審、判審分離、權責不清，過錯混同，責任不清。讓審理者裁判就要建立權責明晰、權責統(tǒng)一、監(jiān)督有序、制約有效的司法權力運行體系。是否實現(xiàn)了讓審理者裁判，就應評估判決生成過程中是否需要層層審批和逐級把關，有多少案件的裁判結(jié)果由司法者自己決定，多少案件的裁判結(jié)果由法官、檢察官的上級領導決定。

第二，是否建立起“由裁判者負責”的制度規(guī)范。由裁判者負責應當包含兩層含義，即應當由裁判者承擔責任的情形，應嚴厲終身追責；不應由裁判者負責的，應明確免除其責任。是否實現(xiàn)了“由裁判者負責”，應當評估是否建立了法官、檢察官懲戒委員會，懲戒委員會的組成人員是否合理；是否明確了主審法官、檢察官、合議庭及其成員的辦案責任與免責條件；是否實現(xiàn)評價機制、問責機制、懲戒機制、退出機制與保障機制的有效銜接；是否明確司法人員承擔責任的前提必須是故意違法或者重大過失，對于不應追責的情形加強司法人員的履職和身份保障，對于存在過錯的，嚴肅懲戒，堅決追究其相應責任。

（四）司法人員分類管理制度是否完善，辦案團隊是否組建完整

建立符合職業(yè)特點的司法人員分類管理制度不僅是深化司法體制改革的基礎性保障，也與員額制改革、司法責任制的落實相輔相成。是否建立了符合職業(yè)特點的司法人員分類管理制度應當從以下幾個方面進行評價。

第一，人案配比是否具有科學性。司法改革要實現(xiàn)司法公正和高效都有賴于合理的人案比，案多人少或者人多案少都不利于司法質(zhì)效的提升。2016年9月，最高人民法院提出提升人案配比科學性，要求在精確測算人員、案件量和工作量的基礎上，對不同法院和不同審判部門的審判力量進行動態(tài)調(diào)整。因此，在衡量司法改革成效時應當明確合理的人案比區(qū)間，將合理的人案配比作為司法改革的一項重要的檢驗標準，并隨著案件的增加逐步增加司法員額和司法輔助人員。

第二，辦案團隊組建是否科學、完整。完善司法人員分類管理制度改革要求嚴格區(qū)分司法者和司法輔助者的職責分工，由司法者進行裁判，由司法輔助人員負責司法事務性工作，界定各自職能定位及相互關系。因此，是否根據(jù)司法機關的層級、案件繁簡等因素組建辦案團隊，合理確定法官（檢察官）、法官助理（檢察官助理）、書記員的配置比例，明確分工和相互關系，司法輔助人員的質(zhì)量和數(shù)量是否符合司法實踐要求則是衡量這項改革成敗的重要標準。

第三，員額內(nèi)法官、檢察官辦案機制是否落實。員額制改革旨在實現(xiàn)司法者的親歷性，因此，員額法官、檢察官辦案是改革天經(jīng)地義的內(nèi)容。因此，入額法官、檢察官，特別是法院、檢察院領導干部是否辦理案件，辦理多少案件，是辦理重大、疑難、復雜、新類型和在法律適用方面具有普遍指導意義的案件，還是辦理簡易案件，成為衡量員額制改革，乃至整個司法改革成敗的重要標準。

（五）是否建立了完善的司法人員保障制度

司法人員依法履行法定職責，只有得到充分有效的保護，才能敢于擔當，做到始終忠于法律、公正司法，維護社會公平正義。因此，是否建立了完善的司法人員保障制度是司法改革成敗的衡量標準之一，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，是否建立身份保障機制。是否實現(xiàn)了法官、檢察官身份的剝奪必須由法官或檢察官懲戒委員會決定，是否實現(xiàn)了非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得將法官、檢察官調(diào)離、辭退或者做出免職、降級等處分。

第二，是否落實職權保障機制?！侗Ｗo司法人員依法履行法定職責規(guī)定》中規(guī)定的“任何單位或者個人不得要求法官、檢察官從事超出法定職責范圍的事務。人民法院、人民檢察院有權拒絕任何單位或者個人安排法官、檢察官從事超出法定職責范圍事務的要求”是否真正在實踐中得到切實落實。

第三，是否構建安全保障屏障。能否切實保障司法人員的人身安全不受干擾和威脅，即對于不實舉報、誣告陷害、利用信息網(wǎng)絡等方式侮辱誹謗司法人員、泄露司法人員個人信息的，是否追究了肇事者的責任；對威脅和暴力傷害司法人員的行為，公安機關是否快速出警、果斷處置。

第四，是否提升了物質(zhì)保障水平。即各地是否按照黨的十八屆四中全會精神，完善了司法人員職業(yè)保障體系，建立法官、檢察官、人民警察專業(yè)職務序列及工資制度。入額法官、檢察官的工資增長目標是否落實，工資高于同級公務員50%的目標是否實現(xiàn)。

