陳瓏凱 唐敏康

1 引言

2015年9月召開的“聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會”通過了一份由193個會員國共同達(dá)成的成果文件，即《變革我們的世界—2030年可持續(xù)發(fā)展議程》。在該文件中提出了17項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，其中第11個目標(biāo)是“建設(shè)包容、安全、有抵御災(zāi)害能力和可持續(xù)的城市和人類住區(qū)”［1］。事故、災(zāi)難，無論是人為的或是自然的，它們常常用最殘酷的方式警醒我們，與災(zāi)難共生，是人類不可回避的方式。在城市可持續(xù)發(fā)展建設(shè)的諸多因素中，安全減災(zāi)，危機(jī)預(yù)防和處理已成為制約我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的關(guān)鍵要素。

“舉國救災(zāi)”是我國傳統(tǒng)的公共危機(jī)管理體制，政府，作為危機(jī)管理的主體，它管理一切，包攬一切。毫無疑問，在應(yīng)對危機(jī)事件時，政府權(quán)威通過自上而下的科層制結(jié)構(gòu)，可以動員一切力量來實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)。但這種模式的負(fù)面效應(yīng)也是顯而易見的，一方面可能造成資源的浪費(fèi)或不合理配置，另一方面也有可能使非政府主體忽視發(fā)揮自身作用，淡化自身防范風(fēng)險、自救互救的意識，形成對政府高度的慣性依賴心理，甚至出現(xiàn)應(yīng)急中的“政府失靈”而導(dǎo)致應(yīng)災(zāi)不力［2,3］。實(shí)踐證明，政府的主導(dǎo)作用在任何時候都是不可或缺的，但事實(shí)也說明，僅僅依靠政府的力量卻很難做到危機(jī)應(yīng)對的高效、快速、協(xié)調(diào)和靈活，比如在救援過程中政府主導(dǎo)作用在救援隊(duì)伍的組織、救援物質(zhì)的調(diào)配、救援經(jīng)費(fèi)的投入以及科技支撐作用的發(fā)揮等方面都存在著局限性。2003年“非典”蔓延事件以來，2007年、2016年我國相繼出臺了《中華人民共和國突發(fā)公共事件應(yīng)對法》、《關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》等法律法規(guī)文件，使我國應(yīng)急管理制度建設(shè)發(fā)生了根本性的變化，最顯著的就是政府危機(jī)管理系統(tǒng)中參與主體的多元性。但是，限于多種主客觀因素的影響，多元主體參與危機(jī)管理并未取得預(yù)期的效果。

2 多元主體參與城市公共危機(jī)管理存在的主要問題

協(xié)同學(xué)，是“一門關(guān)于協(xié)作的科學(xué)”，產(chǎn)生于自然科學(xué)研究領(lǐng)域，由德國著名物理學(xué)家赫爾曼·哈肯創(chuàng)立于20世紀(jì)70年代。協(xié)同學(xué)原理與我國公共危機(jī)管理具有強(qiáng)烈的契合性，可以指導(dǎo)和創(chuàng)新更適合我國現(xiàn)代社會發(fā)展需要的公共危機(jī)管理模式，共同治理危機(jī)［4,5］。

多元主體參與是指在城市公共危機(jī)管理中，打破政府作為唯一主體的傳統(tǒng)管理方式，提升各非政府主體的地位和功能，并使之合法化，從而使不同主體為了一個共同目標(biāo)而實(shí)現(xiàn)包容、吸納、協(xié)作的行為過程。

2.1 多元主體在公共危機(jī)管理中的作用

“公共危機(jī)”通常是指一種危及全體社會公眾生命財產(chǎn)和共同利益的緊急事態(tài)。“公共危機(jī)管理”一般指公共危機(jī)的減少、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)等全過程的應(yīng)對安排。參加危機(jī)管理的多元主體是指政府主體和非政府主體，非政府主體包括非政府組織、企業(yè)和公眾［6］。

政府是城市公共服務(wù)和公務(wù)事務(wù)的管理者，是公共權(quán)力的代表機(jī)構(gòu)，而且政府具有高度的權(quán)威性，擁有大量的社會資源。因此，政府必然是應(yīng)對公共危機(jī)的核心。

