□ 張文霞 樊立宏

科研院所是國家創(chuàng)新體系的重要主體，是配置科技人力資源的基本單位，在科研院所建立更加自主、靈活、開放的用人制度，吸引國內(nèi)外優(yōu)秀人才參與我國科研院所的研究和管理工作，是提升我國科研院所創(chuàng)新實力的關鍵舉措。這在當前國際科技合作日益廣泛，科技競爭日趨激烈的形勢下尤為重要。為此，中國科學技術發(fā)展戰(zhàn)略研究院課題組對擴大科研院所自主權的相關問題進行了研究，完成了對630家中央級和省市級科研院所的問卷調(diào)查，參與調(diào)查科研院所領導人員和其他科研人員達到5300多人。就相關問題與院所長和科研人員進行了座談。本文主要基于上述調(diào)研，對擴大科研院所自主權有關問題進行了梳理和分析。

一、擴大科研院所自主權的改革歷程回顧

自改革開放以來，我國科研院所改革一直走在事業(yè)單位改革的前列，而擴大和落實科研院所自主權，始終是科研院所改革的重要議題。

（一）實行院所長負責制，確立擴大科研院所自主權的改革方向

在科技體制改革特別是科研院所分類改革過程中，國家和有關部門的相關政策都對科研院所的管理自主權以及人才使用和分配制度的自主權做出過規(guī)定。

1978年，黨的十一屆三中全會的召開拉開了中國改革的序幕，為解決權力過于集中等問題，院所長負責制被確立為院所管理的基本制度。院所長負責制對于形成科研院所的決策體制，提高決策水平和工作效率產(chǎn)生了重要影響。1980年全國科技工作會議明確提出了科學技術服務國民經(jīng)濟發(fā)展的方針，開始進行轉變政府管理方式、全面擴大科研院所管理自主權的探索。1985年出臺的《中共中央關于科學技術體制改革的決定》提出，“科研院所實行院所長負責制，賦予研究機構干部人事管理上的自主權，科研院所可以自主決定內(nèi)設機構和人事管理事宜”。1986年，國務院發(fā)布《國務院關于擴大科學技術研究機構自主權的暫行規(guī)定》，對院所承擔任務、用人、經(jīng)費使用、資產(chǎn)處理、科技外事和外匯方面可享有的自主權做出了規(guī)定。之后，從國務院到各相關部委出臺了一系列放開“科研自主權”的政策，對推動科技體制改革和科研體系建設起到了重要作用。

1999年出臺《中共中央、國務院關于加強技術創(chuàng)新，發(fā)展高科技，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定》就科研院所用人自主權提出，要實行以全員聘任制為主的多種用人制度。改革職稱制度，推行崗位職務聘任制。對科研機構對內(nèi)部設置專業(yè)技術崗位、職務等級和薪酬分配都做出了規(guī)定。

（二）試行理事會管理制度，探索落實科研院所自主權的實現(xiàn)方式

自1995年起，國家開始在科研院所探索建立新型管理體制，旨在推動科研院所管理體制政策和治理模式的改變，探索落實科研院所管理自主權的有效途徑。

1995年出臺的《中共中央、國務院關于加速科學技術進步的決定》提出，要建立科學的科研院所管理制度，使科研院所成為享有充分自主權、實行科學管理的法人。有條件的科研院所，可試行理事會領導。國家科委1997年出臺的《關于加快深化地方科技體制改革實施工作若干意見》明確要求，地區(qū)性重點科研機構要積極探索理事會決策制下的院所長負責制，在完善院所長負責制的基礎上健全院所長選聘制度，逐步實行面向社會公開招聘。

2000年，科技部、中編辦、財政部和中組部、人事部等部門先后出臺了《關于非營利性科研機構管理的若干意見（試行）》和《關于深化科研事業(yè)單位人事制度改革的實施意見》，對理事會制度建設提出了具體實現(xiàn)方式。2011年開始的事業(yè)單位分類改革，進一步提出要建立和完善事業(yè)單位法人治理結構，要把建立和完善以決策層及其領導下的管理層為主要構架的事業(yè)單位法人治理結構，作為轉變政府職能、創(chuàng)新事業(yè)單位體制機制的重要內(nèi)容和實現(xiàn)管辦分離的重要途徑，要把行政主管部門對事業(yè)單位的具體管理職責交給決策層。20世紀初以來，有關部門和單位積極探索在科研院所實行理事會制度，積累了有益的經(jīng)驗。

