涂永前

（中國(guó)人民大學(xué)，北京，100872；遼寧大學(xué)，遼寧 沈陽(yáng) 110136）

2013年中央農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記第一次明確提出“用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問(wèn)責(zé)，確保廣大人民群眾‘舌尖上的安全’”。其后在2015年5月29日政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)總書記再次重申這“四個(gè)最嚴(yán)”要求。抓好食品安全工作，必須堅(jiān)持做到“四個(gè)最嚴(yán)”。食品藥品安全關(guān)系每個(gè)公民的身體健康和生命安全，保障食藥安全是最大的民生和最基本的公共安全，它既是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是政治問(wèn)題。黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步把食品安全納入國(guó)家公共安全體系，明確提出要從新的高度完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立最嚴(yán)格、全過(guò)程覆蓋的監(jiān)管制度。①畢井泉：《用“四個(gè)最嚴(yán)”保障食品藥品安全》，《行政管理改革》2015年第9期。其后，從中央到地方政府，以增強(qiáng)食品安全監(jiān)管統(tǒng)一性和專業(yè)性，切實(shí)提高食品安全監(jiān)管水平和能力為工作目標(biāo)：加快建立科學(xué)完善的食品藥品安全治理體系，堅(jiān)持產(chǎn)管并重，嚴(yán)把從農(nóng)田到餐桌、從實(shí)驗(yàn)室到醫(yī)院的每道防線；不斷加強(qiáng)與食藥安全有關(guān)的日常監(jiān)管與行政執(zhí)法，更好地保障人民群眾的飲食安全與健康?；鶎邮称钒踩O(jiān)督管理部門在經(jīng)歷了歷史上最大規(guī)模的重組后，②基層縣區(qū)級(jí)工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)3個(gè)局合并，是本次機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)重要方面，也是市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的一個(gè)重要方向。但是由于在基層工商部門因?yàn)楸O(jiān)管業(yè)務(wù)范圍廣泛，在機(jī)構(gòu)合并前一直是人財(cái)物資源最強(qiáng)的部門，因?yàn)槭乘幈O(jiān)和質(zhì)監(jiān)都涉及到非常專業(yè)的技術(shù)，根據(jù)我們調(diào)查得到的信息，這兩個(gè)部門的人財(cái)物需要在機(jī)構(gòu)整合中不斷加強(qiáng)，但是由于舊有人員知識(shí)結(jié)構(gòu)及分配原因，一時(shí)間要合理配置食藥監(jiān)人員及加強(qiáng)執(zhí)法能力，尚存在諸多阻力和問(wèn)題，后文有詳述。一段時(shí)間以來(lái)，在政策和法律高壓下，食品安全事故發(fā)生概率近年有明顯降低。

但是，通過(guò)對(duì)浙江、上海、湖北、天津等地的基層食品安全監(jiān)管部門的調(diào)研考察，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)前食品安全監(jiān)管和治理仍然面臨巨大挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)。比較普遍的情形是機(jī)構(gòu)改革后,就監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言，存在以下一些問(wèn)題：其一，執(zhí)法隊(duì)伍人員數(shù)量仍然不足。①在全國(guó)的食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)中，各地執(zhí)法人員的配備數(shù)平均占當(dāng)?shù)厝丝跀?shù)的萬(wàn)分之1.5，直轄市中北京占萬(wàn)分之2.1，上海占萬(wàn)分之1.7，重慶占萬(wàn)分之1.4，濱海新區(qū)只占萬(wàn)分之0.33，應(yīng)該說(shuō)執(zhí)法人員與履行職責(zé)、監(jiān)管任務(wù)極不相匹配，嚴(yán)重缺乏。類似情形在很多人口密集的基層更加突出。目前很多省市的食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)已由原來(lái)垂直管理轉(zhuǎn)地方管理，縣區(qū)級(jí)食品藥品監(jiān)督管理局通過(guò)整合工商行政管理局和質(zhì)量技術(shù)監(jiān)管局成立市場(chǎng)監(jiān)督管理局，餐飲、化妝品的監(jiān)管從原來(lái)衛(wèi)生系統(tǒng)劃歸市場(chǎng)監(jiān)督管理局。由此一來(lái)，食藥監(jiān)督執(zhí)法工作范圍明顯加大，工作強(qiáng)度明顯增強(qiáng)。由于國(guó)家發(fā)展需要及編制調(diào)控制約，基層執(zhí)法人員往往身兼數(shù)職，執(zhí)法隊(duì)伍人員數(shù)量不足的問(wèn)題依舊沒(méi)有得到根本解決，不能滿足食品藥品執(zhí)法辦案的需要。其二，食品藥品執(zhí)法隊(duì)伍人員整體素質(zhì)不高。②主要體現(xiàn)在受教育層次及接受過(guò)專業(yè)教育人員的比例明顯低于之前的質(zhì)監(jiān)、工商和衛(wèi)生行政管理部門人員。就我國(guó)食藥監(jiān)管而言，由于行政機(jī)構(gòu)架構(gòu)和職能分工不一，目前行政執(zhí)法最大量的工作是由基層食藥監(jiān)管部門來(lái)實(shí)施。由于機(jī)構(gòu)改革等原因，許多未曾從事過(guò)食品藥品稽查工作的人員③主要是由于受機(jī)構(gòu)改革及公務(wù)機(jī)關(guān)編制總體縮減影響，很多地方在不增加食藥監(jiān)專業(yè)人員的情況，只有將原來(lái)的工商、質(zhì)監(jiān)部門分流過(guò)來(lái)從事食藥監(jiān)執(zhí)法工作，因?yàn)闆](méi)有經(jīng)過(guò)專業(yè)的食品藥品專業(yè)訓(xùn)練和教育，對(duì)食品藥品監(jiān)管業(yè)務(wù)不熟悉，一些執(zhí)法人員當(dāng)然會(huì)產(chǎn)生抵觸情緒等等傾向，從而導(dǎo)致當(dāng)前基層食品藥品監(jiān)督方面存在監(jiān)督能力嚴(yán)重不足。走上了食品藥品執(zhí)法崗位。食品藥品執(zhí)法辦案專業(yè)性較強(qiáng)，導(dǎo)致基層執(zhí)法存在諸多問(wèn)題，主要有：執(zhí)法人員對(duì)法律法規(guī)不熟悉，加之缺乏新領(lǐng)域的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，在檢查現(xiàn)場(chǎng)不能判斷某個(gè)行為是否違法；由于對(duì)法律法規(guī)及辦案程序?qū)嶓w不清，有案不會(huì)辦；發(fā)現(xiàn)了線索，由于法律知識(shí)匱乏，案件辦不下去，大案變成了小案；部分執(zhí)法人員存在執(zhí)法不嚴(yán)、履職不認(rèn)真，使違法者有可乘之機(jī)，嚴(yán)重?fù)p害消費(fèi)者利益，等等。其三，基層食品安全監(jiān)管手段嚴(yán)重滯后，基層行政監(jiān)管執(zhí)法一直沿襲舊的監(jiān)管辦法，手段單一，日常監(jiān)管僅停留在望聞問(wèn)查等原始手段，食品安全快速檢測(cè)工作尚處于初始階段，設(shè)備、技術(shù)有限，現(xiàn)代化、科學(xué)化、信息化水平不高，嚴(yán)重影響了監(jiān)管工作的順利開(kāi)展。同時(shí)，運(yùn)動(dòng)式的專項(xiàng)整治和集中整治主要根據(jù)上級(jí)政府的安排部署開(kāi)展工作，執(zhí)法成本高，工作效率低，常態(tài)化的科學(xué)管理和職業(yè)責(zé)任意識(shí)不足，加上部分官員存在懈怠及投機(jī)意識(shí)，導(dǎo)致監(jiān)管工作及時(shí)性、準(zhǔn)確性和有效性存在嚴(yán)重不足。

