余凌云

清華大學法學院教授

一、引言

公安管理體制，簡稱公安體制，涉及公安機關機構設置、組織領導制度和工作運行機制、管理權限劃分等內容，1參見張明：《新中國公安管理體制變遷研究綜述》，載《湖北警官學院學報》2015年第3期?；緝群蔷鞕唷霸诠步M織之間的制度化配置而形成的穩(wěn)定關系”，包括公安機關上下級之間的“指揮隸屬關系”，以及公安機關之間因分工而形成的“協(xié)作配合關系”。2參見趙煒：《公安機關體制改革論綱》，載《中國人民公安大學學報》（社會科學版）2014年第6期。對公安體制的表述略有不同，熊一新認為，“公安體制是指公安機關在機構設置、領導隸屬關系和管理權限劃分等方面的體系、制度、方法、形式等的總稱”。參見熊一新：《關于全面深化公安改革若干問題的思考》，載《中國人民公安大學學報》（社會科學版）2015年第6期。王基鋒認為，“公安管理體制指的是公安機關內部各層次、各部門之間責權關系的制度化, 具體包括領導體制、內部組織結構以及權責劃分三大方面”。參見王基鋒：《公安管理體制改革的若干探討》，載《公安研究》2009年第1期。通常將這種關系高度濃縮地表述為“統(tǒng)一領導、分級管理、條塊結合、以塊為主”。

但是，在這個提綱挈領的表述中，“統(tǒng)一領導”“以塊為主”都描述領導關系，但彼此又有沖突?！胺旨壒芾怼痹陉U述上多與“以塊為主”趨同，指領導歸屬，對于公安機關，同級“黨委政府都有業(yè)務決策權、人事管理權和經(jīng)費分配權”。3參見趙煒：《公安機關體制改革論綱》，載《中國人民公安大學學報》（社會科學版）2014年第6期。但是，在筆者看來：第一，“分級管理”“條塊結合、以塊為主”暗含分工，卻沒有說清楚中央與地方、上級與下級存在怎樣的事權劃分；第二，公安管理體制把中央與地方“兩個積極性”都包容進去了，但卻充滿矛盾，當“統(tǒng)一領導”與“以塊為主”發(fā)生沖突時，以誰優(yōu)先，并不清楚。

從法律上看，《人民警察法》（2012年修正）沒有采用警察權概念，對于學術上廣泛使用的警察權，是從公安機關職責和權限兩個維度去解構的。其中第6條，列舉了十四項警察職責，并提出要“按照職責分工”，但是在《人民警察法》、《公安機關組織管理條例》（2006年）等法律、法規(guī)和規(guī)章之中，并沒有對上述職責的歸屬做進一步區(qū)分。《人民警察法》第7條至第17條規(guī)定的公安機關權限，也沒有區(qū)分行使主體，不存在中央或地方公安機關的專屬權力。倒像是在公安部、公安廳、市縣公安局以及公安分局之間，不區(qū)分警察職責權限、管轄事項，如“行政發(fā)包制”理論所闡述的那樣，是統(tǒng)一事項、統(tǒng)一任務層層外包而已。4參見周黎安：《行政發(fā)包制》，載《社會》2014年第6期。

這與當前中央與地方國家機構職權劃分如出一轍，簡直就是一個縮影。現(xiàn)行《憲法》第3條第1款、第4款規(guī)定也是宣示性的，“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則”，“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”。從已有的研究看，對上述第3條第1款、第4款規(guī)定的解讀，一般認為，中央與地方國家機構的職權劃分仍然處于非制度化狀態(tài)，需要雙方在實際運作中具體博弈平衡。

同樣，從組織法上看，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（2015年修正）等有關法律盡管對中央政府與地方政府之間職責權限做出了劃分，但是，仍然被批評為“不科學、不合理”?！皼]有對中央政府和地方政府各自的職責范圍作出有明確區(qū)分的規(guī)定”；“職權的劃分不是以分工式為主，而是以總量分割式為主”；“除外交、國防等少數(shù)專屬中央的權限外，法律賦予中央政府與地方政府的權限幾乎是一致的、對等的，地方政府擁有的權限可以說是中央政府的翻版”；5潘小娟：《中央與地方關系的若干思考》，載《政治學研究》1997年第3期。“使得中央政府與地方政府的關系缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性，對它的調整帶有較大的隨意性和不規(guī)范的行為，造成中央政府與地方政府互相掣肘、互相侵權現(xiàn)象較為普遍”。6金太軍：《當代中國中央政府與地方政府關系現(xiàn)狀及對策》，載《中國行政管理》1999年第7期。