（三）推進人事管理制度改革，規(guī)范事業(yè)單位用人自主權

在科研院所人事管理制度改革方面，國家推動實施了科研事業(yè)單位的職稱制度、聘用制度和崗位設置管理改革。通過一系列舉措，科研院所人事管理中的“一崗定終身、內(nèi)部難流動”等弊端逐步化解，院所用人自主權的制度規(guī)范逐步建立。

2000年7月，中組部、人事部制定的《關于加快事業(yè)單位人事制度改革的意見》提出，在事業(yè)單位建立“以聘用制為基礎的用人制度，形式多樣、自主靈活的分配制度”。同年印發(fā)的《關于深化科研事業(yè)單位人事制度改革的實施意見》，要求科研機構在人事管理制度上全面推行聘用制，自主決定內(nèi)部分配辦法。

2002年人事部出臺的《關于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》對人員聘用和崗位設置管理提出改革方向，要求在事業(yè)單位全面推行人員聘用與公開招聘制度，轉換事業(yè)單位用人機制，實現(xiàn)由身份管理向崗位管理轉變。2006年人事部發(fā)布的《事業(yè)單位崗位設置管理試行辦法》與2007年人事部與科技部聯(lián)合印發(fā)的《關于科學研究事業(yè)單位崗位設置管理的指導意見》，明確了各類主體的責任分工，政府人事行政部門是事業(yè)單位崗位設置管理的綜合管理部門，科研院所可以自主設崗。2006年先后頒布了《事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案》及其《實施辦法》，對各主體在收入分配和績效管理方面的職責作出了規(guī)定。

（四）在科研領域持續(xù)推進擴大高校和院所自主權的改革

黨的十八屆三中全會以后，圍繞全面深化改革的總目標，黨中央、國務院不斷加大科研、教育等領域簡政放權力度。十八屆五中全會明確把擴大高校和科研院所自主權作為深化科技體制改革的重要任務，相關改革的步伐明顯加快。

1.在科研項目和經(jīng)費管理方面

2014年，國務院印發(fā)《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發(fā)〔2014〕11號），在項目預算調(diào)整、勞務費用管理、間接費用管理、結余經(jīng)費使用等五個方面賦予單位一定的自主權。2016年7月，中辦、國辦印發(fā)《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號），進一步簡化預算編制、下放預算調(diào)劑權限，提高間接費用比重、加大績效激勵力度，明確勞務費用開支范圍、不設比例限制，改進結轉結余資金留用處理方式，明確單位自主規(guī)范管理橫向經(jīng)費，自主確定差旅會議費，自行采購儀器設備，自主決策自有資金基建項目等。2018年7月，《國務院關于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發(fā)〔2018〕25號）進一步提出，建立完善以信任為前提的科研管理機制，按照能放盡放的要求賦予科研人員更大的人財物自主支配權，減輕科研人員負擔，推出了簡化科研項目申報和過程管理、賦予科研單位科研項目經(jīng)費管理使用自主權以及完善評價激勵制度、強化科研項目績效評價的一系列新政策措施。高校和科研院所利用自有資金、不申請政府投資建設的項目，由單位自主決策，報主管部門備案；對申請政府投資的項目，也已大部分委托主管部門審批。2016年，全國人大常委會修訂《促進科技成果轉化法》，國務院出臺《實施〈促進科技成果轉化法〉若干規(guī)定》（國發(fā)〔2016〕16號），將科技成果的使用、處置、收益權下放給單位。

2.在人員管理和薪酬分配方面

針對高校和科研機構的特點，有關部門對教學科研人員國際合作交流、兼職、收入分配等作出新的政策規(guī)定。2016年，中辦、國辦轉發(fā)中央組織部、中央外辦等《關于加強和改進教學科研人員因公臨時出國管理工作的指導意見》（廳字〔2016〕17號）提出，高校和科研機構的教學科研人員可根據(jù)實際需要，按照相關程序，自主安排出國交流批次、人數(shù)、天數(shù)。2015年，高校、科研院所領導人員管理暫行辦法出臺，明確了對事業(yè)單位領導人員適當放寬選人用人權限、允許適度兼職等改革政策。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》，對擴大單位收入分配自主權均做出部署。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于深化職稱制度改革的意見》(中辦發(fā)〔2016〕77號)，提出了合理下放職稱評審權限的改革措施。

