（浙江省警察學(xué)院，浙江 杭州 310053）

一、“楓橋經(jīng)驗”基層治理法治化的法理基礎(chǔ)

“法治興則國興”，法治具有異于人治的明顯優(yōu)勢性，比如明確性、可復(fù)制性、可預(yù)期性、穩(wěn)定性等，被公認(rèn)為是“更適應(yīng)現(xiàn)代社會特點的基本治理模式”。[1]

“法治中國”的建設(shè)深深依賴于“基層法治”這個根基，“楓橋經(jīng)驗”是基層治理的樣板，處于深化、推廣階段?！皸鳂蚪?jīng)驗”基層治理法治化，是符合現(xiàn)代法治理念和規(guī)范要求的，只有實現(xiàn)“楓橋經(jīng)驗”基層治理法治化才能真正地、全面地實現(xiàn)基層社會治理體系和治理能力的現(xiàn)代化、法治化，

（一）“楓橋經(jīng)驗”基層治理法治化符合現(xiàn)代法治理念。早在黨的十五大時，就將“依法治國”作為國家的一項基本方略。黨的十八屆四中全會在《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中更是旗幟鮮明地將“全面推進依法治國”作為基本治理策略，實現(xiàn)了從“法治”到“全面法治”的升級，并特別提出要“推進基層治理法治化”，強調(diào)“全面推進依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點在基層”。確實，基層穩(wěn)定是國家穩(wěn)定的前提，而基層法治建設(shè)的推進方式大體可以分為兩類：一是政府主導(dǎo)、黨建引領(lǐng)下的“自上而下”式法治推進型模式。這種模式是國家、政黨依靠強制力完成立法、司法、執(zhí)法、黨紀(jì)黨規(guī)等秩序的構(gòu)建，在全國范圍內(nèi)皆可適用，這種法治推進方式在本土法治資源貧瘠的近代中國乃至新中國法治建設(shè)中起到極為重要的作用，取得了舉世矚目的一系列成果。然而，這種上層搭建機制再到基層予以施行的模式在具體地域范圍內(nèi)適用時卻有可能面臨與基層民眾法治觀念、民間習(xí)俗、法治環(huán)境等“水土不服”的適應(yīng)性問題，直接影響到這種模式的實質(zhì)有效性。二是源起于基層群眾，自發(fā)性地或者說“自下而上”式的法治推進型模式。這是一種以社會協(xié)同、公眾參與為推動力的治理體制，是強調(diào)公眾對國家事務(wù)的參與度的“共同治理”模式。在新時代現(xiàn)代法治理念視角下，過多依靠“自上而下”的管制型壓控是不可取的，當(dāng)務(wù)之急是發(fā)動社會一切力量，探索契合基層社會矛盾的法治化化解模式，特別要挖掘和提煉蘊藏于基層群眾的智慧和能力，正如有學(xué)者所說的“法治社會主要是使一部分存量社會矛盾流動起來了，同時由于對于權(quán)利的不斷創(chuàng)造和不同理解也激發(fā)了一部分增量社會矛盾。但法治社會對于社會矛盾的激發(fā)是良性的，是從剛性穩(wěn)定走向韌性穩(wěn)定的最佳途徑，‘規(guī)范化騷亂’是社會體制內(nèi)的有機活化因素?！盵2]

更“接地氣”的“楓橋經(jīng)驗”矛盾糾紛化解體系顯然能很好地實現(xiàn)這樣的訴求，能夠形成“自上而下”和“自下而上”兩股糾紛解決和維護穩(wěn)定的合力，很好地將矛盾從基層根部進行緩解、解決和消除。也正因于此，縱觀“楓橋經(jīng)驗”從“新中國成立——改革開放初期——改革開放全面發(fā)展時期——改革開放歷史性突破期——全面建設(shè)小康社會時期——全面深化改革的新時期”這五十多年的歷程，①[3]我們發(fā)現(xiàn)肇始于20世紀(jì)60年代的“楓橋經(jīng)驗”并未因時代變化而褪色，也沒有受地域載體的限制而止步不前，反而展現(xiàn)出極強的擴張力和包容性，持續(xù)爆發(fā)出蓬勃的生機和活力。比如以“楓橋經(jīng)驗”為藍(lán)本發(fā)展、打造出了一大批諸如“平安浙江”“平安紹興”“網(wǎng)上楓橋”以及河北“廊坊經(jīng)驗”、②[4]福建“大走訪、大服務(wù)”、③[5]陜西“紅袖章”④[6]等成果，充分展現(xiàn)出了“楓橋經(jīng)驗”在全國基層治理的覆蓋面上的日益擴展、不斷升級的態(tài)勢。