本文討論的前提就是建立在上述基本判斷之上，也就是當下警察權在中央與地方之間的劃分不甚清晰，仍處于在互動過程之中隨機調整的非制度化狀態(tài)。本文在勾勒公安管理體制的歷史沿革之后，分別從“統(tǒng)一領導”和“以塊為主”兩個方面去觀察、分析實踐運行的基本方式與表現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)實際運轉是雜亂的，無論條塊，都并存著干預過度與能力不足。而且，總體的運轉方向趨向中央集權，尤其是對地方亂象的治理，解決問題的基本思路往往是權力上收。在這個過程中，一方面，地方治理的能力被忽略了，另一方面，加強“條”上的領導，也有不少問題。因此，必須明確警察權在中央與地方之間的劃分，對條塊體制做法治化構造。只有在事權劃分的格局上，才能實現(xiàn)公安機關上下級之間的良性互動。

二、歷史沿革

中華人民共和國成立之后逐漸形成的“統(tǒng)一領導、分級管理、條塊結合、以塊為主”的公安機關管理體制，源自戰(zhàn)爭年代，是對根據(jù)地公安工作經(jīng)驗的總結，“定型于計劃經(jīng)濟時代”，7程小白、章劍：《事權劃分——公安改革的關鍵點》，載《中國人民公安大學學報》（社會科學版）2015年第5期。還有一種觀點認為，中華人民共和國成立前，“警察（公安）體制主要是學習借鑒了蘇聯(lián)‘契卡’（肅反委員會）的經(jīng)驗，實行‘垂直領導’”。之后，經(jīng)過“中國化的改造和改革”，開始實行“條塊結合、以塊為主”的管理體制。參見趙煒：《公安機關體制改革論綱》，載《中國人民公安大學學報》（社會科學版）2014年第6期。并延續(xù)迄今。

在革命戰(zhàn)爭時期，根據(jù)地之間、根據(jù)地與中央之間聯(lián)系不便，多是各自為戰(zhàn)，地方上的治安、司法事務亦當便宜從事、當機立斷，在財政上也是自力更生、自給自足，強調“以塊為主”，這也十分自然而合理。中央、上級的“統(tǒng)一領導”多體現(xiàn)在思想、政策與組織上，對具體事項干預不多。根據(jù)地的經(jīng)驗對后來公安管理體制的形成產生了深刻的影響。

新中國成立之后，在計劃經(jīng)濟體制下，由于嚴格的戶籍制度和獨特的單位制度，限制了人口在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、單位之間的隨意流動，而且強調階級斗爭和思想改造的政治運動，以及群眾路線上形成的群防群治，構建起來一個以單位治理為重點的頗為有效的治安模式。所以，秩序的維護、危害的防止、違法犯罪的打擊，很大程度上都可以依靠單位、地方解決，“以塊為主”基本上還是適應當時的社會需要?！耙詨K為主、條塊結合”之中的籠統(tǒng)矛盾，也沒有引發(fā)太大的問題。“這種公安管理體制適應計劃經(jīng)濟時期高度集中、靜態(tài)封閉、低犯罪率的社會治安狀況?！?參見王基鋒：《公安管理體制改革的若干探討》，載《公安研究》2009年第1期。

但是，改革開放之后，特別是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展、人口流動的頻繁，以及由此引發(fā)的跨地區(qū)流動作案的加劇，上述體制之中的事權不清，也就是中央與地方之間權力和責任的劃分變動不居，可以隨時隨地上收或下放，甚至權力上收、責任下放的狀態(tài)，便暴露出了諸多不適應。對于上述體制在運行中表現(xiàn)出的問題，相關文獻都做了大致相同的現(xiàn)象描述，9比如，萬長松：《現(xiàn)行公安體制存在的幾個問題》，載《公安大學學報》1999年第2期。但是，對產生的原因卻缺乏深入的理論分析。近年來，一些經(jīng)濟學、管理學和社會學的學者也加入了對中央與地方關系的深入研究。其中，周黎安的“行政發(fā)包制”、周雪光的“權威體制與有效治理”最值得關注，為我們提供了深層次的理論分析工具。10參見周黎安：《行政發(fā)包制》，載《社會》2014年第6期；周黎安：《再論行政發(fā)包制——對評論人的回應》，載《社會》2014年第6期；周雪光：《行政發(fā)包制與帝國邏輯——周黎安〈行政發(fā)包制〉讀后感 》，載《社會》2014年第6期；周雪光：《權威體制與有效治理——當代中國國家治理的制度邏輯》，載《開放時代》2011年第10期；周雪光：《運動型治理機制——中國國家治理的制度邏輯再思考》，載《開放時代》2012年第9期；周雪光：《從“黃宗羲定律”到帝國的邏輯——中國國家治理的歷史線索》，載《開放時代》2014年第4期。

