吳曉林+謝伊云

摘要：商品房開發(fā)的快速擴(kuò)展以及《物權(quán)法》的出臺(tái)，為中國(guó)城市社區(qū)業(yè)主委員會(huì)的成立和發(fā)展提供了條件。從第一個(gè)業(yè)主委員會(huì)成立至今已近30年，但業(yè)主委員會(huì)的發(fā)展仍步履蹣跚，其治理功能也長(zhǎng)期被同一化地簡(jiǎn)單理解?；谏疃仍L談和問卷調(diào)查，精細(xì)化分析業(yè)主委員會(huì)“三個(gè)圈層”的治理功能，可以發(fā)現(xiàn)業(yè)主委員會(huì)內(nèi)部治理能力不足、參與社區(qū)治理的效果不佳、難以將正外部性溢入城市治理，總體而言城市社區(qū)業(yè)主委員會(huì)尚處于襁褓之中。由于受到內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)欠完善、業(yè)主群體公共意識(shí)不足、政策制度缺陷以及市場(chǎng)力量強(qiáng)勢(shì)的“四重阻抑”，業(yè)主委員會(huì)難以將有限的社區(qū)責(zé)任轉(zhuǎn)化為對(duì)城市的整體責(zé)任。業(yè)主委員會(huì)自一誕生就凸顯出個(gè)體房權(quán)維護(hù)的工具性特征，只是在短期內(nèi)可能與社群主義的組織形式發(fā)生偶合，在長(zhǎng)期的共同體發(fā)育過程中則困難重重，既不利于建構(gòu)以房權(quán)為中心的社群，也不利于構(gòu)建房權(quán)意識(shí)外溢到城市治理的正向鏈接。

關(guān)鍵詞：業(yè)主委員會(huì)；治理功能；商品房小區(qū)；社區(qū)治理；城市治理

中圖分類號(hào)：C912.83 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2018）01-0132-06

一、問題的提出

改革開放以后，我國(guó)商品房住宅開發(fā)探索起步。隨著單位制的逐步解體，原有的工廠住宅混合居住模式逐漸被商品房居住模式取代。1992年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)若干問題的通知》，明確指出“房地產(chǎn)行業(yè)將成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱之一”，房地產(chǎn)開發(fā)在全國(guó)全面擴(kuò)展。1998年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，標(biāo)志著商品房時(shí)代的全面到來(lái)。此后，中國(guó)商品房住宅面積大幅增長(zhǎng)，住宅竣工面積從1998年的14125.73萬(wàn)平方米劇增到2016年的77185萬(wàn)平方米，城鎮(zhèn)人均住房面積從1998年的18.7平方米增加到2016年的32.91平方米。

商品房社區(qū)在建設(shè)方式、配置方式和產(chǎn)權(quán)屬性上，都不同于以往的單位制社區(qū)。工作單位與生活單位日益分離，商品房小區(qū)由誰(shuí)來(lái)管、誰(shuí)來(lái)提供服務(wù)成為棘手問題。1981年，在借鑒香港經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，深圳市東湖麗苑小區(qū)成為內(nèi)地首個(gè)物業(yè)管理小區(qū)，該小區(qū)的物業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)在1985年得到深圳市房管局的肯定和推廣。1988年，深圳市出臺(tái)《住宅區(qū)管理細(xì)則》，正式提出“實(shí)行多層次、綜合性服務(wù)，統(tǒng)一收費(fèi)管理”的住宅區(qū)管理模式，新興的物業(yè)管理模式也逐步向上海等發(fā)達(dá)城市擴(kuò)散。1994年3月，建設(shè)部頒布《城市新建住宅小區(qū)管理辦法》，規(guī)定住宅小區(qū)“應(yīng)當(dāng)逐步推行社會(huì)化、專業(yè)化的管理模式，由物業(yè)管理公司統(tǒng)一實(shí)施專業(yè)化管理”。1995年、1997年、1999年，建設(shè)部先后召開了三次全國(guó)物業(yè)管理工作會(huì)議。物業(yè)管理行業(yè)迅速崛起，物業(yè)管理公司從2001年的約1.5萬(wàn)家增加到2014年底的10.5萬(wàn)家。但是，由于物業(yè)管理市場(chǎng)的發(fā)育及監(jiān)管制度的不完善，大量物業(yè)糾紛事件爆發(fā)出來(lái)，由物業(yè)糾紛引發(fā)的業(yè)主維權(quán)逐步成為席卷全國(guó)城市的普遍現(xiàn)象。為維護(hù)業(yè)主權(quán)益、有效解決物業(yè)糾紛，上世紀(jì)90年代初，業(yè)主委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“業(yè)委會(huì)”）應(yīng)運(yùn)而生。

1991年，深圳天景花園物業(yè)管理公司為平息一場(chǎng)業(yè)主與物業(yè)公司之間僵持不下的電費(fèi)糾紛，主動(dòng)在小區(qū)內(nèi)尋找熱心且理性的業(yè)主代表，成立了中國(guó)內(nèi)地第一個(gè)“業(yè)主管理委員會(huì)”，并在深圳市民政部門注冊(cè)為社團(tuán)法人。天景花園業(yè)主管理委員會(huì)的成立結(jié)束了小區(qū)物業(yè)公司與業(yè)主的對(duì)立狀態(tài)，將中國(guó)小區(qū)治理引入了物業(yè)公司與業(yè)主“共管”的新時(shí)代。

