利月萍

（廣東財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510320）

當(dāng)前我國(guó)秘密偵查法治化水平較低，濫用秘密偵查措施的案例層出不窮，原重慶市公安局局長(zhǎng)王立軍等一系列影響巨大的非法監(jiān)聽(tīng)事件嚴(yán)重侵犯了公民隱私，踐踏了法治基礎(chǔ)，甚至對(duì)國(guó)家安全和秩序產(chǎn)生了重大威脅，實(shí)有加強(qiáng)改革的必要。環(huán)顧全球，作為海洋法系國(guó)家的英國(guó)，其秘密偵查的立法雖然經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)而曲折的過(guò)程，但是時(shí)至今日已經(jīng)建立了非常發(fā)達(dá)的秘密偵查制度，堪稱(chēng)全球典范，有關(guān)秘密偵查的法律監(jiān)督制度也日趨完善。因此，加強(qiáng)對(duì)英國(guó)秘密偵查的法律監(jiān)督制度的研究，吸納其合理因子，對(duì)推進(jìn)我國(guó)秘密偵查法律監(jiān)督的法治化具有十分重要的借鑒意義。

一、英國(guó)秘密偵查的立法沿革

英國(guó)秘密偵查的立法經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)而曲折的過(guò)程，據(jù)考察，在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期中，英國(guó)最重要的秘密偵查措施之通信截收一直處于無(wú)法可依的狀態(tài)。①秘密偵查：是指為了偵查某些具有嚴(yán)重社會(huì)危害性且采取公開(kāi)偵查行為難以奏效的犯罪行為，由法定的國(guó)家機(jī)關(guān)或部門(mén)在法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法定程序采取法定的隱蔽性措施以查明案情，收集證據(jù)和查獲犯罪嫌疑人的一種專(zhuān)門(mén)調(diào)查工作。②根據(jù)英國(guó)《2000年偵查權(quán)規(guī)制法》，通信截收是指在通信傳輸過(guò)程中，任何人通過(guò)改變或干擾通信系統(tǒng)及其系統(tǒng)的運(yùn)行，通過(guò)系統(tǒng)監(jiān)測(cè)傳輸情況，監(jiān)測(cè)發(fā)到或經(jīng)由系統(tǒng)發(fā)送的無(wú)線電報(bào)的傳輸，讓該通信的發(fā)送者或預(yù)期接收者以外的其他人士，獲得傳輸中的通信的部分或全部?jī)?nèi)容的行為。英國(guó)的通信截收也包括對(duì)電話、網(wǎng)絡(luò)等通信系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)聽(tīng)的行為。直到1984年，歐洲人權(quán)法院在審理Malone v. the United Kingdom一案的過(guò)程中，認(rèn)為英國(guó)警察的監(jiān)聽(tīng)行為違反了《歐洲人權(quán)公約》第8條關(guān)于尊重個(gè)人隱私和通信自由的規(guī)定，侵犯了Malone的通信自由權(quán)，并于1984年8月2日判決英國(guó)敗訴。英國(guó)在遭到敗訴后，很快出臺(tái)了《1985年通信截收法》，首次將郵件和經(jīng)由公共電信系統(tǒng)傳輸?shù)耐ㄐ沤厥占{入了法律規(guī)制的軌道，結(jié)束了英國(guó)通信截收長(zhǎng)期無(wú)法可依的歷史。《1985年通信截收法》總體內(nèi)容比較簡(jiǎn)單，只有12個(gè)條文和2個(gè)附件，內(nèi)容涉及禁止截收，截收許可令，許可令的范圍，許可令的簽發(fā)和期間，許可令的修改等事項(xiàng)，保障措施，特別法庭，通信截收監(jiān)察專(zhuān)員，證據(jù)排除等。特別法庭和通信截收監(jiān)察專(zhuān)員主要負(fù)責(zé)對(duì)通信截收實(shí)施監(jiān)督，旨在為受到不法通信截收侵害的當(dāng)事人提供法律救濟(jì)途徑。

隨著時(shí)代的發(fā)展，《1985年通信截收法》的弊端日益顯露，在該法運(yùn)行15年以后英國(guó)頒布了《2000年偵查權(quán)規(guī)制法》，同時(shí)宣布廢除《1985年通信截收法》?！?000年偵查權(quán)規(guī)制法》在通信截收制度的立法規(guī)制上取得了重大的突破。首先，該法擴(kuò)大了通信截收的保護(hù)范圍，在規(guī)范公共電信系統(tǒng)的同時(shí)也把私人電信系統(tǒng)和互聯(lián)網(wǎng)通信系統(tǒng)納入了規(guī)制范圍。其次，除了規(guī)制通信截收，還增加了對(duì)秘密監(jiān)視、秘密人工情報(bào)員、加密電子數(shù)據(jù)監(jiān)控等秘密偵查行為的規(guī)定。最后，增加了秘密偵查的監(jiān)督主體，即除了通信截收監(jiān)察專(zhuān)員之外，還增設(shè)了情報(bào)監(jiān)察專(zhuān)員、北愛(ài)爾蘭偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員、首席監(jiān)控專(zhuān)員和監(jiān)控專(zhuān)員助理，大部分監(jiān)察專(zhuān)員需要向首相或部長(zhǎng)提交年度偵查報(bào)告，以便首相或部長(zhǎng)監(jiān)督這些專(zhuān)員之監(jiān)督職責(zé)的履行情況。

2014年4月8日，歐盟法院裁定《數(shù)據(jù)留存指令》（the Data Retention Directive 2006/24/EC）無(wú)效，歐盟法院認(rèn)為該指令允許國(guó)家公權(quán)力機(jī)構(gòu)通過(guò)授權(quán)要求電信服務(wù)提供者或互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者對(duì)歐盟成員國(guó)公民的通信數(shù)據(jù)保留六個(gè)月至兩年時(shí)間的做法，已經(jīng)嚴(yán)重違背了《歐洲人權(quán)憲章》所保護(hù)的公民享有尊重個(gè)人生活、隱私和通信等基本權(quán)利。為了避免歐盟法院的無(wú)效裁定會(huì)直接導(dǎo)致英國(guó)政府喪失大規(guī)模留存通信數(shù)據(jù)的權(quán)力，英國(guó)議會(huì)僅用三個(gè)月時(shí)間就迅速頒布了《2014年數(shù)據(jù)留存和偵查權(quán)法》。該法主要包括以下內(nèi)容：一是明確了國(guó)務(wù)大臣享有簽發(fā)通信數(shù)據(jù)留存的權(quán)力；二是新增了通信截收許可令的依據(jù)，即依英國(guó)經(jīng)濟(jì)福祉簽發(fā)許可令的目的須與國(guó)家安全利益有密切關(guān)系；三是明確英國(guó)境外的電信服務(wù)提供者也須受到《2000年偵查權(quán)規(guī)制法》的約束；四是補(bǔ)充規(guī)定了“電信服務(wù)”的含義；五是規(guī)定通信截收專(zhuān)員不僅要提交年度偵查報(bào)告，還須向首相提交半年偵查報(bào)告，加強(qiáng)首相對(duì)通信截收專(zhuān)員的監(jiān)督；六是增加偵查權(quán)的監(jiān)督主體，即由國(guó)務(wù)大臣任命反恐立法的獨(dú)立審查者對(duì)各種偵查權(quán)的實(shí)施進(jìn)行審查和評(píng)估，并向首相提交評(píng)估報(bào)告。