（二）“楓橋經(jīng)驗”基層治理法治化符合現(xiàn)行規(guī)范要求。從規(guī)范層面看，“楓橋經(jīng)驗”法治化也是符合要求的。首先，從宏觀層面看，“一切權(quán)利屬于人民”是一條憲法原則。我國《憲法》規(guī)定，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！薄叭嗣褚勒辗梢?guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！边@為“楓橋經(jīng)驗”自下而上式的法治推動模式提供了憲法依據(jù)。再從微觀層面看，現(xiàn)代社會發(fā)展的結(jié)果之一就是公民權(quán)利意識的覺醒，社會主體對自身利益和權(quán)利的認(rèn)識度更高，“楓橋經(jīng)驗”雖然能很好體現(xiàn)“一切為了群眾、一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線宗旨，但如果不是遵循依法治國的根本要求，是難以從根本上滿足人民群眾對矛盾糾紛化解的需求的，只有將“楓橋經(jīng)驗”法治化才能真正滿足公民權(quán)利伸張的訴求，才能真正踐行“司法為民”之宗旨，真正能夠讓人民群眾在司法工作中有更多獲得感。

反觀我國現(xiàn)狀，與我國漫長的文明史相比，中國的法治史其實很短暫。目前，我國基層社會仍處于轉(zhuǎn)型期，與法治所追求的“良法善治”的目標(biāo)尚相去甚遠(yuǎn)，比如仍在較大范圍內(nèi)存在著人情關(guān)系復(fù)雜交織、立法不夠成熟完善等狀況。這種法律規(guī)范與社會現(xiàn)實不完全適應(yīng)的現(xiàn)狀，決定了若要讓“楓橋經(jīng)驗”實現(xiàn)更普遍化、可持續(xù)的健康的發(fā)展，法治化是必不可少且極為迫切的環(huán)節(jié)。特別是在全面依法治國的新時代背景下，“楓橋經(jīng)驗”基層治理自然也應(yīng)秉持依法治國的精神，將相應(yīng)的模式、做法以法治的方式建章立制，形成更長效化、常態(tài)化的矛盾糾紛預(yù)防化解機制。

二、“自上而下”維度下農(nóng)村征地拆遷糾紛化解的路徑與對策

根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計[7]，目前基層矛盾糾紛的高發(fā)點主要凸顯在醫(yī)療糾紛、道路交通事故糾紛、安全生產(chǎn)糾紛、環(huán)境污染糾紛、征地拆遷糾紛、勞資糾紛、非正常死亡事件這七個方面。其中，征地拆遷糾紛的矛盾點格外突出。因此，需要利用推廣和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”這一極佳的時代契機，為征地拆遷等矛盾化解機制注入“楓橋經(jīng)驗”的內(nèi)驅(qū)力和“全面依法治國”的法治內(nèi)涵，以保持基層治理與“法治中國”理念高度的契合性，形成極具地方特色又具有普世價值共性的一股“中國法治建設(shè)的新興力量”。[8]下文將以“征地拆遷”為例，以“楓橋經(jīng)驗”理念作引領(lǐng)，在保證“良法”的前提之下，以善治為目標(biāo)，探討農(nóng)村征地拆遷糾紛化解的路徑和對策問題。

（一）黨建引領(lǐng)方面。加強黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)是“楓橋經(jīng)驗”基層社會治理的主線和根本。在農(nóng)村中建立村黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心的農(nóng)村黨建機制，開展豐富多樣的黨組織活動，通過支部領(lǐng)導(dǎo)黨員、黨員帶領(lǐng)團隊、團隊凝聚群眾，把黨組織的根深深扎進群眾之中，建立完善有效覆蓋的農(nóng)村區(qū)域組織治理體系，以確保鄉(xiāng)村治理“不偏航”，有效保證黨的路線方針政策在村莊得到貫徹落實。實現(xiàn)“黨委統(tǒng)領(lǐng)‘一張網(wǎng)’，社會治理‘一盤棋’”，全面強化黨政干部的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，⑤[9]這對征地拆遷糾紛的矛盾化解益處頗多。但出于法治化的目的考慮，應(yīng)以明確相應(yīng)的黨紀(jì)黨規(guī)，完善追責(zé)機制，避免過多權(quán)宜之計的堆積。