1994年，中國(guó)大陸首個(gè)地方性物業(yè)管理法規(guī)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)住宅區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例》出臺(tái)，深圳市商品房小區(qū)的“共管模式”獲得地方法規(guī)認(rèn)可，成為業(yè)主自治的示范，并向其他小區(qū)、城市擴(kuò)展?？赡芤?yàn)闃I(yè)委會(huì)本身發(fā)育不成熟，帶來(lái)了很多管理上的難題，政府又缺少對(duì)這種新生組織的管理方法，1999年深圳市人大常委會(huì)在關(guān)于修改《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)住宅區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例》的決定中取消了業(yè)委會(huì)的法人資格，規(guī)定業(yè)委會(huì)僅在一定條件下享有訴訟權(quán)。為了規(guī)范商品房小區(qū)物業(yè)管理，2003年6月國(guó)務(wù)院頒布《物業(yè)管理?xiàng)l例》，首次在國(guó)家層面提到“業(yè)主大會(huì)”，并明確了業(yè)委會(huì)作為業(yè)主大會(huì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能。2007年，全國(guó)人大頒布《物權(quán)法》，規(guī)定地方政府應(yīng)“指導(dǎo)與協(xié)助”成立業(yè)主大會(huì)和業(yè)委會(huì)。2009年，住建部制定了《業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則》，為業(yè)主大會(huì)和業(yè)委會(huì)的活動(dòng)提供了規(guī)范。全國(guó)各地相繼制定并實(shí)施地方性條例和規(guī)則，但都沒有明確認(rèn)可業(yè)委會(huì)的法人資格。

近年來(lái)，個(gè)別城市開始探索賦予業(yè)委會(huì)法人地位。例如，2011年，北京市實(shí)施《北京市住宅區(qū)業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則》，試行業(yè)主大會(huì)的法人資格；2013年，溫州市南塘五組團(tuán)社區(qū)作為試點(diǎn)，業(yè)委會(huì)在民政部門登記為社團(tuán)組織；2015年，深圳市在市住建局的大力推進(jìn)下，在羅湖區(qū)重新嘗試，允許業(yè)委會(huì)注冊(cè)為社團(tuán)法人；2016年，南京市頒布《南京市業(yè)主大會(huì)（業(yè)主委員會(huì)）在民政部門備案管理暫行辦法》，允許業(yè)委會(huì)依法在區(qū)民政部門備案為基層民間組織。

商品房社區(qū)土地出讓規(guī)模大、分布廣，業(yè)主和物業(yè)公司等的矛盾具有普遍性，它的“規(guī)模效應(yīng)”會(huì)通過各種機(jī)制傳導(dǎo)出來(lái)。在實(shí)踐過程中，業(yè)主以“房權(quán)”為核心，衍生出對(duì)“公民權(quán)”、“自治權(quán)”的伸張，可能將社區(qū)內(nèi)的“一階沖突”升級(jí)為“突破社區(qū)界限的二階沖突”①，挑戰(zhàn)城市基層的治理格局。那么，作為一種新生的社區(qū)組織形式，業(yè)委會(huì)對(duì)城市治理的作用究竟如何，背后隱藏的因果機(jī)制為何？這是一個(gè)需要鄭重回答的問題。

二、文獻(xiàn)回顧與研究方法

回顧既往研究，國(guó)內(nèi)外學(xué)界對(duì)業(yè)主組織的作用與功能給出了不同的解釋。

國(guó)外對(duì)業(yè)主組織的研究形成了兩類判斷。一些學(xué)者以俱樂部經(jīng)濟(jì)理論來(lái)解讀業(yè)主組織的作用，認(rèn)為其在城市治理中發(fā)揮了“私人政府”的功能②，有的學(xué)者認(rèn)為業(yè)主協(xié)會(huì)的管理模式減輕了政府的財(cái)政壓力和維穩(wěn)壓力，而且能與政府“互補(bǔ)、合作”③。另有一些學(xué)者則關(guān)注到業(yè)主組織在城市治理中可能發(fā)揮負(fù)面作用。例如，業(yè)主組織在規(guī)范鄰里民主的同時(shí)，對(duì)于小區(qū)外部具有排他性④。特別是，國(guó)外的業(yè)主組織因?yàn)楠?dú)立性比較強(qiáng)，在諸如環(huán)境、免稅、房?jī)r(jià)等項(xiàng)目上可能與政府討價(jià)還價(jià)，甚至可以發(fā)起抗?fàn)幓顒?dòng)，從而降低本社區(qū)對(duì)“負(fù)面公共設(shè)施”（例如污水處理廠）的享用水平⑤。endprint

國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)業(yè)委會(huì)也形成了兩類觀點(diǎn)。一些學(xué)者提出業(yè)委會(huì)挑戰(zhàn)了基層秩序，認(rèn)為業(yè)委會(huì)發(fā)起的維權(quán)行為不僅危及城市秩序，也對(duì)黨和政府的利益協(xié)調(diào)能力提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)⑥，而且業(yè)委會(huì)可能成為少數(shù)既得利益業(yè)主精英排斥大眾參與的“寡頭統(tǒng)治和準(zhǔn)派系政治”⑦。另一些學(xué)者則對(duì)業(yè)委會(huì)的作用抱持樂觀的態(tài)度，認(rèn)為業(yè)委會(huì)是城市中強(qiáng)大的新興組織力量，有助于城市自治組織化和市民參與規(guī)范化，從而營(yíng)造“非政治形式的公共領(lǐng)域”。由于業(yè)委會(huì)在居民產(chǎn)權(quán)意識(shí)、公民權(quán)利意識(shí)、自治權(quán)利意識(shí)蘇醒的基礎(chǔ)上發(fā)育，它還被一些學(xué)者視為我國(guó)公民社會(huì)的先聲⑧。

