■文／向春華

核心提示：特殊工種退休適用于所有的企業(yè)職工，其主要條件是企業(yè)職工從事特殊工種的時(shí)間是否累計(jì)達(dá)到法定年限，凡是從事特殊工種時(shí)間累計(jì)達(dá)到法定年限的企業(yè)職工均可以按特殊工種的法定退休年齡辦理退休。對(duì)于符合特殊工種提前退休條件的人員，本人拒絕申請(qǐng)?zhí)崆巴诵莸?，可由所在單位申?bào)、主管部門同意、社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)審核、勞動(dòng)部門批準(zhǔn)的方式進(jìn)行。

基本案情

劉某退休前系中核某公司（以下簡(jiǎn)稱公司）員工， 1963年11月7日出生，1980年9月1日參加工作。1980年9月至1990年3月工種為生產(chǎn)劑量防護(hù)工，為有毒有害、放射性工作(等級(jí)甲3)，計(jì)9年6個(gè)月；1996年1月至2013年9月，累計(jì)從事有毒有害工作（等級(jí)丙2）時(shí)間為3年10個(gè)月；合計(jì)從事有毒有害工作時(shí)間為13年4個(gè)月。全部繳費(fèi)年限33年2個(gè)月。1996年5月至退休前在礦區(qū)司法局（屬于公司的職能機(jī)關(guān)）工作。2008年11月，劉某年滿45周歲，自2008年11月至2013年11月，經(jīng)劉某申請(qǐng)，公司同意，劉某享受“彈性退休”政策，填寫了“特殊工種彈性退休備案表”4份，公司確定劉某延遲5年退休。2013年11月延遲退休期滿，劉某年滿50周歲，公司為劉某辦理退休手續(xù)。2013年11月25日，礦區(qū)人社局在“省參加企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)人員提前退休（職）審批表”中“社會(huì)保障部門批準(zhǔn)意見”欄中加蓋印章，并簽注：自2013年12月1日起執(zhí)行。2013年12月2日，公司向劉某所在職能機(jī)關(guān)下發(fā)《關(guān)于劉××同志退休的通知》，告知?jiǎng)⒛骋呀?jīng)人社局批準(zhǔn)退休，從2013年12月1日起計(jì)發(fā)基本養(yǎng)老金。劉某認(rèn)為礦區(qū)人社局作出的批準(zhǔn)其按特殊工種提前退休的具體行政行為違法，要求賠償損失并恢復(fù)其正式編制干部身份，并訴至法院。

