施新州

（國(guó)家法官學(xué)院 行政審判與綜合理論教研部，北京 西城 100070）

政黨是國(guó)家與社會(huì)之間的橋梁。中國(guó)共產(chǎn)黨作為具有長(zhǎng)期領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位的政治組織，還是實(shí)現(xiàn)國(guó)家各機(jī)關(guān)之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一的樞紐。作為黨的派出機(jī)構(gòu)，黨組則是實(shí)現(xiàn)這一樞紐功能的重要組織設(shè)置，也是堅(jiān)持依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的重要關(guān)節(jié)點(diǎn)，體現(xiàn)了黨在國(guó)家治理體系中的獨(dú)特功能及其政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)。為了進(jìn)一步完善黨組制度，提高黨組工作的制度化、規(guī)范化和程序化，2015年5月29日黨的第十八屆中央政治局會(huì)議審議通過的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《黨組條例》），是關(guān)于黨組工作的一部基礎(chǔ)主干性質(zhì)的中央黨內(nèi)法規(guī)①。2018年2月，中共中央印發(fā)了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018—2022年）》（以下簡(jiǎn)稱《二五規(guī)劃》），明確提出要完善黨的組織法規(guī)，其中涉及修訂《黨組條例》。本文通過對(duì)黨組功能的梳理，結(jié)合《黨組條例》文本內(nèi)容，期望對(duì)其功能定位及功能實(shí)現(xiàn)方式（議事規(guī)則等）方面的修訂提出建議。鑒于論題所限及論述方便，行文中的黨組主要是指中央國(guó)家機(jī)關(guān)中的黨組。

一、角色與功能：黨組作為重要關(guān)節(jié)點(diǎn)的一般分析

作為黨的派出機(jī)構(gòu)，黨組就是在國(guó)家各機(jī)關(guān)中黨的小組。其特殊性和重要性在于，小組成員皆為該國(guó)家機(jī)關(guān)中的領(lǐng)導(dǎo)成員，而且是其核心領(lǐng)導(dǎo)成員。客觀上使黨組成為國(guó)家各機(jī)關(guān)中的領(lǐng)導(dǎo)核心。因此，它在組織機(jī)構(gòu)、目標(biāo)任務(wù)、運(yùn)行方式和工作方法等方面與黨委和其他黨組織有著很大不同。其關(guān)鍵性作用體現(xiàn)在其對(duì)人大、政府、政協(xié)、法院和檢察院等諸國(guó)家機(jī)關(guān)重大事項(xiàng)具有決定權(quán)。黨組在基本功能上的共性與在具體功能上的個(gè)性，［1］統(tǒng)一于黨組在國(guó)家各機(jī)關(guān)中領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的具體實(shí)踐。因此，黨組是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的關(guān)節(jié)點(diǎn)。所謂關(guān)節(jié)點(diǎn)，從一般意義上說，就是起關(guān)鍵性作用的環(huán)節(jié)。依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行治國(guó)理政的基本方略，依規(guī)治黨是從嚴(yán)治黨的重要依托。從黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政角度來說，“中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，必須有堅(jiān)強(qiáng)有力的組織制度保障”，黨組“是確保黨的理論和路線方針政策得到貫徹落實(shí)的重要途徑?！保?］在中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中，“凡是有黨員領(lǐng)導(dǎo)成員3人以上的，經(jīng)批準(zhǔn)可以設(shè)立黨組?！保?］《黨組條例》第5條第2款也規(guī)定了中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)立黨組的范圍，即包括縣級(jí)以上人大常委會(huì)、政府及其工作部門、政協(xié)、法院、檢察院等應(yīng)當(dāng)設(shè)立黨組。同時(shí)還規(guī)定了縣級(jí)以上人大常委會(huì)機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)可以設(shè)立機(jī)關(guān)黨組，代表黨在中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。這是黨組在角色與功能上的共性體現(xiàn)。然而，黨組的差異性也是明顯的，這主要是基于其所在單位作為國(guó)家機(jī)關(guān)不同構(gòu)成部分在組織屬性、工作目標(biāo)和具體職責(zé)上的不同，因此各黨組在工作屬性、工作內(nèi)容和領(lǐng)導(dǎo)方式上亦有很大差異性，即在其角色與功能上表現(xiàn)出各自的個(gè)性。我們不妨以中央國(guó)家機(jī)關(guān)中的黨組為例進(jìn)行分析。

全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)黨組是黨的中央委員會(huì)在全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)中設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)并發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，其角色和功能一方面由其作為黨中央派出機(jī)構(gòu)的一般政治性質(zhì)所決定，另一方面是由全國(guó)人大常委會(huì)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)工作屬性決定的。就全國(guó)人大常委會(huì)而言，根據(jù)憲法第57條規(guī)定，它是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)——全國(guó)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)。憲法第67條規(guī)定了其22項(xiàng)職權(quán)，其中包括“撤銷省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議”的權(quán)力，同時(shí)具有“監(jiān)督國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察院的工作”等權(quán)力。黨組作為黨中央派駐全國(guó)人大常委會(huì)的機(jī)構(gòu)，并起到領(lǐng)導(dǎo)核心作用，目的是在保證黨的政治領(lǐng)導(dǎo)和人大工作政治方向正確的前提下，保障全國(guó)人大工作正常有效運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)其既定工作目標(biāo)。這就需要黨組在貫徹落實(shí)黨的路線方針政策的同時(shí)，遵循最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)關(guān)于國(guó)家立法權(quán)、人事任免權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)和派生權(quán)力的監(jiān)督權(quán)等國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的基本規(guī)律和特點(diǎn)，這自然就構(gòu)成了全國(guó)人大常委會(huì)黨組工作之個(gè)性方面。

國(guó)務(wù)院黨組是黨的中央委員會(huì)在國(guó)務(wù)院設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)并發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，其角色和功能一方面由其作為黨中央派出機(jī)構(gòu)的一般政治性質(zhì)所決定，另一方面是由國(guó)務(wù)院的行政管理屬性決定的。國(guó)務(wù)院就是中央人民政府，是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是在國(guó)家政權(quán)組織中執(zhí)行國(guó)家法律，從事國(guó)家政務(wù)、機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)管理的最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)。憲法第89條規(guī)定了其18項(xiàng)職權(quán)，其中包括統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作。全國(guó)地方各級(jí)人民政府都是國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，服從國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，地方各級(jí)人民政府對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。國(guó)務(wù)院黨組是黨中央派駐最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)的黨組織，同樣起著領(lǐng)導(dǎo)核心的作用。國(guó)務(wù)院黨組同樣需要遵循其政府管理與行政運(yùn)行之基本規(guī)律。

最高人民法院黨組是黨的中央委員會(huì)在最高人民法院設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)并發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，其角色和功能一方面由其作為黨中央派出機(jī)構(gòu)的政治性質(zhì)所決定，另一方面由最高人民法院的司法工作屬性決定。人民法院是國(guó)家審判機(jī)關(guān)，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。最高人民法院監(jiān)督地方各級(jí)人民法院和專門人民法院的審判工作，最高人民法院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)。最高人民法院黨組工作的運(yùn)行同樣需要遵循國(guó)家最高審判機(jī)關(guān)的工作規(guī)律和特點(diǎn)。