檢諸以往，國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)對(duì)業(yè)委會(huì)在城市治理中的作用的解讀主觀性偏強(qiáng)，有的離事實(shí)較遠(yuǎn)，既缺乏歷史的縱向分析，也缺乏橫截面因果關(guān)系的分析。另外，業(yè)委會(huì)涉及居民個(gè)體利益、社區(qū)共同利益以及城市公共利益，學(xué)界對(duì)業(yè)委會(huì)的性質(zhì)、功能大多只進(jìn)行了總體性描述，既沒有認(rèn)識(shí)業(yè)委會(huì)的復(fù)雜性，也沒有分析業(yè)委會(huì)行為的原因所在。

本文將引入“三個(gè)圈層”的分析框架，細(xì)分業(yè)委會(huì)“內(nèi)部治理—社區(qū)治理—城市治理”的三層次功能。其中，“內(nèi)部治理”指業(yè)委會(huì)內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)和過程；“社區(qū)治理”指業(yè)委會(huì)實(shí)現(xiàn)業(yè)主自治、參與社區(qū)治理的情況；“城市治理”是指業(yè)委會(huì)將積極功能鏈接到城市治理之中，推動(dòng)城市治理的良性發(fā)展。筆者對(duì)國(guó)內(nèi)各地業(yè)委會(huì)成員以及住建局負(fù)責(zé)人等26人展開了深度訪談。考慮到學(xué)界以往對(duì)業(yè)委會(huì)的研究主要集中在東部發(fā)達(dá)城市，缺乏全面性與代表性，本文特在中西部地區(qū)隨機(jī)抽取長(zhǎng)沙、武漢、太原、昆明、重慶、成都等六大城市，進(jìn)行了較大規(guī)模的問卷調(diào)查，共獲得1450份有效問卷。本文將基于深度訪談和問卷調(diào)查所獲得的資料，對(duì)業(yè)委會(huì)的三層次功能進(jìn)行分析。

三、難以產(chǎn)出的正外部性：業(yè)主委員會(huì)的“三重治理”分析

中國(guó)城市社區(qū)業(yè)委會(huì)的發(fā)展自一開始就并不快，例如濟(jì)南市在2001年就頒布了指導(dǎo)業(yè)委會(huì)成立的相關(guān)辦法，但是直到2003年，該市依法成立的業(yè)委會(huì)也僅有15家。自第一家業(yè)委會(huì)建立至今已近30年，但全國(guó)各城市業(yè)委會(huì)成立比例仍然不高，大多數(shù)城市業(yè)委會(huì)的成立比例在20%左右。從總體上看，中國(guó)城市社區(qū)業(yè)委會(huì)的發(fā)展仍步履蹣跚，其三個(gè)層次的治理功能仍然較弱。

（一）業(yè)委會(huì)的內(nèi)部治理能力較弱

業(yè)委會(huì)發(fā)揮自治功能的首要前提是有良好的內(nèi)部治理能力。但是，大多業(yè)委會(huì)的內(nèi)部治理能力不高。這里選取社會(huì)整合作為分析業(yè)委會(huì)內(nèi)部治理的依據(jù)，其中團(tuán)結(jié)、適應(yīng)、忠誠(chéng)和認(rèn)同是測(cè)量社會(huì)整合程度的主要指標(biāo)。結(jié)果顯示，業(yè)委會(huì)對(duì)業(yè)主的整合指數(shù)僅為13（總分為20）。

關(guān)于社會(huì)整合工具，學(xué)界主要提出了溝通交往、規(guī)則整合、利益整合、交換整合、參與整合和社會(huì)控制等六大工具⑨，本文對(duì)應(yīng)設(shè)計(jì)了六個(gè)問題，即對(duì)“業(yè)委會(huì)能與業(yè)主經(jīng)常溝通、公開信息”、“業(yè)委會(huì)規(guī)則制定比較完善”、“業(yè)委會(huì)能夠幫助業(yè)主維權(quán)”、“業(yè)主的建議、意見和困難總能得到業(yè)委會(huì)及時(shí)回應(yīng)”、“經(jīng)常參加業(yè)主集體活動(dòng)和重大事件決議等”、“業(yè)委會(huì)能夠理性引導(dǎo)和組織業(yè)主”的認(rèn)同度，以此來(lái)分析業(yè)委會(huì)整合工具的有效性。筆者以業(yè)主整合度作為因變量，業(yè)主的性別、年齡、文化程度、政治面貌和業(yè)委會(huì)成員身份等作為控制變量，六大社會(huì)整合工具作為核心自變量，建立了一個(gè)多元回歸模型。先把控制變量納入，建立模型一，再納入六大整合工具，建立模型二。兩個(gè)模型的sig值都顯著，且加入了六大整合工具后，模型二的顯著性和調(diào)整R方明顯比模型一高，說明核心自變量的加入提高了模型的解釋力⑩。但是，從統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)看，業(yè)主對(duì)業(yè)委會(huì)六大整合工具的評(píng)價(jià)均較低，認(rèn)同比例大多在30%左右，其中認(rèn)同“業(yè)委會(huì)規(guī)則制定比較完善”、“經(jīng)常參與業(yè)主集體活動(dòng)和重大事件決議等”的業(yè)主比例還低于30%。