（二）政府主導(dǎo)方面?，F(xiàn)有對征地拆遷的救濟途徑主要有行政復(fù)議、行政訴訟、仲裁等方式，往往都是在征收人與被征收人之間的矛盾達(dá)到了某種不可調(diào)和的程度之后，被征收人才會選擇救濟渠道。這樣雖然給了被征收人事實上的救濟權(quán)利，但事后的補救往往達(dá)不到預(yù)期的效果，即使是亡羊補牢，但被征收人對于政府的信任感、配合度依然隨著時間逐漸流逝而難以彌補。

推進干部深入基層提前了解和化解糾紛，是“楓橋經(jīng)驗”基層治理的一個重要辦法。但干部素質(zhì)參差不齊，如果僅是以一種“和稀泥”的方式試圖“動之以情、曉之以理”來讓“大矛盾化小、小矛盾化了”，怕是難以滿足“依法治國”的需要，也不能從源頭上根除癥結(jié)。適當(dāng)提高法治干部在征地拆遷工作中的參與度，讓法治干部承擔(dān)矛盾化解工作，讓法治干部對糾紛制造者灌輸法律知識，提供法律幫助，以更好地維護自身的合法權(quán)益，能更好地消解民怨。司法力量的提前介入不僅是對被征收人權(quán)益的保護，更是對征收人員行使行政權(quán)力的監(jiān)督與制約?？梢钥紤]樹立法治干部監(jiān)督機制，落實“專人專管、一人一項”的監(jiān)管制度與日常考核制度。由一個法治干部負(fù)責(zé)特定區(qū)域內(nèi)的幾項（戶）征地拆遷工作，對行政人員的日常工作行為進行計分并向有關(guān)上級部門和人員匯報，對具體征地拆遷工作程序進行監(jiān)督，有關(guān)部門對侵害被征收人權(quán)益的工作人員進行一定的處罰，以最大程度地保護好被征收人的合法權(quán)益。

另外，“楓橋經(jīng)驗”最大特色之一的調(diào)解也需要符合新時代法治的要求。所謂調(diào)解法治化，即“如何在限定范圍內(nèi)畫一個最大的圓”，也就是在不違背現(xiàn)行法律及法律精神的基礎(chǔ)上，依靠有保證力的調(diào)解最大程度地保障雙方利益。在實際調(diào)解工作中，有時會出現(xiàn)“和稀泥”“調(diào)而未解”等不盡如人意的結(jié)果，這就是調(diào)解不規(guī)范所致。因此，應(yīng)當(dāng)規(guī)范調(diào)解流程，優(yōu)化調(diào)解結(jié)果。在具體調(diào)解過程中，告知調(diào)解對象調(diào)解時間、地點、參與人員，告知雙方或各方的權(quán)利義務(wù)。調(diào)解結(jié)果及結(jié)果的具體應(yīng)用等，都需要按照法定程序依次完成。調(diào)解協(xié)議的效力應(yīng)具有終結(jié)性，保證調(diào)解結(jié)果有足夠的公信力、確定性，這不僅是對相對弱勢方的有效保護，更是對不服從調(diào)解結(jié)果的強勢方予以制約。在具體落實方面，應(yīng)組建專業(yè)調(diào)解隊伍，提升調(diào)解員綜合能力。征地拆遷相對方的利益博弈與沖突是引發(fā)矛盾的主要因素，而調(diào)解員作為衡量雙方利益的“一桿秤”，相當(dāng)于扮演著“和事佬”“老娘舅”一類的角色，協(xié)調(diào)雙方暫壓怒火、心平氣和地坐下來進行協(xié)商，“曉之以情、動之以理”，于法、于情、于理多方面多層次進行分析，用一種雙方都能夠接受的客觀公正的態(tài)度，來保證協(xié)商的持續(xù)進行。調(diào)解員需要具有極大的知識儲備、極高的說話技巧、極強的臨場應(yīng)變能力，但最重要的是要保持對法律的敬畏與對道德的崇尚，可以是人生閱歷豐富的退休人員，也可以是從事各個職業(yè)的年輕精英人員。能夠就不同矛盾提出專業(yè)化、針對性的建議，這就是專業(yè)調(diào)解隊伍所體現(xiàn)出來的優(yōu)越性?？偠灾挥袑⒄{(diào)解法治化落實到位才能更好地解決社會基本矛盾，更好地推動“楓橋經(jīng)驗”法治化的發(fā)展并推動中國特色社會主義法治國家的建設(shè)進程。[10]