三、“以塊為主”

地方公安機關在人事、資源與工作上高度依賴地方政府，公安工作絕大多數(shù)屬于地方事權或者中央與地方的共同事權，需要由地方政府和黨委統(tǒng)籌領導，各工作部門協(xié)調配合，“以塊為主”是很明顯的，也與權力一元化、11曹正漢、薛斌鋒、周杰觀察到，地方存在權力一元化的現(xiàn)象，這是“中央集權所派生的結果”，“是通過地方黨委統(tǒng)一領導來實現(xiàn)的”。“地方政府在實際的權力運作過程中，有意消解權力的分立和制衡排斥橫向制約，強化了地區(qū)權力的一元化?！眳⒁姴苷凉h、薛斌鋒、周杰：《中國地方分權的政治約束——基于地鐵項目審批制度的論證》，載《社會學研究》2014年第3期。公安事權的基本屬性相契合。比如，疏導城市交通擁堵，需要合理規(guī)劃、建管結合，在地方政府的統(tǒng)籌下實行綜合治理。但是，“以塊為主”在實際運行中又存在過度干預與能力不足的問題。

首先，權力一元化和“以塊為主”進一步強化了公安機關對地方政府和黨委的依附，不得違拗地方黨委和政府的指示命令。近年來，公安機關大量卷入拆遷征地、維穩(wěn)等工作，從事非警務活動比較突出。為保護地方利益，不當干預經(jīng)濟活動等問題也時有發(fā)生?！皞€別地方黨政領導出于本地區(qū)、本部門利益得失的考慮干擾公安執(zhí)法工作，致使辦人情案、關系案現(xiàn)象時有發(fā)生?！?2王基鋒：《公安管理體制改革的若干探討》，載《公安研究》2009年第1期。一旦地方政府要求警察機關協(xié)助開展某些不利于群眾利益并且超越警察權限的工作時，警察機關就處于或者違反法律規(guī)定，或者違抗地方政府指示的兩難境地。

為避免地方對公安工作的不當干預，需要引入上級政府對下級政府的縱向控制。13轉自曹正漢、薛斌鋒、周杰：《中國地方分權的政治約束——基于地鐵項目審批制度的論證》，載《社會學研究》2014年第3期。各地公安機關一把手的任命，必須征得上一級公安機關的同意，就是加強對地方主義控制的一個重要手段，14趙煒建議，“領導班子的人員都必須跨區(qū)域或跨部門交流”。參見趙煒：《公安機關體制改革論綱》，載《中國人民公安大學學報》（社會科學版）2014年第6期。也是公安工作強化“縱向問責機制”、趨向“委托—代理”模式的一種表征。因為“如果中央能夠有效地控制地方官員的晉升的話，中央政府不會持續(xù)地抱怨地方官員不遵從中央的命令，地方主義也不會具有威脅性”。15李芝蘭：《當代中國的中央和地方關系：趨勢、過程及其對政策執(zhí)行的影響》，劉承禮譯，載《國外理論動態(tài)》2013年第4期。而且，“正如‘分權化威權主義’所指出的那樣，壟斷的人事權賦予了高層政府在地方層面落實自身意愿的強控制力，高層政府的介入能夠更快、更有效地糾正地方政府行為”。16郁建興、高翔：《地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎》，載《中國社會科學》2012年第5期。