同時(shí)，業(yè)委會(huì)還面臨異化的風(fēng)險(xiǎn)。業(yè)委會(huì)本應(yīng)是業(yè)主利益的代表，但是，有的業(yè)委會(huì)存在以公謀私的現(xiàn)象；有的業(yè)委會(huì)無(wú)視法律規(guī)定，取代業(yè)主大會(huì)行使權(quán)力；還有的業(yè)委會(huì)從成立開始就不受業(yè)主控制，與商業(yè)組織存在“幕后交易”，成為商業(yè)組織的代言人。一項(xiàng)對(duì)1999年至2012年間業(yè)主維權(quán)案例的統(tǒng)計(jì)顯示，業(yè)委會(huì)侵權(quán)的案例占業(yè)主糾紛的14.7%{11}。本文的統(tǒng)計(jì)顯示，在有業(yè)委會(huì)的社區(qū)中，69.8%的業(yè)主同業(yè)委會(huì)之間發(fā)生過矛盾，37.6%的業(yè)主認(rèn)為這種矛盾可能會(huì)升級(jí)。種種情況表明，在監(jiān)督缺位的情況下，業(yè)委會(huì)存在異化為“業(yè)偽會(huì)”的可能，業(yè)主對(duì)業(yè)委會(huì)的信任度逐漸下降，矛盾也愈加凸顯。

（二）業(yè)委會(huì)參與社區(qū)治理失靈

業(yè)委會(huì)在商品房社區(qū)治理中是協(xié)調(diào)業(yè)主、物業(yè)管理公司以及政府間關(guān)系的重要一元。統(tǒng)計(jì)顯示，高達(dá)82.8%的被訪業(yè)主遭遇過各類物業(yè)糾紛或沖突，83.4%的被訪業(yè)主認(rèn)為有必要成立業(yè)委會(huì)。但是，相關(guān)性檢驗(yàn)表明，業(yè)委會(huì)成立的原因與“被逼無(wú)奈”之間呈顯著相關(guān)（sig<0.01）。可以看出，多數(shù)業(yè)委會(huì)的成立起因于業(yè)主權(quán)益受損，對(duì)于很多業(yè)委會(huì)而言，幫助業(yè)主維權(quán)既是其參與社區(qū)治理的主要形式，又是其承擔(dān)的首要任務(wù)。

為此，本文選取業(yè)主的“維權(quán)方式偏好”、“維權(quán)方式評(píng)價(jià)”兩個(gè)指標(biāo)來(lái)衡量業(yè)委會(huì)參與社區(qū)治理的效果。結(jié)果顯示，當(dāng)業(yè)主權(quán)益受損時(shí)，僅39.7%的業(yè)主選擇通過業(yè)委會(huì)進(jìn)行維權(quán)，僅19.2%的業(yè)主認(rèn)為業(yè)委會(huì)維權(quán)作用比較大?，F(xiàn)實(shí)情況是，實(shí)際運(yùn)行且發(fā)揮作用的業(yè)委會(huì)比例很低。例如，長(zhǎng)沙市有500多家業(yè)委會(huì)，但真正發(fā)揮作用的不到100家，即使是在業(yè)委會(huì)成立率高達(dá)85%的上海，正常運(yùn)轉(zhuǎn)的業(yè)委會(huì)也僅占12%。并且，大部分業(yè)委會(huì)的治理作用發(fā)揮得并不理想，一項(xiàng)全國(guó)性的問卷調(diào)查結(jié)果表明，運(yùn)行良好的業(yè)委會(huì)僅占15%{12}。

（三）業(yè)委會(huì)的正外部性難以外溢到城市治理

值得肯定的是，現(xiàn)階段確實(shí)有業(yè)委會(huì)展示出了參與城市治理的正向功能。例如，2006年，廣州市多個(gè)業(yè)委會(huì)參與了當(dāng)?shù)厝舜罅⒎ú⑻峤涣俗灾螚l例意見稿；2011年，長(zhǎng)沙市一些業(yè)委會(huì)就湖南省實(shí)施《物業(yè)管理?xiàng)l例》提出意見；2011年，北京市北里小區(qū)的業(yè)委會(huì)成員首次當(dāng)選為區(qū)人大代表；2015年，合肥市多個(gè)業(yè)委會(huì)參加《安徽省物業(yè)管理?xiàng)l例（草案）》修訂意見座談會(huì)，一些意見被吸收為相關(guān)法律條文。但是，這樣的業(yè)委會(huì)還并非主流。研究發(fā)現(xiàn)，業(yè)委會(huì)難以突破其有限的維權(quán)屬性，將社區(qū)責(zé)任外溢至城市治理領(lǐng)域。endprint

首先，業(yè)委會(huì)的成立一開始就是以服務(wù)業(yè)主個(gè)體利益為第一要?jiǎng)?wù)，內(nèi)向性功能凸顯。高達(dá)50.2%的業(yè)委會(huì)成員認(rèn)為業(yè)委會(huì)是因業(yè)主權(quán)益受損被迫成立的，認(rèn)為業(yè)委會(huì)是為了自治而自愿發(fā)起的僅占29%。同時(shí)，法律對(duì)于業(yè)委會(huì)的要求僅是在小區(qū)內(nèi)部“規(guī)范物業(yè)管理活動(dòng)”，對(duì)于其參與城市治理的責(zé)任缺乏規(guī)定。從深層來(lái)看，業(yè)委會(huì)爭(zhēng)取消費(fèi)者主權(quán)的本質(zhì)與社區(qū)組織的外殼只是因?yàn)闃I(yè)主權(quán)益受損才發(fā)生了偶合，業(yè)主因?yàn)榉繖?quán)利益受損，急于尋找一種聯(lián)合行動(dòng)的組織形式，而業(yè)委會(huì)滿足了這種短期需求。因而，業(yè)委會(huì)更多地服務(wù)于個(gè)體消費(fèi)者主權(quán)，共同體主權(quán)意識(shí)較弱，對(duì)于城市治理的整體責(zé)任則更弱。