3.在機構管理和內(nèi)部治理方面

積極推進事業(yè)單位建立靈活自主的管理運行方式，優(yōu)化治理結構。中央編辦牽頭開展事業(yè)單位分類改革，明確對高校和科研院所按公益一類或二類機構進行管理。2014年印發(fā)的《關于創(chuàng)新事業(yè)單位機構編制管理方式的意見》，提出對公益二類事業(yè)單位探索編制備案制管理，在部分地方和行業(yè)開展法人治理結構、逐步取消行政級別等試點?？萍疾垦芯恐贫恕犊蒲惺聵I(yè)單位章程制定暫行辦法》《中央級科研事業(yè)創(chuàng)新績效評價暫行辦法》，進一步明確機構的功能定位、理順政府與科研院所的關系、強化科研院所的自主運行和管理。

4.在審計、檢察監(jiān)督等方面

有關部門積極探索容錯糾錯機制，鼓勵科研單位和科研人員大膽改革創(chuàng)新，寬容失敗失誤。審計署出臺《關于審計工作更好地服務于創(chuàng)新型國家和世界科技強國建設的意見》，明確規(guī)定對突破原有制度規(guī)定、但符合科技創(chuàng)新精神的創(chuàng)新舉措，堅決支持，鼓勵探索。最高檢察院出臺《關于充分發(fā)揮檢察職能依法保障和促進科技創(chuàng)新的意見》，提出準確把握法律政策界線，正確區(qū)分罪與非罪，切實貫徹寬嚴相濟的刑事政策，改進辦案方式方法，更好地鼓勵創(chuàng)新、鼓勵探索。

二、擴大科研院所自主權面臨的主要問題

通過問卷調(diào)查和實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在擴大自主權相關改革政策陸續(xù)出臺的背景下，一些問題仍然存在并非常突出。

（一）科研院所法人定位不清，領導人員責權利不匹配

政府部門與科研院所關系沒有理順，科研院所的定位及其領導人員的責權利不明確、不統(tǒng)一是影響擴大及落實高校及科研院所自主權的關鍵問題?？蒲性核毡榉从常瑪U權、放權的關鍵首先在于科研院所的定位問題，要擴大院所的自主權，先要進一步明確其法人地位，厘清政府部門與科研機構之間的定位和權責，使科研院所行使自主權得到法律保障。當前，與科研院所自主權直接相關的法律條文主要見于1993年修訂的《中華人民共和國科技進步法》第四章第四十三條的規(guī)定，但這些都是相對原則、概括性的規(guī)定，院所到底應該具有哪些具體的自主權，并沒有在法律上得到細致、清晰的界定。中央關于深化科技體制改革的一系列文件，提出了高校和科研院所在國家創(chuàng)新體系中的總體定位，但對不同類別、不同領域機構的功能定位和目標任務，缺乏有針對性的管理規(guī)定，法人自主權邊界不清。

由于機構法人地位定位不清，一些部門將院所視同機關內(nèi)設機構進行管理，對單位的人財物等內(nèi)部事務直接干預過多，甚至采用“一刀切”的管理辦法，在領導人員選拔任用、兼職以及科研人員出國等方面，簡單套用行政機關的管理規(guī)定“參公管理”。這不僅強化了科研院所的行政化，而且嚴重制約和束縛了機構運行的自主性。調(diào)研中，許多院所長反映責任很大，權力卻很小，責權利關系不對等。據(jù)問卷調(diào)查結果，超過三分之一（35.5%）的人認為，擴大和落實科研院所自主權的關鍵是對科研院所人員實行有別于公務員的管理制度，避免“一刀切”；特別是對科研院所內(nèi)設機構的中層領導人員，高達93%的人認為不宜套用黨政機關人員的管理規(guī)定。落實和擴大自主權首先要明確機構的功能定位和使命任務，進行分類管理，對不同機構賦予不同的法人權限。