其次，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，人員流動加劇，“交通、通訊的大發(fā)展以及互聯(lián)網(wǎng)的普及”，公安工作面臨的一些新形勢對“以塊為主”的體制提出了挑戰(zhàn)。比如，“犯罪呈現(xiàn)一種全國化乃至全球化的態(tài)勢，網(wǎng)絡指揮、遠程犯罪、長途奔襲、高速移動的特點明顯”，需要通過全國統(tǒng)一的調度指揮，加強跨區(qū)域的公安機關之間協(xié)作。又如，地方發(fā)生恐怖事件、群體性事件等緊急突發(fā)事件，“當?shù)毓矙C關在第一時間首先要上報當?shù)攸h委政府，是否在第一時間向上級公安機關報告取決于當?shù)攸h委政府的意愿。等到上級公安機關基本掌握情況后，往往錯失良機”。17趙煒：《公安機關體制改革論綱》，載《中國人民公安大學學報》（社會科學版）2014年第6期。在這些問題的處置上，“以塊為主”的體制顯然捉襟見肘、弊端叢生，造成了“警令不暢”，“警力難以形成整體合力”。18尤小文：《直面公安體制改革四大問題》，載《人民公安》2003年第21期；彭貴才：《論我國警察權行使的法律規(guī)制》，載《當代法學》2009年第4期。在國家治理的邏輯上，這種態(tài)勢又很自然地趨向于一體政策、權力上收。

最后，地方政府承擔了主要的行政事務和行政責任。19從國家財政支出結構來看，中央財政支出主要集中在外交、國防兩個項目，地方財政成為履行政府對內職能的主要支出者，2010年地方政府在農林水事務、環(huán)境保護、醫(yī)療衛(wèi)生、城鄉(xiāng)社區(qū)事務，以及社會保障和就業(yè)等方面的支出比重甚至超過95%。參見郁建興、高翔：《地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎》，載《中國社會科學》2012年第5期?！度嗣窬旆ā返?條規(guī)定的人民警察十四項職責，由于沒有進一步明確“職責分工”的方式，在執(zhí)法下沉的趨勢下，一般都需要地方公安機關具體執(zhí)行。因此，地方政府，包括地方公安機關，是政府職能的實際履行者。然而，與此同時，決策權、監(jiān)督權以及立法權又趨向中央集權。比如，《行政處罰法》（2017年修正）、《行政許可法》（2004年）、《行政強制法》（2011年）對地方性法規(guī)設定權做了嚴格的限制，毫無疑問，這是采取了傳統(tǒng)的中央集權的解決思路，通過權力上收治理地方濫設問題。但隨之而來的是，地方性法規(guī)的創(chuàng)制性規(guī)定也缺少相應的有效執(zhí)法手段，地方政府和公安機關“并未獲得充分的地區(qū)治理權”。20曹正漢、薛斌鋒、周杰：《中國地方分權的政治約束——基于地鐵項目審批制度的論證》，載《社會學研究》2014年第3期。

從社會學、政治學的研究看，在以往中央與地方的互動過程中，解決一統(tǒng)體制與地方治理能力之間的矛盾主要是通過地方的變通等非正式方式，也稱為“地方的共謀現(xiàn)象”。比如，在城市交通擁堵的治理中，地方性法規(guī)不時要求突破《道路交通安全法》（2011年修正）、《行政處罰法》、《行政許可法》和《行政強制法》等限制。以往，對于地方立法的訴求，全國人大法工委和省級人大常委會有時采取默許方式。但是，隨著法治建設的不斷完善，這種非正式方式的運作空間受到了極大的擠壓。比如，對上海車牌號拍賣的合法性爭議，不絕于耳。21《上海拍賣車牌是否合法再起爭議》，載http://www.mzyfz.com/index.php/cms/item-view-id-34961?verified=1，2017年12月10日訪問。對深圳交通治理的新規(guī)，也質疑不斷。22《律師與交警交鋒，深圳交通處罰是否合理》，載http://www.360che.com/law/151104/47349.html， 2017年12月10日訪問。

周雪光生動地描繪出了這樣的窘境：“隨著信息技術、公民權利意識的發(fā)展，政府的非正式行為——落實政策中的粗暴行為、妥協(xié)讓步、私下交易、共謀掩蓋——難以隱蔽實施。這些非正式行為一旦通過社會媒介公布于眾，就會形成巨大社會壓力，迫使上級政府做出反應，使正式與非正式在治理過程中互為調節(jié)轉換的空間大為壓縮。社會發(fā)展的大趨勢推動著政府行為走向正式化、標準化。但在相應的制度安排缺失的條件下，官僚體制的正式化、標準化又與各地情況的多樣化產生了更大張力，使一統(tǒng)體制與有效治理間的矛盾難以在官僚層級間微妙隱蔽的非正式過程中得到緩和消解，迫使中央政府自上而下的卷入和干涉，對整個體制產生大的震蕩，誘發(fā)新的危機?！?3參見周雪光：《從“黃宗羲定律”到帝國的邏輯：中國國家治理邏輯的歷史線索》，載《開放時代》2014年第4期。

