陸 淵

上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，上海 200000

本文通過在《徐州市利國鎮(zhèn)總體規(guī)劃（2017-2030） 》編制中對徐州老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)行剖析，通過對徐州市利國鎮(zhèn)的區(qū)域關(guān)系、山水格局、產(chǎn)業(yè)升級等方面的研究，從總體規(guī)劃層面為資源型城市實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級提出建議。

1 徐州資源型城市轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)

作為江蘇老工業(yè)基地城市，徐州的轉(zhuǎn)型應(yīng)當(dāng)在生態(tài)環(huán)境重塑、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、區(qū)域空間整合等方面，探索轉(zhuǎn)型方向與路徑。

1.1 生態(tài)重塑—從空間松散擴(kuò)張到生態(tài)集約轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)變

長期以來，我國資源型城市的空間結(jié)構(gòu)在“緣礦而建”及“先生產(chǎn)、后生活”的影響下一般呈現(xiàn)過度分散的結(jié)構(gòu)特征。而徐州市在引導(dǎo)城市空間擴(kuò)展方面已從松散擴(kuò)張逐漸向調(diào)整用地結(jié)構(gòu)、存量土地挖潛的集約型轉(zhuǎn)變。在 《中共江蘇省委、江蘇省人民政府關(guān)于加快振興徐州老工業(yè)基地的意見》支持下，針對采煤塌陷地和礦山土地整理，原為建設(shè)用地性質(zhì)的采煤塌陷地經(jīng)復(fù)墾后可等面積置換為城市建設(shè)用地指標(biāo)，并將難以復(fù)墾的區(qū)域納入城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃，作為生態(tài)保育區(qū)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)和景觀重建。通過建設(shè)濕地生態(tài)公園、采石宕口生態(tài)改造、荒山綠化行動(dòng)等方式擴(kuò)大城市生態(tài)空間，使得徐州市森林覆蓋率達(dá)到30.86%以上，成為淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)唯一一個(gè)成功創(chuàng)建國家生態(tài)園林城市的城市。

1.2 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型—從單一的礦產(chǎn)開采加工到以先進(jìn)制造和科技創(chuàng)新為主的多元產(chǎn)業(yè)

徐州市產(chǎn)業(yè)功能與整個(gè)煤礦發(fā)展的生命周期規(guī)劃緊密相關(guān)，初步總結(jié)徐州市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型共經(jīng)歷了以下4個(gè)階段：建國初期，徐州積極響應(yīng)國家“優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)”的戰(zhàn)略方針，大力發(fā)展煤炭產(chǎn)業(yè)，奠定了該階段以原材料工業(yè)、基礎(chǔ)工業(yè)為主的重工業(yè)城市發(fā)展框架；改革開放以后，隨著煤炭資源逐漸枯竭、開采成本上升、資源產(chǎn)品供求關(guān)系變化等原因，該階段的城市功能仍以煤炭電力為主，但交通樞紐與地區(qū)性商業(yè)服務(wù)等功能有所提升；1994年徐州市調(diào)整行政區(qū)擴(kuò)大市區(qū)面積后，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)城市可持續(xù)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，注意生態(tài)環(huán)境保護(hù)、體現(xiàn)歷史文化名城及“山水城市”的環(huán)境特色，該階段的城市功能更注重歷史文化品牌、全國交通樞紐與區(qū)域商貿(mào)中心。2015年，徐州市三產(chǎn)首次超過二產(chǎn)，標(biāo)志徐州開始邁向服務(wù)業(yè)時(shí)代，逐步形成以區(qū)域性先進(jìn)制造、現(xiàn)代服務(wù)、產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新中心等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，發(fā)揮淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)中心城市功能。

1.3 空間整合—從礦城分離的二元空間結(jié)構(gòu)到極核發(fā)展的綜合城區(qū)