（二） 機構編制過于剛性以及與人員身份、社會保障等緊密掛鉤，限制了單位引人用人自主權

隨著社會和財政科技投入的大幅度提高，科研院所科研任務明顯增加，很多單位編制不足、編外用人問題突出。調(diào)查顯示，有33.2%的單位有較大編制缺口。同時，由于人員身份、社會保障、戶籍、住房、養(yǎng)老、職稱等福利待遇與編制緊密掛鉤，致使編制管理、身份管理固化問題日益凸顯，在編人員的解聘和辭退、急需緊缺人才引進等都受到編制管理的剛性約束，落實科研院所用人自主權面臨種種困難。調(diào)查中，66.4%的人認為改革編制管理制度對于擴大科研院所自主權是一項緊迫任務。對于科研院所的編制管理方式，62.9%的人希望“單位按照有關部門規(guī)定的用人總量核定辦法，自主決定用人規(guī)模和結構”；19.5%的人希望由“主管部門根據(jù)編辦核定的總量，動態(tài)調(diào)整下屬機構的編制”。

（三）穩(wěn)定性科研經(jīng)費支持不足，嚴重制約單位科研自主權

長期以來，科研院所可自主支配的科研經(jīng)費極其有限，單位很少或甚至沒有用于基本科研業(yè)務活動和開展前瞻性、基礎性科研項目研究的穩(wěn)定性經(jīng)費，對學科、研究領域缺乏進行統(tǒng)籌規(guī)劃的資源和自主性。院所反映，由于單位缺乏穩(wěn)定的科研經(jīng)費支持，所謂的科研和引人用人自主性根本無從談起。調(diào)查顯示，科研院所可以自主立項的經(jīng)費主要來自基本科研業(yè)務費、橫向經(jīng)費結余和成果轉化收入。2006年以來，中央高校和公益類科研院所的經(jīng)常性預算撥款中雖增加了基本科研業(yè)務費，并逐步擴大資金規(guī)模，但作為大多數(shù)科研院所穩(wěn)定性經(jīng)費的（幾乎）唯一來源，在科研經(jīng)費總支出中占比仍較低，實際作用有限。近年來，中央財政在部分科研機構開展績效撥款試點，作為穩(wěn)定支持的新探索，但實施范圍和力度還比較小?？傮w上，穩(wěn)定性經(jīng)費和競爭性經(jīng)費相協(xié)調(diào)的機制尚未有效建立。對于擴大科研院所自主權的關鍵工作，59.5%的院所長認為應從加大穩(wěn)定性科研經(jīng)費支持著手，排在首位。

（四）財政科研項目經(jīng)費管理相關新政落實不到位，科研人員對技術路線選擇的自主權受到影響

科研經(jīng)費管理和使用是科研活動最基本的支撐條件之一，解決科研項目經(jīng)費自主權問題被科研人員排在各方面問題的首位?？蒲性核藛T仍普遍反映財政科研項目經(jīng)費使用和審計管理過于注重形式和強調(diào)執(zhí)行進度，對科研活動的規(guī)律和特殊性考慮不夠。調(diào)查顯示，六成多（60.7%）科研人員認為科研院所的團隊負責人或領軍人才在科研活動中受到不合理的限制，48.4%的人認為不合理的限制體現(xiàn)在項目經(jīng)費使用，32.7%的人認為體現(xiàn)在科研設施購置方面，88.6%的人認為擴大本單位科研項目經(jīng)費自主權非常緊迫或比較緊迫。對于擴大科研院所自主權的關鍵工作，緊隨加大穩(wěn)定性科研經(jīng)費支持之后的便是科研項目經(jīng)費管理改革（43.0%）以及建立適合科研活動的審計制度（43.0%）。隨著國家一系列政策文件的頒布，科研項目資金管理中長期存在的預算編制過細過死、資金使用重物輕人、“打醬油的錢不能買醋”等突出問題在政策層面已得到解決，許多管理權限下放給法人單位，但如何切實落地得到執(zhí)行還是一個問題。院所普遍期待這些改革新政盡快落地執(zhí)行，希望有關部門要對政策落實情況進行督查，防止中間的“梗阻”和截留。

（五） 政府部門對人員招聘、崗位設置、職稱評定管控過多，科研院所普遍缺乏應有的人事管理自主權

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在用人自主權方面，人事綜合管理部門和單位主管部門往往對科研院所有很多不合理限制，人員管理制度不能適應院所用人實際需求和發(fā)展需要。

一是主管部門對院所引進人才有很多不合理的限制和管控。不少中央部門所屬科研院所反映，本單位招多少人、招什么人、給什么待遇要經(jīng)主管部門審批，甚至筆試和面試都要由主管部門統(tǒng)一組織。院所作為用人主體的自主權受到不合理干預，一些想進、想用的合適人才進不來。調(diào)查顯示，接近四成院所人員（38.9%）認為人員招聘的所有事項都應由單位自主決定和組織；九成（91.8%）的人都認為應由單位自主決定招聘條件，超過四分之三（77.0%和76.6%）的人贊同由單位自主決定考試考察方式和自主決定聘用人選。