最高人民檢察院黨組是黨的中央委員會(huì)在最高人民檢察院設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)并發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，其角色和功能一方面由其作為黨中央派出機(jī)構(gòu)的政治性質(zhì)所決定，另一方面由最高人民檢察院的檢察工作屬性決定。檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。最高人民檢察院是最高檢察機(jī)關(guān)，領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院的工作。最高人民檢察院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)。最高人民檢察院是國(guó)家最高法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，最高人民檢察院黨組則要遵循法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的基本規(guī)律和特點(diǎn)開展工作。

可見，就全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院而言，它們各自屬于不同性質(zhì)的國(guó)家機(jī)關(guān)，履行著不同的國(guó)家職能②。因此，在其中建立的黨組自然會(huì)在工作內(nèi)容和工作方式上存在差異性。除此之外，還有一個(gè)因素會(huì)導(dǎo)致黨組在結(jié)構(gòu)功能上的差異性——所在單位上各自上下級(jí)機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。也就是說，在國(guó)家機(jī)關(guān)中與其下屬機(jī)關(guān)之間的關(guān)系狀況也會(huì)引起黨組的這種差異性。全國(guó)人大常委會(huì)作為最高立法機(jī)關(guān)，地方人大常委會(huì)之間并無直接的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而國(guó)務(wù)院和最高人民檢察院與下級(jí)機(jī)關(guān)之間明確存在著直接領(lǐng)導(dǎo)的上下級(jí)關(guān)系，但是，最高人民法院與下級(jí)法院之間則是審級(jí)的指導(dǎo)監(jiān)督關(guān)系，并不存在行政層級(jí)上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。那么，其各自黨組所面臨的工作屬性、工作內(nèi)容和范圍以及上下級(jí)黨組之間的工作關(guān)系等必然也存在著個(gè)性化差異。當(dāng)然，在同一系統(tǒng)單處于不同層級(jí)的黨組之間是不發(fā)生直接領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的，這一原則早已確定③。事實(shí)上，《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》（以下簡(jiǎn)稱“黨章”）第15條規(guī)定了上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)一般不干預(yù)下級(jí)組織的原則④，之所以實(shí)行不干預(yù)的限定，是充分考慮到下級(jí)黨組織所面臨具體情況的差異性，并使其保持相對(duì)的適應(yīng)性。上下級(jí)黨組之間更是如此，但其職責(zé)的范圍、具體內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)方式還是會(huì)因這種層級(jí)關(guān)系的差異性產(chǎn)生各自功能及其實(shí)現(xiàn)方式上的差異性。

二、共性與個(gè)性：黨組功能差異性的規(guī)范分析

黨組功能是指黨組的職責(zé)或黨組的職能和責(zé)任，由其具體角色（即其地位）所決定。《黨組條例》在第3章共9條對(duì)黨組的功能進(jìn)行了明確規(guī)定［3］，基本上包括五項(xiàng)內(nèi)容：（1）關(guān)于政治領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)；（2）關(guān)于本單位重大問題的討論和決定；（3）關(guān)于干部隊(duì)伍建設(shè)；（4）關(guān)于對(duì)本單位統(tǒng)戰(zhàn)工作和工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)工作的領(lǐng)導(dǎo)；（5）關(guān)于黨的建設(shè)和從嚴(yán)治黨的職責(zé)。這些職責(zé)描述了國(guó)家各機(jī)關(guān)黨組在功能上共性方面的規(guī)定性，我們可以稱之為“一般功能”，即指作為黨的中央委員會(huì)指派的組織機(jī)構(gòu)所承載的基本功能，根據(jù)前述規(guī)定，具體包括政治領(lǐng)導(dǎo)功能、重大事項(xiàng)的決策功能、干部管理功能、領(lǐng)導(dǎo)群團(tuán)工作功能、黨的建設(shè)等自我管理功能等五個(gè)方面。

黨組的政治領(lǐng)導(dǎo)功能，是指黨組代表黨的中央委員會(huì)在所在國(guó)家機(jī)關(guān)中的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政功能?！饵h組條例》第3條規(guī)定了黨組工作的原則，其中第4個(gè)原則就是“堅(jiān)持黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用與本單位領(lǐng)導(dǎo)班子依法依章程履行職責(zé)相統(tǒng)一，把黨的主張通過法定、民主程序轉(zhuǎn)化為本單位領(lǐng)導(dǎo)班子的決定”［3］。具體表現(xiàn)為：（1）黨組將黨的指導(dǎo)思想與所在國(guó)家機(jī)關(guān)工作的實(shí)際有機(jī)結(jié)合，明確其工作目標(biāo)和方向，能夠完成黨在本領(lǐng)域所提出的目標(biāo)和任務(wù)；（2）在政治領(lǐng)導(dǎo)過程中形成能夠集中反映黨中央的路線、方針、政策并符合所在國(guó)家機(jī)關(guān)工作規(guī)律的工作原則、工作程序和工作方法；（3）在所在國(guó)家機(jī)關(guān)工作實(shí)踐中不斷檢驗(yàn)黨的路線、方針和政策，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并充實(shí)完善。這一功能集中體現(xiàn)了黨組功能的共性特征。

黨組的重大事項(xiàng)決策功能，是指黨組作為決策主體對(duì)所在國(guó)家機(jī)關(guān)重大事項(xiàng)作出最后決定的權(quán)力和職責(zé)，目的是保障黨中央路線方針政策的貫徹落實(shí)和所在國(guó)家機(jī)關(guān)具體功能的實(shí)現(xiàn)。正確的決策，能夠引導(dǎo)所在國(guó)家機(jī)關(guān)各項(xiàng)工作的順利開展，促進(jìn)國(guó)家立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)各自目標(biāo)和任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。比較而言，黨組的此項(xiàng)功能在不同國(guó)家機(jī)關(guān)中表現(xiàn)出較大差異性，具體表現(xiàn)在決策內(nèi)容、決策程序和決策方法等各層面。

黨組的管理干部功能，是指黨組作為管理主體對(duì)所在國(guó)家機(jī)關(guān)重要干部進(jìn)行管理的權(quán)力和職責(zé)，目的是保障黨管干部原則的實(shí)現(xiàn)和促進(jìn)所在國(guó)家機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍的優(yōu)化。干部是任何組織實(shí)現(xiàn)其功能的重要組織者、領(lǐng)導(dǎo)者，黨的干部是黨的事業(yè)的骨干?？茖W(xué)有效的管理，可以實(shí)現(xiàn)干部隊(duì)伍在素質(zhì)能力上的提升和隊(duì)伍構(gòu)成、梯隊(duì)建設(shè)等各方面的最優(yōu)化。因?yàn)閲?guó)家各機(jī)關(guān)對(duì)干部的專業(yè)性上有不同的要求，黨組的干部管理功能也呈現(xiàn)出相應(yīng)的差異性，具體表現(xiàn)在通用型干部和專業(yè)型干部的配備、使用和培養(yǎng)等諸方面。