審判

一審法院認(rèn)為：根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步做好國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障和企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金發(fā)放工作有關(guān)問題的通知》（國(guó)辦發(fā)[1999]10號(hào)）第四條規(guī)定:“男職工年滿60歲、女干部年滿55歲、女工人年滿50歲退休的仍由縣級(jí)人民政府勞動(dòng)保障部門審批；從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動(dòng)或其他有害身體健康的工種，因病或非因工致殘完全喪失勞動(dòng)能力的企業(yè)職工退休，改由地級(jí)勞動(dòng)保障部門審批；按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提前退休的，改由省級(jí)人民政府勞動(dòng)保障部門審批?！备拭C省人社廳《關(guān)于完善參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人員退休工作的通知》（甘人社通［2010］189號(hào)）第二條規(guī)定：“城鎮(zhèn)企業(yè)職工特殊工種提前退休，因病完全喪失勞動(dòng)能力提前退休（退職）、特別困難國(guó)有企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部提前退休，仍由市級(jí)以上人力資源和社會(huì)保障行政部門審批；政策性關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)提前退休由省級(jí)以上人力資源和社會(huì)保障行政部門審批。”據(jù)此，礦區(qū)人社局作為地級(jí)市人社行政部門，具有對(duì)特殊工種提前退休進(jìn)行審批的法定職權(quán)。原勞動(dòng)部《關(guān)于嚴(yán)格按規(guī)定辦理職工退休的通知》（勞險(xiǎn)字［1993］3號(hào)）第二條規(guī)定：“職工退休須經(jīng)所在單位報(bào)經(jīng)主管部門同意，當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)審核后，由當(dāng)?shù)貏趧?dòng)部門批準(zhǔn)。凡未按規(guī)定審批程序報(bào)批的，社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)不予支付其退休金和其他待遇?！痹拭C省勞動(dòng)廳《甘肅省統(tǒng)一企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施細(xì)則》（甘勞發(fā)［1998］30號(hào)）第二十五條規(guī)定：“企業(yè)職工履行了繳費(fèi)（指單位和個(gè)人同時(shí)足額繳費(fèi)）的義務(wù)，符合上述享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條件，由企業(yè)報(bào)主管部門同意、社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)審核、勞動(dòng)部門批準(zhǔn)，辦理離休、退休、退職手續(xù)，享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇?！睋?jù)此，企業(yè)職工退休的法定程序應(yīng)為：所在單位申報(bào)、主管部門同意、社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)審核、勞動(dòng)部門批準(zhǔn)。本案，礦區(qū)人社局提交的“省參加企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)人員提前退休（職）審批表”上，分別有劉某所在單位、主管部門公司勞動(dòng)人事處、礦區(qū)社保中心、礦區(qū)人社局加蓋印章并簽署意見，礦區(qū)人社局批準(zhǔn)劉某按特殊工種提前退休的行政行為符合法定程序。劉某訴稱職工本人提出退休申請(qǐng)為特殊工種提前退休法定程序的主張于法無(wú)據(jù)，不予支持。國(guó)務(wù)院《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》（國(guó)發(fā)［1978］104號(hào)）第一條規(guī)定：全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位和黨政機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體的工人，符合“從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動(dòng)或者其他有害身體健康的工作，男年滿55周歲，女年滿45周歲，連續(xù)工齡滿10年的”，應(yīng)該退休。“本項(xiàng)規(guī)定也適用于工作條件與工人相同的基層干部”。國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》（國(guó)發(fā)［1995］6號(hào)）規(guī)定：“對(duì)國(guó)家規(guī)定可以提前退休的從事高空、井下、高溫、低溫、有毒有害工作和特別繁重體力勞動(dòng)的職工，仍可按國(guó)家規(guī)定的離退休年齡執(zhí)行，離退休時(shí)按本辦法計(jì)發(fā)基本養(yǎng)老金?！痹瓌趧?dòng)保障部《關(guān)于制止和糾正違反國(guó)家規(guī)定辦理企業(yè)職工提前退休有關(guān)問題的通知》（勞社部發(fā)［1999］8號(hào)）規(guī)定“從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動(dòng)或者其他有害身體健康工作的，退休年齡為男年滿55周歲，女年滿45周歲”；“按特殊工種退休條件辦理退休的職工，從事其他有害身體健康工作的必須在該工種崗位上工作累計(jì)滿8年?！鄙鲜鲆?guī)定表明，特殊工種退休適用于所有的企業(yè)職工，其主要條件是企業(yè)職工從事特殊工種的時(shí)間是否累計(jì)達(dá)到法定年限，而并不以職工從事特殊工種時(shí)的崗位性質(zhì)或者退休時(shí)的崗位性質(zhì)為要件。凡是從事特殊工種時(shí)間累計(jì)達(dá)到法定年限的企業(yè)職工均可以按特殊工種的法定退休年齡辦理退休。劉某訴稱特殊工種退休只適用于工人（生產(chǎn)操作崗位）而不適用于干部（管理技術(shù)崗位），因其退休前崗位為管理技術(shù)崗位，從而不符合特殊工種退休條件的主張于法無(wú)據(jù)，不予支持。劉某所在單位為直接從事核產(chǎn)品生產(chǎn)的核工業(yè)企業(yè)，劉某從事的計(jì)量防護(hù)工種工作內(nèi)容為對(duì)放射性劑量進(jìn)行檢測(cè)、防護(hù)，符合《核工業(yè)放射性、有毒有害作業(yè)提前退休工種范圍表》所列工種范圍；劉某在放射性、有毒有害作業(yè)崗位工作超過8年，且其中有9年6個(gè)月享受保障程度較高的甲3等級(jí)保??；全部繳費(fèi)年限33年2個(gè)月；年滿45周歲后經(jīng)與所在單位協(xié)商同意延遲5年退休，2013年11月延遲退休期滿后，經(jīng)公司上報(bào)，礦區(qū)人社局批準(zhǔn)劉某按特殊工種提前退休，主體適當(dāng)，程序合法，事實(shí)清楚，依據(jù)充分。劉某稱其所在崗位不屬于有毒有害特殊工種，不符合特殊工種退休條件的主張與事實(shí)不符，于法無(wú)據(jù)，不予支持。判決維持礦區(qū)人社局作出的批準(zhǔn)劉某按特殊工種提前退休的具體行政行為。

