夏鶯歌 趙曉娟 陳慶錕 張?？?/p>

1.中國政法大學(xué) 北京 100088 2.中國醫(yī)學(xué)科學(xué)院醫(yī)學(xué)信息研究所 北京 100020 3.江西人民出版社 江西南昌 330006

隨著全球化和信息化的飛速發(fā)展，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的邊界發(fā)生交叉、延伸、融合，產(chǎn)業(yè)邊界越來越模糊，如醫(yī)療+互聯(lián)網(wǎng)，很難單純地說是醫(yī)療行業(yè)還是信息行業(yè)。另一方面，產(chǎn)業(yè)內(nèi)外大規(guī)模的并購與重組在世界范圍內(nèi)頻繁發(fā)生，資源重新配置從傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)內(nèi)部不斷向不同產(chǎn)業(yè)和行業(yè)之間擴展[1]，從而衍生出越來越多的新興業(yè)態(tài)，如醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、醫(yī)體融合、互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療等。不同產(chǎn)業(yè)或同一產(chǎn)業(yè)不同行業(yè)相互滲透、相互交叉，最終融合為一體，逐步形成新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，具體表現(xiàn)為企業(yè)價值鏈的延伸，由低附加值向高附加值轉(zhuǎn)化，由單一業(yè)務(wù)模式向上下游業(yè)務(wù)領(lǐng)域延伸。隨著經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，新興業(yè)態(tài)越來越頻繁和典型。[2-3]新興業(yè)態(tài)往往顛覆傳統(tǒng)業(yè)態(tài)，同時也會產(chǎn)生新的問題，政府一方面需要鼓勵新興業(yè)態(tài)的發(fā)展，另一方面更加需要監(jiān)管其不規(guī)范的行為，從而實現(xiàn)其健康、規(guī)范、可持續(xù)發(fā)展。2018年8月出臺的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)綜合監(jiān)管制度的指導(dǎo)意見》提出，制定完善新型健康服務(wù)監(jiān)管政策，加強對醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老、旅游、互聯(lián)網(wǎng)、健身休閑、食品等領(lǐng)域融合產(chǎn)生的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式的監(jiān)管，完善對相關(guān)新技術(shù)的審慎監(jiān)管機制。新型健康服務(wù)業(yè)作為完善醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)綜合監(jiān)管的重要內(nèi)容，對其特點與監(jiān)管策略的研究十分必要。因此，本文首先探討新型健康服務(wù)業(yè)的內(nèi)涵與外延，然后對其特點進行分析，比較其與傳統(tǒng)監(jiān)管的區(qū)別，最終提出相應(yīng)的政策建議。

1 新型健康服務(wù)業(yè)內(nèi)涵與外延

從現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的概念來看，健康服務(wù)業(yè)是對傳統(tǒng)醫(yī)療服務(wù)產(chǎn)業(yè)的改造和提升，特別是居民對健康需求的快速增長，傳統(tǒng)醫(yī)療服務(wù)產(chǎn)業(yè)的內(nèi)涵和外延亟需得到豐富和擴展，于是健康服務(wù)業(yè)應(yīng)運而生。而新型健康服務(wù)業(yè)屬于隨著技術(shù)進步而產(chǎn)生的新興服務(wù)業(yè)態(tài)，但后者也不能完全包含新型健康服務(wù)業(yè)的概念。

在健康領(lǐng)域，傳統(tǒng)的醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老、體育、旅游、食品衛(wèi)生等產(chǎn)業(yè)融合的新型現(xiàn)代健康服務(wù)業(yè)正在形成。[4]新型健康服務(wù)業(yè)在健康服務(wù)業(yè)整合傳統(tǒng)醫(yī)療衛(wèi)生，擴展健康保險、健康管理和健康保健服務(wù)相關(guān)服務(wù)和健康信息、健康物流等支撐服務(wù)基礎(chǔ)上，依托互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)基礎(chǔ)，實行產(chǎn)業(yè)邊界交叉、延伸、融合和不同產(chǎn)業(yè)之間的資產(chǎn)整合和資源重新配置，以降低產(chǎn)品和服務(wù)成本、擴大網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用范圍產(chǎn)生網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、促進健康消費者參與到生產(chǎn)要素中去。而新型健康服務(wù)業(yè)的外延則在于整合后的醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)與其他行業(yè)融合的程度，互聯(lián)網(wǎng)、云計算和大數(shù)據(jù)運用的程度，以及后兩者對醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)理念和模式改變的程度。