其次，業(yè)委會(huì)難以實(shí)現(xiàn)社區(qū)責(zé)任的外溢。商品房實(shí)際上在個(gè)體利益與公共利益之間劃出了一條分界線，其帶來(lái)的“屬地主義”和“利己主義”擴(kuò)張了公民個(gè)體利益的訴求，同時(shí)也壓縮了城市公共利益的主張。在特定時(shí)期，業(yè)委會(huì)被當(dāng)成維護(hù)業(yè)主個(gè)人權(quán)益的武器{13}。較多案例顯示，業(yè)主因短期利益走向聯(lián)合，問題一旦解決，業(yè)委會(huì)就難以維持甚至面臨解體。業(yè)委會(huì)本身可供動(dòng)員的資源有限，其活力往往取決于多數(shù)業(yè)主的受壓程度和共同意識(shí)。集體行動(dòng)一旦受挫，業(yè)主的利益就缺乏回饋，集體參與的行動(dòng)就難以產(chǎn)生效果，業(yè)委會(huì)和業(yè)主就從伙伴變?yōu)椤笆煜さ哪吧恕眥14}，更難以實(shí)現(xiàn)小區(qū)責(zé)任的外溢。

綜上，業(yè)委會(huì)給了業(yè)主動(dòng)員聯(lián)合的表層形式，卻因本身受短期利益的聯(lián)合驅(qū)動(dòng)，對(duì)內(nèi)缺乏整體利益的規(guī)劃與保護(hù)，對(duì)外缺乏對(duì)接整體城市利益的公共性，最終使集體行動(dòng)止步于業(yè)主維權(quán)，社區(qū)責(zé)任難以擴(kuò)展至城市治理領(lǐng)域，參與城市治理頂多是其最邊緣的副產(chǎn)品。

四、中國(guó)城市社區(qū)業(yè)主委員會(huì)遭受的“四重阻抑”

中國(guó)城市社區(qū)業(yè)委會(huì)發(fā)展近30年，為何其實(shí)際作用發(fā)揮仍然不理想？在實(shí)踐中，業(yè)委會(huì)受到多重因素的制約。

（一）業(yè)委會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的缺陷

業(yè)委會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的完善是其正常運(yùn)轉(zhuǎn)的保障。然而，目前相關(guān)法律法規(guī)集中于規(guī)定業(yè)委會(huì)的成立、職能等，對(duì)業(yè)委會(huì)內(nèi)部建設(shè)缺乏規(guī)范，大多數(shù)小區(qū)對(duì)業(yè)委會(huì)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)也缺乏關(guān)注。

首先，業(yè)委會(huì)的成員結(jié)構(gòu)削弱了其行動(dòng)力。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，在中西部六大城市的業(yè)委會(huì)成員中，61.8%的是年輕人。年輕人憑借一腔熱血參與業(yè)委會(huì)的工作是正?，F(xiàn)象，但是要讓業(yè)委會(huì)能夠充分運(yùn)轉(zhuǎn)，則不單單需要一時(shí)的熱情。年輕人由于工作繁忙、時(shí)間和精力有限，對(duì)于業(yè)委會(huì)工作的投入往往不足，這可能限制業(yè)委會(huì)的行動(dòng)力。

其次，業(yè)委會(huì)的治理欠缺專業(yè)性。一方面，大多數(shù)業(yè)委會(huì)成員的物業(yè)管理知識(shí)不足，既缺乏管理和服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，又缺乏監(jiān)督和評(píng)價(jià)物業(yè)管理公司的能力，因而無(wú)法對(duì)物業(yè)管理公司進(jìn)行實(shí)質(zhì)的、深層次的監(jiān)督，也無(wú)法對(duì)小區(qū)進(jìn)行專業(yè)管理和整體規(guī)劃；另一方面，業(yè)委會(huì)的自治能力不足，一些業(yè)委會(huì)以業(yè)主的“主人”自居，越過業(yè)主大會(huì)自行其是，且缺乏協(xié)商意識(shí)，嚴(yán)重影響了小區(qū)的物業(yè)管理秩序。

此外，大多業(yè)委會(huì)缺乏監(jiān)督機(jī)制?！段飿I(yè)管理?xiàng)l例》和相關(guān)法規(guī)對(duì)業(yè)委會(huì)監(jiān)督的形式、機(jī)構(gòu)和方式?jīng)]有明確規(guī)定，對(duì)業(yè)委會(huì)越權(quán)行為的法律效力以及對(duì)此應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任也沒有明確規(guī)定，加之社區(qū)內(nèi)部缺乏與業(yè)委會(huì)平行的監(jiān)事會(huì)，業(yè)主大會(huì)本身又比較松散，致使對(duì)業(yè)委會(huì)的監(jiān)督權(quán)無(wú)法落實(shí)，造成業(yè)委會(huì)“人人監(jiān)督，人人都沒法監(jiān)督”。