二是科研院所的高級職稱普遍由主管部門或人事綜合管理部門直接組織評審和審批，實行統(tǒng)一的評審規(guī)則和評定標準，評價與使用脫節(jié)，評價結果與單位崗位實際需求不相吻合。調(diào)查顯示，中央部門屬科研院所（不包括中科院）幾乎都沒有正高級職稱評審的自主權，三成連初級和中級職稱評審的自主權也沒有；省級科研院所中，73.9%的沒有正高級職稱評審的自主權，38.0%對任何職稱都無權評定。對于這種狀況，超過一半的人（50.2%）反映單位因職稱評定自主權不足而影響到人才引進與使用，53.0%的人贊同應由院所自主決定本單位的職稱總量與結構。對于當前高級職稱評審的哪些權限應下放給單位，46.6%的人認為應由單位制定高級職稱評定的具體評審規(guī)則和辦法；35.4%的人認為應由單位組織評審活動，17.8%的人認為應全部下放、由單位自主組織和決定。

三是單位的崗位層級、各級崗位的職數(shù)，都由人事部門或主管部門統(tǒng)一決定，單位基本沒有調(diào)控權，超過一半的科研院所甚至不能自主決定崗位聘用資格和聘用程序。很多單位高級崗位職數(shù)缺口較大，與科研院所專業(yè)化程度高、科技人才密集的用人特點和人才隊伍建設的實際需求嚴重不符。調(diào)查顯示，超過一半的院所人員認為本單位存在崗位總量不能滿足發(fā)展需要，崗位結構不合理、高級專業(yè)技術崗位比例偏低等問題?？蒲性核鶎τ诟母飴徫辉O置管理的呼聲較高，有68.5%的人認為擴大本單位人事管理自主權“非常緊迫”或“比較緊迫”，僅有5.4%的人認為“不太緊迫”或“完全沒有必要”；絕大部分人認為應充分賦予單位在崗位設置管理方面的自主權，其中，認為應由單位自主決定崗位聘任條件的占74.3%，認為應由單位自主決定崗位結構比例的占70.5%，認為應由單位自主決定崗位類型的占65.0%，認為應由單位自主決定崗位總量的占62.3%。

（六）受經(jīng)費來源和工資總額等限制，絕大多數(shù)科研院所人才激勵的自主權不足

調(diào)研中，科研院所普遍反映，財政撥款中的人員費缺口較大，績效工資缺乏正常的經(jīng)費來源，加上受到工資總額“天花板”的嚴格限制，單位薪酬水平總體較低，自主激勵的空間十分有限，導致科研人員獲得感不強、積極性不高。相對于高校，院所績效工資總量限制過死，有些地方甚至規(guī)定了績效工資結構和分配方式，導致一些即使有大量橫向經(jīng)費和成果轉化收入的院所也無法提高收入水平，科研人員向高校和企業(yè)單向流動，人才流失嚴重。

調(diào)查顯示，有67.5%的院所人員認為科研院所在薪酬分配方面的最突出問題是整體收入水平過低。對于院所在績效工資分配方面的主要困難，排在前三位的分別是財政撥付人員費不足、受工資總額限制不能自主決定績效工資、缺乏合規(guī)的績效工資來源，選擇上述選項的分別有55.3%、55.2%、49.2%。目前，因中央科研事業(yè)單位尚未推行績效工資改革，各單位根據(jù)自身資金情況確定津補貼發(fā)放水平，有61.1%的中央部門屬院所（不含中科院）績效工資主要來源于創(chuàng)收和橫向科研經(jīng)費。某農(nóng)業(yè)領域研究所所長表示，該所二級研究員工資中財政支付部分僅3800多元，其他都由所里想辦法解決。此外，對重點崗位和急需緊缺人才，尚未普遍實行年薪制、協(xié)議工資制等更靈活、更具競爭力的分配方式。現(xiàn)實情況中，對重點崗位和急需緊缺人才全面實行年薪制和協(xié)議工資制的科研院所分別只占0.9%和3.7%，而近五成的科研人員贊同實行這兩種分配方式。