劉某不服一審法院判決，提起上訴。二審法院認(rèn)為：甘肅省人民政府辦公廳《完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施辦法》（甘政辦發(fā)[2006]87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》）第三條規(guī)定：“本辦法適用范圍：國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位及其職工，城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員，以及離退休、退職人員?！眲⒛吃诠酒髽I(yè)化管理下的礦區(qū)司法局工作，屬于《實(shí)施辦法》調(diào)整的范圍。該《實(shí)施辦法》第十九條第（一）項(xiàng)規(guī)定，女工人退休年齡可以實(shí)行彈性退休年齡制度，即符合退休條件的女職工，身體健康，工作需要，按照企業(yè)結(jié)合自身實(shí)際制度的相應(yīng)操作辦法，在到達(dá)法定退休年齡一個(gè)月之前，經(jīng)本人申請(qǐng)，企業(yè)同意，勞動(dòng)保障部門備案，其退休年齡可以適當(dāng)延遲，延遲的年限最短不得少于一年，并應(yīng)按整年操作，但最長(zhǎng)不得超過55周歲。第（二）項(xiàng)規(guī)定：特殊工種退休條件為“凡從事高空和特別繁重體力勞動(dòng)工作累計(jì)滿10年；從事井下、高溫工作累計(jì)滿9年；從事其他有害身體健康工作累計(jì)滿8年的職工，男年滿55周歲以上，女年滿45周歲以上，繳費(fèi)年限累計(jì)滿15年?！北景钢校瑒⒛?980年9月至1990年3月，從事有毒有害、放射性工作9年6個(gè)月，全部繳費(fèi)年限33年2個(gè)月。2013年11月劉某延遲退休期滿，劉某年滿50周歲，在其本人不愿書寫退休申請(qǐng)的情況下，由其單位書寫同意意見，公司進(jìn)行了申報(bào)。2013年11月25日礦區(qū)人社局批準(zhǔn)劉某提前退休，事實(shí)清楚，法律法規(guī)依據(jù)充分。關(guān)于劉某提出在“省參加企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)人員提前退休（職）審批表”中沒有其本人簽字確認(rèn)，審批程序違法的問題，對(duì)于符合特殊工種提前退休條件的人員，本人拒絕申請(qǐng)?zhí)崆巴诵莸?，可根?jù)原勞動(dòng)部《關(guān)于嚴(yán)格按規(guī)定辦理職工退休的通知》（勞險(xiǎn)字[1993]3號(hào)）第二條規(guī)定由所在單位申報(bào)、主管部門同意、社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)審核、勞動(dòng)部門批準(zhǔn)的方式進(jìn)行。劉某認(rèn)為礦區(qū)人社局違反法定程序批準(zhǔn)其退休錯(cuò)誤的上訴理由沒有事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)，上訴理由不能成立。判決駁回劉某的訴訟請(qǐng)求。