總之，新型健康服務(wù)業(yè)是在健康服務(wù)業(yè)的基礎(chǔ)上，以促進健康和實現(xiàn)消費升級為前提，以新興信息技術(shù)和生物技術(shù)創(chuàng)新為支撐，以居民健康需求為導(dǎo)向，在社會經(jīng)濟領(lǐng)域中優(yōu)先發(fā)展的健康新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，主要側(cè)重于健康與養(yǎng)老、旅游、互聯(lián)網(wǎng)、健身休閑融合的相關(guān)服務(wù)性和生產(chǎn)性的產(chǎn)業(yè)。健康服務(wù)業(yè)的內(nèi)涵外延比較豐富、覆蓋面廣、產(chǎn)業(yè)鏈長，而新型健康服務(wù)業(yè)更加聚焦于新興技術(shù)推動、消費升級引導(dǎo)、老齡化促進的健康互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用服務(wù)、健康醫(yī)療旅游、個性化的健康管理、健康養(yǎng)老、健身休閑運動。新型健康服務(wù)業(yè)逐漸向著覆蓋更廣、產(chǎn)業(yè)鏈更完整的方向發(fā)展，提供從生理到心理，從醫(yī)療、預(yù)防保健、康復(fù)到健康管理與促進等全類別、全生命周期的健康服務(wù)。

2 新型健康服務(wù)業(yè)的特點及與傳統(tǒng)醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的主要區(qū)別

新型健康服務(wù)業(yè)作為醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的新興業(yè)態(tài)，超越了傳統(tǒng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的組織模式、經(jīng)營模式、運作模式，既可以是全新的業(yè)態(tài)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型業(yè)態(tài)，也可以是與傳統(tǒng)相結(jié)合的業(yè)態(tài)、傳統(tǒng)業(yè)態(tài)升級業(yè)態(tài)等，其主要特點為：

2.1 服務(wù)更加綜合，更具有整合性

相對于傳統(tǒng)醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)，新型健康服務(wù)業(yè)整合了傳統(tǒng)醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的各個部分，帶動了其內(nèi)部之間的交叉滲透，整合后的服務(wù)業(yè)又與其他產(chǎn)業(yè)融合，包含的內(nèi)容更加復(fù)雜，表現(xiàn)形式更為多樣。另外，健康問題要用健康手段解決，醫(yī)療手段難以應(yīng)對這種綜合性和整合性的變化，產(chǎn)業(yè)體系日趨完整，產(chǎn)業(yè)和服務(wù)日趨豐富。[5]

2.2 各要素處于動態(tài)變化過程

傳統(tǒng)的醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)處于較為穩(wěn)定狀態(tài)，與其他行業(yè)的界限較為分明。新型健康服務(wù)業(yè)，在與其他產(chǎn)業(yè)融合過程中，其要素構(gòu)成、產(chǎn)業(yè)范圍、組織形態(tài)和運行模式等方面都在不斷變化的過程中，其發(fā)展過程是一個不斷發(fā)展變化、探索創(chuàng)新的過程。[6]

2.3 規(guī)?；?、集約化、集聚化

一是組織形態(tài)的規(guī)?；Ｈ缃】诞a(chǎn)業(yè)園區(qū)將該區(qū)域的醫(yī)療、養(yǎng)老、地產(chǎn)、科研、醫(yī)藥制造等多個方面進行組合，并在各部分間建立一種依存關(guān)系，形成一個多功能、高效的綜合體。另外，從事健康服務(wù)業(yè)的機構(gòu)和企業(yè)實行連鎖化擴張，醫(yī)療機構(gòu)形成大型的醫(yī)療集團或戰(zhàn)略聯(lián)盟等，未來將從園區(qū)化點狀到區(qū)域化連片式發(fā)展。二是資源整合的集約化。主要表現(xiàn)為信息化時代資源要素的優(yōu)化整合，如利用云計算，統(tǒng)一管理和調(diào)度健康資源，構(gòu)成計算資源池向用戶按需服務(wù)。三是空間形態(tài)的集聚化，依托人口分布形成空間集聚性和網(wǎng)絡(luò)性。