自2001年起，英國(guó)恐怖事件頻發(fā)，嚴(yán)重威脅到英國(guó)民眾的人身財(cái)產(chǎn)安全。近三年來(lái)，英國(guó)遭受的恐怖威脅更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于歐洲其他國(guó)家。英國(guó)軍情五處（MI5）宣稱(chēng)英國(guó)正面臨著史無(wú)前例的恐怖主義威脅。此外互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展給犯罪分子提供了一個(gè)更加便捷、隱蔽的犯罪平臺(tái)，此種犯罪的隱蔽性和技術(shù)性給執(zhí)法人員偵破案件帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對(duì)這些威脅，英國(guó)在2016年11月29日頒布了《2016年偵查權(quán)法》，該法內(nèi)容主要包括：綜述和隱私的一般義務(wù)，合法的通信截收，獲取通信數(shù)據(jù)的授權(quán)，通信數(shù)據(jù)的保留，設(shè)備干擾，大規(guī)模許可令，批量個(gè)人數(shù)據(jù)庫(kù)許可令，監(jiān)督措施。《2016年偵查權(quán)法》的最大特點(diǎn)就是擴(kuò)權(quán)和控權(quán)。首先，《2016年偵查權(quán)法》不僅鞏固了舊法對(duì)通信截收和通信數(shù)據(jù)留存的規(guī)定，如目標(biāo)截收（targeted interception），而且新增了秘密偵查措施，如批量截收（bulk interception）。目標(biāo)截收是特定的執(zhí)法人員或情報(bào)人員經(jīng)過(guò)嚴(yán)格批準(zhǔn)手續(xù)后，在特定的環(huán)境下對(duì)特定主體的通信內(nèi)容進(jìn)行截收。批量截收是專(zhuān)門(mén)用于獲取英國(guó)國(guó)外情報(bào)和確認(rèn)對(duì)英國(guó)構(gòu)成威脅的海外個(gè)人、團(tuán)體、組織等身份信息的重要措施。其次，《2016年偵查權(quán)法》要求電信服務(wù)提供者必須保留互聯(lián)網(wǎng)接入記錄，以便警察、情報(bào)機(jī)構(gòu)或政府部門(mén)等48個(gè)公權(quán)力機(jī)構(gòu)可以在未獲許可的前提下隨意獲取這些互聯(lián)網(wǎng)接入記錄，用于識(shí)別個(gè)人身份信息或偵查犯罪。這種具有侵入性且不受約束的權(quán)力十分容易侵犯公民的隱私權(quán)和通信自由權(quán)。最后，為了防止這種權(quán)力擴(kuò)張導(dǎo)致的權(quán)力濫用，《2016年偵查權(quán)法》完善了監(jiān)察專(zhuān)員制度和特別法庭制度，譬如，新設(shè)立了偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員和司法監(jiān)察專(zhuān)員這兩個(gè)專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督主體，以及為不滿特別法庭裁決的當(dāng)事人設(shè)立了上訴機(jī)制。

從上面的研究來(lái)看，英國(guó)秘密偵查的立法是國(guó)家公權(quán)力和公民權(quán)利相互博弈的結(jié)果。歐洲人權(quán)法院和歐盟法院從保障基本人權(quán)的角度所作的判例或裁定都對(duì)英國(guó)偵查權(quán)的立法規(guī)制產(chǎn)生了重大影響，科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展也迫使英國(guó)政府不得不通過(guò)立法來(lái)規(guī)范越來(lái)越易于獲取偵查線索以及查獲犯罪分子的秘密偵查手段，如通信截收、秘密監(jiān)視、調(diào)查加密電子數(shù)據(jù)等?？傮w而言，英國(guó)秘密偵查的立法經(jīng)歷了如下轉(zhuǎn)軌：從通信截收的單一規(guī)制到秘密偵查權(quán)的全面規(guī)制；從簡(jiǎn)單的審批授權(quán)規(guī)制到多重執(zhí)法保障的規(guī)制；從立法的國(guó)內(nèi)適用規(guī)制到立法的國(guó)內(nèi)外全面適用的規(guī)制；從單一執(zhí)法主體的規(guī)制到多重執(zhí)法主體的規(guī)制。在強(qiáng)化秘密偵查程序法治化的同時(shí)，英國(guó)也建立了很有特色的監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)監(jiān)察專(zhuān)員、偵查報(bào)告和特別法庭等途徑和方法對(duì)英國(guó)秘密偵查實(shí)施嚴(yán)格的法律監(jiān)督，并在實(shí)踐運(yùn)行中不斷趨于完善。

二、英國(guó)秘密偵查的法律監(jiān)督制度

（一）偵查權(quán)監(jiān)察員制度

1.偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員的設(shè)立和任職資格

秘密偵查行為本身就具有潛在的侵權(quán)性，而且具有高度的隱蔽性。如果不對(duì)秘密偵查實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)控，這會(huì)容易導(dǎo)致偵查人員濫用秘密偵查措施，肆意侵犯公民的隱私權(quán)、通信自由權(quán)。因此，英國(guó)為了實(shí)現(xiàn)對(duì)秘密偵查的有效控制和監(jiān)督，設(shè)立了偵查領(lǐng)域中特有的監(jiān)察專(zhuān)員制度，如《1985年通信截收法》設(shè)立的通信截收監(jiān)察專(zhuān)員，《2000年偵查權(quán)規(guī)制法》規(guī)定的情報(bào)監(jiān)察專(zhuān)員以及北愛(ài)爾蘭偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員等。但是，這些監(jiān)察專(zhuān)員主要是對(duì)秘密偵查行為實(shí)施事后監(jiān)督，并沒(méi)有從源頭上把控秘密偵查行為的審批許可，難以避免發(fā)生審批主體濫用權(quán)力的情況。因此，《2016年偵查權(quán)法》重新構(gòu)建了一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)督主體——偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員（investigatory powers commissioner），該監(jiān)察專(zhuān)員取代了前述所有監(jiān)察專(zhuān)員，由它統(tǒng)一負(fù)責(zé)審查批準(zhǔn)全部秘密偵查行為的實(shí)施。偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員主要通過(guò)審查批準(zhǔn)秘密偵查措施的申請(qǐng)來(lái)實(shí)現(xiàn)秘密偵查的事前監(jiān)督。監(jiān)察專(zhuān)員的監(jiān)督重點(diǎn)從事后監(jiān)督轉(zhuǎn)移到事前監(jiān)督。為了更好協(xié)助偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員實(shí)施事前監(jiān)督功能，《2016年偵查權(quán)法》設(shè)立了司法監(jiān)察專(zhuān)員（judicial commissioner），由該專(zhuān)員具體履行秘密偵查行為的審批職能。

偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員由英國(guó)首相任命[1]，但獨(dú)立于政府。偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員的任職還需要符合兩個(gè)前提條件，一是須現(xiàn)任或曾任高級(jí)司法職銜的官員①高級(jí)司法職銜(High judicial office):主要是指在英國(guó)的上訴法院、高等法院以及最高法院任職的擔(dān)任法官的人員。；二是須獲得四位大法官的聯(lián)合推薦：英國(guó)大法官，英格蘭和威爾士的首席大法官，英格蘭最高民事法庭庭長(zhǎng)以及北愛(ài)爾蘭的首席大法官。[2]偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員的任職期限一般為三年，任職期滿后可以重新獲得首相的任命。若偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員在任職期間因?yàn)槠飘a(chǎn)或者與其債權(quán)人達(dá)成和解協(xié)議，或不能勝任工作，或被定罪量刑（監(jiān)禁刑），上議院和下議院經(jīng)過(guò)共同決議可以撤銷(xiāo)該被任命者的偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員職位。