正如經(jīng)濟學、社會學、政治學學者發(fā)現(xiàn)的那樣，地方的非正式方式有些是合理的，有些是不合理的。法律學者應當關心的是，為什么那些合理的、行之有效的非正式方式不能法治化？沿著這樣的思考路徑，我們不難發(fā)現(xiàn)，地方立法的空間一直是狹窄的，即便是《立法法》（2015年修正）第72條普遍授予了設區(qū)的市的地方立法權，“可以對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)”，但是，一旦從事具體立法，便會發(fā)現(xiàn)中央立法無處不在，那么，如何把握“不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸”呢？比如，在道路交通安全法規(guī)范體系之中，為地方立法找尋電動自行車、老年代步車、殘疾人車輛的治理空間，便會頓感困惑與局促。

從上述分析看，在以往的經(jīng)驗中，一旦地方治理出現(xiàn)亂象，中央往往傾向權力上收，隨之而來的是地方治理的能力被削弱了，使地方性法規(guī)無法有效回應地方事務的治理。退一步說，如果我們把弱化地方治理能力視為一種必須付出的代價，那么，加強中央集權，實行更強有力的“統(tǒng)一領導”，能夠解決地方面臨的治理亂象嗎？加強自上而下的“統(tǒng)一領導”本身又會有著怎樣的問題呢？

四、“統(tǒng)一領導”

毫無疑問，“條塊結合、以塊為主”是嵌生在中央集權的框架之內。新中國成立之后，“只用了約一年的時間，就在全國建立起統(tǒng)一的人民公安體制”。24朱旭東、于子建：《新中國警察制度現(xiàn)代化進程述評》，載《中國人民公安大學學報》（社會科學版）2011年第4期。從中央到地方，從省、自治區(qū)、直轄市到市縣，建立了上下嚴格隸屬領導關系的各級公安機關，基本上職責同構。

從根本上講，“統(tǒng)一領導”是為了保證中央的權威，做到政令通暢，步調一致。具體而言，“公安工作的主要法律法規(guī)由中央制定，公安工作的方針政策由中央確立，公安機關的管理制度由中央制定，公安工作的重大行動由中央決策部署”。25趙煒：《公安機關體制改革論綱》，載《中國人民公安大學學報》（社會科學版）2014年第6期。從已有研究，以及筆者對實踐的觀察來看，“統(tǒng)一領導”在公安工作中是一個基本趨向。警察隊伍具有準紀律部隊性質，擁有其他行政機關不具有的強制、技術手段，甚至武力。加強“統(tǒng)一領導”，下級服從上級，地方服從中央，對于維護國內安寧、打擊違法犯罪、防止國家分裂，意義重大。公安系統(tǒng)濃厚的“政治教化的儀式化”，26關于“政治教化的儀式化”，參見周雪光：《中國國家治理的制度邏輯——一個組織學研究》，生活·讀者·新知三聯(lián)書店2017年版，第34—37頁。通過不斷的政治學習和思想統(tǒng)一，又使“統(tǒng)一領導”易于實現(xiàn)。但是，不區(qū)分中央與地方事權的“統(tǒng)一領導”，在實際運行中又產生了一些問題。

首先，中央集權和權威體制的影響，不像周雪光表述的那樣籠統(tǒng)，是通過“一個嚴密有序的科層制組織制度貫徹自上而下的行政命令和政策意圖，從而確保不同屬地與中央政府的步調一致”，27周雪光：《權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯》，載《開放時代》2011年第10期。而是更進一步，從公安部、公安廳到公安局，在內部機構的安排上，更多采取對口設置。一種解釋認為，這“是與公安機關相當部分事權屬于央地共同事權之故”。28石啟飛：《淺議公安機關中央事權與地方事權劃分、警種、部門設置》，載《政法學刊》2015年第6期。這種解釋失之單薄。還有一種解釋認為，這是“職責同構”，“在政府間關系中，不同層級的政府在縱向職能、職責和機構設置上的高度統(tǒng)一、一致”。29黃韜：《中央與地方事權分配機制——歷史、現(xiàn)狀及法治化路徑》，格致出版社、上海人民出版社2015年版，第17頁。在筆者看來，這更是為了適應中央集權的要求。中央集權注重一統(tǒng)體制的推行，并通過激勵機制、考核、檢查與問責等方式督促地方不折不扣的落實。這需要組織機構的對口銜接，保持上令下達的暢通管道。