（三）法治保障。良法是法治化建設(shè)的重要組成部分，是“楓橋經(jīng)驗”法治化得以實現(xiàn)的根本保障。在現(xiàn)代法治理念之下，良法應(yīng)具備科學(xué)性、合理性，必須符合社會發(fā)展的基本規(guī)律，是對公平、正義等法律價值的追求，應(yīng)當(dāng)反映人民意志和人民利益以及國情、社情、民情的需求。[11]換而言之，良法應(yīng)是在民主程序而非個人專斷中產(chǎn)生，代表的是人民意志且符合正義標(biāo)準(zhǔn)，并能夠反映人類文明趨勢。良法也是預(yù)防征地拆遷糾紛產(chǎn)生的一個重要前提。若以良法的要求來審視農(nóng)村征地拆遷相關(guān)的法律法規(guī)，會發(fā)現(xiàn)存在諸多缺陷與不足，亟需在法律的源頭上進行根本性的改善。

1.立法中更加明確地框界“公共利益”內(nèi)涵?！肮怖妗笔枪嫘哉魇粘绦騿拥那疤幔趯嶋H征收中我們必須拿出公共利益這把標(biāo)尺去衡量征收等問題的合理性，需要妥善處理，否則公共利益就會變成“一種話語霸權(quán)的力量，它往往由于缺乏平等商談所確立的合法性權(quán)威而失去公共的善的優(yōu)勢。”[12]現(xiàn)實中也確實存在大量以公共利益為理由實則為強制克減乃至剝奪公民權(quán)利的情況，極易加劇政府、公民間的對立關(guān)系甚至導(dǎo)致群體性事件。特別是在現(xiàn)有形勢下，有些地方政府仍然存有違反征收程序的強征強拆現(xiàn)象，亟需有力、有效、嚴(yán)格地監(jiān)督，以符合法治社會、法治政府的時代需求。我國2011年的《國有土地上房屋征收和補償條例》第八條列舉了國防和外交的需要；由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；由政府組織實施的保障性安居工程建設(shè)的需要；由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要這六種情形。該條雖屬兜底條款，有廣闊的解釋可能性，但至少對提高實踐中的針對性和操作性，減少披著“公共利益”的道袍實則謀求私人利益的現(xiàn)象等有著積極意義。

特別需要注意到，公共利益既應(yīng)有目的、價值、用途上的正當(dāng)性，更應(yīng)依靠程序來保障其實現(xiàn)。正如有學(xué)者指出的那樣，“公共利益本質(zhì)是一個程序問題”。[13]比較世界各國不動產(chǎn)征收法律會發(fā)現(xiàn)，很多國家對不動產(chǎn)的征收是通過完備的程序來確保公共利益的控制，特別強調(diào)司法對行政機關(guān)所作公益征收決定的監(jiān)督。例如，美國的公益征收全程都有司法機關(guān)的介入、參與，有的國家還設(shè)有特別詳細(xì)、有效的民眾協(xié)商機制，保證每個征收行為參與者能夠獲得充分的信息，并保證程序平等透明、理由有效公開，只有這樣才有可能達(dá)成社會對某個征收行為是否符合公共利益的共識。反觀我國現(xiàn)狀，目前最大的問題并不是如何將公共利益從哲學(xué)泥潭中拉扯出來，而是征收中公共利益認(rèn)定的程序設(shè)計和制度保障的問題，特別是如何讓公眾積極、有效參與進來，并讓司法機關(guān)在整個過程中充分發(fā)揮其審查功能的問題。目前我國征收相關(guān)部門通常是在征收決定做出后，才以公告的形式將結(jié)果告知民眾，被征收人在一定程度上屬于被迫接受被征地的事實，且公告涉及的內(nèi)容較為狹隘，主要是針對征收補償?shù)恼f明，實際上剝奪了利益相關(guān)人以及公眾的知情權(quán)。