2.偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員的監(jiān)督對(duì)象

偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員主要負(fù)責(zé)監(jiān)督秘密偵查措施的實(shí)行，根據(jù)《2016年偵查權(quán)法》，其監(jiān)督的具體對(duì)象可以劃分為兩類(lèi)：審查監(jiān)督該法規(guī)定的偵查措施和審查監(jiān)督該法以外其他法律規(guī)定的偵查措施。前者的監(jiān)督又可以分為事前監(jiān)督和事中監(jiān)督。事前監(jiān)督是指?jìng)刹闄?quán)監(jiān)察專(zhuān)員審查批準(zhǔn)公權(quán)力機(jī)關(guān)采取秘密偵查措施的申請(qǐng)，如通信截收、收集或保留通信數(shù)據(jù)②通信截收（interception of communication）和收集通信數(shù)據(jù)（acquisition of communication data）中的“通信”和“通信數(shù)據(jù)”并非同一概念，通信主要是指具體的通信內(nèi)容，如電子郵件中具體的文本內(nèi)容。通信數(shù)據(jù)是指何人、何時(shí)、何地、如何進(jìn)行通信方面的信息，實(shí)際上是通信內(nèi)容以外的信息，如電子郵件中的收發(fā)主體、收發(fā)時(shí)間、收發(fā)服務(wù)器的IP地址等內(nèi)容。、收集二手?jǐn)?shù)據(jù)或有關(guān)系統(tǒng)數(shù)據(jù)、干擾設(shè)備等行為。[3]事中監(jiān)督是指?jìng)刹闄?quán)監(jiān)察專(zhuān)員在許可公權(quán)力機(jī)關(guān)采取上述偵查措施后，還要審查公權(quán)力機(jī)構(gòu)披露、扣留或使用所截收的通信內(nèi)容、已收集或保留的通信數(shù)據(jù)、已收集的二手?jǐn)?shù)據(jù)、已通過(guò)設(shè)備干擾所收集的通信或者設(shè)備數(shù)據(jù)或信息的行為。[4]此外，前者的監(jiān)督還包括審查情報(bào)機(jī)構(gòu)收集、保留、使用或披露大量個(gè)人數(shù)據(jù)的行為，以及國(guó)務(wù)大臣頒布和執(zhí)行國(guó)家安全通知書(shū)的行為。[5]偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員審查監(jiān)督該法以外的偵查行為主要有：《2015年嚴(yán)重犯罪法》第80條規(guī)定的預(yù)防或限制監(jiān)獄犯人對(duì)通信設(shè)備的使用；《2012年監(jiān)獄法》第1至4條規(guī)定的干擾無(wú)線電報(bào)；《2000年偵查權(quán)規(guī)制法》第2或第3部分規(guī)定的監(jiān)視、秘密人工情報(bào)員和調(diào)查加密電子數(shù)據(jù)；《2000年偵查權(quán)規(guī)制法》第55條規(guī)定的免除充分保障措施義務(wù)；《2000年蘇格蘭偵查權(quán)規(guī)制法》規(guī)定的監(jiān)視和秘密人工情報(bào)員；《1997年警察法》第3部分規(guī)定的關(guān)于財(cái)產(chǎn)授權(quán)行為；《1994年情報(bào)機(jī)構(gòu)法》第5至7條規(guī)定的干擾無(wú)線電報(bào)的許可令和干擾財(cái)產(chǎn)的許可令；《1998年蘇格蘭法》第63條規(guī)定的蘇格蘭部長(zhǎng)職權(quán)的履行。[6]由于《2016年偵查權(quán)法》允許對(duì)民眾的各種私人數(shù)據(jù)進(jìn)行大規(guī)模的收集和保存，為了保護(hù)民眾的隱私權(quán)等權(quán)利，該法也特別強(qiáng)調(diào)偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員要加強(qiáng)審查監(jiān)督保護(hù)隱私的安全措施的實(shí)施情況。[7]偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員主要通過(guò)審核（audit）、檢查（inspection）、調(diào)查（investigation）等方式行使監(jiān)督權(quán)。

3.司法監(jiān)察專(zhuān)員的設(shè)立與職能

司法監(jiān)察專(zhuān)員與偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員一樣，均須曾任或現(xiàn)任高級(jí)司法職務(wù)，且須由首相任命。此外，司法監(jiān)察專(zhuān)員在獲得首相任命之前還須獲得英國(guó)大法官、英格蘭和威爾士的首席大法官、英格蘭最高民事法庭庭長(zhǎng)、北愛(ài)爾蘭的首席大法官和偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員的聯(lián)合推薦。由此可見(jiàn)，司法監(jiān)察專(zhuān)員和偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員雖然屬于行政主體，履行的是行政監(jiān)督職能，但是行使監(jiān)督職能的個(gè)體卻是司法主體，這有利于司法監(jiān)察專(zhuān)員和偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員在履職時(shí)具有一定的中立性。

偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員和司法監(jiān)察專(zhuān)員是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員統(tǒng)籌一切關(guān)于監(jiān)督秘密偵查權(quán)行使的事項(xiàng)，并享有最終的審批決定權(quán)，而司法監(jiān)察專(zhuān)員主要負(fù)責(zé)協(xié)助偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員行使監(jiān)督權(quán)，如審查批準(zhǔn)偵查措施的使用。偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員在一定情況下可以將自身的某些權(quán)能委托給司法監(jiān)察專(zhuān)員行使，但偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員對(duì)司法監(jiān)察專(zhuān)員的任命權(quán)除外。[8]司法監(jiān)察專(zhuān)員雖受命于偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員，但其自身具有一定的獨(dú)立性，即司法監(jiān)察專(zhuān)員的職能在一定情況下不受偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員的監(jiān)督。其次，司法監(jiān)察專(zhuān)員認(rèn)為偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員安排的工作有損國(guó)家安全，或不利于預(yù)防或偵查嚴(yán)重犯罪，或不利于英國(guó)的經(jīng)濟(jì)福利，則有權(quán)拒絕執(zhí)行。[9]最后，司法監(jiān)察專(zhuān)員在履行職能過(guò)程中要確保偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員安排的監(jiān)督工作不能危及情報(bào)或安?；驁?zhí)法活動(dòng)的順利展開(kāi)，不能減少保障人身安全的保護(hù)措施，不能過(guò)分阻礙情報(bào)機(jī)構(gòu)、警察、政府、軍隊(duì)的履職行為。[10]

（二）偵查報(bào)告制度

英國(guó)為了有效監(jiān)督秘密偵查權(quán)和保障公眾的知情權(quán)及救濟(jì)權(quán)，確立了偵查報(bào)告制度，即由偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員把秘密偵查的實(shí)施情況通過(guò)書(shū)面形式向特定主體告知和說(shuō)明的制度。根據(jù)被告知主體的不同，偵查報(bào)告分為向首相提交的偵查報(bào)告和向當(dāng)事人提交的偵查報(bào)告。

1.向首相提交的偵查報(bào)告

《1985年通信截收法》、《2000年偵查權(quán)規(guī)制法》和《2014年數(shù)據(jù)留存和偵查權(quán)法》均規(guī)定了監(jiān)察專(zhuān)員須通過(guò)制定書(shū)面報(bào)告的方式向首相告知其監(jiān)督職能的履行情況，但是這三部立法都沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定監(jiān)察專(zhuān)員具體需要報(bào)告的內(nèi)容，不利首相對(duì)秘密偵查行為的間接監(jiān)督?！?016年偵查權(quán)法》則細(xì)化了偵查報(bào)告的形式和內(nèi)容，規(guī)定了偵查報(bào)告包括定期報(bào)告和不定期報(bào)告。定期報(bào)告是指?jìng)刹闄?quán)監(jiān)察專(zhuān)員每年年底都要向首相報(bào)告和說(shuō)明其所監(jiān)督的秘密偵查的實(shí)施情況。報(bào)告內(nèi)容包括使用偵查措施的數(shù)據(jù)（偵查行為的許可令發(fā)布、審議或者核準(zhǔn)的數(shù)量），偵查結(jié)果數(shù)據(jù)，新聞材料和新聞信息獲得安全保障措施的數(shù)據(jù)，目標(biāo)竊聽(tīng)、目標(biāo)設(shè)備干擾等許可令的發(fā)布及核準(zhǔn)情況，偵查違法行為，技術(shù)顧問(wèn)小組的工作情況，司法監(jiān)察專(zhuān)員的人員配備、資金使用等情況等。不定期報(bào)告是指，偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員須隨時(shí)根據(jù)首相的要求向其報(bào)告?zhèn)刹榇胧┑膶?shí)施情況。[11]

定期報(bào)告和不定期報(bào)告都意味著對(duì)秘密偵查實(shí)行雙重監(jiān)督。簡(jiǎn)言之，先由偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員對(duì)秘密偵查活動(dòng)進(jìn)行審批和監(jiān)督，事后再由首相間接對(duì)偵查措施的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督。首相的監(jiān)督也順帶監(jiān)督了偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員的職權(quán)行為，首相成了監(jiān)督者的監(jiān)督者，防止權(quán)力高度集中的偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員濫用權(quán)力。這也很好地體現(xiàn)了權(quán)力制約的理念。[12]此外，針對(duì)偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員的偵查報(bào)告，首相還須公開(kāi)出版該報(bào)告，英國(guó)民眾可以從中知悉秘密偵查的實(shí)施情況。因此，除了由偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員和首相對(duì)秘密偵查進(jìn)行監(jiān)督外，民眾也可以對(duì)其行使監(jiān)督權(quán)。