當(dāng)前，隨著城鎮(zhèn)化不斷深入發(fā)展，基層食品監(jiān)管對(duì)象大幅增長(zhǎng)，食品安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜，雖然各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不一，對(duì)食藥監(jiān)人財(cái)物的投入不一樣，但是各種不同層次的食品安全隱患依然存在。具體表現(xiàn)在食品監(jiān)管對(duì)象多、雜，監(jiān)管難度大：在一些人群聚居較為密集的城中村等地帶，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者多、小、散，食品加工小作坊、小餐飲多數(shù)是傳統(tǒng)工藝，布局不合理，設(shè)施設(shè)備陳舊，生產(chǎn)場(chǎng)所衛(wèi)生狀況不佳，由于基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)缺乏檢驗(yàn)檢測(cè)設(shè)施、缺少專業(yè)技術(shù)人員、沒(méi)有建立相對(duì)完善的食品安全管理制度等諸多問(wèn)題導(dǎo)致小作坊產(chǎn)品的質(zhì)量難以把控；加之食品檢驗(yàn)檢測(cè)資源不足、技術(shù)監(jiān)督經(jīng)費(fèi)保障短缺、技術(shù)支撐能力薄弱難以適應(yīng)現(xiàn)代檢測(cè)工作需要；相應(yīng)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)及檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)規(guī)范尚不健全；部分監(jiān)管對(duì)象責(zé)任意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、誠(chéng)信意識(shí)和法制意識(shí)淡薄?？傊?，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體量大、業(yè)態(tài)復(fù)雜，如何突破資源瓶頸實(shí)行專業(yè)化監(jiān)管是當(dāng)前我國(guó)基層食品安全監(jiān)管的難點(diǎn)之一。為了應(yīng)對(duì)這個(gè)難題，在我國(guó)一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方，地方政府已經(jīng)在嘗試將食品安全監(jiān)管所需要的專業(yè)服務(wù)，通過(guò)在第三方④本文所提及的第三方很明顯是相對(duì)第一方和第二方來(lái)說(shuō)的，第一方和第二方通常被視為交易對(duì)手方，例如監(jiān)管者和被監(jiān)管者，但是第三方也是受相關(guān)法律規(guī)范約束并且也存在監(jiān)管者的。專業(yè)市場(chǎng)尋找合適的監(jiān)管合作伙伴，以補(bǔ)足政府在食藥監(jiān)管領(lǐng)域存在的監(jiān)管能力及監(jiān)管體系不足之弊端。這項(xiàng)工作還未在全國(guó)全面鋪開(kāi)，但是在“放管服”及“管辦分離”理念下，讓專業(yè)、中立并且能夠?qū)f(xié)助將監(jiān)管工作常態(tài)化的第三方社會(huì)機(jī)構(gòu)參與社會(huì)公共事務(wù)治理已經(jīng)成為共識(shí)。第三方機(jī)構(gòu)參與社會(huì)公共事務(wù)治理其理論依據(jù)何在，及其在實(shí)踐中該如何進(jìn)一步規(guī)范和完善，是本文索要重點(diǎn)探討的。

一、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)參與食品安全監(jiān)管的理論依據(jù)

在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體中，提供第三方服務(wù)的組織和機(jī)構(gòu)越來(lái)越多，第三方參與監(jiān)管的相關(guān)制度也日臻完善。在宏觀領(lǐng)域，第三方參與監(jiān)管已屢見(jiàn)不鮮。比如“第三部門”的出現(xiàn)就是例證之一。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府不可能大包大攬全部社會(huì)事務(wù)，大多數(shù)社會(huì)事務(wù)應(yīng)當(dāng)由所謂“第三部門”來(lái)承擔(dān)。這可以部分地解決誘致性變遷的外部性問(wèn)題，是競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)機(jī)制必不可少的配套或補(bǔ)充。在西方國(guó)家，第三部門有充分的發(fā)展。盡管對(duì)“第三部門”的定義并不統(tǒng)一，但通過(guò)對(duì)其基本特征的概括可以略見(jiàn)其基本屬性：非營(yíng)利性、組織性、民間性、自治性、志愿性。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷深入發(fā)展，第三部門的地位和作用越來(lái)越重要，是建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所需的有限政府的必要條件。關(guān)于第三方專業(yè)社會(huì)組織參與社會(huì)公共治理的相關(guān)理論來(lái)源主要有以下幾塊：

第一，英國(guó)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)?斯密（Adam Smith）認(rèn)為，在競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)上，個(gè)體追求自身利益并非壞事，也并非惡行；相反，此舉給社會(huì)帶來(lái)的好處比他直接去追求社會(huì)利益時(shí)還要大，還要好。盡管如此，“看不見(jiàn)的手”還得依賴于管制市場(chǎng)交易的法律這一“看得見(jiàn)的手”。市場(chǎng)交易規(guī)則通常源于已形成的習(xí)慣和標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐。政府對(duì)市場(chǎng)的管制主要是通過(guò)提供一些附加的、補(bǔ)充性的制度規(guī)范，對(duì)交易的范圍進(jìn)行管控或鼓勵(lì)。對(duì)此，公共選擇理論認(rèn)為，政府由個(gè)人組成，并且都是“經(jīng)濟(jì)人”，在政治活動(dòng)與在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中均存在極力將個(gè)人權(quán)力最大化實(shí)現(xiàn)一己私利的可能。因此，握有權(quán)力的政府官僚極有可能偏離甚至背叛公共利益軌道，牟取私利。也就會(huì)出現(xiàn)為了使某特定集團(tuán)獲利而損害其他集團(tuán)或不特定競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手利益的情形，其結(jié)果致使公共利益受損，政府公信力受挫。基于此理念及過(guò)往的治理經(jīng)驗(yàn)，政府壟斷公共行政的局面應(yīng)該被打破，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制必須被引入到公共服務(wù)領(lǐng)域中。

第二，交易費(fèi)用理論認(rèn)為，交易費(fèi)用可以分為事前交易費(fèi)用和事后交易費(fèi)用。事前的交易費(fèi)用是指由于將來(lái)的情況不確定，需要事先規(guī)定交易各方的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，在明確這些權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)的過(guò)程中就要花費(fèi)成本和代價(jià)，而這種成本和代價(jià)與交易各方的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的明晰度有關(guān)，主要包括談判中的一些投入，如花在交流和交易信息上的成本以及諸如討價(jià)還價(jià)的時(shí)間之類的機(jī)會(huì)成本等；事后交易費(fèi)用是指交易發(fā)生以后的成本，如不能如期獲得交易所得，交易方未來(lái)的效用肯定會(huì)減少。交易費(fèi)用既存在于即期交易也存在于遠(yuǎn)期合約當(dāng)中。公共機(jī)構(gòu)對(duì)交易的干預(yù)成本到底效率如何，必須通過(guò)與私人談判或私法干預(yù)成本進(jìn)行比較才可以知悉。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)立者、交易成本理論的發(fā)展者諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家?jiàn)W利弗?威廉姆森（Oliver E. Williamson）①威廉姆森認(rèn)為事前的交易費(fèi)用是指由于將來(lái)的情況不確定，需要事先規(guī)定交易各方的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，在明確這些權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)的過(guò)程中就要花費(fèi)成本和代價(jià)，而這種成本和代價(jià)與交易各方的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的明晰度有關(guān)；事后的交易費(fèi)用是指交易發(fā)生以后的成本。這種成本表現(xiàn)為各種形式：（1）交易雙方為了保持長(zhǎng)期交易關(guān)系而所付出的代價(jià)和成本；（2）交易雙方發(fā)現(xiàn)事先確定的交易事項(xiàng)存在差錯(cuò)而需要加以變更所需付出的成本；（3）交易雙方由于取消交易協(xié)議而需支付的成本及機(jī)會(huì)損失。認(rèn)為，交易費(fèi)用的影響因素主要由于環(huán)境的不確定性、小數(shù)目條件、組織或個(gè)體的機(jī)會(huì)主義、有約束的理性以及信息不對(duì)稱等，這些因素構(gòu)成了市場(chǎng)與企業(yè)間的轉(zhuǎn)換關(guān)系，同時(shí)也是談判中交易成本的來(lái)源。②［美］丹尼爾·F·史普博：《管制與市場(chǎng)》，余輝等譯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1999 年，第 67、69 頁(yè)。交易費(fèi)用過(guò)高將有可能導(dǎo)致市場(chǎng)的消亡或者不存在。如果在此交易中引入專業(yè)中立的第三方參與監(jiān)管將無(wú)疑會(huì)降低交易費(fèi)用，并且會(huì)提高交易效率。