2.完善我國土地征收中公共利益界定程序機制的途徑。（1）征收前：完善公共利益論證程序、公告形式、聽證制度和監(jiān)督。在征收決定作出前，應(yīng)完善公共利益論證程序，如借鑒法國設(shè)定的征收目的檢驗程序，設(shè)立專門的“非公”調(diào)查員或委員會進行調(diào)查說明，對公共利益的目的性進行全面的審查。審查人員范圍上可納入基層群眾，以體現(xiàn)“楓橋經(jīng)驗”的優(yōu)勢，真正讓調(diào)查發(fā)揮實質(zhì)作用而不僅僅只流于形式，并且參與相關(guān)調(diào)查或論證的人員應(yīng)滿足地域回避、利害關(guān)系回避等原則。在征收公告的時間和內(nèi)容方面，在“互聯(lián)網(wǎng)+”的時代背景下，完全可以拓展信息傳播路徑，采用更多樣的公告方式，以保證知情群體的廣泛性以及信息傳播的快捷性。公告的內(nèi)容上除了征地批準(zhǔn)機關(guān)、文號、用途、被征收土地的使用權(quán)人、位置、面積、補償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等外，還可以加設(shè)諸如公眾閱覽詳細(xì)申請文件的時間地點（包括公共征收計劃說明書、被征收不動產(chǎn)地理位置圖、工程的一般計劃、工程的主要性質(zhì)、費用，對周圍環(huán)境的影響）、公眾提出意見的時間地點等。如果相關(guān)人存有異議，還應(yīng)告知救濟途徑和方式。另外，征收的聽證程序也應(yīng)進一步完善和加強，以確保公益征收行為的公開性和透明度，提高公眾參與度。聽證的內(nèi)容包括但不限于對公共利益目的性的審查。聽證程序應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定進行，其結(jié)果應(yīng)作為征收決定的決定性因素。也可考慮增設(shè)征收決定的司法審查，司法機關(guān)對征收機關(guān)的征收行為進行監(jiān)督，以打破行政機關(guān)專斷裁決的局面，減少違法征收情況的發(fā)生。

（2）征收后：進一步完善事后審查及救濟程序。根據(jù)現(xiàn)行《征收條例》規(guī)定，征收公告發(fā)布后被征收人可以就征收目的的正當(dāng)性申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。法院作為被征收人及其他相關(guān)人尋求救濟的“最后一根稻草”，責(zé)任不可謂不重大，但面對強大的征收機關(guān)又往往力有不逮。因此在制度上，我國可以嘗試建立專門的征收法院，以避免基層法院管轄“泥菩薩過江自身難保”的困境，征收法院也可以參與到征收程序的各個環(huán)節(jié)中進行監(jiān)督，例如在事先就提前介入進行審查，以更好確保征收工作的合法性。

另外，有一種特殊的中國現(xiàn)象叫“信訪不信法”，這也是一種中國式的悲哀。在遇到征地拆遷糾紛時，民眾普遍性地迷信“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，從而反復(fù)糾纏鬧事，由此造成的社會沖突、資源浪費、財政支出是驚人的。信訪的本意是保障公民在權(quán)利受到侵害時能夠用走訪、書信等方式得到進一步的救濟，作為集會游行示威的一種替代性方式，為社會憤懣提供一個“出氣閥”，提供“民意上達(dá)”的通道，從而起到維護社會穩(wěn)定的作用。我國也在2005年出臺了《信訪條例》，在制度層面確立了信訪。目前主要問題在于《信訪條例》并沒有得到完全的遵循，比如“各級信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和責(zé)任追究制”就會給地方部門造成很大的壓力，導(dǎo)致地方部門進京截訪、“花錢銷號”、違法侵犯信訪者的人身權(quán)利等亂象叢生，這些都需要從法律制度層面予以正確對待和妥善解決，需進一步明確責(zé)任和追究機制，為信訪真正走上“正途”、實現(xiàn)全面法治化提供制度保障。