3 新型健康服務(wù)業(yè)監(jiān)管與傳統(tǒng)醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)監(jiān)管的區(qū)別

3.1 監(jiān)管內(nèi)容發(fā)生較大變化

在現(xiàn)代信息技術(shù)的促進下，醫(yī)療衛(wèi)生與其他行業(yè)快速融合，服務(wù)內(nèi)容發(fā)生了深刻變化，原有的監(jiān)管框架無法適應(yīng)新型健康服務(wù)業(yè)的監(jiān)管需求，這是新興業(yè)態(tài)產(chǎn)生的必然結(jié)果。對于新型健康服務(wù)業(yè)而言，監(jiān)管內(nèi)容不再局限于對醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域的監(jiān)管，而且擴展到對新技術(shù)、新服務(wù)、新內(nèi)容的監(jiān)管需求(包括移動互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)本身帶來的信息安全與隱私保護問題)。

3.2 新市場關(guān)系下的供方與需方對監(jiān)管提出了更高的要求

在新興業(yè)態(tài)中，市場中的供方在業(yè)態(tài)發(fā)展初期不受傳統(tǒng)監(jiān)管的制約，同時還要求放開門檻追求競爭的公平性；企業(yè)員工就業(yè)更加自由靈活，同時要求獲得權(quán)益的保護；顧客坐享新興業(yè)態(tài)帶來的便利與靈活，同時也呼吁政府加強對其的監(jiān)管從而保障質(zhì)量和安全。此外，市場權(quán)力轉(zhuǎn)移過程中新興供方與需方的反復(fù)性，對政府監(jiān)管提出新挑戰(zhàn)。[7]比如，個體通過網(wǎng)絡(luò)咨詢平臺獲得就醫(yī)問藥的信息并獲得便利時，往往歸于自身的判斷能力和知識，但當遇到問題遭受損失時，則歸咎于政府監(jiān)管不力上，信息化、資本化形成的市場網(wǎng)絡(luò)和權(quán)力轉(zhuǎn)移，進一步擴大了這種反差。

3.3 新興業(yè)態(tài)網(wǎng)絡(luò)化、碎片化、靈活性，服務(wù)邊界突破了傳統(tǒng)監(jiān)管模式

新興業(yè)態(tài)發(fā)展迅猛，往往在較短時間內(nèi)顛覆傳統(tǒng)行業(yè)，無論是誰都難以阻止這種發(fā)展的趨勢，同時，政府的監(jiān)管能力本來就較為薄弱，傳統(tǒng)的人員監(jiān)管方式更加難以對要素分散和關(guān)系更為復(fù)雜的新興市場做到面面俱到。特別是新興業(yè)態(tài)下市場關(guān)系和社會關(guān)系的構(gòu)建變得更加靈活和隱蔽，即時供應(yīng)、即時需求、即時消費使市場關(guān)系的穩(wěn)定性降低。[7]另外，新型健康服務(wù)業(yè)在全球也是屬于新興業(yè)態(tài)，通過借鑒發(fā)達國家的“先進經(jīng)驗”難以奏效，需要獨立探索適應(yīng)我國國情的監(jiān)管機制。

4 新型健康服務(wù)業(yè)監(jiān)管存在的挑戰(zhàn)

新型健康服務(wù)業(yè)的產(chǎn)生對政府監(jiān)管的最大挑戰(zhàn)在于與市場權(quán)力、市場關(guān)系和社會關(guān)系的重構(gòu)，帶來了市場網(wǎng)絡(luò)中心、供方、需方的監(jiān)管新需求[7]，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