2. 向當(dāng)事人提交的偵查報(bào)告

除了向首相提交偵查報(bào)告之外，偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員在某些特殊情況下也會(huì)向被采取秘密偵查措施的當(dāng)事人提交偵查報(bào)告，如偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員在履行監(jiān)督職能的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)偵查人員實(shí)施了嚴(yán)重的違法行為，則可以向當(dāng)事人報(bào)告違法情況，這種報(bào)告也稱(chēng)為“違法報(bào)告”（error reporting）?！皣?yán)重的違法行為”是指?jìng)刹闄?quán)監(jiān)察專(zhuān)員認(rèn)為該違法行為對(duì)相關(guān)當(dāng)事人造成了嚴(yán)重的損害或者傷害。[13]“相關(guān)當(dāng)事人”一般是指被采取秘密偵查措施并直接受到偵查措施影響的公民。偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員告知當(dāng)事人時(shí)須遵循一定的程序：首先，偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員有權(quán)要求實(shí)施了違法行為的公權(quán)力機(jī)關(guān)向偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員提交相關(guān)資料，涉及偵查的申請(qǐng)、核準(zhǔn)、許可以及偵查的具體實(shí)施情況的記錄等。其次，偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員在決定披露違法行為時(shí)，需要衡量披露的利弊，如該披露是否會(huì)違反公共利益、國(guó)家安全利益、英國(guó)經(jīng)濟(jì)福利，以及披露是否會(huì)妨礙情報(bào)機(jī)構(gòu)履職的連貫性。最后，偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員決定披露違法行為時(shí)，還要告知當(dāng)事人可以向偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員主張的相關(guān)權(quán)利，如異議權(quán)和救濟(jì)權(quán)等，且要披露方便當(dāng)事人主張權(quán)利的某些違法行為的細(xì)節(jié)和資料。違法報(bào)告的實(shí)質(zhì)是給受到偵查行為侵害的當(dāng)事人提供救濟(jì)基礎(chǔ)，即某些被秘密偵查侵害的相關(guān)當(dāng)事人可能并不知道自己被侵權(quán)了，偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員通過(guò)報(bào)告形式告知相關(guān)當(dāng)事人，相關(guān)當(dāng)事人才有可能了解到自己受到侵權(quán)的具體情況并向相關(guān)機(jī)關(guān)提出申訴，從而獲得相應(yīng)的救濟(jì)。

偵查報(bào)告制度是通過(guò)將秘密偵查實(shí)施情況公之于眾或告知當(dāng)事人來(lái)保障民眾的知情權(quán)和救濟(jì)權(quán)。換言之，民眾在知悉秘密偵查情況的基礎(chǔ)上，通過(guò)提出相關(guān)異議、控訴的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)秘密偵查的監(jiān)督。國(guó)家可以通過(guò)這些異議和控訴及時(shí)糾正秘密偵查的不當(dāng)行為，防止這些偵查措施大規(guī)模肆無(wú)忌憚地侵害無(wú)辜者的合法權(quán)益。而受到秘密偵查不當(dāng)侵害的當(dāng)事人通過(guò)知悉秘密偵查行為來(lái)提出控訴，于國(guó)家而言是履行保障人權(quán)的義務(wù)，于個(gè)人而言則是獲得國(guó)家救濟(jì)的權(quán)利。這種權(quán)利義務(wù)的交織共同實(shí)現(xiàn)了國(guó)家和個(gè)人的各自需求，國(guó)家通過(guò)賦予公民救濟(jì)權(quán)獲得了監(jiān)督秘密偵查的效果，個(gè)人則通過(guò)監(jiān)督獲得了國(guó)家救濟(jì)賠償?shù)男Ч?/p>

（三）特別法庭制度

特別法庭是一個(gè)獨(dú)立于政府且專(zhuān)門(mén)審理違反法律規(guī)定的秘密偵查行為的司法機(jī)構(gòu)，也是唯一一個(gè)能夠?qū)徖碇缚剡`背人權(quán)法之訴的適格權(quán)力機(jī)構(gòu)。[14]《1985年通信截收法》初設(shè)的特別法庭（tribunal）被《2000年偵查權(quán)規(guī)制法》直接改為偵查權(quán)特別法庭（investigatory powers tribunal），后者只是把以往所有審理秘密偵查行為糾紛的特別法庭統(tǒng)稱(chēng)為偵查權(quán)特別法庭。因此，兩者沒(méi)有太大區(qū)別。

1.特別法庭的組成人員

《1985年通信截收法》初步設(shè)立的特別法庭主要用于受理英國(guó)民眾因不法通信截收行為而提出的申訴。特別法庭的成員一般由女皇以特許證書(shū)方式進(jìn)行任命，每個(gè)成員必須是訟務(wù)律師或執(zhí)業(yè)不少于10年的事務(wù)律師，任期為5年，自被任命之日起計(jì)算，并且可以連任，任職期間須道德操守良好。某些特別法庭成員可以經(jīng)女皇頒布特許證書(shū)被指定為庭長(zhǎng)與副庭長(zhǎng)。如果特別法庭庭長(zhǎng)暫時(shí)不能履行規(guī)定的職責(zé)，副庭長(zhǎng)可以履行庭長(zhǎng)之職責(zé)。除了特別法庭成員之外，國(guó)務(wù)大臣經(jīng)與特別法庭協(xié)商并獲得財(cái)政部的同意可以向特別法庭提供必要的辦事員，以便適當(dāng)?shù)芈男衅渎氊?zé)，特別法庭可以授權(quán)辦事員代表特別法庭獲得依規(guī)定提交的文件和資料。

《2000年偵查權(quán)規(guī)制法》在《1985年通信截收法》的基礎(chǔ)上補(bǔ)充了蘇格蘭議會(huì)解除特別法庭成員職務(wù)的條件、庭長(zhǎng)和副庭長(zhǎng)的任職資格、特別法庭成員的特殊職責(zé)。第一，如果蘇格蘭議會(huì)申請(qǐng)解除某個(gè)特別法庭成員任職資格，國(guó)務(wù)大臣需要確保這種向英國(guó)女皇提出的動(dòng)議和蘇格蘭議會(huì)的決定獲得了議會(huì)上下兩院共同的考量。第二，被任命為庭長(zhǎng)和副庭長(zhǎng)的成員必須曾任或現(xiàn)任高級(jí)司法職務(wù)。第三，庭長(zhǎng)應(yīng)該任命特定成員負(fù)責(zé)與情報(bào)業(yè)務(wù)有關(guān)的申訴、訴訟、轉(zhuǎn)交或初步或意外的事項(xiàng)，如涉及對(duì)情報(bào)人員的控訴或情報(bào)人員或代表情報(bào)機(jī)構(gòu)的執(zhí)法行為?！?016年偵查權(quán)法》繼續(xù)沿用了《2000年偵查權(quán)規(guī)制法》對(duì)特別法庭組成人員的規(guī)定

2.特別法庭的調(diào)查事項(xiàng)和管轄范圍

初設(shè)的特別法庭主要調(diào)查事項(xiàng)是行為人認(rèn)為其收發(fā)的通信在經(jīng)由郵政或公共電信系統(tǒng)的傳輸過(guò)程中被截收了而依法向特別法庭提出的申請(qǐng)。特別法庭在收到申請(qǐng)書(shū)后須進(jìn)行調(diào)查，包括查明是否存在相關(guān)許可證或證明書(shū)，如果存在這些許可證或證明書(shū)，則這些書(shū)面憑證是否存在違法情況?！?985年通信截收法》把特別法庭的功能限定在救濟(jì)通信截收而忽略了其他秘密偵查措施，《2000年偵查權(quán)規(guī)制法》規(guī)定特別法庭的救濟(jì)事項(xiàng)除了通信截收之外，還包括財(cái)產(chǎn)干擾和郵政服務(wù)、電信服務(wù)或電信系統(tǒng)的使用干擾以及情報(bào)機(jī)構(gòu)在具有挑戰(zhàn)性環(huán)境下的所有事項(xiàng)。該法還具體明確了可以被提起申訴的行為，包括情報(bào)機(jī)構(gòu)自身或被代替實(shí)施的行為；截收經(jīng)由郵政或電信系統(tǒng)傳輸之通信的行為；通信數(shù)據(jù)的獲取和披露行為；秘密監(jiān)控和秘密人工情報(bào)員的監(jiān)控行為；依據(jù)第49條發(fā)布通知的行為，或披露或使用受保護(hù)信息的密匙的行為；進(jìn)入或干擾財(cái)產(chǎn)的行為，或干擾無(wú)線電報(bào)的行為。

