史春林 史凱冊

中俄界河包括位于黑龍江省的黑龍江、烏蘇里江、松阿察河、興凱湖、綏芬河以及位于內(nèi)蒙古東北部的額爾古納河。中俄界河通航里程約為2661千米，把中國黑龍江水系的7200多千米的航道和俄羅斯阿穆爾河水系的6000多千米的航道以及我國19座和俄方15座的水運口岸緊密地聯(lián)系在一起，使之成為兩國共同的水資源和水運通道，因此界河搜救任務(wù)十分繁重，中俄兩國對此高度重視并進行了相關(guān)合作，但也面臨一些問題，需要雙方進一步采取有效措施全面加強界河搜救合作，從而更好地保障界河水運安全與保護界河生態(tài)環(huán)境。

1 中俄加強界河搜救合作必要性及重要性

近年來中俄界河由于各種原因事故多，搜救任務(wù)重。而中俄兩國作為友好鄰邦，對界河搜救負有不可推卸的責任和義務(wù)，因此加強界河搜救合作有助于提升雙方的搜救能力，保障航行安全，減少人員和財產(chǎn)損失以及防止環(huán)境污染，為中俄開展邊境貿(mào)易和人員往來提供有力安全支持。同時也有助于增進兩國互信與友誼，實現(xiàn)互利雙贏。

1.1 中俄界河險情及其搜救特性

（1）界河搜救需要超越國界與種族等對遇險人員進行及時救助。如2014年5月1日開始施行的《黑龍江省水上搜尋救助條例》強調(diào)要建立界河、界湖以及國外搜救合作機制，確保被搜救人員得到有效救助。同樣界河溢油清除也是如此，如2009年7月7日開始施行的《黑龍江省通航水域船舶溢油應急預案》提出，如果界河發(fā)生船舶溢油事故，中俄兩國應不分國別，按順序優(yōu)先保護雙方城市的水源地、自然保護區(qū)、城市岸線等區(qū)域。

（2）界河險情發(fā)生具有突然性、緊迫性、關(guān)聯(lián)性、流動性和不確定性，其影響范圍并不受行政管轄區(qū)域和國界的限制，為此界河搜救遵循就近、就便原則以保證時間優(yōu)先，因此有必要開展跨境合作。

（3）界河搜救具有開放性與綜合性，參與搜救單位呈現(xiàn)多元化，因而具有跨國性。

（4）界河搜救具有多樣性、擴散性、復雜性、危險性和艱巨性，特別是重特大事故發(fā)生后僅靠單個國家力量難以獨自應對時需要相鄰國家伸出援手，這是一種最優(yōu)選擇，不但可提高搜救效率和成功率，而且可大大降低搜救成本。

1.2 中俄界河搜救責任重大

（1）從自然條件來看，中俄界河氣象、航道等一些不利條件會影響到水運安全。其一，黑龍江流域降水的年際變化較大且階段性明顯，連續(xù)多雨和少雨會交替出現(xiàn)，造成洪澇災害或枯水期等影響航運。其二，黑龍江上游屬于山谷河流，河道灘多、彎曲、狹窄，水流混亂。而且季節(jié)性變化較大，一場暴雨即可使水位迅速上漲1-2米，雨過天晴后水位在一天內(nèi)就能回落1米，這樣水位急漲急落容易引起船舶翻沉、擱淺等事故。而中游則屬于平原河流，河道具有寬、淺等特點，容易造成泥沙淤積，形成礙航淺灘。另外，黑龍江干流界河段的江中島嶼星羅棋布也影響航運。其三，黑龍江流速很快，通常流速在2米/秒，如果發(fā)生溢油事故會遠超溢油漂移的速度，再加之江面有時風速很大，如果應急不及時，溢油會很快擴散，造成大面積污染。而且相對于海上原油的溢油還有很大不同，目前中俄界河所運載的大部分為成品油，使得油污清除更為復雜和危險。其四，界河每年的凌汛、流冰會對航運造成一定危害。而冬季固冰通道運輸安全問題更為嚴峻，且在隆冬嚴寒的天氣里進行冰上救助困難重重。其五，中俄界河由于受水流、冰凌、風浪、雨水等沖刷以及人為活動的影響，會造成河道坍岸、切割、片坡、滾動和改道等問題，危及航道穩(wěn)定。其六，中俄界河航道基本處于自然狀態(tài)，航道疏浚和維護能力相對不足。在這種情況下，船舶觸礁、擱淺、翻扣、沉沒等事故頻發(fā)。而中俄界河又處于高緯度地區(qū)，水溫常年偏低，落水船員很快就會被凍僵。這不僅影響界河區(qū)域內(nèi)社會經(jīng)濟穩(wěn)定，而且還會牽動中俄兩國政治與外交關(guān)系，特別是船舶溢油造成的跨境水污染問題有時還會由于處理不當而形成跨境區(qū)域公共危機。