（二）業(yè)主群體公共意識(shí)不足

在濃厚的國(guó)家中心主義或威權(quán)主義思想的影響下，業(yè)主對(duì)于自治活動(dòng)的參與多是被動(dòng)的，對(duì)于業(yè)委會(huì)發(fā)起的行動(dòng)，很多業(yè)主抱有“旁觀者”和“搭便車”的心態(tài)，其間歇性的參與、冷漠疏離的參與態(tài)度乃至于謀私利的參與動(dòng)機(jī)，易導(dǎo)致共同行動(dòng)夭折。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，“參與率低”、“沒有時(shí)間”以及“沒有奉獻(xiàn)精神”是阻礙業(yè)主自治的主要原因，分別占總體樣本的55.6%、41.6%和37.4%。

在1450個(gè)被訪業(yè)主中，面對(duì)其他人上訪或游行時(shí)，表示同情而不參加的最多，達(dá)46.5%，表示愿意參加的僅占22.7%。這說明，當(dāng)集體行動(dòng)不涉及自身利益時(shí)，業(yè)主的參與缺乏動(dòng)力。社區(qū)業(yè)主對(duì)于他者的責(zé)任意識(shí)、對(duì)于小區(qū)的責(zé)任意識(shí)還未能構(gòu)建，不利于業(yè)委會(huì)構(gòu)建社區(qū)利益與城市整體利益的連接。

（三）政策制度對(duì)業(yè)委會(huì)的限制

無(wú)論是法律制度的規(guī)定，還是政府政策的執(zhí)行，都表現(xiàn)出對(duì)業(yè)委會(huì)行為的相應(yīng)限制。

第一，法律規(guī)定模糊，業(yè)委會(huì)治理行動(dòng)受阻。在小區(qū)建設(shè)階段，《物業(yè)管理?xiàng)l例》在“前期物業(yè)管理”一章中明文授權(quán)建設(shè)單位選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)，為后來(lái)業(yè)委會(huì)的成立以及與前期物業(yè)公司的矛盾埋下了隱患；在小區(qū)運(yùn)營(yíng)階段，雖然《物權(quán)法》第八十一條規(guī)定“業(yè)主可以自行管理建筑物及其附屬設(shè)施”，然而《物業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定小區(qū)物業(yè)管理由業(yè)主大會(huì)選聘物業(yè)管理公司，同時(shí)規(guī)定業(yè)主的行為需“按照物業(yè)服務(wù)合同約定”，倒置業(yè)主的合約委托人身份，限制了業(yè)委會(huì)對(duì)小區(qū)治理的選擇權(quán)。在現(xiàn)實(shí)中，也存在業(yè)委會(huì)行動(dòng)的法律困境。例如，作為小區(qū)內(nèi)人防工程的地下車庫(kù)，《人民防空法》規(guī)定“由投資者使用管理，收益歸投資者所有”，并未明確防空工程的所有權(quán)，《物業(yè)管理?xiàng)l例》則規(guī)定“業(yè)主依法享有物業(yè)共用部位、共用設(shè)施的所有權(quán)與使用權(quán)，建設(shè)單位不得擅自處分”，但是《湖南省人民防空工程產(chǎn)權(quán)管理辦法》明確規(guī)定人防工程“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有”，這等于與上位法之間存在沖突，使得業(yè)委會(huì)行動(dòng)困難重重。

第二，法律地位缺失，業(yè)委會(huì)行動(dòng)成本高。其一，業(yè)委會(huì)的法律訴訟困境。業(yè)委會(huì)在法律上的定位為無(wú)民事主體資格的業(yè)主團(tuán)體的內(nèi)部執(zhí)行機(jī)構(gòu)，《物權(quán)法》和各地方法規(guī)都回避了對(duì)業(yè)委會(huì)法律地位的規(guī)定，因此，當(dāng)業(yè)委會(huì)需要通過司法途徑維護(hù)小區(qū)權(quán)益時(shí)，只能以個(gè)人名義提起訴訟?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》第九十條規(guī)定“當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)加以證明”，這意味著業(yè)委會(huì)在訴訟中需要自行承擔(dān)舉證責(zé)任以及證據(jù)不足的負(fù)面后果，訴訟成本很高。其二，業(yè)委會(huì)的決策成本高?！段飿I(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定，小區(qū)內(nèi)所有重大事項(xiàng)必須經(jīng)過業(yè)主大會(huì)投票決定。但是，業(yè)委會(huì)召集業(yè)主大會(huì)的程序包括會(huì)議公告、發(fā)放和收回議題選票、統(tǒng)計(jì)結(jié)果、公告結(jié)果等流程，整個(gè)過程至少需要20天{15}。同時(shí)，業(yè)主大會(huì)決議需投票且達(dá)到“雙過半”或“雙三分之二”的要求?，F(xiàn)實(shí)情況是，許多新建小區(qū)的實(shí)際入住率很低。截至2015年底，我國(guó)城鎮(zhèn)住房空置率約在20%至25%之間。而且，我國(guó)大部分商品房社區(qū)的規(guī)模偏大，有的社區(qū)人口規(guī)模達(dá)到5萬(wàn)，甚至超過10萬(wàn)，達(dá)到30萬(wàn)、50萬(wàn)。這大大增加了業(yè)委會(huì)的行動(dòng)成本。endprint