調(diào)查事項(xiàng)屬于特別法庭審理的主要內(nèi)容，即主要處理被采取秘密偵查措施的當(dāng)事人依法提出的申訴，《2000年偵查權(quán)規(guī)制法》規(guī)定了特別法庭的管轄范圍不僅包括調(diào)查事項(xiàng)，還涉及：根據(jù)《1998年人權(quán)法》第7條（1）a提起的訴訟程序（包括因違背《歐盟人權(quán)公約》提起的訴訟）；行為人在證據(jù)被排除使用的民事訴訟程序中受到損害后向特別法庭提交審理的程序；國(guó)務(wù)大臣通過(guò)命令把需排除任何特別法庭或法院管轄的程序分配給特定的特別法庭審理的程序，且國(guó)務(wù)大臣須在命令中通過(guò)明確授權(quán)管轄，把該訴訟程序移交給本應(yīng)沒(méi)有管轄權(quán)的特別法庭或法院。因違背國(guó)內(nèi)或歐盟人權(quán)法提起的訴訟包括，針對(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)的訴訟，針對(duì)代表情報(bào)機(jī)構(gòu)執(zhí)法的其他人員的訴訟，針對(duì)在執(zhí)法中造成損失或損害的相關(guān)人員的訴訟，針對(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)在具有挑戰(zhàn)性環(huán)境下采取執(zhí)法行為的訴訟。

3.特別法庭的審理程序

特別法庭原始的審理程序主要包括行為人申請(qǐng)、受理、調(diào)查和公布結(jié)論。如果特別法庭在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)了有關(guān)許可證或證明書(shū)違反了法律規(guī)定，則通知申請(qǐng)人調(diào)查結(jié)果，就調(diào)查情況向首相提交書(shū)面報(bào)告，并且發(fā)布相關(guān)的處分命令。這些處分命令內(nèi)容可能涉及：撤銷(xiāo)相關(guān)許可證或證明書(shū)；指令銷(xiāo)毀已截收材料的復(fù)印件或依情況銷(xiāo)毀相關(guān)證明書(shū)所證明的材料；指令國(guó)務(wù)大臣按照命令向申請(qǐng)人支付規(guī)定數(shù)量的賠償金。此外，《1985年通信截收法》絕對(duì)禁止對(duì)特別法庭作出的決定提起上訴。

《2000年偵查權(quán)規(guī)制法》豐富并細(xì)化了特別法庭的審理程序。首先，明確了特別法庭受理申訴后的調(diào)查范圍，如調(diào)查申請(qǐng)人的主體身份、財(cái)產(chǎn)情況、收發(fā)的通信情況，或郵政機(jī)構(gòu)、電信機(jī)構(gòu)或電信系統(tǒng)的使用情況；公權(quán)力機(jī)構(gòu)實(shí)施的行為。其次，規(guī)定了協(xié)助特別法庭審理的程序，如特別法庭有權(quán)要求相關(guān)監(jiān)察專(zhuān)員出庭協(xié)助調(diào)查，但前提是特別法庭必須確保監(jiān)察專(zhuān)員明知其正在受理的訴訟程序且隨時(shí)向?qū)T告知特別法庭所做的相關(guān)決定、命令等；其他相關(guān)的公權(quán)力機(jī)構(gòu)或非公權(quán)力機(jī)構(gòu)都有義務(wù)通過(guò)披露或提供文件或信息來(lái)協(xié)助特別法庭的調(diào)查和審理。最后，特別法庭需按照司法審查的原則來(lái)做出調(diào)查決定。特別法庭須把對(duì)申請(qǐng)人不利的或有利的決定告知申請(qǐng)人，并把有利申請(qǐng)人的決定和與代表國(guó)務(wù)大臣行為或由國(guó)務(wù)大臣授權(quán)許可的行為有關(guān)的決定向首相進(jìn)行報(bào)告。由首相來(lái)監(jiān)督特別法庭的履職情況。此外，國(guó)務(wù)大臣可以通過(guò)命令的方式對(duì)特別法庭的部分決定提起上訴，比如國(guó)務(wù)大臣可以通過(guò)有效命令對(duì)特別法庭的管轄職能提起上訴。但是《2000年偵查權(quán)規(guī)制法》并沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定上訴案件的上訴條件、審理主體以及審理范圍。

4.特別法庭的上訴制度

《2016年偵查權(quán)法》的亮點(diǎn)之一在于明確了來(lái)自特別法庭的上訴權(quán)限，排除了國(guó)務(wù)大臣通過(guò)命令的方式許可上訴的自由干預(yù)，將上訴的啟動(dòng)交還給特別法庭或相關(guān)上訴法院，從而保證司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和中立性。首先，能夠?qū)μ貏e法庭的有利或不利決定提起上訴的主體包括：在訴訟程序、申訴程序或移交程序中的原告（申訴人）或被告、被申訴人或公權(quán)力機(jī)構(gòu)。其次，當(dāng)事人對(duì)特別法庭的決定提起上訴須同時(shí)滿足兩個(gè)條件：一是形式條件，即該上訴存在對(duì)應(yīng)的上訴法院且上訴獲得特別法庭的許可或?qū)?yīng)上訴法院的許可；二是實(shí)質(zhì)條件，即特別法庭或上訴法院認(rèn)為該上訴將會(huì)產(chǎn)生重要的實(shí)踐規(guī)則或存在一個(gè)必須許可上訴的強(qiáng)有力的理由。最后，有權(quán)受理上訴的法院包括：英格蘭和威爾士的上訴法院，（蘇格蘭）最高民事法院，以及國(guó)務(wù)大臣在獲得北愛(ài)爾蘭議會(huì)同意后通過(guò)立法增加的北愛(ài)爾蘭上訴法院。特別法庭在作出決定時(shí)須明確有權(quán)受理上訴的上訴法院。英國(guó)雖然排除國(guó)務(wù)大臣對(duì)上訴的干預(yù)，但實(shí)際上并沒(méi)有放松當(dāng)事人對(duì)特別法庭決定的上訴條件，目的是在尊重特別法庭決定的同時(shí)也要維護(hù)特別法庭在解決行政糾紛的效率性和靈活性。英國(guó)雖然完善了對(duì)特別法庭決定提起的上訴程序，但是其在規(guī)范該救濟(jì)程序時(shí)設(shè)立了非常嚴(yán)格的上訴條件，這將會(huì)嚴(yán)重導(dǎo)致當(dāng)事人救濟(jì)無(wú)門(mén)。[15]因此，也會(huì)導(dǎo)致該上訴程序形同虛設(shè)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)事人的救濟(jì)。

三、英國(guó)秘密偵查之法律監(jiān)督制度的特點(diǎn)簡(jiǎn)析

（一）獨(dú)特的行政監(jiān)督機(jī)制

當(dāng)今世界各國(guó)，為了加強(qiáng)對(duì)秘密偵查的控制和制約，防止其在運(yùn)作中濫用和失控，普遍采取令狀方式。偵查機(jī)關(guān)實(shí)施秘密偵查行為，須向特定機(jī)關(guān)申請(qǐng)，該特定機(jī)關(guān)收到申請(qǐng)后，經(jīng)審查符合法定條件可以簽發(fā)許可令狀，特定機(jī)關(guān)主要有司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。司法機(jī)關(guān)的令狀許可遵循“司法審查”的制度，西方國(guó)家認(rèn)為要制約秘密偵查等強(qiáng)制偵查措施，須貫徹“司法最終裁決原則”，由一個(gè)中立的、超然的司法機(jī)構(gòu)即法院來(lái)審查，如經(jīng)審查符合法律規(guī)定才簽發(fā)許可令狀，偵查措施的實(shí)行才得以授權(quán)。因此，奉行司法審查原則的國(guó)家基本通過(guò)法官審查許可秘密偵查的實(shí)施，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)秘密偵查的事前監(jiān)督。