（七）儀器設備采購和基建項目審批程序復雜、限制多，院所科研平臺建設的自主權不足

儀器設備采購和基建審批限制過多，制約了單位的科研平臺建設和科研人員開展科研活動的自主權，導致出現(xiàn)效率低下和資源浪費等問題。主要表現(xiàn)在：儀器設備和辦公用品等一律由院所主管部門統(tǒng)一進行政府采購，程序煩瑣，可選擇范圍小，存在質(zhì)次價高的現(xiàn)象；特殊儀器設備的采購缺乏靈活性，對于采用單一來源采購方式、只能從唯一供應商處采購的，審批程序復雜、周期長。調(diào)查顯示，84.4%的人認為政府采購對儀器設備、辦公用品等規(guī)定過于剛性，對科研活動有非常大或比較大的不利影響。其中反映最多的問題是采購程序復雜，其次是采購時間過長，最后是采購缺乏靈活性，分別有70.7%、66.2%、58.4%的人認為上述問題突出；其他問題依次還有：采購目錄中的產(chǎn)品不能滿足需要（45.5%）、采購渠道過窄（44.7%）、中標價格顯著高于市場價格（41.2%）等。有些地方對于利用單位自有資金購置固定資產(chǎn)和投資建設項目，存在審批程序多、周期長，相關部門不愿擔責的問題。調(diào)查顯示，82.2%的人認為擴大單位自有資金的管理與使用自主權非常緊迫或比較緊迫，73.3%的人認為擴大固定資產(chǎn)采購與處置的自主權非常緊迫或比較緊迫。

總體來看，科研院所在自主權方面的問題仍較突出，改革需求強烈，呼聲較高，有74.9%的院所領導人員和骨干科研人員表示非常愿意和比較愿意本單位作為試點進行擴大自主權的改革?？蒲性核鶎U大科研項目經(jīng)費、薪酬分配、創(chuàng)收等自有資金管理與使用等方面改革呼聲尤其高，分別有88.5%、86.9%、82.2%的人認為在上述擴大自主權的改革非常緊迫或比較緊迫。對于擴大院所自主權的關鍵問題，院所科研人員認為排在前三位的是：加大穩(wěn)定性科研經(jīng)費支持、進行科研項目經(jīng)費管理改革、建立適合科研活動的審計制度。

三、問題的原因與癥結分析

解決科研院所自主權問題，牽涉面廣，情況復雜，社會敏感，必須找準問題的癥結，對癥下藥?？蒲性核灾鳈嗖蛔銌栴}的背后，既有思想觀念解放不夠、政府職能轉變不到位的原因，也有一些重要改革推進滯后，關鍵制度存在短板或缺失，以及措施不細化、政策不配套、工作不協(xié)同、單位領導人員不敢擔責等原因。

（一）重管理輕服務的意識濃厚，政府職能“錯位”問題依然突出

擴大科研院所自主權首先需要政府部門轉變觀念，簡政放權。目前，仍有少數(shù)部門和地方存在思維和工作慣性，“管”的色彩較濃，“越位”現(xiàn)象較多。這既有怕放權后管不好的擔憂；也有本位思想、局部利益在作祟，對黨中央國務院關于簡政放權的決策部署主動跟進不夠，被動落實，明放暗不放。比如，在人員招聘和績效考核等方面，國家規(guī)定了基本的原則和程序，賦予了單位自主權，但一些主管部門和地方管理部門不放權，將公開招聘片面理解為“凡進必考”，將筆試作為科研院所崗位招聘的必經(jīng)環(huán)節(jié)，主導和統(tǒng)一組織筆試、面試活動，個別地方甚至在筆試中簡單套用公務員題庫。另外，主動服務的意識還不強，在完善政策環(huán)境和公共服務體系等方面存在缺位，為科研院所提供的針對性、精細化服務不夠。