（2）從社會經(jīng)濟活動來看，中俄界河航運繁忙，船舶流量大、密度高，同時其他各種涉水工程和活動較多，也容易發(fā)生各種事故。近年來隨著中國振興東北老工業(yè)基地的戰(zhàn)略部署與俄羅斯遠東大開發(fā)計劃的實施以及雙方合作的開展，再加上水運具有成本低、運量大等優(yōu)勢，因此近年來兩國在界河無論是各自的水運量和客運量還是雙方之間開展貿(mào)易的水運量和人員往來的客運量都有較大幅度的增長。同時與中俄界河有關(guān)的各種工程建設(shè)項目在增多，如中俄原油管道穿越黑龍江工程建設(shè)、同江中俄跨江鐵路大橋和其他各種浮橋建設(shè)、額爾古納河界河中心島建設(shè)以及各種水電站、泄洪閘和堤壩修筑等工程建設(shè)。另外，與界河有關(guān)的各種大型文體活動也在增多，如中俄戲水狂歡節(jié)、黑河中俄國際風情節(jié)、橡皮艇橫渡中俄界江等活動。在這種情況下，界河面臨著極大的安全壓力。其一，中俄對應口岸通過界河的跨境船舶在增多，同時順著界河航行的船舶也在增多，船舶縱橫交叉航行容易造成碰撞等事故。特別是水翼船、氣墊船等新型船舶的引進實現(xiàn)了客運船的高速化，也增加了船舶發(fā)生碰撞的概率。其二，煤炭、建筑材料等大宗貨物運輸促使貨船大型化，對航道水深的要求不斷提高，而枯水期的淺灘航道會達不到通航要求，容易發(fā)生擱淺而堵塞航道。其三，在界河航行的船只種類繁多，目前有工程船、木材船、煤炭船、礦石船、油料船、糧食船、集裝箱船、滾裝船、客船、渡船、駁船、漁船、推輪、快艇等各類機動船在航行，最大的船為千噸級，最小的船只有幾噸，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)船、農(nóng)用船數(shù)量龐大，甚至還有木排、竹筏在航行。這些用途各異，大小不一的船只同時在界河中密集穿梭往來，很容易發(fā)生碰撞等事故。

（3）從人為因素來看，其一，受經(jīng)濟利益的驅(qū)動，一些運輸企業(yè)存在短期行為，只顧多拉快跑，而在船只航行安全方面投入不足，造成船舶失修、帶病航行。特別是近年來個體私營船只在增多，他們更是忽視安全生產(chǎn)，運輸船舶老舊，技術(shù)落后，安全性能差，通信導航裝備配置不全，甚至還有“三無船舶”在非法營運。其二，船員構(gòu)成復雜，一些船員素質(zhì)低，業(yè)務(wù)能力不足，安全意識差，從而影響航運安全。其三，中俄兩國有關(guān)部門對界河在流凌期、冰封期的一些新興航運方式缺少安全監(jiān)管，航運安全管理未知領(lǐng)域較大。

1.3 中俄界河搜救合作有助于增進兩國互信和友誼

由于界河搜救合作屬于國際人道主義行為，所以能為雙方加強交流與溝通提供極好的手段。中俄界河是兩岸人民世代交流溝通、友好合作的紐帶，界河搜救關(guān)乎兩岸人民的共同利益，因此通過加強界河搜救合作造福兩岸居民，有助于拉近彼此的心理距離，增進雙方互信和兩國人民的傳統(tǒng)友誼，改善兩國民間感情，從而有利于營造穩(wěn)定、和諧的社會經(jīng)濟發(fā)展的邊境環(huán)境，為雙方共同維護界河和平與繁榮奠定廣泛、堅實、持久的民意基礎(chǔ)。如2009年8月18日以“加強中俄交流合作，共創(chuàng)安全生態(tài)界河”為主題的中俄首次聯(lián)合搜救演習的成功舉辦就引起兩國社會各界的廣泛關(guān)注和一致好評，在國內(nèi)外產(chǎn)生重大影響。對此有媒體評論說，演習在加強中俄兩國友好合作，強化政府應對公共危機能力，促進社會和諧等方面都具有十分重要意義。