對口設置往往會被上級認為是對相應工作重視的姿態(tài)?！包c對點”的回應如果在地方斷了，就會被視為不重視相應的上級工作，在檢查考評中就可能被“亮黃牌”。但是，對口設置第一，越到基層，越容易導致機構泛濫、人浮于事、互相推諉；30比如，吉林省縣級公安機關除派出所外平均內設20多個部門，地市一級公安局內設機構有30多個，有的甚至更多一些。參見陳占旭：《關于深化公安管理體制改革的思考》，載《公安研究》2003年第7期。第二，也束縛住地方公安機關在機構改革上的靈活性；第三，上級部門的每一個機構為了彰顯自己的重要性，也熱衷于不斷布置各項任務，經(jīng)常要求檢查落實、上報執(zhí)行情況。這也成為政出多門、基層不堪重負的源頭。

2006年縣級公安機關機構改革，開始解決與上級公安機關“上下一般粗”的機構設置模式，但只是為了契合縣級公安機關的“實戰(zhàn)特點和人員規(guī)模有限的實際情況”。31趙煒：《公安機關體制改革論綱》，載《中國人民公安大學學報》（社會科學版）2014年第6期。迄今，省市與公安部的機構設置還沒有根本觸動。在筆者看來，公安機關的機構改革可以考慮依據(jù)中央事權、地方事權和央地共同事權的標準，承擔中央事權的機構由公安部設置，負責地方事權的機構由地方公安機關決定，行使央地共同事權的機構可以對口設置。

其次，在中央集權的觀念下，權力均屬于中央，地方的權力不是來自傳統(tǒng)的地方自治，而是從根本上來自中央的授權、放權與認可。實際運行的模式可以簡單地概括為“中央出政策，地方對口執(zhí)行”。“政策出臺后，目標向下由各級政府逐級分解，由基層政府落實執(zhí)行，形成了事權下移的局面”，32黃韜：《中央與地方事權分配機制——歷史、現(xiàn)狀及法治化路徑》，格致出版社、上海人民出版社2015年版，總序第16頁。中央與地方更像是“委托—代理”關系，或者說，是一種行政外包制。這構成了中央與地方一般意義上的權力關系，以及運行的基本范式。

權威體制的核心是“一統(tǒng)的政策部署”，“一刀切”是“其制度邏輯所致”。但是，“統(tǒng)轄的內容越多越實，或治理的范圍越大，資源和決策權越向上集中，那么，治理的負荷就會越沉重”，“其政策制定過程就越可能與各地具體情況相去甚遠”，“其有效治理的程度就會越低”。33周雪光：《權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯》，載《開放時代》2011年第10期。而且，不論一體控制制度在理論上有多少優(yōu)點，它缺乏來自當?shù)嘏械募?，也不能很好地回應由其保護的人群的訴求。34"Whatever may be the theoretic advantages of such a system of unified control, it lacks the stimulus of local criticism and does not respond readily to the needs of the population it protects." Edward Troup, "Police Administration, Local and National", Police Journal Vol.1,No.6(1928).

公安部越是積極推動統(tǒng)一整治，越容易趨于治理目標的單一性、臨時性，采取運動式的集中整治，表現(xiàn)為“一人生病、全家吃藥”。同理，從省到市，上級公安機關越是加強統(tǒng)一領導，過多地布置各項任務，下級公安機關越是疲于奔命，但又不能不擺出認真對待、積極落實的姿態(tài)，有時不免流于形式、應付了事。正如基層反映的，“集中統(tǒng)一的專項行動過多過濫，一竿子到底，一個標準考核排名，基層公安機關常年疲于應付，很少有自主空間”。35金伯中：《進一步明晰公安機關中央事權和地方事權》，載《人民公安》2013年第5期。由于集中整治的問題不見得是地方上亟待解決的，在資源有限、警力不足的情況下，地方公安機關對當?shù)丶毙杞鉀Q的問題，無暇顧及，治理能力無疑就削弱了。