4.1 新型健康服務(wù)業(yè)的融合性和綜合性帶來了監(jiān)管職責(zé)界定的問題

對于利用數(shù)字技術(shù)、知識經(jīng)濟和現(xiàn)代管理技術(shù)整合了多種經(jīng)濟活動的新興業(yè)態(tài)，導(dǎo)致單位經(jīng)營或服務(wù)的內(nèi)容在多行業(yè)中均有所涉及和內(nèi)容互有交叉[8]，既是信息技術(shù)服務(wù)，又可以是健康服務(wù)業(yè)的延伸，也可以是傳統(tǒng)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，形成了“你中有我，我中有你”，對于產(chǎn)業(yè)間的關(guān)系和產(chǎn)業(yè)界定面臨著“說不清”的尷尬和困境。對于快速發(fā)展過程中的新型健康服務(wù)業(yè)，難以對應(yīng)合適的管理部門，這給傳統(tǒng)監(jiān)管的條塊分割體制及其過細的部門劃分帶來嚴峻的挑戰(zhàn)，政府在市場準入、稅收優(yōu)惠、投融資、技術(shù)創(chuàng)新以及人力資源管理等方面政策尚未做好充分的準備。

4.2 新型健康服務(wù)業(yè)的跨部門、跨行業(yè)復(fù)合型對現(xiàn)行稅制管理帶來挑戰(zhàn)

新型健康服務(wù)業(yè)作為一個跨部門、開拓性的復(fù)合型產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展涉及國家宏觀大健康產(chǎn)業(yè)政策，涉及到醫(yī)療、養(yǎng)老、體育、信息技術(shù)等多個領(lǐng)域，包括傳統(tǒng)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和醫(yī)藥制造業(yè)，也囊括了現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。不同行業(yè)在稅率、收費標準以及行業(yè)標準存在較大差異。這些差異對新型健康服務(wù)業(yè)作為行業(yè)整體的統(tǒng)一性提出了挑戰(zhàn)，同時企業(yè)存在將稅率較高的收入向稅率較低收入方面轉(zhuǎn)移的強烈動機。

4.3 新型健康服務(wù)業(yè)動態(tài)性和專業(yè)性對現(xiàn)行監(jiān)管機制帶來挑戰(zhàn)

新型健康服務(wù)業(yè)業(yè)態(tài)的市場監(jiān)管專業(yè)性較強，且更為復(fù)雜，傳統(tǒng)市場監(jiān)管方式與技術(shù)已經(jīng)難以適應(yīng)這種新業(yè)態(tài)。一方面，注重事前審批的監(jiān)管方式落后。自互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟快速發(fā)展以來，帶來了各個領(lǐng)域的交叉融合、市場資源要素配置效率的提升、跨界市場交易經(jīng)濟發(fā)展的興盛以及經(jīng)營管理的復(fù)雜化。傳統(tǒng)的事前審批監(jiān)管方式，既不能把控風(fēng)險，也不利于新興業(yè)態(tài)的健康發(fā)展。另一方面， “互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，新興業(yè)態(tài)的專業(yè)性、滲透性和跨界性更加凸顯，按業(yè)務(wù)、區(qū)域的傳統(tǒng)監(jiān)管方式已經(jīng)難以適應(yīng)。同時，傳統(tǒng)監(jiān)管模式以線下為主的人工巡查制，存在成本高、效率低的弊端，既難以滿足線下線上融合的業(yè)務(wù)監(jiān)管要求，也難以將線下的監(jiān)管經(jīng)驗用于線上。[9]

4.4 新型健康服務(wù)業(yè)快速發(fā)展與健康質(zhì)量準入監(jiān)管平衡的挑戰(zhàn)

隨著新型健康服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，其融合性、綜合性和交叉性帶來的行業(yè)界定問題與其他新興業(yè)態(tài)的發(fā)展有著同樣的特點，但新型健康服務(wù)業(yè)涉及到生命健康等問題，對監(jiān)管的要求更為專業(yè)化和嚴格。醫(yī)療健康行業(yè)面臨著明顯的信息缺損和信息不對稱，醫(yī)療行業(yè)的結(jié)果具有更多不確定性的特點，因此加強有關(guān)質(zhì)量準入的監(jiān)管至為重要。同時，對于新型健康服務(wù)業(yè)，處于發(fā)展初期，難免會出現(xiàn)一些問題，本就薄弱的監(jiān)管體系一方面在應(yīng)對新型健康服務(wù)業(yè)的監(jiān)管方面存在挑戰(zhàn)，另一方面需要調(diào)整原有監(jiān)管機制以適應(yīng)新情況和新變化。因此，平衡新型健康服務(wù)業(yè)快速發(fā)展與加強健康領(lǐng)域的監(jiān)管是具體實施中面臨的切實問題。