（3）征收判決：進一步加強中國特色法治文化建設(shè)?！皸鳂蚪?jīng)驗”基層治理法治化建設(shè)的最根本的任務(wù)是培養(yǎng)具有現(xiàn)代法治意識的人。只有切實建構(gòu)起具有中國特色的“楓橋經(jīng)驗”基層法治文化，使法治成為人們下意識的自發(fā)行為、思維方式，并變成一種生活的常態(tài)，才能真正實現(xiàn)以法律規(guī)范為主導(dǎo)的治理。“規(guī)則之治”是現(xiàn)代法治的核心，但具體適用上可能會遭遇水土不服的困境。比如，重家族、重人情、重血緣等，都是中國幾千年農(nóng)耕文化形成的法律文化氛圍，也造成了老百姓遇到紛爭一般不愿主動走法律途徑，而更多傾向于自力救濟，通過找熟人、找關(guān)系、批條子、求照顧等方式解決，常常導(dǎo)致公權(quán)力不正當(dāng)?shù)匦惺够蚪槿?，基于“禮尚往來”的原則又會不斷陷入惡性循環(huán)，造成案結(jié)事未了的局面，成為基層社會治理的難點。然而從問題的另一方面看，這樣的具有中國特色的法律文化也有值得借鑒和繼承的寶貴部分，比如“以和為貴”、通過教化防患于未然，通過調(diào)解降低糾紛解決成本等，這些養(yǎng)分都可以為調(diào)解等機制提供文化注解?！皸鳂蚪?jīng)驗”基層治理的法治文化建設(shè)不僅有賴于媒體宣傳、送法下鄉(xiāng)等傳統(tǒng)活動，還依賴于具體征地拆遷類訴訟中基層法官的智慧和基層法院的職能，法官必須具有政治和司法的大局觀，深諳治理之術(shù)。一方面能夠妥當(dāng)處理法律、政策與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀、農(nóng)村習(xí)慣法秩序之間的關(guān)系，必要時國家法適度向習(xí)慣法讓步，以確保司法判決真正符合公平正義的要求，穩(wěn)定民心。另一方面又要推進國家法對鄉(xiāng)村文化的滲透，對不合時宜的民間法進行改造與重構(gòu)，樹立普通鄉(xiāng)民應(yīng)有的法律觀念。[14]

三、“自下而上”維度下農(nóng)村征地拆遷糾紛化解的路徑與對策

社會現(xiàn)實紛繁復(fù)雜、變化萬千，“自上而下”式的單向治理往往捉襟見肘，存在明顯的局限性?！皸鳂蚪?jīng)驗”基層治理法治化建設(shè)不是嚴(yán)格堅守規(guī)則中心主義而低估了法律規(guī)則有效性問題，不是僅依賴“自上而下”式的統(tǒng)領(lǐng)，而無視基層老百姓、基層組織的主觀能動性，而是應(yīng)在國家秩序與民間秩序之間形成一種平衡，這一過程，“既是國家法改造民間法的過程，同時也是國家法向民間法妥協(xié)讓步的過程”。[15]從黨的十八屆五中全會提出的“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，通過社會治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共享共治的社會治理格局”和最高人民法院《關(guān)于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》等規(guī)定中我們也可以觀察到，我國已經(jīng)全面進入多元合作解決矛盾的法治化新時代。出于“楓橋經(jīng)驗”基層治理法治化的要求，農(nóng)村土地征地拆遷工作中的“自下而上”的維度也均需要各個方面、各個主體都做到法治化，以保證征地拆遷行為的利益最大化，有效預(yù)防征地拆遷工作中矛盾的產(chǎn)生，即使出現(xiàn)矛盾也能將其盡可能減小影響、合理化解。

（一）社會共治方面。應(yīng)充分發(fā)揮“楓橋經(jīng)驗”基層治理中的重要主體村民委員會在征地拆遷方面的戰(zhàn)斗堡壘作用。村民委員會是最能了解農(nóng)民利益訴求的基層組織，在農(nóng)村現(xiàn)實生活中起到上傳下達(dá)的橋梁作用，同時扮演著連接政府與農(nóng)民的重要角色。[16]基層自治組織的優(yōu)越性在于工作人員有與被征收人高度相似的生活經(jīng)歷與心理狀態(tài)，能夠更貼近、還原被征收人的心境與情緒，同時又能以配合政府有關(guān)部門的工作為基本原則，因而，能夠在全面法治的大背景下實行特定自治，能夠在征地拆遷方面發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。