（六）司法機關收結(jié)案比例是否趨于平衡

案多人少、訴訟爆炸一直是近年來困擾司法機關的難題之一。通過司法改革提升辦案效率，合理配置司法資源，緩解案多人少、司法人員頻繁加班，疲于奔命的現(xiàn)象，使司法機關收結(jié)案比例趨于平衡，既是保證司法工作平穩(wěn)和實現(xiàn)良性循環(huán)的必要條件，也是司法改革成功的重要標志之一。

受到審理期限的影響，用傳統(tǒng)的結(jié)案率衡量司法機關的效率并不科學，衡量司法機關收結(jié)案比例是否趨于平衡要觀察法院、檢察院的結(jié)案數(shù)與收案數(shù)能否保持在1∶1左右，也就是新收案件能夠在合理區(qū)間內(nèi)辦結(jié)，不會導致案件積壓、久拖不決。

（七）是否建立健全司法人員內(nèi)外部正常流動機制

社會主義法治國家的建設離不開一支高效、廉潔、業(yè)務能力突出的高素質(zhì)司法隊伍。因此，保持司法人員內(nèi)外部正常流動是保證司法工作具有可持續(xù)性，是司法改革成功的重要標準之一。

其一，司法人員外部流動是否合理。近年來，司法人員離職現(xiàn)象比較突出，通過司法改革，提升司法公信力，加強司法人員履職保障，司法人員大規(guī)模離職現(xiàn)象是否減少甚至扭轉(zhuǎn)。人民法院、檢察院是否改變了對法官、檢察官離職的限制性規(guī)定，是司法人員在司法改革是否有獲得感的重要衡量標準。

其二，是否建立司法人員內(nèi)部流動機制。在司法機關內(nèi)部是否形成了一套成熟的內(nèi)部交流、逐級遴選的司法人才流動制度；是否實現(xiàn)法官、檢察官初任法官、檢察官由高級人民法院、省級人民檢察院統(tǒng)一招錄，一律在基層法院、檢察院任職；是否實現(xiàn)上級人民法院、人民檢察院的法官、檢察官從下一級人民法院、人民檢察院的優(yōu)秀法官、檢察官中遴選。

其三，從職業(yè)共同體中招錄司法人員是否順暢。是否建立了比較規(guī)范的從政法專業(yè)畢業(yè)生中招錄司法輔助人員，從符合條件的律師、法學專家、立法工作者中招錄法官、檢察官的制度規(guī)范。是否能夠通過上述制度和選拔機制遴選高素質(zhì)的法科畢業(yè)生、優(yōu)秀的法律人才充實到司法部門中。

（八）人民群眾的司法滿意度是否提高

本輪司法改革的目標是實現(xiàn)讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，因此，在司法改革評估時，除了制定司法權運行的客觀指標外，仍應當“問政于人民”，設計一套相對合理科學的調(diào)查問卷來考察司法改革過程中人民群眾的獲得感。

調(diào)查問卷的對象應當包括訴訟當事人、代理人、法律專家、司法人員以及普通民眾等，并分別設計問卷。調(diào)查問卷應當側(cè)重了解司法改革的實際情況、發(fā)現(xiàn)問題，對進一步深化改革提出對策建議。問卷提問的設計應當強調(diào)客觀性和明確性，避免提出類似于“您對承辦法官是否滿意”這樣空洞泛化的問題。應依據(jù)法律、司法改革主要內(nèi)容著重從訴訟程序、訴訟服務、訴訟效率、裁判結(jié)果等幾個方面設計較為客觀性的問卷，例如“在訴訟過程中法院是否告知訴訟權利義務？”“立案時是否補充材料？補充材料次數(shù)？”“是否聘請律師？聘請律師是否方便？”等等。

最終將調(diào)查問卷所得的主觀得分與評估的客觀得分加權計算來評估一個地區(qū)司法改革的整體成效。

本輪司法改革以人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義為目標，如果各地的司法改革達到上述標準，或者基本實現(xiàn)上述標準，那么就可以說基本完成了本輪司法改革的目標，否則匆忙宣布司法改革成功就要打個問號。應該更加務實、更加深入地對司法改革進行全方位的研判，對癥下藥，將司法改革進一步推進深化。

四、司法改革指標體系及方法設計

根據(jù)上文所確定的評估對象、原則和具體評估內(nèi)容，筆者設計了司法改革成效評估的一、二級指標體系及其評估方法，以供有關部門決策參考。

一級指標 二級指標 評估方法獨立行使司法權（1 0%）規(guī)范性文件制度 自報+提交證明材料通報干預典型案例 自報+提交證明材料干預情況記錄 自報+提交證明材料遴選委員會設立情況 自報+提交證明材料遴選委員會人員構成 自報+提交證明材料遴選程序公平性 自報+提交證明材料遴選標準合理性 自報+提交證明材料員額退出機制情況 自報+提交證明材料員額制改革（1 0%）

續(xù)表