在司法審查早已成為一種世界性的司法準(zhǔn)則時(shí)，英國(guó)卻采取了與世界司法潮流不同的監(jiān)督方式，即由行政機(jī)關(guān)來(lái)審查秘密偵查的申請(qǐng)并在符合條件的情況下頒發(fā)許可令狀?！?016年偵查權(quán)法》更是強(qiáng)化了這種行政監(jiān)督模式，設(shè)立了一個(gè)統(tǒng)一的、專(zhuān)門(mén)的行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)——偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員，由其統(tǒng)籌秘密偵查的監(jiān)督事項(xiàng)，并附設(shè)專(zhuān)門(mén)的執(zhí)行職位——司法監(jiān)察專(zhuān)員，主要負(fù)責(zé)履行該行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職責(zé)。偵查機(jī)關(guān)采取法定的秘密偵查措施，須向國(guó)務(wù)大臣申請(qǐng)?jiān)S可，國(guó)務(wù)大臣草擬許可令并遞交給司法監(jiān)察專(zhuān)員審查，經(jīng)審查符合法定條件才批準(zhǔn)該許可令，如果司法監(jiān)察專(zhuān)員書(shū)面拒絕批準(zhǔn)，國(guó)務(wù)大臣可請(qǐng)求偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員審查批準(zhǔn)，偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員擁有最終決定權(quán)。這就是英國(guó)學(xué)者所說(shuō)的“雙重保險(xiǎn)機(jī)制”，[15]即秘密偵查措施的實(shí)施不僅需要獲得國(guó)務(wù)大臣的許可，還需要獲得司法監(jiān)察專(zhuān)員的最終審批。在《2016年偵查權(quán)法》出臺(tái)以前，秘密偵查措施基本是由國(guó)務(wù)大臣和高級(jí)行政官員審查批準(zhǔn)的，這兩個(gè)審批主體并不一定獨(dú)立于偵查機(jī)關(guān)，甚至與偵查機(jī)關(guān)的職能實(shí)施有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，難免發(fā)生濫用偵查行為的情況。但偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員獨(dú)立于政府、偵查機(jī)關(guān)、情報(bào)機(jī)關(guān)等公權(quán)力機(jī)構(gòu)，而且能夠有效牽制國(guó)務(wù)大臣的審批行為。因此，偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員制度優(yōu)于《2016年偵查權(quán)法》頒布之前的行政監(jiān)督模式，屬于同體監(jiān)督但實(shí)際上具有高度的獨(dú)立性。

司法監(jiān)督和行政監(jiān)督都可以在一定程度上實(shí)現(xiàn)權(quán)力的制約。司法監(jiān)督的優(yōu)越性在于司法監(jiān)督主體具有與生俱來(lái)的中立性和超然性，這有利于司法機(jī)構(gòu)不偏不倚地審查行政機(jī)關(guān)的行政行為，并以制約權(quán)力和保障人權(quán)。英國(guó)的行政監(jiān)督制度之所以也可以達(dá)到司法監(jiān)督的效果，是因?yàn)橛?guó)秘密偵查行政監(jiān)督主體的高級(jí)性和獨(dú)立性。英國(guó)的行政監(jiān)督主體并非普通的行政機(jī)關(guān)，而是直屬首相并受首相監(jiān)督的行政主體，如偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員和司法監(jiān)察專(zhuān)員，他們的行政級(jí)別均比偵查主體和情報(bào)主體的權(quán)力級(jí)別高?？刂浦黧w的級(jí)別越高意味著國(guó)家對(duì)秘密偵查措施的使用越嚴(yán)格，控制越嚴(yán)格也就意味著權(quán)力濫用的概率越低。此外，英國(guó)秘密偵查的行政監(jiān)督的獨(dú)特性還包括其獨(dú)立于政府部門(mén)的地位，避免受到其他行政主體的不當(dāng)干涉。因此，控權(quán)主體的高級(jí)性和獨(dú)立性使英國(guó)的行政監(jiān)督模式具有強(qiáng)大的生命力，其監(jiān)督功能并不遜于司法監(jiān)督的模式。

（二）充分的人權(quán)保障機(jī)制

秘密偵查的秘密性和侵權(quán)性，容易對(duì)民眾的隱私權(quán)等合法權(quán)利構(gòu)成潛在的威脅。因此，世界各國(guó)在采取秘密偵查打擊犯罪的同時(shí)也會(huì)切實(shí)保障民眾的隱私等合法權(quán)利，如采取事后通知制度，例如美國(guó)和香港在司法監(jiān)聽(tīng)領(lǐng)域內(nèi)就建立了對(duì)當(dāng)事人的事后通知機(jī)制。但是英國(guó)采取的通知機(jī)制既不同于美國(guó)完全的事后通知機(jī)制，也不同于香港依申請(qǐng)的事后通知機(jī)制。在針對(duì)當(dāng)事人的偵查報(bào)告制度中，偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員并不是在秘密偵查措施完全實(shí)施完畢之后才會(huì)將違法的偵查行為告知當(dāng)事人，而是在偵查未結(jié)束時(shí)就告知當(dāng)事人，而且偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員是在衡量各種利益價(jià)值后，主動(dòng)將偵查的違法行為告知當(dāng)事人，而不是經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)才告知的。這種告知不僅僅限于違法的偵查行為，還包括披露方便當(dāng)事人尋求救濟(jì)的違法細(xì)節(jié)以及告知當(dāng)事人享有的具體權(quán)利。這種針對(duì)當(dāng)事人的違法報(bào)告制度能夠及時(shí)確保當(dāng)事人的知情權(quán)和救濟(jì)權(quán)，能夠讓當(dāng)事人第一時(shí)間了解受侵權(quán)的情況并及時(shí)通過(guò)投訴或申訴等途徑降低這種不法侵害帶來(lái)的損失。因此，與美國(guó)和香港相比，英國(guó)在人權(quán)保障方面采取的保護(hù)措施更充分。①②根據(jù)美國(guó)法典第2518條第8款第4項(xiàng)之規(guī)定，在監(jiān)聽(tīng)結(jié)束后至少90天內(nèi)，法官應(yīng)當(dāng)將監(jiān)聽(tīng)結(jié)果告知被監(jiān)聽(tīng)人，告知事項(xiàng)包括三方面：一是簽發(fā)監(jiān)聽(tīng)令狀或申請(qǐng)監(jiān)聽(tīng)的事實(shí)；二是簽發(fā)令狀或駁回申請(qǐng)的日期、授權(quán)或認(rèn)可監(jiān)聽(tīng)的期限或沒(méi)有認(rèn)可的監(jiān)聽(tīng)持續(xù)時(shí)間；三是在該期限內(nèi)，有限通信、口頭或電子通信是否被監(jiān)聽(tīng)的事實(shí)。詳細(xì)研究請(qǐng)參閱鄧立軍著《外國(guó)秘密偵查制度》一書(shū)。

另外，英國(guó)的秘密偵查領(lǐng)域中的特別法庭也在保護(hù)公民人權(quán)方面起到了重要作用。特別法庭對(duì)公民人權(quán)的救濟(jì)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是保障當(dāng)事人的異議權(quán)，被采取偵查措施的當(dāng)事人知悉不法偵查行為后有權(quán)向特別法庭提出異議；二是特別法庭審查當(dāng)事人的異議后發(fā)現(xiàn)確有不當(dāng)偵查行為時(shí)，有權(quán)直接裁決禁止偵查人員使用該秘密偵查材料；三是民事賠償，如果有關(guān)偵查人員或者協(xié)助人員的泄密行為損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益，特別法庭有權(quán)裁決相關(guān)人員承擔(dān)民事賠償責(zé)任。特別法庭通過(guò)審理申訴作出撤銷(xiāo)偵查行為的命令、銷(xiāo)毀偵查材料的決定以及民事賠償?shù)炔脹Q，這不僅救濟(jì)了受害方的權(quán)益，也制約了秘密偵查行為的濫用，實(shí)現(xiàn)司法機(jī)關(guān)對(duì)秘密偵查行為的有效控制和監(jiān)督。