4.5 新型健康服務(wù)業(yè)的二重性增強了監(jiān)管的復(fù)雜性

新型健康服務(wù)業(yè)具有服務(wù)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)事業(yè)的雙重屬性，遵循各自的規(guī)律。事業(yè)性質(zhì)意味著具有一定公益性，需要保障基本的醫(yī)療服務(wù)提供，提供方式既可以是政府直接提供，也可以是購買服務(wù)，政府也提供相應(yīng)的政策傾斜和稅收減免等優(yōu)惠。產(chǎn)業(yè)性質(zhì)意味著需要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，適用不同的稅收和管理政策。這種二重性帶來的差異增加了監(jiān)管的復(fù)雜性。

5 加強新型健康服務(wù)業(yè)監(jiān)管的政策建議

5.1 構(gòu)建以信息監(jiān)管為核心的新型健康服務(wù)業(yè)監(jiān)管機制

鑒于信息要素在新興業(yè)態(tài)中的重要地位，以及醫(yī)療行業(yè)信息不對稱的特點，政府應(yīng)構(gòu)建以信息監(jiān)管為核心的新型健康服務(wù)業(yè)監(jiān)管制度。依托信息技術(shù)杠桿和大數(shù)據(jù)思維，靈活運用技術(shù)新工具與新手段，通過信息歸集、信息共享、信息披露與公示等手段，掌握新型健康服務(wù)業(yè)發(fā)展特點，找準監(jiān)管難點熱點，強化監(jiān)管基礎(chǔ)。具體而言，完善我國居民健康信息管理平臺、醫(yī)療服務(wù)管理平臺、醫(yī)療保險管理平臺、健康服務(wù)產(chǎn)品流通管理監(jiān)督平臺等，形成標準化的數(shù)據(jù)交換規(guī)范。進一步完善醫(yī)院醫(yī)療、醫(yī)療保障等信息管理系統(tǒng)建設(shè)，使現(xiàn)有信息資源和網(wǎng)絡(luò)設(shè)施盡其所用，爭取早日實現(xiàn)健康管理、醫(yī)療服務(wù)、醫(yī)療保障等信息的充分流通與共享。

5.2 實現(xiàn)由直接管控向底線式監(jiān)管轉(zhuǎn)變

樹立底線意識，把握新興業(yè)態(tài)背后的本質(zhì)社會關(guān)系，并通過法律法規(guī)政策加以規(guī)制。政府不再直接干預(yù)新型健康服務(wù)業(yè)企業(yè)和機構(gòu)經(jīng)營行為，通過立法、出臺標準等方式，為新型健康服務(wù)業(yè)市場供給統(tǒng)一規(guī)范，針對出現(xiàn)的問題列出負面清單。另外，可以借鑒美國提出的三級監(jiān)測管理機制。一級風(fēng)險產(chǎn)品進入市場可以免去額外審查；二級風(fēng)險產(chǎn)品進入市場，僅需提交一份風(fēng)險量級聲明；三級風(fēng)險產(chǎn)品進入市場，則需提交“入市前批準申請”及相關(guān)臨床數(shù)據(jù)。

5.3 建立多部門有機協(xié)調(diào)、社會各主體共同參與的協(xié)同監(jiān)管機制

一方面，政府中涉及到新型健康服務(wù)業(yè)監(jiān)管的部門要建立溝通和協(xié)調(diào)機制，針對新型健康服務(wù)業(yè)監(jiān)管中出現(xiàn)的新問題及時發(fā)現(xiàn)、盡早解決；另一方面，要充分發(fā)揮行業(yè)學(xué)協(xié)會的橋梁、溝通和規(guī)范作用。建立第三方認證機構(gòu)開展企業(yè)或從業(yè)人員的準入認證。充分利用衛(wèi)生技術(shù)評估技術(shù)，建立科學(xué)的考核體系，對服務(wù)提供和產(chǎn)品生產(chǎn)進行檢測評估并進行及時的信息反饋?？傊⒄鲗?dǎo)，第三方組織協(xié)助管理，社會公眾參與監(jiān)督的多元化行業(yè)監(jiān)管體系，共同規(guī)范企業(yè)市場行為，推動新型健康服務(wù)業(yè)有序發(fā)展。

作者聲明本文無實際或潛在的利益沖突。