在征地拆遷中，村民委員會應(yīng)在具體征收補償標(biāo)準(zhǔn)公布前，通過入戶調(diào)查走訪、實地調(diào)研跟進等方式，了解被拆遷戶的心理預(yù)期。一旦被征收人的補償訴求與現(xiàn)行補償標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異，村民委員會應(yīng)當(dāng)向有關(guān)行政機關(guān)反映，暫停并調(diào)整安置補償標(biāo)準(zhǔn)，以免村民的不滿情緒過于激烈，影響后續(xù)征地拆遷工作的正常進行。另一方面村民委員會應(yīng)強化責(zé)任感，協(xié)助監(jiān)督征收執(zhí)行工作，協(xié)助預(yù)估拆遷風(fēng)險。雖然，基層自治組織是區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的管理者，但從本質(zhì)上來說，其仍是廣大村民的集體利益代表，最根本的工作宗旨就是維護好群眾的合法權(quán)益。面對行政征收中行政機關(guān)與被征收人地位差異較大，被征收人處于相對弱勢地位的局面，為避免行政權(quán)力的“暗箱操作”而侵害群眾利益，村民委員會應(yīng)積極維護“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”，對具體行政機關(guān)實施的征地拆遷工作進行程序監(jiān)督與實質(zhì)性約束，同時協(xié)助行政機關(guān)預(yù)計、估算可能不配合征地拆遷工作的風(fēng)險，與行政機關(guān)一同提前商議出解決方案以及應(yīng)對性策略。

（二）禮法合治方面。2018年1月2日實施的《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》強調(diào)，“推動鄉(xiāng)村治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理下放到基層。繼續(xù)開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點工作?！贝迕裥〗M作為當(dāng)代中國農(nóng)村基層治理的基礎(chǔ)性單位，能夠在農(nóng)村基層治理乃至整個國家治理體系中都發(fā)揮重要作用，應(yīng)承認(rèn)其法律地位、限定其規(guī)模大小、明確其工作范圍并制定相關(guān)法律以保證其開展工作，這是“楓橋經(jīng)驗”基層治理法治化的重要步驟。在南方很多地區(qū)，村民小組和自然村的建制高度類似乃至完全重合，這是對工作效率和工作質(zhì)量的重要保證。將當(dāng)?shù)氐恼鞯夭疬w法治化工作落實到基層村組機制中去，從各村委會中選拔出部分代表組建成為一支民間征地拆遷工作隊伍，即下設(shè)一個管理集體土地的村民小組，以當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)土人情和風(fēng)俗習(xí)慣為基礎(chǔ)，依照血緣認(rèn)同感及文化傳承性，利用村民小組內(nèi)成員因共同利益而保持的行動一致性以及處于集體中易受到潛移默化的影響的特點，在保證被征收人權(quán)益依法得到保障的基礎(chǔ)上，能夠順利開展征收工作。由村委會主任帶領(lǐng)民間征地拆遷工作隊伍，由在群眾中威望較高的“長輩”帶頭開展主要工作，把“釘子戶”家庭作為重點工作對象，通過撫平敵對情緒并幫助消除顧慮，使“釘子戶”能夠積極配合行政部門的征收行為。充分發(fā)揮村民小組內(nèi)部的“傳聲筒”作用，加大推廣宣傳力度并建立村民小組的內(nèi)部獎懲機制，實現(xiàn)“舍小家顧大家支持城市建設(shè)，識大體顧大局共創(chuàng)美好家園”的目標(biāo)。