（二）政策措施不細化、基層單位不敢擔當，一些放權改革難以落地

十八屆三中全會以來，國家圍繞科技創(chuàng)新出臺了很多體現(xiàn)放權和激勵的改革舉措，制度突破較大，但一些改革缺乏可操作性的實施細則。比如，在科研經(jīng)費管理方面，2014年國發(fā)11號文件《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》已明確賦予科研院所在項目預算調(diào)整、勞務費管理使用、間接經(jīng)費統(tǒng)籌管理等五項自主權，中辦發(fā)〔2016〕50號文《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》又對相關問題做了細化的政策規(guī)定，但由于有的主管部門未及時出臺實施細則，單位在落實過程中沒有明確可依據(jù)的標準而難以執(zhí)行，造成政策浮在半空、好看不好用；預算評審中還存在評審專家和項目管理部門按照自己的理解隨意設置門檻，倒逼科研人員把預算往細里“編”的現(xiàn)象，科研項目管理中重復填報、繁文縟節(jié)的地方依然較多。在編制管理方面，公益二類事業(yè)單位總量控制、實行備案管理的改革方向雖已明確，但具體操作辦法尚未出臺，實踐中主管部門和單位不好把握。此外，不容忽視的一點是，由于缺乏試錯容錯糾錯機制，少數(shù)基層單位領導秉持“無過便是功”，對改革不敢擔當、不愿負責、怕出事，本該由單位自主制定的具體管理辦法不制定，有的還甚至人為縮小政策口子，國家賦予自己的自主權不敢行使。

（三）一些重要方面存在制度短板，擴大高校和科研院所自主權改革尚有較大空間

隨著擴大高校和科研院所自主權的改革舉措陸續(xù)出臺，一些體制機制障礙逐步破除，但仍有一些重要方面還存在制度缺失。在擴大單位用人自主權方面，因相關職稱評審、崗位管理和薪酬分配改革情況復雜，推進較難，尚缺乏以促進創(chuàng)新為導向、適應院所特點和需求的分類指導制度設計，科研院所基本都是執(zhí)行事業(yè)單位的統(tǒng)一規(guī)定。在科研機構穩(wěn)定支持方面，目前以競爭性課題為主，穩(wěn)定性的機構運行經(jīng)費和科研經(jīng)費支持都明顯不足，相關財政預算制度亟待改進和完善。在機構運行方面，完善法人治理結構、探索理事會管理尚處于個別行業(yè)和地方自行試點階段，缺乏國家層面整體性、指導性的制度設計。在上述這些方面，仍需要有進一步的制度突破。

（四）改革的系統(tǒng)集成和舉措的配套銜接不夠，改革合力有待進一步加強

擴大科研院所自主權是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要相關部門協(xié)調(diào)，各方面舉措配套。目前，這方面的跨部門協(xié)調(diào)推進機制還不完善，相關領域改革還存在不同步、不銜接甚至相互抵觸的現(xiàn)象。比如，事業(yè)單位分類改革工作對擴大科研院所自主權問題的統(tǒng)籌部署還不明確；在機構自主管理運行方面，完善法人治理結構需要與干部管理體制改革做好銜接；科研機構預算撥款制度，科研項目經(jīng)費管理制度，人才評價、機構評估、項目立項評審等工作都需要更加適應擴大單位科研自主權的要求；科研經(jīng)費審計方式、科研儀器設備采購制度需要更加符合科研活動不確定性的特點和技術路線合理調(diào)整的需要。相關改革需要統(tǒng)籌考慮、整體設計、同步推進。

四、對下一步擴大和落實院所自主權的政策建議

按照十八屆五中全會和全國科技創(chuàng)新大會精神，擴大科研院所自主權要以充分調(diào)動科研院所和科研人員的積極性、創(chuàng)造性為核心目標，積極、穩(wěn)妥、有針對性地推進重點環(huán)節(jié)的改革。

（一）推動科研院所制定章程，明確其功能定位及法人自主權邊界

劃清部門與機構的職責界限，理順兩者之間的關系，部門管方向、管政策、管引導、管評價和監(jiān)督，科研院所享有充分的法人自主權。加快推進科研院所制定章程，實現(xiàn)“一所一章程”。依據(jù)章程，保障科研院所的獨立法人地位，明確機構的具體功能定位、管理體制和運行機制，章程范圍內(nèi)的事務由單位自主管理，主管部門不直接干預。加強國家層面制度設計和政策引導，鼓勵有條件的科研院所探索實行理事會管理制度，明確主體之間的職責關系，建立“理事會決策、院所長負責、學術委咨詢、職代會監(jiān)督”的內(nèi)部法人治理結構，推動政府管理逐步從直接管理向間接管理、宏觀管理轉變。在相關工作基礎上，適時啟動科研機構立法研究，以法律為保障，推動建立職能清晰、權責一致、治理規(guī)范、運轉高效的現(xiàn)代科研院所制度。