黨組領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一戰(zhàn)線和群團(tuán)工作的功能，是指黨組作為領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)所在國(guó)家機(jī)關(guān)的統(tǒng)戰(zhàn)工作和工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)工作的管理權(quán)力和職責(zé)。這一功能是為了保障所在國(guó)家機(jī)關(guān)目標(biāo)和任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，也旨在體現(xiàn)黨的根本宗旨和加強(qiáng)黨群關(guān)系。但客觀而言，國(guó)家機(jī)關(guān)本身的行政層級(jí)設(shè)置及其管理上層級(jí)性設(shè)置及其運(yùn)行原則要求在相當(dāng)程度上遮蔽了其初衷。

黨組關(guān)于黨的建設(shè)等在內(nèi)的自我管理功能，是指黨組作為責(zé)任主體對(duì)所在國(guó)家機(jī)關(guān)黨組織的建設(shè)及其具體管理的權(quán)力和職責(zé)?！饵h組條例》第3條規(guī)定的黨組工作原則之第二條就是“堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨，依據(jù)黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)開展工作，落實(shí)黨組管黨治黨責(zé)任”［3］。國(guó)家各機(jī)關(guān)黨組自然都會(huì)按照十九大關(guān)于新時(shí)代黨的建設(shè)總要求⑤來加強(qiáng)此項(xiàng)功能。這也是黨組功能共性方面的內(nèi)容，但在具體管理方式上有相應(yīng)的差異性要求。

通過上述分析可以發(fā)現(xiàn)，《黨組條例》關(guān)于黨組的職責(zé)規(guī)定是黨組較為共性方面的功能。黨組的功能根本上在于體現(xiàn)黨在國(guó)家機(jī)關(guān)中的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位，正如黨章總綱中所指出的：“中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！保?］這是由當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展的內(nèi)在邏輯所決定的。但是，共性中又包含著個(gè)性差異。國(guó)家各機(jī)關(guān)中的黨組功能基于四個(gè)方面的原因而具有差異性。第一，因國(guó)家各機(jī)關(guān)政治地位不同，其政治功能也有所不同，例如，全國(guó)人大是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，而全國(guó)人大常委會(huì)是其常設(shè)機(jī)構(gòu)并在全國(guó)人大閉會(huì)期間行使國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)職責(zé)，其他國(guó)家各機(jī)關(guān)是其派生機(jī)關(guān)、行使不同權(quán)力并向其負(fù)責(zé)，因此它們之間所存在的這種政治上的上下級(jí)關(guān)系決定了其功能上的差異性；第二，是國(guó)家各機(jī)關(guān)權(quán)力屬性不同，全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院分別行使著不同的國(guó)家權(quán)力，在權(quán)力的保障、行使等方面存在不同要求，因而各自黨組會(huì)相應(yīng)發(fā)揮不同的功能以滿足這種要求；第三，是國(guó)家各機(jī)關(guān)的工作目標(biāo)、工作屬性、工作原則、工作程序及工作方法不同；第四，是國(guó)家各機(jī)關(guān)的權(quán)力之間存在相互依賴或相互制約關(guān)系。這種差異性促使黨組在行使自身權(quán)力實(shí)現(xiàn)其功能時(shí)需要相應(yīng)遵循不同的規(guī)則或方式。這也是國(guó)家政治在法治化轉(zhuǎn)型過程中所要求的，亦如黨章總綱中所指出的：“黨必須保證國(guó)家的立法、司法、行政、監(jiān)察機(jī)關(guān)，經(jīng)濟(jì)、文化組織和人民團(tuán)體積極主動(dòng)地、獨(dú)立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作?！保?］這就對(duì)黨組提出了基本的政治要求，要滿足這種要求，就必須通過各黨組具體功能的個(gè)性化差異來實(shí)現(xiàn)并保障。

黨組功能上的差異性是一種客觀存在，隨著其功能的擴(kuò)展，這種差異性也會(huì)相應(yīng)增強(qiáng)。黨的十九大修訂通過的黨章在第48條規(guī)定了黨組的七項(xiàng)任務(wù)⑥，與之前的規(guī)定相比，增加了兩項(xiàng)內(nèi)容：一是加強(qiáng)對(duì)本單位黨的建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，履行全面從嚴(yán)治黨責(zé)任；二是討論和決定基層黨組織設(shè)置調(diào)整和發(fā)展黨員、處分黨員等重要事項(xiàng)。同時(shí)，對(duì)于機(jī)關(guān)和直屬單位黨組織的工作，由過去的“指導(dǎo)”改為“領(lǐng)導(dǎo)”，從而進(jìn)一步強(qiáng)化了所在國(guó)家機(jī)關(guān)中黨組的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和管理權(quán)限。這在突出黨組共性功能的同時(shí)，因國(guó)家機(jī)關(guān)工作屬性的不同而突顯了其個(gè)性差異。尤其是在不同領(lǐng)域上下級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)黨組之間的關(guān)系上，根據(jù)《黨組條例》第15條第1款規(guī)定：“實(shí)行垂直管理或者實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)并以上級(jí)單位領(lǐng)導(dǎo)為主的單位黨組，可以討論決定本系統(tǒng)工作規(guī)劃部署、機(jī)構(gòu)設(shè)置、干部隊(duì)伍管理、黨風(fēng)廉政建設(shè)等重要事項(xiàng)?！保?］全國(guó)人大常委會(huì)和地方人大常委會(huì)之間不存在行政層級(jí)上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，其上下級(jí)黨組在具體功能上與其他國(guó)家機(jī)關(guān)黨組就存在很大不同。而國(guó)務(wù)院及其相應(yīng)部委和最高人民檢察院在本系統(tǒng)中實(shí)行的是垂直管理，其黨組就具有決定本系統(tǒng)工作規(guī)劃部署、機(jī)構(gòu)設(shè)置、干部隊(duì)伍管理、黨風(fēng)廉政建設(shè)等重要事項(xiàng)的職責(zé)。法院系統(tǒng)在層級(jí)上僅有審級(jí)上的指導(dǎo)監(jiān)督關(guān)系，而不存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，上下級(jí)黨組之間的關(guān)系就與前者大為不同了⑦。上述各種差異性對(duì)黨組功能的實(shí)現(xiàn)方式也提出了相應(yīng)要求。