2 中俄界河搜救合作回顧及面臨的問題

2.1 中俄界河搜救合作回顧

2.1.1 簽訂界河搜救合作協(xié)議

（1）在國家層面，2010年中俄總理定期會晤委員會運輸合作分委會第14次會議將界河海事合作備忘錄列入會議紀要，并在2011年第15次分委會上簽署生效。

（2）在省級層面，2008年以來黑龍江海事局與俄聯(lián)邦有關(guān)單位簽署了一系列有關(guān)搜救合作的協(xié)議，強化了界河安全監(jiān)管和應急搜救工作，如2009年5月黑龍江海事局與俄聯(lián)邦阿穆爾流域國家海河監(jiān)督管理局簽訂了推進中俄界河聯(lián)合搜救演習計劃等方面的協(xié)議。

（3）在地市級層面，如2015年11月黑河海事局與俄聯(lián)邦阿穆爾州緊急情況事務(wù)總局簽訂了《關(guān)于預防、應對界河水上突發(fā)事件和信息交流的合作協(xié)議》。

2.1.2 制訂界河搜救合作規(guī)章制度

2010年4月新修訂的《中俄國境河流航行規(guī)則》在相關(guān)章節(jié)和條款增補了界河搜救合作的要求，如在第五章“救助和海損事故處理”中規(guī)定，有船遇難或發(fā)現(xiàn)有人落水時附近的一切船舶均應立即施救，如果雙方船舶發(fā)生碰撞事故，船舶駕駛員應立即向各自有關(guān)機關(guān)報告并采取救助措施。

2.1.3 編制界河搜救合作應急預案

為提高雙方在界河應急處置的協(xié)調(diào)反應，最大限度地控制界河突發(fā)事件造成的損害，2015年9月15日佳木斯海事局與俄聯(lián)邦猶太自治州緊急情況總局簽署了《界河水上突發(fā)事件應急預案》。該預案明確了雙方的職責、界河突發(fā)事件的分類、事件分級及通報、應急響應和處置等內(nèi)容。

2.1.4 舉辦界河搜救合作演習

（1）從綜合性聯(lián)合搜救演習來看，2009年、2011年、2013年、2015年中俄兩國分別以“加強中俄交流合作，共創(chuàng)安全生態(tài)界河”、“加強中俄應急合作，共建平安綠色界江”、“提升應急反應能力，打造平安生態(tài)界河”、“提升應急反應，打造平安界河”為主題，在黑河和布拉格申維斯克之間水域舉行了4次高層次、大規(guī)模、全方位、多科目、立體式應急聯(lián)合演習。

（2）從專項性聯(lián)合搜救演習來看，2009年、2013年、2016年黑河海事局與俄方有關(guān)部門先后舉行了溢油應急聯(lián)合演習、冰上聯(lián)合搜救演習以及搜救設(shè)備操作聯(lián)合演習等，進一步提高了雙方界河應急反應能力。

2.1.5 開辟界河搜救合作應急快速通道及開展應急聯(lián)合行動

（1）為保障界河聯(lián)合搜救的及時性與有效性，2012年5月黑河海事局與俄聯(lián)邦阿穆爾州布拉戈維申斯克市港口檢查、航行監(jiān)督部門建立了“兩國一城”無國界突發(fā)事件聯(lián)合搜救機制，即一旦界河發(fā)生突發(fā)應急事件，將開啟“無國界、無障礙、無許可”的應急反應“綠色通道”，在事先同俄方邊檢取得溝通的情況下，對出境參加救助船舶及人員可事后補辦相關(guān)出港（境）手續(xù)，保證第一時間快速實施救援。

（2）近年來中俄界河搜救部門攜手合作，多次聯(lián)動處置突發(fā)事件，成功完成對界河遇險人員和船只搜救以及溢油清除等任務(wù)，較好履行了相關(guān)國際義務(wù)與職責。如2009年11月中國“龍推312”號船隊因冰阻20人遇險，經(jīng)雙方共同努力，遇險人員被成功解救并避免了污染發(fā)生。

2.2 中俄界河搜救合作面臨的問題

2.2.1 合作信息交流與共享面臨的問題

（1）中俄有關(guān)搜救機構(gòu)到目前還沒有建立起界河搜救信息共享平臺。如根據(jù)黑河海事局與俄聯(lián)邦阿穆爾州緊急情況事務(wù)總局的商定，雙方只在每月單周周四的上午9時進行定期信息交流活動，而界河事故發(fā)生卻具有突發(fā)性與不確定性，因此界河發(fā)生突發(fā)事件時由于缺少即時的聯(lián)絡(luò)與溝通途徑，無法及時進行信息傳遞，從而在一定程度上降低了聯(lián)合搜救的效率與成功率。