（三）專(zhuān)門(mén)的事后監(jiān)督機(jī)制

司法監(jiān)督是由中立的司法機(jī)構(gòu)即法院對(duì)秘密偵查行為進(jìn)行審查和裁決，遵循司法最終裁決原則。司法監(jiān)督主要體現(xiàn)為事后監(jiān)督，即法官通過(guò)審理秘密偵查措施所獲證據(jù)的合法性和可采性來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)秘密偵查的事后制約。眾多英美法系國(guó)家和大陸法系國(guó)家對(duì)秘密偵查的事后監(jiān)督主要是普通法院的法官在刑事審判中采取證據(jù)排除規(guī)則將非法秘密偵查行為所獲得的證據(jù)材料或其衍生證據(jù)材料予以排除。這種排除規(guī)則不僅可以制裁偵查機(jī)關(guān)的非法行為，而且可以對(duì)其形成一種威懾，制約偵查行為的濫用。此外，實(shí)施非法偵查行為的人員還將承擔(dān)刑事責(zé)任和民事賠償責(zé)任。

英國(guó)對(duì)秘密偵查的事后監(jiān)督機(jī)制并不是體現(xiàn)在非法證據(jù)排除規(guī)則上，而且英國(guó)法官對(duì)非法秘密偵查行為所獲證據(jù)采取的是有限排除規(guī)則，即非法證據(jù)也可能作為判決的依據(jù)。這種有限排除規(guī)則基本難以控制偵查機(jī)關(guān)的非法偵查行為。為了在偵查過(guò)程中實(shí)現(xiàn)司法機(jī)關(guān)對(duì)偵查權(quán)的有效控制，英國(guó)在普通法院系統(tǒng)之外專(zhuān)門(mén)設(shè)立了特別法庭，由其統(tǒng)一審理與秘密偵查行為相關(guān)的申訴，包括排除非法偵查行為所獲的證據(jù)。特別法庭與其他國(guó)家的普通法院的相似點(diǎn)是兩者均可以禁止偵查機(jī)關(guān)使用秘密偵查所獲得的證據(jù)材料，起到制裁偵查機(jī)關(guān)的作用。但普通法院對(duì)秘密偵查的事后監(jiān)督只是一種有限的監(jiān)督，它無(wú)法及時(shí)約束和控制秘密偵查機(jī)關(guān)的偵查行為。英國(guó)的特別法庭雖然也是一個(gè)司法機(jī)構(gòu)，行使與法院類(lèi)似的司法職能，但它不同于普通法院，它是專(zhuān)門(mén)用于解決當(dāng)事人與偵查機(jī)關(guān)的行政糾紛的司法機(jī)構(gòu)。特別法庭制度意味著在偵查行為還未結(jié)束時(shí)，受侵權(quán)的當(dāng)事人就可以向特別法庭申訴，特別法庭經(jīng)過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)確有違法行為，即可作出撤銷(xiāo)秘密偵查的授權(quán)許可令以及禁止使用相關(guān)材料的決定并要求違法者賠償損失的命令。而普通法院只有在偵查結(jié)束且案件進(jìn)入審理程序時(shí)才會(huì)通過(guò)非法證據(jù)排除規(guī)則救濟(jì)受到不法偵查行為侵害的當(dāng)事人。因此，相比于普通法院，特別法庭的事后監(jiān)督功能更具有專(zhuān)門(mén)性、及時(shí)性和效率性。

四、英國(guó)秘密偵查的法律監(jiān)督制度對(duì)我國(guó)的啟示

2012年新修改的刑事訴訟法正式將秘密偵查納入了法治軌道，①《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》中采用的是“技術(shù)偵查”一詞，技術(shù)偵查與秘密偵查的關(guān)系是前者包含于秘密偵查中，即技術(shù)偵查屬于秘密偵查的其中一種表現(xiàn)形式。秘密偵查包括內(nèi)線偵查、外線偵查和技術(shù)偵查,這種分類(lèi)的詳細(xì)研究請(qǐng)參閱鄧立軍著《全球視野與本土框架——秘密偵查法治化與刑事訴訟法的再修改》一書(shū)。本文為了與前文內(nèi)容的論述相統(tǒng)一，所以在借鑒這部分內(nèi)容也直接用“秘密偵查”一詞。首次對(duì)秘密偵查的適用范圍、審批程序、適用期限以及證據(jù)材料的運(yùn)用等作了較為詳細(xì)的規(guī)定。但是刑事訴訟法卻沒(méi)有明確規(guī)定秘密偵查的監(jiān)督制度，極易導(dǎo)致權(quán)力失去約束機(jī)制而被肆意濫用。事實(shí)已經(jīng)表明，中國(guó)秘密偵查存在諸多問(wèn)題，例如內(nèi)部審批機(jī)制根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督機(jī)制的權(quán)力制衡的功能，法律監(jiān)督主體和客體的相互制約阻礙了秘密偵查法律監(jiān)督機(jī)制的踐行，當(dāng)事人的隱私權(quán)、通信自由權(quán)、言論自由權(quán)等合法權(quán)益受到非法秘密偵查行為侵犯時(shí)，卻無(wú)法獲得有效的程序救濟(jì)和實(shí)體救濟(jì)等問(wèn)題就十分突出，因此，我國(guó)未來(lái)的《刑事訴訟法》的修訂在繼續(xù)加強(qiáng)秘密偵查法治化的同時(shí)，尤其要在注意借鑒英國(guó)秘密偵查的監(jiān)督制度的基礎(chǔ)上加強(qiáng)我國(guó)秘密偵查監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建。

（一）設(shè)立專(zhuān)門(mén)且獨(dú)立的秘密偵查法律監(jiān)督辦公室

在《2016年偵查權(quán)法》出臺(tái)以前，英國(guó)一般由國(guó)務(wù)大臣負(fù)責(zé)秘密偵查的審批，而且國(guó)務(wù)大臣享有巨大的自由裁量權(quán)，嚴(yán)重缺乏外界監(jiān)督，形成了“自我審批”和“自我監(jiān)督”的行政審批模式，結(jié)果導(dǎo)致了權(quán)力的濫用。譬如，2015年，特別法庭披露，在缺乏外界監(jiān)督的情況下，國(guó)務(wù)大臣根據(jù)《1984年電信法》第94條，肆意批準(zhǔn)情報(bào)機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期留存大量的通信數(shù)據(jù)，嚴(yán)重侵犯了公民的隱私權(quán)。因此，英國(guó)為了限制國(guó)務(wù)大臣的審批權(quán)力，新設(shè)立了一個(gè)獨(dú)立于英國(guó)政府機(jī)構(gòu)的行政監(jiān)督主體——偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員，并附設(shè)了協(xié)助偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員具體實(shí)施監(jiān)督職能的主體——司法監(jiān)察專(zhuān)員。偵查人員需要實(shí)施秘密偵查措施的，應(yīng)向國(guó)務(wù)大臣提出申請(qǐng)，國(guó)務(wù)大臣須草擬審批文件，再由司法監(jiān)察專(zhuān)員最終決定是否許可偵查人員采取秘密偵查措施。

為了解決我國(guó)秘密偵查之“內(nèi)部審批”、“同體監(jiān)督”的詬病，我們可以在借鑒英國(guó)偵查權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員制度的基礎(chǔ)上，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)且獨(dú)立的秘密偵查法律監(jiān)督辦公室，由其專(zhuān)職負(fù)責(zé)秘密偵查的審查和批準(zhǔn)，從源頭上把握對(duì)秘密偵查措施的控制。由于我國(guó)政治體制不同于英國(guó)君主立憲制的政體，無(wú)法在一府一委兩院的制度架構(gòu)下單獨(dú)設(shè)立一個(gè)獨(dú)立于政府的行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，而且我國(guó)憲法和刑事訴訟法均規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)屬于我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。因此，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的秘密偵查法律監(jiān)督辦公室具有一定的制度可行性。此外，我國(guó)也難以在短期內(nèi)實(shí)施秘密偵查的司法令狀制度，即由法官來(lái)批準(zhǔn)秘密偵查措施的使用。這主要是因?yàn)槲覈?guó)公安機(jī)關(guān)在國(guó)家司法格局中占有強(qiáng)勢(shì)地位，司法審查的建立將面臨強(qiáng)烈的抗制。[16]105因此，我國(guó)目前只能在既定的法律框架內(nèi)完善秘密偵查的審批模式，實(shí)現(xiàn)秘密偵查審批權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分離。