三、功能轉(zhuǎn)型：黨組的發(fā)展歷程及其法治化要求

黨組功能的實(shí)現(xiàn)決定著國(guó)家政治的整體效能，其功能實(shí)現(xiàn)方式的科學(xué)性則反映著國(guó)家政治運(yùn)行的規(guī)范化程度。當(dāng)代中國(guó)政治實(shí)現(xiàn)法治化轉(zhuǎn)型的一個(gè)基本特點(diǎn)就是以黨內(nèi)法治化帶動(dòng)國(guó)家法治化。［5］而黨組在其中起著非常關(guān)鍵的作用，因?yàn)樗侵袊?guó)共產(chǎn)黨設(shè)在國(guó)家治理體系各環(huán)節(jié)中一個(gè)獨(dú)特的組織存在，并在現(xiàn)實(shí)政治生活中形成了以黨組為中軸的“雙重嵌套”的政治整合結(jié)構(gòu)。［6］因此，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，首先要求實(shí)現(xiàn)黨組在結(jié)構(gòu)與功能上的優(yōu)化，即其在自身組織結(jié)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)化與在履行職責(zé)行為上的法治化。當(dāng)前的這一要求，當(dāng)然是相對(duì)于過去而言的。為充分說明這種法治化和科學(xué)化要求的現(xiàn)實(shí)性，還需要簡(jiǎn)單回顧一下黨組及其功能實(shí)現(xiàn)方式的歷史演進(jìn)。

黨組的前身是黨團(tuán)，最早出現(xiàn)在黨的四大通過的《對(duì)于組織問題之議決案》中，明確規(guī)定：“吾黨在國(guó)民黨及其他有政治性質(zhì)的重要團(tuán)體中，應(yīng)組織黨團(tuán)，從中支配該黨和該團(tuán)體的活動(dòng)。此種團(tuán)體應(yīng)與社會(huì)主義青年團(tuán)同志合組之，按其性質(zhì)隸屬于各級(jí)執(zhí)行委員會(huì)?！保?］黨的五大通過的《對(duì)于組織問題議決案》要求：“在黨面前，將來又有一個(gè)問題，即集中各方面的指導(dǎo)，在工會(huì)，在農(nóng)會(huì)，在國(guó)民黨及其他團(tuán)體。為著這個(gè)，必須明顯組織黨團(tuán)，嚴(yán)密服從黨的指導(dǎo)。”同時(shí)，黨的第五屆中央政治局會(huì)議通過的《中國(guó)共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》在第十章專門規(guī)定了黨團(tuán)的兩項(xiàng)功能：一是擴(kuò)大黨的影響，二是推行黨的政策。另外，《關(guān)于組織問題草案之決議》也明確要求：“地方支部應(yīng)在工農(nóng)群眾組織中組織黨團(tuán)，以聯(lián)結(jié)這些組織?！蓖瑫r(shí)指出：“支部是群眾中的核心，黨團(tuán)是受支部指導(dǎo)在群眾中發(fā)生核心作用的組織?！秉h的六大通過的《組織問題決議案提綱》規(guī)定了黨團(tuán)組織問題，黨團(tuán)的目的是“爭(zhēng)取該組織內(nèi)的大多數(shù)分子在自己影響之下”，同時(shí)要求“一切黨團(tuán)工作必須在各該非黨的勞動(dòng)群眾組織章程與決議范圍之內(nèi)進(jìn)行”⑧，這就提出了黨團(tuán)與非黨的勞動(dòng)群眾組織之間的關(guān)系處理原則，即：黨團(tuán)的工作不能超然于所在的群眾組織之上。黨的六大通過的黨章專門規(guī)定了黨團(tuán)，進(jìn)一步明確了其具體任務(wù)，即：“加強(qiáng)黨的影響，實(shí)行黨的政策，并監(jiān)督黨員在非黨組織中之工作?！边@就擴(kuò)展了黨團(tuán)的功能，即加強(qiáng)對(duì)非黨組織中黨員的管理。當(dāng)然，黨團(tuán)的任務(wù)決定了黨團(tuán)的工作原則、工作內(nèi)容和工作方式。

除了組織目標(biāo)和任務(wù)的要求，黨團(tuán)的結(jié)構(gòu)與功能及其具體運(yùn)行方式還受到社會(huì)政治環(huán)境的客觀影響。經(jīng)過抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的艱苦歲月，黨在惡劣環(huán)境中形成了一元化領(lǐng)導(dǎo)方式，其基本點(diǎn)是：“黨的中央局及地方黨委為各該地區(qū)的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，統(tǒng)一各地方黨政軍民工作的領(lǐng)導(dǎo)；中央局及各級(jí)黨委的決定、指示，同級(jí)政府的黨團(tuán)（后為黨組）、軍隊(duì)的軍政委員會(huì)以及民眾團(tuán)體的黨團(tuán)及黨員，均須無條件地執(zhí)行。”［7］這就決定了其職責(zé)的履行完全是行政命令式的。到了黨的七大，黨在局部執(zhí)政方面已經(jīng)積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，黨團(tuán)的運(yùn)行方式也要相應(yīng)變化。在名稱上，黨團(tuán)改為黨組，七大通過的黨章在第九章專門規(guī)定了《黨外組織中的黨組》，對(duì)黨組設(shè)立的條件和范圍進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)黨組的任務(wù)則表述為：“在各該組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中指導(dǎo)黨員為加強(qiáng)黨的影響，實(shí)現(xiàn)黨的政策而工作?！雹崾聦?shí)上又恢復(fù)到黨的五大時(shí)的規(guī)定，更加強(qiáng)調(diào)黨組的領(lǐng)導(dǎo)功能而非其管理功能了。同時(shí)，對(duì)于如何處理黨組與相關(guān)黨的支部的關(guān)系，劉少奇在《關(guān)于修改黨章的報(bào)告》中作了進(jìn)一步說明，明確了黨組任務(wù)的特殊性，并指出在“必要時(shí)，并得指導(dǎo)該機(jī)關(guān)中的黨的支部，動(dòng)員該機(jī)關(guān)中一切黨員來協(xié)助自己的工作”⑩?？梢?，當(dāng)時(shí)黨組的工作方式是按照黨內(nèi)傳統(tǒng)和慣例進(jìn)行的。

新中國(guó)成立后，黨實(shí)現(xiàn)全面執(zhí)政，為了盡快建立國(guó)家政治體系并克服各種困難，中央在1949年11月作出《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)組織中國(guó)共產(chǎn)黨黨委會(huì)的決定》和《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)建立中國(guó)共產(chǎn)黨黨組的決定》，要求“國(guó)家各機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員中包括許多非黨民主人士，按照黨組系統(tǒng)向黨中央請(qǐng)示報(bào)告工作，通過黨組在政府部門實(shí)現(xiàn)黨的政策和決定，并加強(qiáng)黨員干部和非黨干部的團(tuán)結(jié)”［8］174，首次在全國(guó)政權(quán)機(jī)關(guān)中設(shè)置黨組，客觀上促進(jìn)了新生政權(quán)的成長(zhǎng)和發(fā)展。隨著第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)的召開、“五四憲法”的頒布，新中國(guó)的社會(huì)主義法制建設(shè)掀開了新的篇章。同時(shí)，新生政權(quán)在建設(shè)過程中也面臨官僚主義等不同層面的問題需要克服，這需要黨組的任務(wù)及其工作方式與之相適應(yīng)。八大黨章在第九章專門規(guī)定了《黨外組織中的黨組》，其中第59條規(guī)定了黨組的五項(xiàng)任務(wù)○11，把“鞏固黨和國(guó)家的法律”作為黨組的任務(wù)，表明黨組在履行職責(zé)時(shí)開始在治國(guó)理念上朝著法治化的方向發(fā)展。