第三，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者喬治?施蒂格勒（George J. Stigler）提出的政府管制俘虜理論認(rèn)為，商業(yè)組織作為一種利益集團(tuán)，它會(huì)對(duì)政府管制產(chǎn)生特殊影響力；政府管制者有各種利己的動(dòng)機(jī)。此兩者相結(jié)合就為政府管制俘虜理論提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。政府管制俘虜理論認(rèn)為：政府的基本資源是權(quán)力，商業(yè)利益集團(tuán)能夠說(shuō)服政府運(yùn)用其權(quán)力為本集團(tuán)利益服務(wù)；政府管制者運(yùn)用自身的權(quán)力在社會(huì)各利益集團(tuán)之間再分配利益；政府管制是特定利益集團(tuán)的一種收益來(lái)源，是為適應(yīng)利益集團(tuán)實(shí)現(xiàn)收入最大化的產(chǎn)物。因而政府管制是為滿足產(chǎn)業(yè)對(duì)管制的需要而產(chǎn)生的（即立法者被企業(yè)利益集團(tuán)所俘虜），而管制機(jī)構(gòu)最終會(huì)被產(chǎn)業(yè)所控制（即執(zhí)法者被企業(yè)利益集團(tuán)所俘虜）。如是，當(dāng)特定利益集團(tuán)與政府管制者的接觸頻率越高，彼此關(guān)系就會(huì)越密切，公共管制者也就越傾向接受其意見(jiàn)。公共管制機(jī)構(gòu)的制度安排及其管制權(quán)限等對(duì)管制者的約束機(jī)制也會(huì)影響不同利益集團(tuán)對(duì)政府管制的反作用方式，①王俊豪：《政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)論》，北京：商務(wù)印書館，2001年，第57，61頁(yè)。進(jìn)而會(huì)直接影響政府管制的效率和效果。第三方機(jī)構(gòu)參與監(jiān)管的法理基礎(chǔ)：某個(gè)人或組織不能充當(dāng)自己的裁判官。同理，個(gè)體或者組織不能自己監(jiān)督自己、自己約束自己、自己懲罰自己。這里的自己既包括自己，也包括相關(guān)利益關(guān)聯(lián)方。也就是我們常說(shuō)的，政府作為公共管制機(jī)構(gòu)，“不能既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”，此話套用在其他機(jī)構(gòu)或個(gè)體身上也依然適用。因此，凡是涉及到公共權(quán)力機(jī)關(guān)事務(wù)的考評(píng)，尋求通過(guò)獨(dú)立、中立、專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)參與，是能夠屏蔽作為“經(jīng)濟(jì)人”的個(gè)體和組織的私利驅(qū)動(dòng)弊端的。

第四，政府失靈（government failure），有時(shí)也稱為非市場(chǎng)失靈（non-market failure），②該理論由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅蘭?麥肯恩（Roland McKean）1965年首先提出，后由于20世紀(jì)70年代公共選擇理論的流行而引發(fā)學(xué)術(shù)界關(guān)注。它與市場(chǎng)失靈(market failure)的各項(xiàng)主要表現(xiàn)則有些針?shù)h相對(duì)。政府機(jī)構(gòu)活動(dòng)由于以下內(nèi)在特點(diǎn)決定了政府有可能出現(xiàn)種種失靈：首先，不同政府部門之間缺乏競(jìng)爭(zhēng)。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)行為與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為之間存在有本質(zhì)的區(qū)別，即利潤(rùn)概念在政府部門中是不存在的。市場(chǎng)中的商業(yè)機(jī)構(gòu)在提供某項(xiàng)產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)存在激烈競(jìng)爭(zhēng)，為了在競(jìng)爭(zhēng)中求生存，必須關(guān)注其自身利潤(rùn)水平，將生產(chǎn)成本壓縮到最低限度。這是商業(yè)機(jī)構(gòu)生存下來(lái)的第一行為法則和約束機(jī)制。相形之下，政府機(jī)構(gòu)是一個(gè)獨(dú)占性的壟斷主體，不存在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)象，政府為彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不足而采取的行動(dòng)因此也就無(wú)需用利潤(rùn)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量。其結(jié)果是施加于企業(yè)經(jīng)理人身上的利潤(rùn)約束機(jī)制對(duì)政府機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)根本不起作用，政府不存在降低運(yùn)行成本提高運(yùn)作效率的壓力，從而使社會(huì)支付的成本嚴(yán)重超支。加之政府官員與市場(chǎng)中的“經(jīng)濟(jì)人”沒(méi)有不同，他們都是個(gè)人效用最大化者，如缺乏利潤(rùn)約束機(jī)制限制，公務(wù)人員將最有可能追求個(gè)人最大化利益。因而有可能政府決策者雖抱有彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的初衷，但實(shí)際上好心干壞事，從而導(dǎo)致政府決策失敗。其次，政府監(jiān)管缺乏完全準(zhǔn)確的信息，因而也同樣面臨信息不對(duì)稱問(wèn)題。政府監(jiān)管的合理性與正確性必須以信息的充分、完備、準(zhǔn)確為前提。在以社會(huì)化大生產(chǎn)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中，政府不可能完全了解不斷發(fā)展變化的經(jīng)濟(jì)生活，也不可能對(duì)要調(diào)控的對(duì)象及要作出的調(diào)控決策進(jìn)行充分的經(jīng)濟(jì)分析與論證。此時(shí)，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的良好愿望與理性可能都存在一定的盲目性，以此為基礎(chǔ)作出的調(diào)控決策難免出現(xiàn)失效的情況。其三，政府干預(yù)活動(dòng)的時(shí)滯性。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)取決于所要干預(yù)的客觀經(jīng)濟(jì)情勢(shì)，當(dāng)客觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生急劇變化，勢(shì)必要求政府干預(yù)行為乃至政府自身組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)做相應(yīng)調(diào)整或變化，進(jìn)行更新和轉(zhuǎn)換職能。但政府機(jī)構(gòu)的自我擴(kuò)張行為只能使機(jī)構(gòu)擴(kuò)大和人員增加，其結(jié)構(gòu)變化對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化敏感性差，缺乏靈活性，且往往滯后于現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)變化。這種情形會(huì)阻礙政府貫徹既定政策，達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)，使政府干預(yù)滯后或出現(xiàn)政策時(shí)滯效應(yīng)，因而導(dǎo)致政府失效。最后，對(duì)政府行為缺乏合理的規(guī)則約束和有效的監(jiān)督。政府決策者都是人而非神。既然是人，其與商業(yè)組織的決策者就不存在本質(zhì)區(qū)別，同樣會(huì)追求個(gè)人利益最大化。而商業(yè)決策者由于受各種法律法規(guī)等制度規(guī)則的制約，其行為可能更規(guī)范和謹(jǐn)慎。相形之下，政府決策者所受的約束比企業(yè)決策者少得多，因此前者更容易出現(xiàn)決策失誤，從而導(dǎo)致政府干預(yù)失靈。從正處于社會(huì)主義初級(jí)階段的國(guó)情來(lái)說(shuō)，當(dāng)前我國(guó)制定政策的決策往往取決于決策者的一些主觀評(píng)價(jià)，與實(shí)際情形存在差距，加之現(xiàn)行政治規(guī)則難以約束少數(shù)當(dāng)權(quán)者的利己主義以及一部分人的機(jī)會(huì)主義和公務(wù)人員的職業(yè)倦怠等負(fù)面因素影響，進(jìn)而導(dǎo)致了不同程度的“政府失靈”現(xiàn)象。因此，公民參與理論認(rèn)為，單一靠政府的行政能力來(lái)解決所有問(wèn)題，已經(jīng)根本承受不了大量社會(huì)需求的負(fù)擔(dān)，應(yīng)及時(shí)摒棄對(duì)政府能力和作用過(guò)高的、不切實(shí)際的期望。解決辦法就是通過(guò)借助外力參與，采取新的、比較恰當(dāng)?shù)摹爸卫怼毙问剑窗呀裹c(diǎn)放在：通過(guò)調(diào)動(dòng)民族國(guó)家、國(guó)際組織、民間組織等各方面的積極性和主動(dòng)性，以此協(xié)調(diào)各方面利益需求，建立主體間的各種合作方式，結(jié)成伙伴關(guān)系分享權(quán)力。在此情形下，第三方機(jī)構(gòu)或社會(huì)組織參與公共治理就成為一種有益的補(bǔ)充。