城市功能調(diào)整歷程與空間結(jié)構(gòu)發(fā)展模式具備相應(yīng)的階段性特征，直接影響徐州市空間結(jié)構(gòu)形成與發(fā)展。在從礦城分離的二元結(jié)構(gòu)向極核發(fā)展的綜合城區(qū)轉(zhuǎn)變的過程中，徐州城市空間經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：①解放后至90年代中期，伴隨著能源型工業(yè)快速發(fā)展，資源生產(chǎn)空間與主城區(qū)空間脫離。主城區(qū)整體格局沿主要交通線指狀展開，礦區(qū)因遠(yuǎn)離城市中心呈獨(dú)立發(fā)展態(tài)勢，形成“礦城分離的二元結(jié)構(gòu)”，空間拓展以工業(yè)用地為主，緊湊度較低。②1994年資源產(chǎn)業(yè)衰退，伴隨煤炭資源逐漸枯竭、開采成本不斷提高、生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化等問題，徐州市經(jīng)歷“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)調(diào)整期，北部“徐州金山橋經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)”與“銅山高新技術(shù)開發(fā)區(qū)”陸續(xù)成立，同時(shí)開展采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)工程，圈層式山水城區(qū)逐步形成。③2005年后，城市空間快速擴(kuò)張，伴隨京滬高鐵徐州東站正式投入使用，徐州市雙中心的城市格局逐步形成，“山、水、城、田”的生態(tài)基底基本錨固，城市格局逐步向區(qū)域中心城市轉(zhuǎn)變。

2 利國鎮(zhèn)資源型城市轉(zhuǎn)型實(shí)踐

2.1 利國概況

利國鎮(zhèn)位于徐州市銅山區(qū)北部，依托其豐富的鐵礦資源和鮮明的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，培育出百億鋼鐵產(chǎn)業(yè)。同時(shí)在社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展的同時(shí)，也面臨著“生態(tài)環(huán)境惡化、產(chǎn)業(yè)職能單一、城區(qū)建設(shè)滯后、文化特色不突出”等問題。

2.2 發(fā)展契機(jī)

新變化帶來新機(jī)遇，2016年銅山經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)正式獲批籌建省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，占地約6.25km2，是徐州唯一的鋼鐵循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園。同時(shí)徐州市委、市政府對推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化作出動(dòng)員部署，將利國等8個(gè)城鎮(zhèn)作為新型中心鎮(zhèn) （小城市） 進(jìn)行培育，打造成縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的副中心。本次規(guī)劃研究的總體目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)利國從傳統(tǒng)的資源型城鎮(zhèn)向生態(tài)型城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)變，規(guī)劃從生態(tài)優(yōu)先、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、空間整合、文化提升4個(gè)視角切入，提出了“湖濱生態(tài)新城、轉(zhuǎn)型示范園區(qū)、蘇魯邊界名驛、文化薈萃高地”的功能定位，以“經(jīng)開區(qū)發(fā)展”和“小城市建設(shè)”兩個(gè)方向?yàn)橹饕ナ郑剿鞒鞘修D(zhuǎn)型方向與路徑。

2.3 轉(zhuǎn)型路徑

2.3.1 “一帶一環(huán)”構(gòu)建城市生態(tài)高地

規(guī)劃梳理分析了利國鎮(zhèn)內(nèi)外山、水、林、田的自然生態(tài)要素，結(jié)合向湖發(fā)展的空間趨勢，依托九頂鳳凰山、微山湖區(qū)域及微山島嶼，形成山水相映的生態(tài)景觀風(fēng)貌區(qū)：對于山體，規(guī)劃結(jié)合不同山體情況，設(shè)計(jì)山脈植被與局部環(huán)山步道，錨固生態(tài)天際線，改善利國臨山難入山的情況；對于水體，規(guī)劃主要以微山湖岸線為依托，從“引湖入城”和構(gòu)筑濱湖景觀帶切入，貫通珍珠泉河沿岸與微山湖濱湖地帶，形成“一帶一環(huán)”的景觀綠廊，通過點(diǎn)線結(jié)合的方式，設(shè)置低線親水棧道、中線林中漫步、高線騎行三條慢行道，將湖濱公園與城市生活相融合；對于農(nóng)林地區(qū)，規(guī)劃依托基地不同的自然景觀條件和功能性質(zhì)劃分不同片區(qū)，以生態(tài)功能區(qū)引領(lǐng)各片區(qū)發(fā)展。各類風(fēng)貌形成各自景觀特色，同時(shí)又以水為脈、以山為核，構(gòu)筑利國的整體景觀風(fēng)貌。