經(jīng)過歷史挫折，黨的十二大通過的黨章在第九章專門規(guī)定了黨組的設(shè)立、地位、構(gòu)成和任務(wù)○12，其中第46條規(guī)定了黨組的任務(wù)，“主要是負(fù)責(zé)實(shí)現(xiàn)黨的方針政策，團(tuán)結(jié)非黨干部和群眾，完成黨和國(guó)家交給的任務(wù)，指導(dǎo)機(jī)關(guān)黨組織的工作。”[4]關(guān)于黨組的設(shè)立，規(guī)定“在中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織或其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中成立黨組”。到黨的十三大修改黨章時(shí)修改為“可以成立黨組”，即將這一強(qiáng)制性規(guī)定改為建議性規(guī)定。原因在于黨的十三大報(bào)告提出了政治體制改革的設(shè)想，其中核心思想是黨政分開即黨政職能分開，并提出，“黨應(yīng)當(dāng)保證政權(quán)組織充分發(fā)揮職能，應(yīng)當(dāng)充分尊重而不是包辦群眾團(tuán)體以及企事業(yè)單位的工作?！睘榇耍鞔_“政府各部門現(xiàn)有的黨組各自向批準(zhǔn)它成立的黨委負(fù)責(zé)，不利于政府工作的統(tǒng)一和效能，要逐步撤銷”[9]。其本義是希望通過拋開黨組織傳統(tǒng)運(yùn)行習(xí)慣和方式來實(shí)現(xiàn)國(guó)家各機(jī)關(guān)自身工作的規(guī)范化和科學(xué)化。但是，這顯然是削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，不僅不符合中國(guó)政治發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律及其要求，也客觀制約了國(guó)家機(jī)關(guān)功能的實(shí)現(xiàn)。于是在1989年之后，黨組又陸續(xù)得到恢復(fù)。在此基礎(chǔ)上，黨組又經(jīng)歷了一個(gè)不斷加強(qiáng)和完善的階段。具體表現(xiàn)在其功能的不斷增強(qiáng)和領(lǐng)導(dǎo)核心作用的強(qiáng)化。1992年黨的十四大修改的黨章恢復(fù)了十二大黨章對(duì)黨組的規(guī)定，對(duì)黨組的任務(wù)增加了兩項(xiàng)內(nèi)容：一是“負(fù)責(zé)實(shí)現(xiàn)黨的路線、方針、政策，討論和決定本部門的重大問題，團(tuán)結(jié)非黨干部和群眾”；二是“指導(dǎo)直屬單位黨組織的工作”，并明確“對(duì)下屬單位實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家工作部門可以建立黨委”[4]。黨的十六大修改的黨章強(qiáng)調(diào)了“黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)了黨組管理干部的職能?！?3黨的十七大、十八大修改的黨章沿用了十六大黨章的表述。

黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)全面依法治國(guó)作出戰(zhàn)略部署和具體實(shí)施規(guī)劃，極大促進(jìn)了黨組在結(jié)構(gòu)與功能上的優(yōu)化（即其科學(xué)化與法治化）。因?yàn)椋包h的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治是一致的，社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治。全會(huì)決定圍繞加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)提出‘三統(tǒng)一’、‘四善于’，并做出了系統(tǒng)部署?！盵10]在國(guó)家政權(quán)體系中居于重要關(guān)節(jié)點(diǎn)的黨組在目標(biāo)任務(wù)、結(jié)構(gòu)功能、運(yùn)行原則和行為方式上都需要進(jìn)一步法治化。于是，《黨組條例》應(yīng)運(yùn)而生，第一次用基礎(chǔ)主干性中央黨內(nèi)法規(guī)的形式對(duì)黨組的設(shè)立、職責(zé)、組織原則、議事決策和責(zé)任追究等進(jìn)行了具體規(guī)定，初步滿足了黨組及其運(yùn)行法治化與科學(xué)化的規(guī)范性要求。黨的十九大修改的黨章進(jìn)一步強(qiáng)化了黨組的功能，在新時(shí)代對(duì)黨組提出了新要求，也體現(xiàn)了對(duì)《黨組條例》進(jìn)行修改的緊迫性。

四、功能定位及其依據(jù)：對(duì)《黨組條例》修訂的建議

優(yōu)化黨組織的結(jié)構(gòu)與功能，目的是實(shí)現(xiàn)黨的目標(biāo)和任務(wù)，保障黨的路線方針政策的落實(shí)。當(dāng)然，面對(duì)不同的社會(huì)政治環(huán)境和具體條件，黨組需要結(jié)合實(shí)際情況增強(qiáng)自身的適應(yīng)性。因此，《黨組條例》在修訂時(shí)應(yīng)注意到這種原則性和靈活性兩方面的客觀要求。據(jù)前述分析，黨組的功能是由其作為黨組織體系（黨中央）派出組織和所在國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)核心這一雙重角色所決定的。黨組功能定位就需要建立在黨組織運(yùn)行原則和所在國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)行原則基礎(chǔ)之上，因而，黨組作為黨中央的派出機(jī)關(guān)，在外代表黨中央不折不扣地貫徹執(zhí)行黨中央業(yè)已確定的路線方針政策。同時(shí)，作為所在國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)核心，首先要確保所在國(guó)家機(jī)關(guān)各項(xiàng)工作的正常開展和既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并遵循所在國(guó)家機(jī)關(guān)工作屬性所決定的工作原則和基本規(guī)律?；诖耍抻啞饵h組條例》時(shí)應(yīng)考慮以下三個(gè)方面。

（一）明確不同國(guó)家機(jī)關(guān)黨組應(yīng)遵循的工作原則

黨組的設(shè)置集中體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)這一政治原則，黨組的組織執(zhí)行力和運(yùn)行狀況直接體現(xiàn)著黨在各領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)形象和執(zhí)政能力。加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，提升黨的執(zhí)政能力，就要加強(qiáng)黨組建設(shè)并提升其工作效能。為此，黨組就要結(jié)合所在領(lǐng)域?qū)嶋H運(yùn)行情況和基本特點(diǎn)及其要求有效開展工作，既要將黨的大政方針路線政策貫徹到位，又要保障本單位本部門工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如前所述，全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院等分別履行著國(guó)家的最高權(quán)力（包括立法權(quán)、任免權(quán)、決定權(quán)等）、行政權(quán)和司法權(quán)等不同權(quán)力，遵循著立法、行政和司法等不同工作規(guī)律，因而其工作運(yùn)行機(jī)制亦不同○14。相應(yīng)地，黨組要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心功能，就需要結(jié)合其所在領(lǐng)域或部門的工作實(shí)際及其規(guī)律要求開展工作，明確自身職責(zé)范圍，總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，因地制宜地確定工作內(nèi)容和方法。在全面深化改革和全面依法治國(guó)背景下，黨在領(lǐng)導(dǎo)人大工作、政府工作和司法工作以及群團(tuán)工作和社會(huì)工作等各方面都積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，對(duì)人大工作規(guī)律、政府工作規(guī)律和司法工作規(guī)律等有了深刻認(rèn)識(shí)，應(yīng)該在總結(jié)這些規(guī)律認(rèn)識(shí)和工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)不同黨組的工作規(guī)定出各自具體的工作原則和工作方式。