“第三方監(jiān)管”也即監(jiān)管方作為第三方進(jìn)行監(jiān)管，與交易雙方不存在任何的關(guān)聯(lián)關(guān)系，包括隸屬關(guān)系、連帶關(guān)系、利益關(guān)系等，使第三方完全以公開(kāi)、公平、公正的立場(chǎng)和態(tài)度，保證交易雙方在制度規(guī)范框架下，各取所需，獲得各自利益。在此過(guò)程中，交易雙方均無(wú)權(quán)對(duì)第三方進(jìn)行干預(yù)和侵犯。這就是“第三方監(jiān)管”的內(nèi)涵。其明確界定了監(jiān)管主體與客體之間的關(guān)系，無(wú)論監(jiān)管主體與客體如何發(fā)展變化，這一基本關(guān)系將不會(huì)變化。

二、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)參與食品安全監(jiān)管的實(shí)踐——以N市及J區(qū)為研究對(duì)象

2014年12月國(guó)家財(cái)政部與民政部、工商總局聯(lián)合印發(fā)了《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》的通知。本辦法明確：為了進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，推廣和規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)，更好發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。2014年12月31日，李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“更多運(yùn)用政府采購(gòu)，讓政府從‘什么都自己干’的大包大攬，轉(zhuǎn)變?yōu)楦嗤ㄟ^(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，這是市場(chǎng)化改革的重要舉措”。當(dāng)前，通過(guò)非核心業(yè)務(wù)外包方式把部分輔助職能轉(zhuǎn)移到第三方（專業(yè)中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)及非政府組織），已經(jīng)成為大多數(shù)國(guó)家新公共管理運(yùn)動(dòng)的一大特征。具體到食品安全第三監(jiān)管而言，美國(guó)在2010年頒布實(shí)施的《FDA食品安全現(xiàn)代化法》中就在進(jìn)口食品安全監(jiān)管領(lǐng)域?qū)ｉT引入了第三方審核機(jī)制，此舉很大程度上節(jié)省了監(jiān)管成本，大大提升了FDA監(jiān)管效能。受此啟發(fā)，我國(guó)部分省市近年也在食品藥品監(jiān)管中不斷探索接受并引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)參與食品安全監(jiān)督和檢測(cè)工作。在我國(guó)，第三方參與食品安全管理特指食品安全監(jiān)管部門在食品安全監(jiān)管過(guò)程中引入食品安全第三方機(jī)構(gòu)，政府通過(guò)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)形式，將食品安全有關(guān)的檢驗(yàn)、培訓(xùn)、評(píng)價(jià)、督導(dǎo)等工作任務(wù)委托給社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)。這些第三方食品安全機(jī)構(gòu)必須是獨(dú)立于監(jiān)管部門和食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位之外的具有食品安全管理能力、能夠提供食品安全相關(guān)管理服務(wù)的合法社會(huì)組織，包括與食品相關(guān)的協(xié)會(huì)、食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)公司及食品安全咨詢公司等。

（一）N市的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)參與食品安全監(jiān)管① N市是我國(guó)珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，該市是全國(guó)食品安全試點(diǎn)城市，在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域不斷嘗試新手段新方法，取得了一系列成績(jī)。本調(diào)研報(bào)告應(yīng)感謝N市食安辦、市場(chǎng)監(jiān)督管理局及相關(guān)區(qū)縣食藥監(jiān)管一線執(zhí)法人員，2017年12月筆者及團(tuán)隊(duì)成員與他們進(jìn)行了系列訪談和交流活動(dòng)，在隨后的報(bào)告撰寫中也得到了他們的大力支持和幫助，在此再次致謝。

2017年，為提升N市“放心肉菜示范超市”創(chuàng)建質(zhì)量，市局聯(lián)合第三方對(duì)“放心肉菜示范超市”、“N市食品安全示范超市”創(chuàng)建單位進(jìn)行綜合評(píng)估。此外，緊盯校園食品，對(duì)轄區(qū)校園凈菜供應(yīng)商、學(xué)校超市、校園米面油供應(yīng)商、中央廚房（專供學(xué)生）進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；引進(jìn)第三方開(kāi)展重大活動(dòng)餐飲單位風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，加強(qiáng)重大活動(dòng)食品安全保障力度。

1.第三方專業(yè)評(píng)估，參與精準(zhǔn)管理

首先是開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。運(yùn)用“雙隨機(jī)”抽查機(jī)制，以“1+2”（1名監(jiān)管干部和2名第三方審核員）的組合方式，分三組對(duì)N市10個(gè)區(qū)（縣、市）6大業(yè)態(tài)（大型商超、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)、副食品批發(fā)市場(chǎng)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、進(jìn)口食品企業(yè)、校園周邊食雜店和便利店）120家食品經(jīng)營(yíng)單位的食品安全狀況進(jìn)行評(píng)估，重點(diǎn)評(píng)估生鮮食品、散裝食品、現(xiàn)場(chǎng)制售食品、冷鏈?zhǔn)称返汝P(guān)鍵點(diǎn)控制水平。評(píng)估結(jié)束后分區(qū)域、分業(yè)態(tài)形成報(bào)告，并對(duì)各類主體進(jìn)行排名。對(duì)評(píng)估發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，均有照片文字記錄，并明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)，要求采取措施整改到位。首次評(píng)估共發(fā)現(xiàn)短、中、長(zhǎng)期問(wèn)題1293項(xiàng)，已督促整改完成1065項(xiàng)，食品經(jīng)營(yíng)單位的食品經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)得到有效控制。其次是開(kāi)展許可評(píng)估。通過(guò)對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證發(fā)證前審核指導(dǎo)和事中、事后監(jiān)督評(píng)估，達(dá)到事前規(guī)范許可和事后客觀評(píng)價(jià)的目的。目前B區(qū)局、G區(qū)分局將其轄區(qū)內(nèi)涉及食品生產(chǎn)、餐飲、流通領(lǐng)域所有食品生產(chǎn)企業(yè)、餐飲服務(wù)單位以及大型商超、生鮮門店、水果店等主體的發(fā)證前審核指導(dǎo)，均由第三方實(shí)施。第三方在現(xiàn)場(chǎng)審核指導(dǎo)過(guò)程中，幫助企業(yè)進(jìn)行整改，并對(duì)整改情況進(jìn)行驗(yàn)收，現(xiàn)場(chǎng)審核指導(dǎo)的結(jié)果作為審批機(jī)關(guān)發(fā)證的主要依據(jù)之一。同時(shí)，對(duì)發(fā)證企業(yè)進(jìn)行追蹤管理，督促食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)嚴(yán)格按照許可審查標(biāo)準(zhǔn)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