（二）推行中長期目標考核機制，建立基于目標完成情況的穩(wěn)定支持機制和收入分配制度

推動科研機構制定中長期發(fā)展目標，實行科研機構創(chuàng)新績效評價和領導人員任期目標考核，建立中長期目標考核機制，有條件的可探索實行合同委托管理制度。經(jīng)評價考核，根據(jù)目標任務的完成情況，確定和動態(tài)調(diào)整財政對科研機構的穩(wěn)定支持經(jīng)費，領導人員的使用、培養(yǎng)和激勵，單位績效工資總量、分配辦法和正常增長機制。在此基礎上，可進一步賦予考評結果好的單位更大的薪酬分配自主權，適度提高其核定的績效工資總量標準，允許其自主決定績效工資結構與分配方式，允許其探索年薪制、協(xié)議工資、項目工資、股權期權激勵等多種靈活分配方式，充分調(diào)動科研人員的積極性。

（三）創(chuàng)新機構編制和人事管理方式，實行有別于黨政機關的科研人員管理制度

根據(jù)科研院所的不同情況，分別開展創(chuàng)新編制管理試點，賦予主管部門和單位更多自主權，建立靈活用人機制。研究探索科研院所編制核定辦法，按照其功能定位和發(fā)展需求，合理確定和動態(tài)調(diào)整編制規(guī)模；在部分公益二類院所試行編制備案制管理。允許有條件科研院所自主開展崗位設置、人員聘用和職稱評審，適應科研院所人才發(fā)展需要。完善科研事業(yè)單位領導人員管理制度，推行領導人員聘任制，實現(xiàn)能上能下、能進能出；加大領導人員兼職、成果轉化獎勵等分類管理政策落實力度；對于單位內(nèi)設機構負責人，不套用黨政領導干部管理規(guī)定，探索逐步取消其行政級別。

（四）鼓勵科研院所強化法人擔當，保障改革政策落實到科研團隊和人員身上

科研院所應落實法人主體責任，強化領導人員擔當意識，及時制修訂本單位具體管理辦法，建立健全內(nèi)控機制，切實把國家促進科技成果轉化、教學科研人員出國、科研項目資金管理等“放權+激勵”的改革政策落實到科研團隊和人員身上。相關管理部門要制定完善實施細則，明確政策執(zhí)行的范圍和條件標準，簡化程序環(huán)節(jié)，規(guī)范評審行為，避免人為設置門檻和障礙。審計、紀檢、監(jiān)察等監(jiān)督機關要依法監(jiān)督并創(chuàng)新監(jiān)督方式，對部門和單位落實放權改革政策情況加大監(jiān)督力度。對單位和個人的改革探索行為，要按照習近平總書記關于“三個區(qū)別開來”的指示精神，堅決支持，寬容失誤，建立容錯糾錯機制，為基層發(fā)揮首創(chuàng)精神掃除后顧之憂。

（五）堅持“放管服”結合，確保政府放權放得下、管得住

堅持充分放權與嚴格監(jiān)管相一致原則，在放權的同時，加強科技監(jiān)督評估體系、科研誠信體系、政策監(jiān)測評估體系等建設。推行“雙隨機”檢查，加大舉報受理查處力度，確保國家下放的權限按照正確的方向和要求行使，并及時調(diào)整完善實施過程中不適應的改革政策。統(tǒng)籌和精簡檢查評審，避免重復檢查、多頭檢查、過度檢查，減少對單位的干擾。探索“互聯(lián)網(wǎng)+科研服務”，精簡程序、簡化表格、共享信息，提高辦事效率和服務水平。進一步完善部際協(xié)調(diào)機制，加強擴大自主權改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確保改革同向、同步，形成合力。

（六）組織開展改革試點，為全局性改革探索路子，積累經(jīng)驗

根據(jù)科研院所和高校的不同情況，由科技部、教育部分別牽頭推進擴大自主權試點工作，相關部門積極配合。近期，可重點在科研機構的章程管理、法人治理結構、創(chuàng)新績效評價和績效撥款、領導人員聘任和任期目標責任制、人員總量管理、編制備案制管理、下放崗位設置、職稱評審、薪酬分配自主權等方面開展先行先試，形成早期成果。上述改革試點可以單項推進，也可視情況選擇有條件的行業(yè)和地方開展綜合配套改革試點，系統(tǒng)、整體、協(xié)同推進放權改革。試點工作要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，明確改革目標和完成時限，及時評估總結推廣，對全局性改革發(fā)揮示范、突破和帶動作用。