（2）按照國際組織的有關(guān)要求，搜救部門在開展國際合作時的工作語言應為英語。但中俄兩國的母語都不是英語，這樣信息交流與溝通會面臨準確性的問題。

（3）中俄遇險報警電話號碼各不相同。中國的水上搜救責任區(qū)有專門的遇險報警電話“12395”，但由于中國宣傳不夠，有些人并不知道這個專用報警電話，一些船員在遇險時一般還是先打“110”報警，再轉(zhuǎn)到“12395”。而俄羅斯并沒有水上專用報警電話，火警“101”、匪警“102”、急救“103”。此外，也可撥打“112”轉(zhuǎn)接至上述緊急救助電話。實際上船只在界河遇險時有時很難確定自己遇險的位置屬于中俄哪個國家管轄的水域，這樣會面臨著向誰報警及報警后中轉(zhuǎn)、銜接與協(xié)調(diào)等一系列問題。

（4）目前在界河近岸航行的小型船基本上沒有安裝專用通信設(shè)備，一般是使用手機作為通信工具，但手機信號具有不穩(wěn)定與覆蓋范圍有限的弊端。

2.2.2 合作法規(guī)與制度建設(shè)面臨的問題

國際上界河搜救合作通常是通過達成具備法律效力的專門協(xié)定來統(tǒng)一約束與規(guī)范有關(guān)國家的搜救行為，協(xié)調(diào)搜救各方權(quán)利與義務(wù)。但目前中俄兩國還未從國家層面就界河搜救合作達成正式與專門的雙邊協(xié)定，雖然在有關(guān)協(xié)議和備忘錄中涉及到界河搜救合作的規(guī)定，但這些協(xié)議和備忘錄層次較低，約束性較差，缺少針對性、適用性和可操作性。

2.2.3 合作系統(tǒng)性與層次性面臨的問題

（1）到目前中俄還沒有建立起跨國的聯(lián)合指揮與協(xié)調(diào)的專門機構(gòu)來組織界河搜救聯(lián)合行動，缺少指導搜救合作的整體戰(zhàn)略規(guī)劃。

（2）目前雙方還是以政府專業(yè)搜救部門合作為主，而社會救助力量多元參與不足，無法應對界河日益多樣、復雜多變的險情事故，特別是溢油的清除。

2.2.4 合作管理與資源面臨的問題

（1）中俄兩國界河搜救管理部門的組織架構(gòu)和管理模式存在很大差異。目前中國在國家層面主要由交通運輸部中國海事局及中國海上搜救中心負責界河搜救協(xié)調(diào)與指導工作。地方層面主要由黑龍江海事局及其佳木斯、黑河分支海事局以及黑龍江省水上搜救指揮中心及其下設(shè)佳木斯、黑河地（市）級水上搜救中心來具體處理界河搜救工作。而俄羅斯界河搜救管理機構(gòu)則比較復雜，在國家層面主要有俄聯(lián)邦交通部海運和河運署下屬的交通安全管理局、俄聯(lián)邦內(nèi)務(wù)部緊急情況事務(wù)部下設(shè)的海洋和河流救災協(xié)調(diào)委員會等。在地方層面主要有俄聯(lián)邦阿穆爾流域國家航道航政局和國家海河監(jiān)督管理局。另外，還有哈巴羅夫斯克、布拉戈維申斯克等城市的港務(wù)監(jiān)督、航行監(jiān)督等部門。由此可見，中俄兩國界河搜救管理機構(gòu)的所屬部門、機構(gòu)性質(zhì)等都不盡相同，在協(xié)調(diào)上面臨一定困難。

（2）中俄在搜救裝備方面差異較大影響界河合作效果。由于俄羅斯遠東地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平總體上較為落后，政府在搜救方面投入不足，其搜救力量主要以軍隊飛機和艦艇以及港航單位船舶為主。而中國在救助拖船方面具有一定優(yōu)勢，但缺少專業(yè)破冰船和溢油回收船以及空中救助力量。

3 中俄全面加強界河搜救合作建議

3.1 促進中俄界河搜救合作信息互通共享

中俄兩國應及時相互交流有關(guān)界河搜救的準確信息，這是雙方開展合作的前提，也是應急聯(lián)合搜救的基礎(chǔ)。因此雙方要構(gòu)建信息披露、溝通、反饋與共享機制，如協(xié)商建立中俄界河聯(lián)合搜救應急力量大數(shù)據(jù)庫與聯(lián)合搜救資源網(wǎng)以及界河搜救聯(lián)絡(luò)熱線，并協(xié)商確定界河遇險信息傳遞的標準樣式，從而形成一個相互交織、縱橫溝通的網(wǎng)絡(luò)，確保險情信息和搜救指令傳達能夠迅捷暢通、準確到位。