再次，從理論上講，政府享有某一領域的事權，就同時應該配備相應的財權和財力，以財權、財力保證事權的實施。36參見朱丘祥：《從行政分權到法律分權——轉型時期調整垂直管理機關與地方政府關系的法治對策研究》，中國政法大學出版社2013年版，第43頁。經(jīng)過1994年的分稅制改革，中央與地方的財政關系發(fā)生重大變化，客觀上財力上收中央。但是，與此同時，并沒有“對中央與地方之間的事權分配關系進行制度性安排”，依然保持原來的彈性靈活、相機授權的格局。然而，從中央到部委部署下達的“運動式治理”活動此起彼伏，各項指標、任務、項目都必須由基層來具體落實，事務向下轉移的同時，經(jīng)費卻沒有隨之下?lián)苈鋵?，實際上變成了地方出錢出力，所以，“財力逐級上收和支出責任逐級下放導致的事權與財力不匹配的問題始終困擾著各級地方政府”。37黃韜：《中央與地方事權分配機制——歷史、現(xiàn)狀及法治化路徑》，格致出版社、上海人民出版社2015年版，第2頁。

公安機關也不例外。2003 年11月第二十次全國公安會議以來，中央對公安保障體制也做了部分調整，包括：（1）建立中央公安轉移支付制度，對地方公安機關的辦案費和裝備費進行必要的補助。（2）由國家發(fā)展和改革委員會立項建設公安業(yè)務用房。但是，仍然“沒有建立在合理劃分公安事權的基礎上，沒有使支出責任與公安事權直接掛鉤”。38趙煒：《公安機關體制改革論綱》，載《中國人民公安大學學報》（社會科學版）2014年第6期。沒有實現(xiàn)中央事權由中央財政負擔，地方事權由地方財政承擔，中央與地方共同事權按照各自比例分擔或者由中央公安轉移支付。

現(xiàn)行公安經(jīng)費、裝備保障主要取決于地方經(jīng)濟發(fā)展水平、財政狀況和領導的重視程度。地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展差異導致公安財物保障水平差異甚大。39參見陳占旭：《關于深化公安管理體制改革的思考》，載《公安研究》2003年第7期。而且，“地方政府支出責任的上升”，也意味著“公安領導權和事權過度集中于地方政府”，40程小白、章劍：《事權劃分——公安改革的關鍵點》，載《中國人民公安大學學報》（社會科學版）2015年第5期。由此產生的流弊很多，比如，“容易形成地方保護主義下的執(zhí)法壁壘，損害國家利益和法制統(tǒng)一”?！缎姓幜P法》規(guī)定的“收支兩條線”“禁止罰沒款返還”難以落實。在一些經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)容易引發(fā)“三亂”、以罰代刑、以罰代處現(xiàn)象，等等。41參見王基鋒：《公安管理體制改革的若干探討》，載《公安研究》2009年第1期。

最后，在警察法領域，還有一個很突出的問題，就是警察編制。新中國成立之后，公安編制就由中央政府直接管理，42參見趙煒：《公安機關體制改革論綱》，載《中國人民公安大學學報》（社會科學版）2014年第6期。并延續(xù)至今。根據(jù)《公安機關組織管理條例》第19條、第21條規(guī)定，“公安機關人民警察使用的國家行政編制，實行專項管理”，警察編制屬于中央事權。因此，地方公安機關需要擴容，必須由國務院機構編制管理機關“征求公安部意見后進行審核，按照規(guī)定的權限和程序審批”。

但是，地方公安機關的警察規(guī)模實際上取決于當?shù)刂伟矤顩r、經(jīng)濟發(fā)展水平、公眾對安全感的訴求程度等因素，在一定程度上也屬于地方事權，不宜完全由中央壟斷。否則，在地方治安壓力之下，為快速解決警務人員不足，只能在正式制度之外采取非正式的方式，也就是在警察之外引入輔警。這也是當前各地輔警數(shù)量急劇增長，并不斷從事警察執(zhí)法活動，與公眾發(fā)生激烈沖突的根源。

因此，必須引入中央編制與地方編制。對于地方公安機關承接的中央事權，有關警力和財政開支也應當由中央負擔，這決定了地方公安機關的部分警察編制可以采用國家行政編制，“實行專項管理”。但是，對于地方治安事務的處理，這部分的警察編制應該由地方人大決定，并主要由地方財政負擔。