在生態(tài)環(huán)境修復(fù)方面，規(guī)劃將利國鎮(zhèn)周邊因開采形成的難以復(fù)墾區(qū)納入綠地系統(tǒng)規(guī)劃，并作為山體功能區(qū)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)和景觀重建，擴(kuò)大城市生態(tài)空間。對于利國鐵礦周邊的塌陷地，利用采煤塌陷地復(fù)墾、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、濕地景觀開發(fā)等方式建設(shè)中央生態(tài)公園，營造具有城市生態(tài)休閑功能的柔性空間，改善利國乃至整個(gè)徐州北部地區(qū)生態(tài)環(huán)境。

2.3.2 區(qū)域協(xié)同引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)多元轉(zhuǎn)型

2.3.2.1 統(tǒng)籌周邊資源，凝聚轉(zhuǎn)型合力

利國鎮(zhèn)位于京滬走廊徐州段門戶位置，周邊10km2范圍內(nèi)分布著山東濟(jì)寧的韓莊鎮(zhèn)、棗莊的張山子鎮(zhèn)、賈汪的江莊鎮(zhèn)以及銅山的柳泉鎮(zhèn)。一方面，盡管利國鎮(zhèn)憑借其雄厚的鋼鐵基礎(chǔ)與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一定的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，但行政區(qū)內(nèi)的城鎮(zhèn)受中心城區(qū)極化作用較弱，跨行政區(qū)劃的城鎮(zhèn)空間聯(lián)系不足，導(dǎo)致利國與周邊城鎮(zhèn)區(qū)域協(xié)同的進(jìn)程很慢。另一方面，徐州北部地區(qū)重化重工、制造業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)特色突出，分別集中于銅山區(qū)的利國鎮(zhèn)、柳泉鎮(zhèn)及賈汪區(qū)的江莊鎮(zhèn)，3個(gè)小城鎮(zhèn)空間上相對集中，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)門類相似。所以規(guī)劃建議以建設(shè)徐州大都市區(qū)北翼門戶城市為突破點(diǎn)，以區(qū)域交通設(shè)施互通、區(qū)域產(chǎn)業(yè)要素整合、區(qū)域生態(tài)要素共治為目標(biāo)推進(jìn)區(qū)域協(xié)同一體化發(fā)展。

規(guī)劃首先從利國與賈汪、棗莊的道路交通聯(lián)系入手，規(guī)劃建議構(gòu)建利國與賈汪、徐州市區(qū)乃至棗莊的快速通道，提出建設(shè)旅游、生活、生產(chǎn)互不干擾的三類通道，加速利國與周邊城鎮(zhèn)的一體化進(jìn)程。產(chǎn)業(yè)政策方面通過利用現(xiàn)有的鐵路站與港口碼頭發(fā)展現(xiàn)代化的鋼鐵原材料及制品物流產(chǎn)業(yè)園，輻射整個(gè)淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)。利用利國鎮(zhèn)的門戶優(yōu)勢與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)帶動(dòng)周邊城鎮(zhèn)提升高新技術(shù)，強(qiáng)化研發(fā)轉(zhuǎn)型。生態(tài)共治方面提出沿微山湖綠帶貫通，釋放生態(tài)要素活力，塑造山水城市格局。主體產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元化并重。

在當(dāng)前產(chǎn)業(yè)優(yōu)化與創(chuàng)新發(fā)展背景下，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)多元、培育城市經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)是眾多資源型城市轉(zhuǎn)型的主要選擇路徑。在工業(yè)方面，以江蘇銅山省級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)為重要空間載體，以循環(huán)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向，立足東南鋼鐵、牛頭山鑄業(yè)、晟源鑄造等優(yōu)秀龍頭企業(yè)，重點(diǎn)培育產(chǎn)品關(guān)聯(lián)度大，上下游套配的高技術(shù)含量、高附加值、低消耗、低污染的優(yōu)勢冶金產(chǎn)業(yè)，努力將鋼鐵園區(qū)建設(shè)成為淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)特種材料、精密鑄件、工程機(jī)械的重要基地。