2.第三方參與專項(xiàng)監(jiān)測(cè)并提供技術(shù)支撐

一是高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品監(jiān)測(cè)。以問(wèn)題為導(dǎo)向，開(kāi)展評(píng)價(jià)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)。第三方在采集樣品時(shí)，重點(diǎn)采集食品經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)較高、經(jīng)營(yíng)過(guò)程易被污染、供貨渠道信息不完整及收貨查驗(yàn)不完整的樣品。二是加大農(nóng)殘篩查力度。依托第三方對(duì)國(guó)內(nèi)沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)、抽檢范圍以外的項(xiàng)目，采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)或者研發(fā)有效的檢驗(yàn)方法等進(jìn)行檢驗(yàn)。2016年評(píng)價(jià)性抽檢首次采用第三方提供的209項(xiàng)農(nóng)殘?zhí)撞停瑢?duì)超市、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、農(nóng)批市場(chǎng)果蔬樣品的農(nóng)藥殘留進(jìn)行 “撒網(wǎng)”檢測(cè)，檢測(cè)發(fā)現(xiàn)果蔬農(nóng)產(chǎn)品中，雖超過(guò)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的樣品數(shù)量不多，但農(nóng)殘的檢出率較高，總計(jì)20%以上的果蔬樣品有1-7個(gè)不等的農(nóng)藥殘留項(xiàng)目檢出一定含量。三是開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)比對(duì)研究。比對(duì)國(guó)際食品法典委員會(huì)（CAC）和供港食品檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，就農(nóng)藥殘留項(xiàng)目總數(shù)、農(nóng)產(chǎn)品分類品種總數(shù)、農(nóng)藥殘留最高限量總數(shù)（MRL值）與目前國(guó)標(biāo)列入的農(nóng)藥殘留項(xiàng)目數(shù)量及其具體標(biāo)準(zhǔn)、我國(guó)香港特別行政區(qū)和國(guó)際食品法典委員會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比對(duì)，結(jié)合香港特別行政區(qū)和國(guó)際食品法典委員會(huì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)試，監(jiān)控國(guó)內(nèi)尚沒(méi)有監(jiān)控到的項(xiàng)目。

3.第三方參與標(biāo)準(zhǔn)制定和規(guī)范管理

根據(jù)N市食品行業(yè)發(fā)展水平，融合國(guó)家法律要求和國(guó)際審驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)合第三方制定《N市食品經(jīng)營(yíng)主體評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》。主要參照食品安全相關(guān)法律法規(guī)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)及食藥監(jiān)總局《食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)日常監(jiān)督管理辦法》《食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》等文件要求，結(jié)合國(guó)家食品安全城市創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)、HACCP、食品安全認(rèn)證體系（FSSC）等國(guó)際食品審驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，分業(yè)態(tài)細(xì)化現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估審核標(biāo)準(zhǔn)，核查要點(diǎn)包括經(jīng)營(yíng)資質(zhì)、環(huán)境衛(wèi)生、設(shè)施設(shè)備、進(jìn)貨查驗(yàn)、經(jīng)營(yíng)過(guò)程控制、食品標(biāo)簽標(biāo)識(shí)、外觀質(zhì)量狀況、食品貯存規(guī)范、不合格食品處理、從業(yè)人員管理及食品安全制度等內(nèi)容，建立完善了食品經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)管理制度。2017年結(jié)合國(guó)務(wù)院食安辦 “放心肉菜示范超市” 創(chuàng)建要求，在《N市食品經(jīng)營(yíng)主體評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》基礎(chǔ)上，又研究制定了《N市“食品安全示范超市”技術(shù)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》。

4.第三方參與食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者培訓(xùn)，接入前沿科技

一是提升經(jīng)營(yíng)者食品質(zhì)量管控水平。通過(guò)開(kāi)展全面的集中檢查，進(jìn)一步強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)者主體責(zé)任落實(shí)。對(duì)審核評(píng)估發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，召集大型商超負(fù)責(zé)人、食品總經(jīng)銷總代理商、集中交易市場(chǎng)的開(kāi)辦者及餐飲單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行集中培訓(xùn)，及時(shí)采取措施消除安全隱患。與第三方簽訂培訓(xùn)服務(wù)協(xié)議的經(jīng)營(yíng)單位，每個(gè)季度評(píng)估一次，培訓(xùn)兩次，一年共計(jì)八次40課時(shí)。二是提升執(zhí)法檢查人員現(xiàn)場(chǎng)審核能力。通過(guò)與第三方專家跟班現(xiàn)場(chǎng)學(xué)習(xí)，組織開(kāi)展專項(xiàng)培訓(xùn)輔導(dǎo)，解讀風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，鼓勵(lì)受訓(xùn)人員主動(dòng)參與課題討論，以問(wèn)答形式增強(qiáng)課堂互動(dòng)，進(jìn)一步提高執(zhí)法檢查人員專業(yè)化水平。三是接入國(guó)際前沿技術(shù)。通過(guò)第三方邀請(qǐng)法國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會(huì)（AFNOR）、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）以及歐洲標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)（CEN）的專家組成員，介紹NGS下一代基因測(cè)序技術(shù)，探索經(jīng)濟(jì)高效地解決肉類和海產(chǎn)品摻假以及過(guò)敏原污染等方面的技術(shù)難題。通過(guò)建立常態(tài)化的學(xué)術(shù)交流機(jī)制，進(jìn)一步提升食品安全監(jiān)管破難一線的實(shí)戰(zhàn)能力。

5.總體評(píng)價(jià)

第一，第三方廣泛參與食品安全監(jiān)管，彌補(bǔ)了監(jiān)管資源不足和監(jiān)管效率不高等“短板”。第三方一方面承擔(dān)了大量面上的風(fēng)險(xiǎn)篩查任務(wù)，提供精準(zhǔn)的食品安全問(wèn)題信息，基層執(zhí)法人員據(jù)此進(jìn)行有針對(duì)性的靶向整治；另一方面發(fā)揮了第三方技術(shù)性和專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，其工作人員具有豐富的現(xiàn)場(chǎng)審核經(jīng)驗(yàn)，熟悉食品安全相關(guān)法律法規(guī)及國(guó)際、國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)，在全覆蓋檢查中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題更為客觀公正、精準(zhǔn)高效。聯(lián)合第三方監(jiān)管能彌補(bǔ)監(jiān)管資源不足和監(jiān)管效率不高等“短板”，是節(jié)約行政成本的有效途徑，是社會(huì)治理創(chuàng)新的有益嘗試。

第二，助推了行政部門從被動(dòng)監(jiān)管向主動(dòng)預(yù)防轉(zhuǎn)變。第三方對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行查找、歸集、評(píng)估分析以及措施改進(jìn)，實(shí)行事先危害防范的管理模式，是“預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管理”食品安全工作原則的體現(xiàn)；遵照HACCP、FSSC等國(guó)際食品審驗(yàn)規(guī)則實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)審核，打通了環(huán)節(jié)壁壘，實(shí)現(xiàn)“從農(nóng)田到餐桌”的全過(guò)程控制。因此，聯(lián)合第三方監(jiān)管能有效避免政府事后監(jiān)管的被動(dòng)格局，變?yōu)槭虑昂瓦^(guò)程監(jiān)管，從而使政府的監(jiān)管更為主動(dòng)、科學(xué)與高效。