首先，為了確保該監(jiān)督辦公室審批職能的中立性和公正性，應(yīng)選拔具有法官任職背景的人員作為審批人員，由同級(jí)人民代表大會(huì)進(jìn)行任命。其次，要加強(qiáng)審批人員對(duì)秘密偵查專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能的培訓(xùn)，培養(yǎng)專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督人才。這種監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置雖還是屬于行政審批的模式，但是其最大的優(yōu)點(diǎn)是阻斷了公安機(jī)關(guān)自我授權(quán)的內(nèi)部審批方式，對(duì)公安機(jī)關(guān)適用秘密偵查措施形成一種有力的外部制約機(jī)制。由檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一審批秘密偵查措施的申請(qǐng)，不僅減少內(nèi)部審批的弊端，而且也緩解了監(jiān)督主體和客體相互制約的困境。

（二）建立秘密偵查的雙重審批機(jī)制

雙重審機(jī)制意味著秘密偵查的適用需經(jīng)過(guò)兩道關(guān)卡，一道關(guān)卡是來(lái)自秘密偵查監(jiān)督辦公室的審批，另外一道關(guān)卡是來(lái)自偵查機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的正式簽發(fā)授權(quán)。首先，偵查人員須向秘密偵查監(jiān)督辦公室提出申請(qǐng)，由該辦公室的審批人員根據(jù)秘密偵查的必要性原則、比例原則和最后手段原則來(lái)決定是否批準(zhǔn)申請(qǐng)，若審批人員經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)符合規(guī)定則予以許可批準(zhǔn)。其次，偵查人員再把獲得審批的申請(qǐng)資料提交給偵查機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人，由負(fù)責(zé)人正式簽發(fā)實(shí)施秘密偵查的許可令。如果秘密偵查監(jiān)督辦公室的審批人員不予批準(zhǔn)，則偵查人員就不能向偵查機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人申請(qǐng)簽發(fā)許可令。單一的審批機(jī)制則意味著偵查人員只需向一個(gè)主體申請(qǐng)實(shí)施秘密偵查，這種審批方式雖在一定程度上減少了審批程序和手續(xù)，確保偵查的及時(shí)性和效率性，但它卻無(wú)法像雙重審批機(jī)制那樣起到雙重過(guò)濾的作用，難以更好地控制秘密偵查的實(shí)施。

（三）加強(qiáng)秘密偵查的事后監(jiān)督機(jī)制

英國(guó)秘密偵查之事后監(jiān)督機(jī)制主要體現(xiàn)在偵查報(bào)告制度和特別法庭制度。偵查報(bào)告制度不僅意味著首相可以間接監(jiān)督秘密偵查行為，而且民眾也可以通過(guò)首相公開(kāi)出版?zhèn)刹閳?bào)告的方式了解并監(jiān)督英國(guó)政府實(shí)施秘密偵查行為的情況。特殊偵查報(bào)告制度則可以讓被采取秘密偵查措施的當(dāng)事人及時(shí)了解違法的偵查行為，并及時(shí)獲得便于申請(qǐng)救濟(jì)的材料和文件。特別法庭則是給主觀上認(rèn)為受到秘密偵查措施侵害的當(dāng)事人提供一個(gè)救濟(jì)場(chǎng)所，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)秘密偵查違法行為的間接監(jiān)督。

我國(guó)可以在借鑒英國(guó)偵查報(bào)告制度和特別法庭制度的基礎(chǔ)上構(gòu)建具有本土化的事后監(jiān)督機(jī)制，如構(gòu)建具有中國(guó)特色的秘密偵查報(bào)告制度，由檢察機(jī)關(guān)之獨(dú)立的秘密偵查法律監(jiān)督辦公室實(shí)施偵查報(bào)告制度。首先，我國(guó)具有構(gòu)建偵查報(bào)告制度的可行性，我國(guó)不像美國(guó)那樣實(shí)行“三權(quán)分立”，我國(guó)國(guó)家權(quán)力的配置的特色在于：立法、行政、司法之間的分工合作，地方、中央之間的職能分工。[17]作為立法機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)屬于權(quán)力機(jī)關(guān)，由它產(chǎn)生一府兩院的重要組成人員并受它監(jiān)督。因此，我國(guó)的行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)均須接受人民代表大會(huì)的監(jiān)督。其次，我國(guó)具有構(gòu)建偵查報(bào)告制度的實(shí)踐基礎(chǔ)，檢察機(jī)關(guān)須每年向人民代表大會(huì)提交工作報(bào)告，通過(guò)這種報(bào)告方式來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)力的制衡。最后，在可行性和實(shí)踐性的基礎(chǔ)上，我國(guó)可以通過(guò)修改刑事訴訟法的方式建立秘密偵查報(bào)告制度，規(guī)定由獨(dú)立的秘密偵查法律監(jiān)督辦公室每年在人民代表大會(huì)會(huì)議召開(kāi)期間向人民代表大會(huì)提交書(shū)面的年度偵查報(bào)告，報(bào)告的內(nèi)容主要包括秘密偵查行為的申請(qǐng)、審批許可、實(shí)施等情況，人民代表大會(huì)的審查方式以公開(kāi)質(zhì)詢(xún)秘密偵查法律監(jiān)督辦公室為主，涉及國(guó)家秘密或者偵查機(jī)密的報(bào)告內(nèi)容不應(yīng)該在人民代表大會(huì)會(huì)議上直接公開(kāi)發(fā)表，而是由人民代表大會(huì)采取書(shū)面的審查方式監(jiān)督秘密偵查行為的實(shí)施。

另外，為了可以及時(shí)救濟(jì)受到秘密偵查行為侵害的當(dāng)事人，我國(guó)可以建立特別法庭制度，實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約。英國(guó)的特別法庭是由英國(guó)女皇通過(guò)特許證書(shū)任命特定人員組成的司法機(jī)構(gòu)，它獨(dú)立于其他普通法院，而且專(zhuān)門(mén)處理針對(duì)秘密偵查行為的各種申訴。英國(guó)特別法庭的組成人員一般要求具有律師任職背景。在現(xiàn)行司法體制下，我國(guó)無(wú)法單獨(dú)設(shè)立一個(gè)特別法庭，但是我國(guó)可以在各級(jí)法院內(nèi)部設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)審理秘密偵查行為糾紛的秘密偵查法庭。該秘密偵查法庭一般由10個(gè)成員組成，這些成員須經(jīng)過(guò)相關(guān)秘密偵查業(yè)務(wù)知識(shí)的考核并獲得法院院長(zhǎng)的任命才能正式審理秘密偵查的申訴。即被采取秘密偵查措施的當(dāng)事人認(rèn)為偵查人員存在違法行為并侵犯了自身的合法權(quán)利而向法庭申請(qǐng)司法救濟(jì)。秘密偵查法庭的審查方式一般以不公開(kāi)審理為主，即審理人員只在申訴人和偵查機(jī)關(guān)之間進(jìn)行舉證和質(zhì)證，并就秘密偵查行為是否違法和申訴人是否受到侵害作出決定。這些決定包括，禁止通過(guò)違法偵查行為所獲的材料作為證據(jù)使用，要求偵查機(jī)關(guān)對(duì)申訴人進(jìn)行賠償，命令偵查機(jī)關(guān)銷(xiāo)毀所獲的材料，駁回申訴人的無(wú)理請(qǐng)求等。申訴人若不服秘密偵查法庭的決定，可以向上一級(jí)的秘密偵查法庭提起上訴。