因此，黨組的工作原則和工作方式是由其工作內(nèi)容決定的，它們所要決定的若干重大問題分屬于不同工作類型并具有不同工作性質(zhì)，其解決方式也就存在不同的原則要求。這些原則要求要體現(xiàn)在黨組會(huì)議與所在單位工作會(huì)議的關(guān)系處理上。例如，全國(guó)人大常委會(huì)黨組要處理好黨組會(huì)議與全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議之間的關(guān)系，委員長(zhǎng)會(huì)議由常務(wù)委員會(huì)的委員長(zhǎng)、副委員長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)組成，處理常務(wù)委員會(huì)的重要日常工作○15。而黨組的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政功能直接體現(xiàn)在對(duì)這些重要日常工作中重大問題的決定權(quán)上。國(guó)務(wù)院黨組、最高人民法院黨組和最高人民檢察院黨組都要通過處理好黨組會(huì)議和機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)工作會(huì)議的關(guān)系來展現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)地位、能力和水平。就二者的關(guān)系而言，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治原則，做好本職工作是基本要求，二者相輔相成。為了做到這一點(diǎn)，黨組需要因地制宜。因此，應(yīng)在對(duì)第10條第（二）項(xiàng)所規(guī)定的重大事項(xiàng)、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排等進(jìn)行專業(yè)化區(qū)分，進(jìn)而明確規(guī)定專業(yè)化而且針對(duì)性的決定方式。哪些需要按照黨內(nèi)民主集中制原則，哪些需要多數(shù)原則，哪些需要黨組進(jìn)行決策，哪些需要擴(kuò)大范圍進(jìn)行決策。這就需要建立相關(guān)規(guī)章制度，保障處理好黨組會(huì)議與相關(guān)工作會(huì)議之間的關(guān)系。基于此，建議在《黨組條例》第3條增加一項(xiàng)內(nèi)容，即：“堅(jiān)持實(shí)事求是，尊重本單位工作所遵循的基本規(guī)律?！?/p>

（二）明確授權(quán)黨組制定黨內(nèi)法規(guī)權(quán)限及其效力位階

上述黨組所制定的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則，當(dāng)然屬于黨內(nèi)法規(guī)范疇。但是，它們?cè)谛ЯΦ燃?jí)上，究竟是屬于哪個(gè)層級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)呢？在具體類型上，又屬于哪一類型的黨內(nèi)法規(guī)呢？例如，在現(xiàn)實(shí)政治生活中，2016年5月最高人民檢察院就曾頒布《中共最高人民檢察院黨組工作規(guī)則（試行）》，對(duì)最高檢黨組的工作職責(zé)、原則、制度、程序、監(jiān)督、責(zé)任和黨組自身建設(shè)作出了明確規(guī)定。這是“最高檢全面系統(tǒng)規(guī)范黨組工作的首個(gè)文件”○16。全國(guó)人大設(shè)立有全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)黨組和全國(guó)人大機(jī)關(guān)黨組，其機(jī)關(guān)黨組也于2017年6月28日通過了《全國(guó)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)規(guī)則》、《全國(guó)人大機(jī)關(guān)黨建工作領(lǐng)導(dǎo)小組工作規(guī)則》、《全國(guó)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組關(guān)于貫徹〈中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例〉的實(shí)施辦法》等。根據(jù)其基本屬性，它們當(dāng)然屬于黨內(nèi)法規(guī)范疇，但若問它們是否屬于中央黨內(nèi)法規(guī)？這就首先需要明確中央黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵與外延。

按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱《制定條例》）第2條對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的概念界定○17，黨內(nèi)法規(guī)可以分為三個(gè)效力層級(jí)，即：中央黨內(nèi)法規(guī)、中紀(jì)委和各部門黨內(nèi)法規(guī)以及地方黨內(nèi)法規(guī)，構(gòu)成了“1+4”縱向上的效力位階。［11］可見，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體包括黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委，而中央黨內(nèi)法規(guī)制定主體就是黨的中央組織。因此，要搞清楚全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院等各黨組所制定的黨內(nèi)法規(guī)是否屬于中央黨內(nèi)法規(guī)，就要搞清楚黨組本身是否可以稱為黨的中央組織。根據(jù)黨章第3章的規(guī)定，黨的中央組織包括黨的全國(guó)代表大會(huì)、黨的全國(guó)代表會(huì)議、中央委員會(huì)、中央政治局及其常委會(huì)、黨的中央軍事委員會(huì)。而第2章規(guī)定了黨的組織制度，其中第13條第3款規(guī)定：“黨的中央和地方各級(jí)委員會(huì)可以派出代表機(jī)關(guān)?！鄙鲜龈鼽h組屬于黨的中央委員會(huì)的派出代表機(jī)關(guān)形式之一，它們?cè)诰唧w結(jié)構(gòu)與功能上顯然不能與黨的中央委員會(huì)相提并論，并不具有中央黨內(nèi)法規(guī)制定主體資格。因此，上述任何一部黨內(nèi)法規(guī)也自然不屬于中央黨內(nèi)法規(guī)。

但是，上述各黨組工作所輻射的領(lǐng)域則是全方位的，其黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)際約束力在范圍上又是全覆蓋的。鑒于黨組制度直接關(guān)乎黨的領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政方式及其能力水平，這就需要通過制度的完善以保障黨組的領(lǐng)導(dǎo)核心功能及其實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)明確授權(quán)黨組制定自我管理和所屬領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)限。建議《黨組條例》第10條增加一項(xiàng)內(nèi)容，即：“可根據(jù)單位工作屬性、規(guī)律和特點(diǎn)制定符合黨組織建設(shè)需要的黨內(nèi)法規(guī)”。這一規(guī)定的目的是為黨組制定自身范圍內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)提供直接依據(jù)。當(dāng)然，此類黨內(nèi)法規(guī)既不屬于中央黨內(nèi)法規(guī)，也不屬于中紀(jì)委和中央各部門諸如中央組織部、中央宣傳部、中央統(tǒng)一戰(zhàn)線工作部、中央對(duì)外聯(lián)絡(luò)部、中央政法委等中央部委機(jī)構(gòu)所制定的黨內(nèi)法規(guī)，更不是地方黨內(nèi)法規(guī)，我們可以稱之為“派出機(jī)構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)”，其效力僅限于其派出機(jī)構(gòu)及其所在單位系統(tǒng)之內(nèi)，這一點(diǎn)可以在《制定條例》修訂時(shí)呼應(yīng)一下。