3.2 加強中俄界河搜救合作組織管理

雙方應在目前中俄國界河流航行聯(lián)合委員會的基礎(chǔ)上通過友好磋商，共同構(gòu)建有關(guān)界河搜救協(xié)調(diào)各層級的組織機制，如設(shè)立中俄界河搜救合作管理委員會、中俄界河搜救合作專家顧問組、中俄界河搜救合作辦公室以及中俄界河搜救應急聯(lián)絡(luò)處等，為指導雙方搜救合作提供平臺與支撐，促使搜救合作組織管理實現(xiàn)常態(tài)化，全面提高界河應急搜救協(xié)同管理水平。

3.3 簽訂中俄界河搜救合作專門協(xié)定

中俄兩國應根據(jù)目前界河搜救的實際情況，借鑒國際河流雙邊搜救合作成熟的經(jīng)驗，同時參照中俄兩國與其他國家簽訂的有關(guān)搜救合作的專門協(xié)議，盡快協(xié)商簽訂具備法律效力的《中俄界河搜救合作專門協(xié)定》，作為中俄統(tǒng)一界河搜救聯(lián)合行動的法律依據(jù)。

3.4 整合中俄界河搜救合作各種資源

（1）協(xié)商設(shè)立中俄界河聯(lián)合搜救基金，以應對界河重特大聯(lián)合搜救任務(wù)。

（2）協(xié)商優(yōu)化彼此搜救資源配置，做到優(yōu)勢互補。

（3）協(xié)商在界河設(shè)立搜救合作站點。中俄應根據(jù)目前雙方各自搜救站點的位置及其搜救能力以及雙邊合作關(guān)系，可選擇布拉戈維申斯克—黑河、下列寧斯闊耶—同江、哈巴羅夫斯克—撫遠、阿穆爾捷特—名山、帕什科沃—嘉蔭、波亞爾科沃—遜克、饒河—比金、加林達—漠河等對應口岸作為雙方界河搜救合作的站點。

（4）協(xié)商共建一支專業(yè)的界河應急聯(lián)合搜救隊，以應對界河重特大險情。

（5）鼓勵雙方社會救助力量參與界河搜救合作特別是溢油清除工作，這樣可以收到事半功倍的效果。

3.5 豐富中俄界河搜救合作內(nèi)容與形式

（1）從豐富界河搜救合作內(nèi)容來看，雙方要重點加強在重特大險情方面的搜救合作：其一，要加強應對溢油、?；返确矫娴乃丫群献?。其二，要加強在客船、木材船失事等方面的搜救合作。其三，要加強界河冰上應急救援合作。

（2）從豐富界河搜救合作形式來看，其一，協(xié)商設(shè)立中俄界河搜救合作論壇，謀求共識。其二，廣泛開展界河搜救專業(yè)人員交往與艦艇互訪以及聯(lián)合培訓，提高語言溝通與實戰(zhàn)能力。其三，共同開展界河搜救裝備與技術(shù)聯(lián)合研發(fā)，如目前界河缺少適合流凌期和冰封期的監(jiān)管技術(shù)與應急救援裝備。如果雙方合作進行這方面的研發(fā)與應用，可為寒冷地區(qū)的搜救與污染應急處置提供科技指導與裝備保障。

3.6 提高中俄界河搜救合作應急能力

中俄應協(xié)商編制應急事件分級體系，在界河建立針對突發(fā)事件的預警監(jiān)測、風險研判、事故通報、應急響應、現(xiàn)場協(xié)調(diào)、后勤保障、善后處置等完整的應急鏈，從而在界河聯(lián)合搜救應急行動中能夠統(tǒng)籌策劃、密切配合、相互補充、有序開展、高效協(xié)同。

4 結(jié)論

界河搜救合作作為一種國家之間流域公共治理問題，需要中俄兩國積極探索構(gòu)建穩(wěn)定與長效的合作機制。因此雙方應在總結(jié)已有經(jīng)驗與不足的基礎(chǔ)上取長補短，并著眼未來長遠發(fā)展的需要，全方位科學構(gòu)建界河搜救的協(xié)調(diào)與合作機制，促進兩國界河搜救能夠以更加靈活的方式在更大范圍、更廣領(lǐng)域和更高層次上進行全面、深入、系統(tǒng)合作，不斷提高界河搜救合作的系統(tǒng)性與層次性，促進合作管理正規(guī)化與合作方式多樣化，為中俄界河航運安全與環(huán)境清潔提供強有力保障，從而促進界河兩岸經(jīng)貿(mào)發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。