劉某不服一、二審判決，向最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彙Ｗ罡呷嗣穹ㄔ赫J(rèn)為，根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》規(guī)定，特殊工種退休適用于所有的企業(yè)職工，其主要條件是企業(yè)職工從事特殊工種的時(shí)間是否累計(jì)達(dá)到法定年限，而并不是以職工從事特殊工種時(shí)的崗位性質(zhì)或者退休時(shí)的崗位性質(zhì)為要件。凡是從事特殊工種時(shí)間累計(jì)達(dá)到法定年限的企業(yè)職工均可以按特殊工種的法定退休年齡辦理退休。劉某訴稱特殊工種退休只適用于工人（生產(chǎn)操作崗位）而不適用于干部（管理技術(shù)崗位），并以其退休前崗位為管理技術(shù)崗位，從而不符合特殊工種退休條件的主張缺乏法律依據(jù)。礦區(qū)人社局批準(zhǔn)劉某按特殊工種提前退休，事實(shí)清楚，依據(jù)充分。裁定駁回劉某的再審申請(qǐng)。[（2014）甘行終字第103號(hào)行政判決，（2016）最高法行申4258號(hào)行政裁定]

評(píng)析

█ 一、特殊工種退休的目的與條件

特殊工種退休制度是我國(guó)一項(xiàng)特殊的退休制度，鑒于長(zhǎng)期從事高空、高溫、井下、特別繁重體力勞動(dòng)以及其他有毒有害工作對(duì)身體健康存在一定程度的損害，為了彌補(bǔ)這一損害，特殊工種退休制度允許這類工人早于正常退休年齡退休。從養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系來(lái)看，這一制度也具有合理性。長(zhǎng)期從事有毒有害工作者的人均壽命可能更低，其可以獲得的養(yǎng)老金凈值也會(huì)更低，為了使每位被保險(xiǎn)人獲取的養(yǎng)老金凈值更趨公平，亦有必要讓這類勞動(dòng)者更早退休，更早領(lǐng)取養(yǎng)老金，拉長(zhǎng)其養(yǎng)老金領(lǐng)取期限，提升其養(yǎng)老金領(lǐng)取凈值。

特殊工種退休制度的主要法律依據(jù)是國(guó)務(wù)院《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》，還有國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院主管部門、地方政府及其主管部門的規(guī)范性法律文件。根據(jù)這些法規(guī)和政策，特殊工種退休的基本條件是：（1）從事法定的特殊工種。目前，國(guó)家對(duì)特殊工種實(shí)行目錄管理，只有列入特殊工種目錄的工種才屬于特殊工種。（2）從事特殊工種達(dá)到規(guī)定的年限，根據(jù)類型的不同，分別為8年、9年、10年及以上。（3）特殊工種退休年齡男性為55周歲，女性為45周歲。（4）繳費(fèi)年限滿15年。本案中，劉某符合這些條件，法院對(duì)此的處理是正確的。

█ 二、特殊工種退休的申請(qǐng)主體

本案較大的一個(gè)爭(zhēng)議點(diǎn)是，劉某拒絕申請(qǐng)退休，用人單位啟動(dòng)退休程序是否合法。法院對(duì)此認(rèn)為，可由所在單位申報(bào)、主管部門同意、社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)審核、勞動(dòng)部門批準(zhǔn)的方式進(jìn)行。

從目前的退休申請(qǐng)(養(yǎng)老金申領(lǐng))實(shí)踐看，對(duì)于在用人單位參保的職工，其退休申請(qǐng)均由用人單位辦理，無(wú)論是社會(huì)保險(xiǎn)行政部門還是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不直接面向參保職工個(gè)人辦理手續(xù)。從這一政策及慣例來(lái)看，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門依據(jù)用人單位的申報(bào)材料批復(fù)同意劉某特殊工種退休，且劉某確實(shí)符合特殊工種退休條件，因此人社部門的退休審批具有合法性。