服務(wù)業(yè)方面，以山水文化旅游為發(fā)展重點(diǎn)，以現(xiàn)代物流服務(wù)為支撐，打造現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。利國自然、文化、歷史資源豐富，擁有微山湖風(fēng)景區(qū)、自宋代發(fā)源的冶鐵文化歷史及眾多歷史古跡，規(guī)劃建議結(jié)合湖島資源形成集觀光、休閑、養(yǎng)生、度假于一體的旅游產(chǎn)品，加快旅游資源開發(fā)和配套服務(wù)業(yè)發(fā)展，在利國“老八景”的資源優(yōu)勢基礎(chǔ)上，打造“利國新八景”，催生旅游服務(wù)功能。另外，規(guī)劃建議構(gòu)建鐵路、水運(yùn)、公路聯(lián)運(yùn)體系，積極對接銅山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、徐州煤焦化循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，打造現(xiàn)代物流中心，提升生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)質(zhì)量，并適時(shí)預(yù)留科技研發(fā)及孵化基地，作為地區(qū)產(chǎn)業(yè)提升與轉(zhuǎn)型的研發(fā)引領(lǐng)載體。

2.3.2.2 “向湖發(fā)展”優(yōu)化空間發(fā)展模式

在礦、城分離的管理體制下，利國鎮(zhèn)的空間發(fā)展始終面臨著礦、城博弈的困局，利國鎮(zhèn)現(xiàn)狀工業(yè)用地占比較高，且工業(yè)用地限制了城鎮(zhèn)空間向湖發(fā)展的可能。針對這一問題，規(guī)劃采用了生態(tài)敏感性方法來分析城鎮(zhèn)空間的布局與調(diào)整，得出利國生態(tài)敏感性特征，進(jìn)而提出合理調(diào)控用地布局的規(guī)劃建議：對于西部圍繞利國鐵礦發(fā)展的工業(yè)用地，規(guī)劃期內(nèi)原則上停止既有開礦區(qū)開采，逐步騰退高能耗低產(chǎn)能的重型工業(yè)，為城鎮(zhèn)空間向湖發(fā)展、貫通沿微山湖岸空間預(yù)留可能。對于北部礦區(qū)，依托江蘇銅山省級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)核心范圍，合理集約利用土地，發(fā)展鋼鐵循環(huán)產(chǎn)業(yè)，為遠(yuǎn)期市政交通設(shè)施接入預(yù)留可能,打破目前“礦城分離”的空間格局。

交通方面通過對利國鎮(zhèn)現(xiàn)狀交通發(fā)展條件梳理，建議現(xiàn)有104國道進(jìn)一步向東改線，在促進(jìn)客貨分流的同時(shí)也釋放了利國鎮(zhèn)區(qū)向湖發(fā)展的空間。從城鄉(xiāng)層面結(jié)合用地更新，完善路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，特別是環(huán)湖、環(huán)島濱水景觀路的構(gòu)建，增強(qiáng)鎮(zhèn)區(qū)與湖區(qū)的空間聯(lián)系。

此外，近期一方面憑借利國建設(shè)徐州市新型中心鎮(zhèn)（小城市）試點(diǎn)的政策優(yōu)勢，充實(shí)完善公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施，通過滾動(dòng)式開發(fā)引導(dǎo)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化，另一方面恢復(fù)遭開山采石破壞的生態(tài)環(huán)境，改善鎮(zhèn)區(qū)城市風(fēng)貌。遠(yuǎn)期引導(dǎo)城市建設(shè)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整，重點(diǎn)整合壓縮工業(yè)用地，通過城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化推動(dòng)利國資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

3 結(jié)語

資源型城市轉(zhuǎn)型涉及經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境等多個(gè)方面的調(diào)整優(yōu)化，其產(chǎn)業(yè)基地與綜合城區(qū)的雙重角色決定了城市必須采取以多元結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)振興，與以人為本的新型城鎮(zhèn)化相結(jié)合的路徑。政府和企業(yè)作為實(shí)施城市轉(zhuǎn)型升級的兩大主體，應(yīng)積極探索融合城市、礦企、居民等多方利益的協(xié)同規(guī)劃機(jī)制，引導(dǎo)空間形態(tài)轉(zhuǎn)變與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型平衡發(fā)展，并將工礦廢棄地的生態(tài)修復(fù)納入到城市生態(tài)格局的系統(tǒng)性規(guī)劃中，有效整合城市潛在生態(tài)資源，推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型。

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