第三，促進(jìn)了經(jīng)營(yíng)企業(yè)更好地承擔(dān)食品安全社會(huì)責(zé)任.政府食品安全監(jiān)管，其行為的性質(zhì)是外部性監(jiān)督，覆蓋的范圍有限。食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是食品安全的“第一責(zé)任人”，是保證食品安全性的直接行為人。因此，只有建立嚴(yán)格的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者內(nèi)部監(jiān)督制度，有效地控制食品安全風(fēng)險(xiǎn)。政府部門引入第三方監(jiān)管，借助第三方客觀、公正、真實(shí)的問(wèn)題報(bào)告，進(jìn)一步加強(qiáng)食品企業(yè)主體責(zé)任意識(shí)，逐步引導(dǎo)有條件的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，建立依托第三方強(qiáng)化食品安全質(zhì)量?jī)?nèi)控的管理制度，推動(dòng)企業(yè)自查制度真正落實(shí)。目前N市部分大型連鎖超市、大型餐飲連鎖企業(yè)以及學(xué)校食堂，均已建立第三方自查機(jī)制，自覺(jué)擔(dān)當(dāng)食品安全首負(fù)責(zé)任。

（二）J區(qū)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)參與食品安全監(jiān)管① 本節(jié)報(bào)告內(nèi)容參考了“行業(yè)關(guān)注：天津市積極探索實(shí)施食品安全第三方監(jiān)管”，更多詳細(xì)介紹可參見(jiàn)http://www.huixiao.cn/news/7408.html。

從2014年5月開(kāi)始啟動(dòng)，前期組織調(diào)研、制定實(shí)施方案、通過(guò)政府有關(guān)部門審批并經(jīng)招標(biāo)采購(gòu)。2014年9月，與T市某企業(yè)管理咨詢有限公司簽訂合同，出資56萬(wàn)元，以政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的方式委托第三方監(jiān)管監(jiān)測(cè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，以J區(qū)核心區(qū)域食品流通環(huán)節(jié)為重點(diǎn)，開(kāi)展為期4個(gè)月的常態(tài)化食品安全巡查檢測(cè)試點(diǎn)工作。通過(guò)試點(diǎn)工作的開(kāi)展，第三方監(jiān)管監(jiān)測(cè)機(jī)制初步形成，監(jiān)管監(jiān)測(cè)人員已參加三期業(yè)務(wù)培訓(xùn)，熟知食品安全監(jiān)管要求，第三方機(jī)構(gòu)已建立了巡查檔案和臺(tái)賬，第三方監(jiān)管監(jiān)測(cè)人員發(fā)揮專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，協(xié)助開(kāi)展了常態(tài)化巡查檢測(cè)工作，檢查項(xiàng)目涉及許可，成品管理，散裝食品管理，食品貯藏以及銷售環(huán)境情況四大類，包含食品標(biāo)簽、過(guò)期食品、食品違法添加、健康證佩戴、食品擺放、儲(chǔ)存環(huán)境等13項(xiàng)內(nèi)容，并針對(duì)性抽檢，進(jìn)行快速檢測(cè)，實(shí)現(xiàn)了每月暗訪巡查達(dá)到全覆蓋，每月編輯食品安全監(jiān)管檢測(cè)分析報(bào)告，共發(fā)現(xiàn)不同程度的問(wèn)題1438件，開(kāi)展食品快檢20批次，發(fā)現(xiàn)不合格3批次，根據(jù)報(bào)告情況區(qū)食品監(jiān)管主管部門陸續(xù)轉(zhuǎn)交轄區(qū)執(zhí)法部門進(jìn)行有針對(duì)性的靶向執(zhí)法和整治。通過(guò)4個(gè)月的第三方監(jiān)管實(shí)際運(yùn)行，取得了階段性成效。

實(shí)施第三方監(jiān)管是監(jiān)管資源的有效補(bǔ)充。J區(qū)食品藥品監(jiān)管部門承擔(dān)著轄區(qū)2270平方公里，19個(gè)街鎮(zhèn)、362個(gè)居村、278萬(wàn)人口，近2萬(wàn)家食品藥品相關(guān)企業(yè)的監(jiān)管工作。2014年原J區(qū)食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)執(zhí)法人員僅有92人，在全國(guó)的食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)中，各地執(zhí)法人員的配備數(shù)平均占當(dāng)?shù)厝丝跀?shù)的萬(wàn)分之1.5，而J區(qū)目前的執(zhí)法人員配備比例只占萬(wàn)分之0.33，明顯低于全國(guó)平均水平，執(zhí)法人員與履行職責(zé)、監(jiān)管任務(wù)極不相匹配。第三方參與監(jiān)管是一個(gè)有力補(bǔ)充，使監(jiān)管力量得到了加強(qiáng)。

實(shí)施第三方監(jiān)管是形成與政府監(jiān)管部門互動(dòng)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)、高效執(zhí)法的有效措施。J區(qū)現(xiàn)有食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)9907家，其中食品生產(chǎn)222家，食品添加劑生產(chǎn)企業(yè)37家，食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)52家；食品流通單位5718家；餐飲服務(wù)單位3878家。從這個(gè)數(shù)據(jù)來(lái)看，J區(qū)食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)（包括食品流通與餐飲服務(wù)單位）占轄區(qū)食品企業(yè)總數(shù)的95%以上，如何在如此數(shù)量的監(jiān)管對(duì)象中及時(shí)準(zhǔn)確的發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，分析問(wèn)題歸納問(wèn)題并在有限的執(zhí)法能力范圍內(nèi)依法作出處置，需要大量精準(zhǔn)的食品安全問(wèn)題信息。第三方監(jiān)管監(jiān)測(cè)人員實(shí)際充當(dāng)了偵察兵的角色，監(jiān)管部門通過(guò)第三方報(bào)送的食品安全問(wèn)題信息，實(shí)施靶向執(zhí)法，使違法案件的查處和市場(chǎng)秩序的整治更加快速、高效，使有限的監(jiān)管資源發(fā)揮了最大化的效能，形成了明查、暗訪兩支隊(duì)伍優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)監(jiān)管的新格局。

實(shí)施第三方監(jiān)管是堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向、防控安全隱患的有效手段。食品監(jiān)管應(yīng)遵循以問(wèn)題為導(dǎo)向的原則，大量的實(shí)踐工作證明，采取暗訪巡查、網(wǎng)格化全覆蓋檢查是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的主要方式、有效手段。區(qū)局在不定期的督查暗訪、飛行檢查等方式進(jìn)行突擊檢查時(shí)，會(huì)更有效的發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題，但發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題是否有代表性，在數(shù)量上相對(duì)全區(qū)日常監(jiān)管問(wèn)題又有多大占比都不好估計(jì)，日常巡訪和排查應(yīng)具有不可替代性，且第三方監(jiān)管的人員與監(jiān)管企業(yè)沒(méi)有利益關(guān)聯(lián)，又采取暗訪方式，使得在日常全覆蓋檢查中發(fā)現(xiàn)和查找問(wèn)題變得更加可能和高效，排查風(fēng)險(xiǎn)隱患更加客觀、公正、真實(shí)，真正實(shí)現(xiàn)了目前全國(guó)上下開(kāi)展的安全生產(chǎn)“大檢查、大排查、大整治”的目的要求。把事后查處追責(zé)、被動(dòng)救火式的監(jiān)管，轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)排查、預(yù)防為主，能更有效防控食品安全事故發(fā)生。