（三）明確黨組職責(zé)及黨組會(huì)議的議事內(nèi)容與范圍、議事程序規(guī)則與方法

黨組的職責(zé)包括總的政治領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和其他具體職責(zé)兩部分。因?yàn)辄h組是中央設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)并發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，其首要職責(zé)當(dāng)然是履行好政治領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，即：“發(fā)揮好把方向、管大局、保落實(shí)的重要作用。”［3］同時(shí)，《黨組條例》第10條至第16條所規(guī)定的具體職責(zé)，諸如領(lǐng)導(dǎo)并加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)戰(zhàn)工作和群團(tuán)工作、領(lǐng)導(dǎo)從嚴(yán)治黨的職責(zé)，等等。都是其共性方面的要求，而忽略了其個(gè)性化差異。我們以黨管干部原則和人事任免決定權(quán)的關(guān)系為例，《黨組條例》第11條強(qiáng)調(diào)黨管干部原則，第24條第2款規(guī)定：“黨組討論決定人事任免事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》執(zhí)行?！保?］盡管現(xiàn)有規(guī)定隱含著關(guān)于“人才”的專業(yè)化要求，但在部分領(lǐng)域的具體實(shí)踐中對(duì)其專業(yè)性的要求往往會(huì)因各種原因被忽略掉了，這與專業(yè)化分工的現(xiàn)實(shí)工作需要是相背離的。如何在堅(jiān)持干部管理的政治原則時(shí)，還能根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要強(qiáng)調(diào)干部隊(duì)伍的專業(yè)化要求，這一點(diǎn)需要在《黨組條例》中進(jìn)行明確。國(guó)家各機(jī)關(guān)相應(yīng)的立法工作、執(zhí)法工作和司法工作都有很強(qiáng)的專業(yè)性要求，對(duì)其工作者也就有了專業(yè)性限制。鑒于此，建議在《黨組條例》第11條關(guān)于加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)的規(guī)定中明確對(duì)人才的政治性要求和專業(yè)性要求并重原則，將黨管干部原則和專業(yè)化原則有機(jī)結(jié)合起來。

《黨組條例》在第5條、第6條、第7條規(guī)定了黨組的設(shè)立和對(duì)黨組書記的要求，第17條則對(duì)黨組書記職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定。從上述規(guī)定的具體內(nèi)容來看，對(duì)黨組書記這一“關(guān)鍵中的關(guān)鍵”角色僅規(guī)定了一般性要求，而缺乏基于相應(yīng)工作和職務(wù)專業(yè)屬性上的限定性要求，諸如在工作經(jīng)歷、知識(shí)背景等方面的限定。為有利于所在單位開展工作及其工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，建議在第7條增加如下內(nèi)容，即：“黨組書記應(yīng)具有相關(guān)專業(yè)的工作閱歷和教育背景?！?/p>

黨組是所在單位的決策中樞，討論并決定所在單位重大問題，黨組的決策程序和議事規(guī)則就顯得十分重要。盡管《黨組條例》對(duì)此也進(jìn)行了規(guī)定，例如第23條至第27條規(guī)定了議事決策的基本程序和原則。然而，這些規(guī)定也僅是總體性要求，忽略了黨組在立法工作、行政工作、執(zhí)法工作和司法工作中決策的特殊性。因此，建議在相應(yīng)條規(guī)中增加如下表述：“根據(jù)具體工作的基本屬性、規(guī)律和特點(diǎn)要求進(jìn)行科學(xué)決策”，以保障其單位工作運(yùn)行的連續(xù)性和穩(wěn)定性。同時(shí)，建議在第10條增加一款：“對(duì)于不同類型的重大問題，應(yīng)采取不同的討論和決定方式?！边@樣就可以兼顧到黨組決策的一般性和特殊性要求，以適應(yīng)其功能實(shí)現(xiàn)的一般性與特殊性要求。

綜上所述，黨組在結(jié)構(gòu)與功能上的優(yōu)化，需要在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步推進(jìn)?！饵h組條例》的制定本身就是這一優(yōu)化過程的階段性成果，不僅促進(jìn)了黨組在領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方式上科學(xué)化和法治化，還增強(qiáng)了其領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的能力和水平。黨的十九大報(bào)告提出要堅(jiān)持“依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一”，并要求“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”［12］。我們知道，《黨組條例》既屬于黨的建設(shè)（主要是黨的組織建設(shè)）方面的中央黨內(nèi)法規(guī)，又屬于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度。因此，對(duì)《黨組條例》進(jìn)行修改，一方面體現(xiàn)了國(guó)家政治在實(shí)現(xiàn)法治化轉(zhuǎn)型的過程性要求，為實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)提供基礎(chǔ)性支撐；另一方面也是加強(qiáng)黨組建設(shè)進(jìn)而推進(jìn)黨內(nèi)民主和黨內(nèi)法治的要求，為實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨提供制度性保障。兩個(gè)方面相輔相成，統(tǒng)一于當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展的具體實(shí)踐和法治化進(jìn)程之中。

注釋：

①《黨組條例》規(guī)定了黨組設(shè)立的條件、范圍、原則和職責(zé)等內(nèi)容，是黨組設(shè)立和運(yùn)行的總依據(jù)總遵循。其中第2條界定了黨組的概念，即：“黨組是黨在中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織、社會(huì)組織和其他組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在本單位發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！币姟吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》，載《人民日?qǐng)?bào)》2015年6月17日，第2版。

②另外，還有在國(guó)有企業(yè)、社會(huì)組織中設(shè)立的黨組，其角色和功能有著不同的要求，也充分體現(xiàn)著黨的領(lǐng)導(dǎo)功能。本文僅討論國(guó)家政治體系中的黨組。

③例如，鄧小平曾在《黨和抗日民主政權(quán)》一文中指出：“上下級(jí)黨團(tuán)不發(fā)生關(guān)系?！眳⒁姟多囆∑轿倪x》，第1卷。

④具體表述是：“黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，對(duì)同下級(jí)組織有關(guān)的重要問題作出決定時(shí)，在通常情況下，要征求下級(jí)組織的意見。要保證下級(jí)組織能夠正常行使他們的職權(quán)。凡屬應(yīng)由下級(jí)組織處理的問題，如無特殊情況，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)不要干預(yù)。”見《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》（中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)部分修改，2017年10月24日通過），載《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月29日第1版。

⑤“以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，以堅(jiān)定理想信念宗旨為根基，以調(diào)動(dòng)全黨積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性為著力點(diǎn)，全面推進(jìn)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，把制度建設(shè)貫穿其中?！绷?xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告（2017年10月18日）》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月27日，第1版。