但是，如果深入分析退休審批行政行為的法律屬性，其合理性值得進(jìn)一步探討。退休審批行政行為屬于依申請(qǐng)的行政行為，行政主體不能主動(dòng)實(shí)施該行政行為，而需權(quán)利人或利害關(guān)系人提出申請(qǐng)。傳統(tǒng)實(shí)踐以及本案中法院顯然認(rèn)為，用人單位有權(quán)利為勞動(dòng)者申請(qǐng)辦理退休手續(xù)，這必然要明確，用人單位在養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系中的法律地位是什么？其申請(qǐng)退休的權(quán)利淵源是什么？在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系中，用人單位僅屬于投保人，勞動(dòng)者屬于投保人、被保險(xiǎn)人和受益人，養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)屬于保險(xiǎn)人，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門屬于行政主管部門。對(duì)養(yǎng)老金的受領(lǐng)權(quán)利（申辦退休手續(xù)從屬于這一權(quán)利）是作為被保險(xiǎn)人和受益人的勞動(dòng)者的權(quán)利，用人單位作為投保人并不享有這一權(quán)利。只是基于雇主對(duì)雇員的照顧和保護(hù)義務(wù)，用人單位可以且應(yīng)當(dāng)幫助、協(xié)助勞動(dòng)者申辦退休，此時(shí)用人單位僅是勞動(dòng)者主張退休權(quán)利的履行輔助人。履行輔助人不能與權(quán)利人本人的意志相對(duì)抗。因此，如果勞動(dòng)者拒絕主張退休權(quán)利，用人單位不能違背勞動(dòng)者的意志。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，特殊工種退休申辦程序仍有完善之必要。

█ 三、退休是權(quán)利還是義務(wù)

用人單位能否直接為勞動(dòng)者申辦退休，還與對(duì)退休屬于權(quán)利還是義務(wù)的認(rèn)識(shí)有關(guān)。如果認(rèn)為退休是義務(wù)，那么用人單位作為管理主體具有督促勞動(dòng)者履行義務(wù)的職責(zé)，在勞動(dòng)者拒絕履行義務(wù)時(shí)，用人單位直接履行申辦職責(zé)以強(qiáng)制勞動(dòng)者退休，具有合理性。如果認(rèn)為退休是權(quán)利，而權(quán)利是不能強(qiáng)制履行的，用人單位自然不能強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者的退休權(quán)利，否則實(shí)際侵犯了勞動(dòng)者的權(quán)利。

從國(guó)務(wù)院《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》以及國(guó)務(wù)院《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行工人退休、退職暫行辦法的通知》的規(guī)定來(lái)看，退休不僅是勞動(dòng)者的一項(xiàng)權(quán)利，也具有義務(wù)的性質(zhì)，用人單位可以強(qiáng)制勞動(dòng)者退休、退職。但是，這些規(guī)則是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期制定的，用人單位在該時(shí)期尚有行政管理職責(zé)。在現(xiàn)代養(yǎng)老保險(xiǎn)體系已經(jīng)建立、養(yǎng)老保障體制發(fā)生根本變化的今天，已不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第十六條規(guī)定：參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人，達(dá)到法定退休年齡時(shí)累計(jì)繳費(fèi)滿十五年的，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金；參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人，達(dá)到法定退休年齡時(shí)累計(jì)繳費(fèi)不足十五年的，可以繳費(fèi)至滿十五年，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金；也可以轉(zhuǎn)入新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)或者城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定享受相應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。從文義解釋和整體解釋分析，這屬于對(duì)公民的賦權(quán)性規(guī)范而非義務(wù)性規(guī)范。

退休的本質(zhì)是養(yǎng)老金的受領(lǐng)，這是勞動(dòng)者的權(quán)利，勞動(dòng)者有權(quán)放棄自己的權(quán)利，用人單位以及其他主體不能干預(yù)；用人單位可以選擇的是，對(duì)于達(dá)到法定退休年齡、應(yīng)當(dāng)退休而拒絕退休者，終止勞動(dòng)合同，停止支付工資。■