（三）村規(guī)民約方面。中國的法治建設(shè)與西方國家相比具有特殊之處，需考慮社會供給和民眾需求多元化兼顧的轉(zhuǎn)型背景，應(yīng)允許多元規(guī)則的并存。要消除正式法律規(guī)則與基層社會現(xiàn)實之間可能的抵牾，“楓橋經(jīng)驗”基層治理法治化不能也不應(yīng)與基層治理的資源和文化割裂開來，正如學(xué)者所說“國家治理現(xiàn)代化，最根本的是人的現(xiàn)代化”。[17]我們需要認(rèn)識到的是，隨著農(nóng)村生產(chǎn)生活方式不斷變化，征地拆遷等民生問題難由法律一管到底，村干部也面臨“政策對不上、法律管不著”的困惑。村規(guī)民約猶如一部“村民自治章程”，既彌補了政策法規(guī)的缺失，又管好了法規(guī)管不到邊的事情。在征地拆遷糾紛化解過程中，我們應(yīng)該認(rèn)識到我國幅員遼闊、各地發(fā)展不均衡、各地民情復(fù)雜、村規(guī)民約對農(nóng)村老百姓來說還是有很大權(quán)威性的事實，比如在私權(quán)利行使中應(yīng)承認(rèn)村規(guī)民約的習(xí)慣法地位，予以尊重。與此同時，對嚴(yán)重不符合法治化要求的村規(guī)民約也應(yīng)進行指導(dǎo)和更正，避免村民對習(xí)慣法的過度依賴而從事實上架空國家法律政策，這才是對“楓橋經(jīng)驗”法治化的正確詮釋。

四、結(jié)語

“楓橋經(jīng)驗”基層治理法治化需在國家政府的積極動員、教化與基層共同作用、協(xié)同推進之下完成，既是符合新時代和現(xiàn)代法治理念要求的，也是符合現(xiàn)行法律制度要求的?！皸鳂蚪?jīng)驗”基層治理法治化有賴于“自上而下”和“自下而上”治理的全面法治化，體現(xiàn)出的是多元共治色彩。農(nóng)村征地拆遷是新時代轉(zhuǎn)型社會中的一個凸顯問題，雖然本文基于“楓橋經(jīng)驗”基層治理法治化的思路進行了路徑與對策上的思考，但無法以一概全，其他類型的主要糾紛及新型糾紛的預(yù)防和化解仍需進一步探索。我們有理由相信，以基層群眾基礎(chǔ)為基石，以發(fā)動和依靠群眾為主要途徑，以法治思維和法治方式解決矛盾、服務(wù)群眾的“楓橋經(jīng)驗”無疑是能真正實現(xiàn)法治框架下“積極參與、多元共治、各取所長、各盡其能”[18]的多元糾紛解決體系目標(biāo)的最佳途徑，具有極強的發(fā)展、推廣的價值，其在一次又一次時代洗禮下一定會愈發(fā)璀璨奪目，成為中國特色社會主義法治建設(shè)這幅畫卷里最為靚麗的部分。

注釋：

①盡管“楓橋經(jīng)驗”是以浙江省諸暨市的一個小鎮(zhèn)命名的，頗具有地緣政治學(xué)的意味，其目的也與今天我們所理解的“楓橋經(jīng)驗”大相徑庭。“楓橋經(jīng)驗”最初是以改造和教育20世紀(jì)60年代的“地、富、反、壞”的“四類分子”為目的，形成了“少捕，矛盾不上交，依靠群眾，以說理斗爭形式把絕大多數(shù)‘四類分子’改造成新人”的“楓橋經(jīng)驗”。

②2006年河北省就提出了“三位一體”的大調(diào)解制度建設(shè)，是“楓橋經(jīng)驗”在新時期對基層矛盾糾紛化解的發(fā)展，其特別注重發(fā)揮司法對調(diào)解的業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用，將矛盾化解在基層，盡可能避免或減少訴訟，訴訟內(nèi)強化調(diào)解與和解，有效地減少上訴和上訪，形成“訴外”和“訴內(nèi)”良性循環(huán)的多元糾紛化解機制，被稱為“廊坊經(jīng)驗”。

③福建華安建立大調(diào)解、經(jīng)常性聯(lián)系群眾機制，開展“大走訪、大服務(wù)”等活動，掌握輿情，提前排查糾紛，并綜合運用法律、政策、教育、協(xié)商等手段，化解糾紛。

④陜西省廣泛動員社會力量，特別強調(diào)“紅袖章”隊伍，即調(diào)解員、政法干警、專家學(xué)者、志愿者、民間“五老”（老黨員、老干部、老教師、老軍人、老干警）隊伍的作用，預(yù)防化解社會矛盾糾紛。

⑤楓橋鎮(zhèn)將社會矛盾、公共安全、違法監(jiān)管、公共服務(wù)整合成社會治理“一張網(wǎng)”，以“一張表”和“一張網(wǎng)”統(tǒng)匯成社會發(fā)展與社會治理的“一盤棋”。