第三，政府基于維穩(wěn)邏輯，形成對(duì)業(yè)委會(huì)的制約。由于業(yè)委會(huì)自成立開始就以維權(quán)為要?jiǎng)?wù)，根據(jù)民政部和各地關(guān)于支持社會(huì)組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見和政策，維權(quán)類社會(huì)組織無(wú)法獲得“重點(diǎn)培養(yǎng)、優(yōu)先發(fā)展”的地位，業(yè)委會(huì)被很多地方歸于“維權(quán)類組織”序列，處于事實(shí)上的限制狀態(tài)。同時(shí)，很多地方政府將業(yè)委會(huì)視為城市基層秩序的“亂源”，它們往往將業(yè)委會(huì)成立的籌備權(quán)、指導(dǎo)權(quán)演變?yōu)楦深A(yù)權(quán)和控制權(quán)，制約業(yè)委會(huì)的成立。

（四）市場(chǎng)力量對(duì)業(yè)委會(huì)的制約

市場(chǎng)具有趨利性。在商品房小區(qū)，房產(chǎn)商和物業(yè)公司亂收費(fèi)、“偷食”公共收益、巧取豪奪房屋公共維修基金、挪用水電費(fèi)等現(xiàn)象比比皆是，嚴(yán)重侵犯了業(yè)主利益。

業(yè)委會(huì)作為業(yè)主自組織，在參與社區(qū)治理的過程中，勢(shì)必涉及與房產(chǎn)商、物業(yè)公司的博弈，但是在實(shí)際過程中，業(yè)委會(huì)難以與市場(chǎng)力量抗衡。因?yàn)楹芏鄻I(yè)委會(huì)的成立源于業(yè)主權(quán)益受損，業(yè)委會(huì)發(fā)起的維權(quán)行動(dòng)肯定會(huì)損害商業(yè)組織的既得利益，商業(yè)組織便百般阻礙業(yè)委會(huì)的成立。例如，有的開發(fā)商拖延甚至拒絕提供業(yè)委會(huì)成立必要的書面申請(qǐng)、樓盤概況、商品房樓層備案登記表等材料；有的物業(yè)公司則利用為業(yè)主大會(huì)分發(fā)、收集、統(tǒng)計(jì)選票的便利，操控業(yè)委會(huì)的選舉。

此外，市場(chǎng)組織本身力量強(qiáng)大，形成對(duì)業(yè)委會(huì)的制約。一方面，在小區(qū)“包干制模式”中，物業(yè)公司承接了政府在小區(qū)內(nèi)的部分職能，并且直接向業(yè)主收取物業(yè)費(fèi)，因此小區(qū)內(nèi)部公共物業(yè)的使用和管理容易被物業(yè)公司壟斷。同時(shí)，對(duì)于商業(yè)組織財(cái)務(wù)不公開、做模糊賬甚至做假賬等行為，業(yè)委會(huì)也缺乏管理的主導(dǎo)權(quán)。另一方面，如上文所述，業(yè)委會(huì)的行動(dòng)成本很高。與之相對(duì)，房產(chǎn)商和物業(yè)公司不僅具有法律上的優(yōu)勢(shì)地位，而且擁有豐富的資源與社會(huì)關(guān)系。一旦業(yè)委會(huì)發(fā)起維權(quán)行動(dòng)，它們就能利用體制和市場(chǎng)兩個(gè)領(lǐng)域動(dòng)員、吸納資源，最終強(qiáng)有力地限制和打壓業(yè)委會(huì)的行動(dòng)。業(yè)委會(huì)與具有強(qiáng)大資本實(shí)力以及各種資源關(guān)系的房產(chǎn)商、物業(yè)公司進(jìn)行博弈，往往陷入“散沙對(duì)陣巨石”的困境。

五、結(jié)論與討論

近30年來(lái)，中國(guó)大陸業(yè)委會(huì)從無(wú)到有，顯示了普通居民從獲取“物權(quán)”到獲得“自治權(quán)”的進(jìn)步。因?yàn)榉繖?quán)的確定，城市業(yè)主群體比其他群體更有孕育現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)意識(shí)、公共領(lǐng)域意識(shí)的基礎(chǔ)，業(yè)委會(huì)的行動(dòng)過程至少讓參與的居民獲知了“可以與誰(shuí)交流”、“可以依靠誰(shuí)”的直觀體驗(yàn)，這是下一步參與公共生活的基礎(chǔ)。但是，中國(guó)城市社區(qū)業(yè)委會(huì)仍處于襁褓之中，它既不同于國(guó)外業(yè)主組織的俱樂部，又不同于一些國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)公民社會(huì)的“臆想”。其原因在于，與西方相比，中國(guó)城市業(yè)主的權(quán)威依賴、國(guó)家中心主義思想仍然濃厚，公共領(lǐng)域意識(shí)與社群主義仍然沒得到很好的發(fā)育。業(yè)委會(huì)自一開始就建立在維護(hù)個(gè)體房權(quán)利益的基礎(chǔ)之上，既缺乏社群意識(shí)的基礎(chǔ)，又缺乏建構(gòu)社群共同體的價(jià)值目標(biāo)，它背負(fù)的工具性使命遠(yuǎn)大于共同體使命。因而，業(yè)委會(huì)內(nèi)部治理的能力不足，參與社區(qū)治理的能力受限，更難談對(duì)整個(gè)城市治理的積極貢獻(xiàn)。（見圖1）由此，判斷業(yè)委會(huì)是否能以物權(quán)推動(dòng)公民權(quán)，特別是推動(dòng)社區(qū)責(zé)任轉(zhuǎn)化為城市責(zé)任，還需要時(shí)間檢驗(yàn)。