⑥第48條規(guī)定：黨組的任務(wù)，主要是負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策；加強(qiáng)對(duì)本單位黨的建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，履行全面從嚴(yán)治黨責(zé)任；討論和決定本單位的重大問題；做好干部管理工作；討論和決定基層黨組織設(shè)置調(diào)整和發(fā)展黨員、處分黨員等重要事項(xiàng)；團(tuán)結(jié)黨外干部和群眾，完成黨和國(guó)家交給的任務(wù)；領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和直屬單位黨組織的工作?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》（中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)部分修改，2017年10月24日通過），載《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月29日，第1版。

⑦但是，關(guān)于人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管司法改革就要求上下級(jí)法院的省內(nèi)垂直管理，高級(jí)法院的黨組就有了相應(yīng)類似的職責(zé)。同時(shí)，當(dāng)前司法改革正在攻堅(jiān)階段，上下級(jí)法院的關(guān)系還應(yīng)根據(jù)改革需要在不同工作領(lǐng)域進(jìn)行細(xì)致劃分。

⑧“黨團(tuán)乃是隸屬于各該級(jí)黨部的一種組織，受各該級(jí)黨部的指導(dǎo)機(jī)關(guān)指揮，他沒有自己組織的系統(tǒng)和指揮系統(tǒng)，上級(jí)機(jī)關(guān)中黨團(tuán)決不能直接指揮同一團(tuán)體中下級(jí)機(jī)關(guān)的黨團(tuán)（如鐵總的黨團(tuán)決不能直接指揮各鐵路工會(huì)的黨團(tuán)，全總的黨團(tuán)不能指揮各省總各全國(guó)產(chǎn)總的黨團(tuán)等），但決不因此而妨礙工農(nóng)會(huì)的獨(dú)立的組織和指揮系統(tǒng)，就是說工農(nóng)會(huì)上級(jí)機(jī)關(guān)可以受該黨團(tuán)的影響而指揮下級(jí)工農(nóng)會(huì)，然并不能由上級(jí)黨團(tuán)直接出面指揮下級(jí)黨團(tuán)。同時(shí)下級(jí)黨部對(duì)于其所管轄的黨團(tuán)指導(dǎo)，必須根據(jù)于上級(jí)黨部對(duì)各項(xiàng)工作的方針，使其能與上級(jí)黨團(tuán)的行動(dòng)相合?！眳⒁?/p>

《組織問題決議案提綱》（黨的六大通過）。

⑨七大黨章第60條規(guī)定：“在政府、工會(huì)、農(nóng)會(huì)、合作社及其他群眾組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中，凡有擔(dān)任負(fù)責(zé)工作的黨員三人以上者，即成立黨組。黨組的任務(wù)，是在各該組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中指導(dǎo)黨員為加強(qiáng)黨的影響，實(shí)現(xiàn)黨的政策而工作。”

⑩劉少奇《關(guān)于修改黨章的報(bào)告》（一九四五年五月在中國(guó)共產(chǎn)黨第七次全國(guó)代表大會(huì)上報(bào)告）中明確指出：“各級(jí)政府機(jī)關(guān)及其他機(jī)關(guān)中黨的支部，應(yīng)直接由同級(jí)黨的委員會(huì)來領(lǐng)導(dǎo)。這種機(jī)關(guān)支部，不應(yīng)該代替黨組的工作。黨章規(guī)定這種機(jī)關(guān)中的黨組，由在該機(jī)關(guān)中負(fù)責(zé)的黨員來組織，有其特殊的為黨的機(jī)關(guān)支部所不能代替的任務(wù)。黨組在實(shí)現(xiàn)自己的任務(wù)有必要時(shí)，并得指導(dǎo)該機(jī)關(guān)中的黨的支部，動(dòng)員該機(jī)關(guān)中一切黨員來協(xié)助自己的工作?！?/p>

?《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》（一九五六年九月二十六日中國(guó)共產(chǎn)黨第八次全國(guó)代表大會(huì)通過）第59條規(guī)定：“在這些組織中負(fù)責(zé)實(shí)現(xiàn)黨的政策和決議，加強(qiáng)同非黨干部的團(tuán)結(jié)，密切同群眾的聯(lián)系，鞏固黨和國(guó)家的法律，同官僚主義作斗爭(zhēng)。”

?黨的九大和十大在黨章中取消了黨組的規(guī)定，直到黨的十一大通過的黨章才重新恢復(fù)了關(guān)于黨組的規(guī)定。第14條第2款規(guī)定：“在國(guó)家機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體中，應(yīng)設(shè)立黨組。中央一級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體的黨組成員由黨中央指定。地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體的黨組成員由相當(dāng)?shù)狞h委指定。”見《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》（中國(guó)共產(chǎn)黨第十一次全國(guó)代表大會(huì)一九七七年八月十八日通過）。

?第四十六條規(guī)定：“在中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中，可以成立黨組。黨組的任務(wù)，主要是負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策；討論和決定本單位的重大問題；做好干部管理工作；團(tuán)結(jié)非黨干部和群眾，完成黨和國(guó)家交給的任務(wù)；指導(dǎo)機(jī)關(guān)和直屬單位黨組織的工作?！币姟吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》（中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)部分修改，2002年11月14日中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)通過）。

?另外，在國(guó)有企業(yè)、社會(huì)組織中設(shè)立的黨組，其角色和功能也有不同的要求。

?全國(guó)人大常委會(huì)所處理的常務(wù)委員會(huì)重要日常工作包括四項(xiàng)：（一）決定常務(wù)委員會(huì)每次會(huì)議的會(huì)期，擬定會(huì)議議程草案；（二）對(duì)向常務(wù)委員會(huì)提出的議案和質(zhì)詢案，決定交由有關(guān)的專門委員會(huì)審議或者提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)全體會(huì)議審議；（三）指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各專門委員會(huì)的日常工作；（四）處理常務(wù)委員會(huì)其他重要日常工作。參見《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》，載中國(guó)人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000- 12/06/content_4425.htm，2018年8月29日最后瀏覽。

?《中共最高人民檢察院黨組工作規(guī)則（試行）》專章明確了更合黨組工作要求和內(nèi)容的7項(xiàng)工作制度，細(xì)化了議事決策、決策執(zhí)行、決策復(fù)議、事項(xiàng)督辦、文稿審簽5個(gè)方面的工作程序，規(guī)范了更具最高檢特色的及時(shí)備案監(jiān)督、黨組集體監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)親自監(jiān)督、建立臺(tái)賬監(jiān)督、群眾評(píng)議監(jiān)督等5個(gè)方面的工作監(jiān)督。參見《最高檢頒布黨組工作規(guī)則 黨組職責(zé)范圍內(nèi)事項(xiàng)個(gè)人無權(quán)決定》，載《法制日?qǐng)?bào)》2016年5月19日，第1版。

?《制定條例》第2條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。”見《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（中共中央2012年5月26日印發(fā)），載《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（2007-2012）》，法律出版社2014年版，第37頁。