實(shí)施第三方監(jiān)管突出發(fā)揮了技術(shù)性和專業(yè)性的優(yōu)勢(shì)。第三方監(jiān)管工作人員選聘大多是食品專業(yè)科班出身，具有本科及以上學(xué)歷，又經(jīng)過(guò)了區(qū)局組織的食品安全監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)和專業(yè)知識(shí)的系統(tǒng)培訓(xùn)，對(duì)監(jiān)管業(yè)務(wù)比較熟悉，善于采取多種措施和現(xiàn)代化偵察設(shè)備撲捉問(wèn)題，包括利用快速檢測(cè)設(shè)備開(kāi)展監(jiān)測(cè)，排查安全風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)經(jīng)過(guò)前期4個(gè)月的實(shí)踐，成為了食品安全偵查的行家里手，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、查找安全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的能力水平逐步提升。同時(shí)，通過(guò)對(duì)偵查數(shù)據(jù)的科學(xué)性統(tǒng)計(jì)與分析，分級(jí)管理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，合并同類安全問(wèn)題，使得區(qū)局在分析和處理食品安全問(wèn)題時(shí)更高效更科學(xué)。

實(shí)施第三方監(jiān)管有效運(yùn)行了制約和激勵(lì)機(jī)制。區(qū)局對(duì)第三方監(jiān)管監(jiān)測(cè)工作要求在合同上有明確的規(guī)定，有具體的考核辦法，對(duì)暗訪巡查的項(xiàng)目?jī)?nèi)容，檢查的頻次和覆蓋面，情況分類匯總分析和信息報(bào)送等都有明確要求；視實(shí)際運(yùn)行的不同階段和考核情況，由區(qū)財(cái)政根據(jù)合同約定分期支付費(fèi)用，起到了制約作用。同時(shí)第三方監(jiān)管檢測(cè)服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部實(shí)行企業(yè)化管理，有一套對(duì)員工的考核辦法，對(duì)員工的工作狀態(tài)、表現(xiàn)、發(fā)現(xiàn)食品安全問(wèn)題的數(shù)量、工作業(yè)績(jī)與績(jī)效工資掛鉤，有效地激發(fā)了工作熱情。

實(shí)施第三監(jiān)管是節(jié)省監(jiān)管經(jīng)濟(jì)成本的一種新途徑。根據(jù)相關(guān)評(píng)估報(bào)告顯示，與食品藥品監(jiān)管部門相比，第三方開(kāi)展同類監(jiān)管監(jiān)測(cè)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)成本更加節(jié)省。在同等人力、設(shè)備、技術(shù)和活動(dòng)范圍的前提下，綜合人力成本、交通費(fèi)、通訊費(fèi)、耗材成本、儀器設(shè)備折舊等因素考慮，日常監(jiān)督檢查的單次作業(yè)成本為120元，而第三方單次暗訪巡查成本為80元，以食品流程環(huán)節(jié)為例，每季度檢查每戶企業(yè)一次，一年時(shí)間第三方監(jiān)管暗訪成本比日常監(jiān)督檢查成本節(jié)省大概91.5萬(wàn)元。很明顯，實(shí)施第三方監(jiān)管能更有效地節(jié)省公共開(kāi)支，或者相同成本內(nèi)完成更多次監(jiān)管，這點(diǎn)是顯而易見(jiàn)的。

實(shí)施第三方監(jiān)管也是對(duì)執(zhí)法部門監(jiān)管工作一種考驗(yàn)，有力助推了執(zhí)法效能的提升。第三方監(jiān)管的工作范圍與日常監(jiān)管的工作范圍是有一定重疊性，第三方監(jiān)管實(shí)行的是企業(yè)化管理，有一套完整的考核辦法，員工積極的工作狀態(tài)，高效的工作手段，豐富的工作成果，對(duì)執(zhí)法部門工作人員的工作效能起到一定的激勵(lì)作用，更加有效地調(diào)動(dòng)執(zhí)法人員的工作激情，也對(duì)執(zhí)法人員的工作水平提出了更高的要求和挑戰(zhàn)，勢(shì)必更加有力的助推執(zhí)法效能的整體提升。

總之，通過(guò)第三方參與監(jiān)管及監(jiān)測(cè)服務(wù)不僅能夠有效彌補(bǔ)政府監(jiān)管資源不足和監(jiān)督檢查效率不高等缺憾，其實(shí)還可以將第三方監(jiān)管監(jiān)測(cè)服務(wù)范圍擴(kuò)展到建筑工地、學(xué)校食堂監(jiān)督以及食品許可預(yù)審、社區(qū)食品安全知識(shí)科普等領(lǐng)域。從當(dāng)前的實(shí)踐來(lái)看，這項(xiàng)試點(diǎn)工作契合了政府職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)治理創(chuàng)新的大政方針，實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)監(jiān)管向現(xiàn)代治理——食品安全社會(huì)共治的跨越，提升了經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的監(jiān)管績(jī)效，維護(hù)了J區(qū)人民群眾健康權(quán)益，全面提升了該區(qū)的食品藥品監(jiān)管水平。

三、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)參與基層食品藥品監(jiān)管的對(duì)策與建議