五、結論

當前警察權在中央與地方之間的劃分還處于非制度化，或者說，法治化程度較低，一個重要表征就是上下級公安機關之間的職責分工不明確，游移變動，還處于根據(jù)上級意愿與實際需要隨時調整、不斷試錯之中?？梢哉f，當前公安體制的實際運行與上述社會學對央地關系的總體判斷基本一致，是中央與地方事權劃分現(xiàn)狀及問題的一個縮影。

在中央集權的體制下，在建設統(tǒng)一警察制度的驅動之下，公安機關作為維護社會秩序、保障國內安寧的準紀律部隊，在實際運作中有著縱向上不斷統(tǒng)一行動、加強領導的趨向，“條”的關系變得愈發(fā)重要和清晰，“塊”的關系即便重要，也退居其次。比如，尤小文根據(jù)當前犯罪的流動性、跨區(qū)域性不斷增大的趨勢，以及“以塊為主”應對上的捉襟見肘，推導出刑事執(zhí)法權，尤其是經(jīng)濟犯罪偵查權應當屬于中央事權。43參見尤小文：《直面公安體制改革四大問題》，載《人民公安》2003年第21期。趙煒甚至建議，“中央條管的力度正在不斷加大”，“不宜再使用‘條塊結合、以塊為主’的提法，只提‘統(tǒng)一領導、分級管理’比較適宜”。44趙煒：《公安機關體制改革論綱》，載《中國人民公安大學學報》（社會科學版）2014年第6期。

這種趨勢也可以從行政發(fā)包制理論獲得解釋。當統(tǒng)治風險增大(如政治危機、社會危機、地方政府行為偏離失控等情形)，執(zhí)政者的選擇傾向于集權，即擴大、強化自上而下的正式權威，以便壓縮、限制地方政府的剩余控制權。45參見周雪光：《行政發(fā)包制與帝國邏輯——周黎安〈行政發(fā)包制〉讀后感》，載《社會》2014年第6期。按照這種解釋，如果在地方政府的干預下，公安機關提供的公共服務發(fā)生了偏離，比如，過多地涉足非警務活動，或者因為分權而誘發(fā)腐?。辉偃?，近年來，車管所頻發(fā)腐敗窩案，公安部、省公安廳便傾向于收權，降低統(tǒng)治風險。

這種互動的內在邏輯關系，正如周雪光描述的，是在中央與地方關系之中，長期存在權威體制與有效治理之間的矛盾，集中表現(xiàn)在中央管轄權與地方治理權之間的緊張和不兼容。前者體現(xiàn)在中央政府自上而下推行其政策指令意圖，在資源和人事安排上統(tǒng)轄各地的權力；后者是指政府在不同領域或屬地管理中處理解決具體問題的可行性、有效性，尤其體現(xiàn)在基層政府解決實際問題的能力。這兩者之間的深刻矛盾是，權威體制的集中程度越高，越剛性，越是以削弱地方治理權為代價，其有效治理的能力就會相應減弱。而地方政府治理權的增強，又常常表現(xiàn)為各行其是，偏離失控，對權威體制的中央核心產生威脅。46參見周雪光：《權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯》，載《開放時代》2010年第10期。這意味著在中央與地方的博弈互動過程中，地方的特殊性、治理的地方需求容易被弱化、忽視。但是，中央不可能總攬地方一切事務，權力上收也不是解決問題的根本出路。

這些研究，讓我們深刻意識到公安管理體制的問題只不過是央地關系的一個簡版，上述社會學、政治學等學者提出的一些理論觀點恰好能夠用來解釋公安事權劃分以及條塊關系上存在的問題。因此，在筆者看來，當前，條塊體制運行中產生的問題，從很大程度上看，源自警察權在中央與地方之間劃分不清。我們迫切需要著手解決的問題，就是在這種不斷趨向集權的走向之中，如何為地方治理留有足夠的空間，賦予法律上的解決能力，能夠積極調動和發(fā)揮地方積極性。因此，科學劃分中央與地方公安機關的事權，理順領導關系，并進行法治化建構，使上下級公安機關在各自的職責范圍內分工合作、良好互動，變得尤為重要。這又是另外一個很重要的研究課題。