究其原因，現(xiàn)有的業(yè)委會(huì)還處于新舊力量博弈失衡的狀態(tài)之中，結(jié)構(gòu)缺陷導(dǎo)致了業(yè)委會(huì)自身的脆弱，業(yè)主的公共意識(shí)不足使得業(yè)委會(huì)先天不足、后天乏力，法律制度的缺陷以及強(qiáng)大的市場(chǎng)力量都制約了業(yè)委會(huì)的治理能力?？梢灾v，在缺乏成熟的管理經(jīng)驗(yàn)和社群傳統(tǒng)的背景下，自治組織之所以在博弈中處于劣勢(shì)，與城市政府事實(shí)上的親商主義和維穩(wěn)邏輯不無(wú)關(guān)聯(lián)，一定程度展現(xiàn)出城市治理中“政商聯(lián)盟”的弊端。這也從另一個(gè)角度說明，城市政府必須對(duì)新自由主義的城市治理有足夠的警惕和預(yù)估{16}。

必須正視業(yè)委會(huì)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然結(jié)果的事實(shí)，其本身并不是威脅城市穩(wěn)定的“亂源”。政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)換思路，把業(yè)委會(huì)視為城市治理的積極力量，賦權(quán)業(yè)主組織，促使其健康發(fā)展，超越個(gè)益維護(hù)工具的狹小視野，夯實(shí)共益組織的基礎(chǔ)，引導(dǎo)其發(fā)揮公益組織的能力。

注釋：

① 吳曉林：《房權(quán)政治：中國(guó)城市社區(qū)的業(yè)主維權(quán)》，中央編譯出版社2016年版，第192頁(yè)。

② B. W. Hawkins， S. L. Percy， Residential Community Associations and the American Intergovernmental System， Publius： The Journal of Federalism， 1997， 27（3）， p.61； S. OBrien， G. Bazemore， A New Era in Governmental Reform： Realizing Community， Public Organization Review， 2004， 4（3）， pp.205-219.

③ E. McKenzie， Privatopia： Homeowner Associations and the Rise of Residential Private Government， Yale University Press， 1994， p.25.

④ W. D. Keating， N. Krumholz， P. Star， Revitalizing Urban Neighborhoods， University Press of Kansas， 1996， pp.39-49.

⑤ E. J. Blakely， M. G. Snyder， Fortress America： Gated Communities in the United States， Brookings Institution Press， 1997， pp.39-45.

⑥ 鄒樹彬：《城市業(yè)主維權(quán)運(yùn)動(dòng)：特點(diǎn)及其影響》，《深圳大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2005年第5期。

⑦ 石發(fā)勇：《業(yè)主委員會(huì)、準(zhǔn)派系政治與基層治理——以一個(gè)上海街區(qū)為例》，《社會(huì)學(xué)研究》2010年第3期。

⑧ 陳鵬：《從“產(chǎn)權(quán)”走向“公民權(quán)”——當(dāng)前中國(guó)城市業(yè)主維權(quán)研究》，《開放時(shí)代》2009年第4期；劉安：《社區(qū)業(yè)主委員會(huì)的發(fā)展與城市社區(qū)自治》，《南京社會(huì)科學(xué)》2006年第1期；夏建中：《中國(guó)公民社會(huì)的先聲——以業(yè)主委員會(huì)為例》，《文史哲》2003年第3期。

⑨ 吳曉林：《社會(huì)整合理論的起源與發(fā)展：國(guó)外研究的考察》，《國(guó)外理論動(dòng)態(tài)》2013年第2期。

⑩ 為排除變量間共線性對(duì)模型結(jié)果的影響，本文驗(yàn)證了模型二的方差膨脹因子（VIF），其中最大的VIF值為2.966，遠(yuǎn)小于10，可認(rèn)為模型二不存在多重共線性。

{11} 盛智明：《社區(qū)治理中的物業(yè)糾紛和業(yè)主維權(quán)——基于全國(guó)191個(gè)案例的分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)內(nèi)部文稿》2014年第4期。

{12} 吳曉林：《把“互聯(lián)網(wǎng)+”融入社區(qū)治理》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年11月17日。

{13} 吳曉林：《從封閉小區(qū)到街區(qū)制的政策轉(zhuǎn)型：形勢(shì)研判與改革進(jìn)路》，《江漢論壇》2016年第5期。

{14} 何艷玲、鐘佩：《熟悉的陌生人：行動(dòng)精英間關(guān)系與業(yè)主共同行動(dòng)》，《社會(huì)學(xué)研究》2013年第6期。

{15} 盧海燕：《業(yè)主委員會(huì)制度的緣起、現(xiàn)實(shí)困境與制度選擇》，《城市問題》2007年第2期。

{16} 吳曉林、侯雨佳：《城市治理理論的“雙重流變”與融合趨向》，《天津社會(huì)科學(xué)》2017年第1期；吳曉林、侯雨佳：《新自由主義城市治理理論的批判性反思》，《中國(guó)行政管理》2017年第9期。

作者簡(jiǎn)介：吳曉林，中南大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，南開大學(xué)中國(guó)政府與政策聯(lián)合研究中心研究員，湖南長(zhǎng)沙，410083；謝伊云，中南大學(xué)地方治理研究院研究助理，湖南長(zhǎng)沙，410083。

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