由于基層食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)了最大量的日常監(jiān)管工作，基于當(dāng)前我國(guó)基層的現(xiàn)實(shí)情況、政府失靈等理論分析及前述具有典型特征兩份來(lái)自基層的調(diào)研報(bào)告所展現(xiàn)的問(wèn)題，我們發(fā)現(xiàn)食品安全監(jiān)管工作任重道遠(yuǎn)，除了要不斷嘗試、推廣前述發(fā)達(dá)地方第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)參與食品藥品安全監(jiān)管的成功經(jīng)驗(yàn)之外，我們還應(yīng)在以下方面繼續(xù)夯實(shí)：1.加大食品安全知識(shí)普及，提高民眾風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。針對(duì)我國(guó)農(nóng)村居民食品安全意識(shí)普遍較差的情形，不斷加強(qiáng)食品安全宣傳教育工作的投入，相關(guān)政府部門應(yīng)繼續(xù)改進(jìn)食品安全知識(shí)的宣傳和普及工作，多渠道、系統(tǒng)地和有針對(duì)性地對(duì)民眾展開(kāi)食品安全教育，進(jìn)一步提高群眾參與監(jiān)督食品安全的意識(shí)和能力。同時(shí)，要不斷加強(qiáng)對(duì)政府管理者、食品監(jiān)管執(zhí)法人員、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)從業(yè)人員、媒體工作者的多形式、多途徑食品安全教育和培訓(xùn)。2.完善食品安全監(jiān)管體制，推動(dòng)基層食品安全治理社會(huì)共治。不斷強(qiáng)化食品安全委員會(huì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能。加強(qiáng)區(qū)縣食品安全委員會(huì)牽頭抓總的職能作用，加強(qiáng)該機(jī)構(gòu)對(duì)食品安全監(jiān)管工作的綜合監(jiān)督，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理涉及產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全的相關(guān)部門，徹底改變目前相關(guān)行政部門各自為政、協(xié)調(diào)不力、重復(fù)管理、執(zhí)法不嚴(yán)的局面，在地方建立起統(tǒng)一、高效、權(quán)威的食品安全綜合監(jiān)管體系。3.不斷壯大食品安全監(jiān)管隊(duì)伍，形成網(wǎng)格化監(jiān)管格局。加快充實(shí)食品安全監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)步伐，采取考錄、選調(diào)等多種辦法，配備專業(yè)技術(shù)人才，盡快配齊食品安全監(jiān)管力量，特別是基層食品藥品監(jiān)管所和食品藥品安全協(xié)管員、信息員、聯(lián)絡(luò)員，務(wù)必做到村村有協(xié)管員、小組有信息員。與此同時(shí)，廣泛聘請(qǐng)社會(huì)監(jiān)督員，落實(shí)工作報(bào)酬，提高其工作積極性，促進(jìn)食品安全監(jiān)管工作深入展開(kāi)。4.創(chuàng)新食品安全監(jiān)管手段，提高監(jiān)管工作效能。為此，基層食藥監(jiān)部門需要：（1）加強(qiáng)基層監(jiān)管信息化建設(shè)。通過(guò)整合資源，建立食品安全監(jiān)管信息化平臺(tái)，覆蓋生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等諸環(huán)節(jié)的食品安全信息網(wǎng)絡(luò)，將現(xiàn)代科技手段延伸到基層，實(shí)現(xiàn)資源共享，動(dòng)態(tài)管理和精準(zhǔn)服務(wù)；（2）強(qiáng)化監(jiān)管檢驗(yàn)體系建設(shè)。加大開(kāi)展日常監(jiān)督快速檢測(cè)工作力度，配備高科技流動(dòng)食品藥品檢測(cè)車，將食品安全隱患扼殺在萌芽狀態(tài)；（3）加強(qiáng)執(zhí)法裝備建設(shè)。配備足夠的取證設(shè)備和適應(yīng)基層監(jiān)管工作的交通工具，為食品藥品監(jiān)管工作提供準(zhǔn)確、快捷的技術(shù)支撐。5.繼續(xù)加大食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)人財(cái)物的投入，確保工作有序開(kāi)展。為此，基層市場(chǎng)監(jiān)督管理局需要：（1）加大監(jiān)管專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入。對(duì)于縣級(jí)食品安全監(jiān)督管理經(jīng)費(fèi)，制定保底預(yù)算規(guī)定，按人口和監(jiān)管數(shù)量明確預(yù)算經(jīng)費(fèi)；對(duì)基層監(jiān)管所和鄉(xiāng)村食品藥品監(jiān)管人員的工作經(jīng)費(fèi)給予特殊考慮，并得到保障。（2）落實(shí)宣傳教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)。充分利用各種媒體及人民群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式進(jìn)行宣傳，提高廣大民眾和從業(yè)者安全意識(shí)、防范意識(shí)、法律意識(shí)，引導(dǎo)全民參與食品安全監(jiān)督工作，營(yíng)造全社會(huì)關(guān)心關(guān)注食品安全的良好氛圍。與此同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)基層監(jiān)管人員特別是鄉(xiāng)村兩級(jí)監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，不斷提高監(jiān)管能力。（3）適度加大監(jiān)管信息化建設(shè)和執(zhí)法裝備投入，提高基層監(jiān)管技術(shù)水平和監(jiān)管保障水平。

此外，對(duì)于第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)參與食品安全監(jiān)管，進(jìn)一步研發(fā)可持續(xù)發(fā)展、有效的培訓(xùn)、考核、督查等機(jī)制，建立科學(xué)的食品安全第三方協(xié)作監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制，具言之，尚需要在以下方面進(jìn)一步完善相關(guān)制度設(shè)計(jì)，建議如下：1.開(kāi)展相關(guān)專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)認(rèn)證；未來(lái)能夠作為第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)參與食藥監(jiān)管者，必須具備一定的經(jīng)營(yíng)資質(zhì)，這些機(jī)構(gòu)可以是有關(guān)公立或者私立的非營(yíng)利性質(zhì)的社團(tuán)、法人機(jī)構(gòu)或者科研院所，也可以是盈利性法人，但是他們必須具備專業(yè)性這個(gè)共同特征，例如具有一定數(shù)量的專業(yè)人士、專業(yè)裝備、專業(yè)從業(yè)經(jīng)驗(yàn)等。細(xì)言之，這些第三方提供食品檢驗(yàn)服務(wù)的機(jī)構(gòu)應(yīng)具有食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定證書、相應(yīng)的人員、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所保障。相關(guān)提供食品安全管理服務(wù)的第三方機(jī)構(gòu)還應(yīng)建立 ISO 9001 等先進(jìn)管理體系,高素質(zhì)專業(yè)人員應(yīng)達(dá)到一定比例等。目前，較為可取的路徑是在廣泛借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家第三方參與食品安全治理經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，待我國(guó)在該領(lǐng)域發(fā)育成熟以后，經(jīng)過(guò)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委和認(rèn)監(jiān)委審核認(rèn)定，發(fā)展一定的管理體系標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)中國(guó)認(rèn)證認(rèn)可協(xié)會(huì)認(rèn)定的相關(guān)機(jī)構(gòu)才可以參與相關(guān)政府監(jiān)管合作伙伴項(xiàng)目。國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可機(jī)構(gòu)的參與涉及到國(guó)家對(duì)相關(guān)企事業(yè)機(jī)構(gòu)及個(gè)體專業(yè)性的審定和認(rèn)定，涉及到公共信用管理，這一做法已經(jīng)在西方發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)非常普遍，其中諸多經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。2.為了防止監(jiān)管者被俘獲，鼓勵(lì)更多社會(huì)主體參與食品安全社會(huì)共治，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的再監(jiān)管。在理論和實(shí)務(wù)界，一直存在對(duì)“誰(shuí)來(lái)監(jiān)管監(jiān)管者”的探討，很明顯，既然是監(jiān)管者，都是由“經(jīng)濟(jì)人”組成的，都具有在交易過(guò)程中個(gè)人利益最大化及趨利避害等特征，就必然存在被俘獲的可能。當(dāng)前，我國(guó)監(jiān)管者的監(jiān)管者，通常是其上級(jí)機(jī)構(gòu)，可以是其上級(jí)垂直領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，也可以是產(chǎn)生該監(jiān)管者的地方政府；對(duì)于監(jiān)管者的監(jiān)管，還可以是最廣泛的人民群眾和社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)，如新聞媒體、消費(fèi)者組織、檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)，等等。對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管其實(shí)就是我國(guó)《食品安全法》所明確提出的“食品安全社會(huì)共治”的應(yīng)有之義。3.為了加強(qiáng)監(jiān)管效率，鼓勵(lì)具備相應(yīng)資質(zhì)的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)之間在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行充分競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)家層面和地方層面應(yīng)鼓勵(lì)成規(guī)模的第三方機(jī)構(gòu)廣泛參與競(jìng)爭(zhēng)，為這些新生的第三方參與社會(huì)治理者提供便利，不斷探索第三機(jī)構(gòu)參與社會(huì)事務(wù)管理，補(bǔ)足第一部門——政府監(jiān)管所存在的補(bǔ)足，共同推進(jìn)社會(huì)治理更加科學(xué)化、合理化。為此建議由國(guó)家食安委牽頭，從依法治國(guó)和依法行政的角度考量，積極組織衛(wèi)健委、市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、最高公檢法司機(jī)構(gòu)、教育部等部委為第三方機(jī)構(gòu)參與食品安全共治制定相關(guān)政策或規(guī)章制度，就第三方參與社會(huì)治理進(jìn)行規(guī)范，依法確權(quán)并合理分權(quán)，明確食品安全政府監(jiān)管權(quán)限及其與第三方機(jī)構(gòu)之間的界限，這樣行政監(jiān)管力量與社會(huì)監(jiān)督力量在食品安全共治中的合作監(jiān)管才能于法有據(jù)，從而為第三方機(jī)構(gòu)參與社會(huì)治理提供良好制度保障，最終實(shí)現(xiàn)監(jiān)管者、被監(jiān)管者及第三方的相互監(jiān)督及良性互動(dòng)，最大限度地降低食品安全風(fēng)險(xiǎn)。