非政府組織是獨(dú)立于政府體系之外的具有一定程度公共性質(zhì)并承擔(dān)一定公共職能的社會組織，具有非政府性、非營利性、公益性和志愿性四個方面的基本屬性［6］，而且與民間社會結(jié)合緊密。近些年來，我國的非政府組織以它獨(dú)特的優(yōu)勢，如自主性、靈活性和對需求的敏感性等，應(yīng)對著社會公共危機(jī)，為政府的公共危機(jī)管理提供了很大的幫助，在募集資金、運(yùn)輸物資、專業(yè)救助、維護(hù)秩序、提供關(guān)懷等方面發(fā)揮了重大的作用。尤其是受災(zāi)地區(qū)的非政府組織，他們往往更了解和熟悉災(zāi)情，他們可以在第一時間采取針對性的行動，減少損失。另外，由于許多非政府組織經(jīng)過多年的建設(shè)與發(fā)展，具有了較高的社會信譽(yù)，在公共危機(jī)事件發(fā)生后，往往能爭取到許多其他方面的社會資源支持災(zāi)區(qū)。實(shí)踐表明，無論是在危機(jī)事件發(fā)生后的災(zāi)害救助階段，還是在前期的危機(jī)預(yù)警、監(jiān)控階段，非政府組織的作用都是不可或缺的。

企業(yè)（營利組織）與非政府組織一樣，也是公共危機(jī)管理過程中的重要組成部分［7］。許多公共危機(jī)事件就發(fā)生在企業(yè)所轄范圍，甚至就發(fā)生在企業(yè)所在區(qū)域，由于企業(yè)自身原因?qū)е聻?zāi)害事件的發(fā)生。受災(zāi)區(qū)域的企業(yè)作為災(zāi)害的直接利益相關(guān)者，是危機(jī)事件的第一目擊者和第一應(yīng)急者。在這樣一個緊急的抗逆環(huán)境下，企業(yè)有兩大職能，一是快速向政府相關(guān)部門通報災(zāi)情及其發(fā)展態(tài)勢；二是就地及時組織搶險救災(zāi)工作。另外，由于公共危機(jī)事件的發(fā)生，其危害性有可能波及整個社會，在搶險救災(zāi)的過程中，政府有可能要調(diào)用企業(yè)的相關(guān)資源，支持政府的危機(jī)管理活動，如銀行的資金支持、保險公司的保險賠付、通訊公司的設(shè)備搶修甚至交通航空管控等等。

社會公眾是公共危機(jī)事件直接威脅的對象，是災(zāi)害的直接受體［8］。因此，在應(yīng)對公共危機(jī)過程中，社會公眾具有自發(fā)應(yīng)對危機(jī)的特質(zhì)，正如日本一位災(zāi)害研究專家所說，“在危機(jī)對策中，自我救助是第一位，互助是第二位，公助是第三位”。當(dāng)然，社會公眾的單一個體的救災(zāi)行為不宜提倡，它有可能會造成救災(zāi)的混亂無序。社會公眾的救災(zāi)活動必須納入到政府的救助機(jī)構(gòu)或非政府組織的統(tǒng)一指揮，才能發(fā)揮有效的作用。同時，社會公眾在參與公共危機(jī)應(yīng)對處理的過程中還可對政府、非政府組織的救災(zāi)工作進(jìn)行監(jiān)督。

2.2 多元主體在公共危機(jī)應(yīng)對中的困境

國際上有關(guān)危機(jī)管理的階段描述有多種形式，歸納起來即“減少、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)”四個階段，其實(shí)質(zhì)就是把危機(jī)管理融入到危機(jī)生命周期中，滲透到政府或獨(dú)立的危機(jī)管理組織的日常工作中去。我國多主體參與危機(jī)管理的態(tài)勢正在由零散化、非組織化、非制度化向網(wǎng)絡(luò)化、組織化和制度化發(fā)展，在這樣的一個較為漫長的過程中，存在著一些急需解決的問題，現(xiàn)分述如下。

2.2.1 缺乏多元主體參與危機(jī)管理的體制結(jié)構(gòu)設(shè)計

災(zāi)害的發(fā)生對社會所造成的負(fù)面影響和人員傷亡、財產(chǎn)損失是快速、直接的，因而災(zāi)害的救助具有特殊性和緊急性的要求，但政府管理的科層制往往過分強(qiáng)調(diào)分層、逐級上報與授權(quán)，在很大程度上減緩了災(zāi)情信息的傳遞、處置命令的下達(dá)和救災(zāi)事宜的協(xié)調(diào)。另外，各主體之間，甚至某一類主體內(nèi)部之間，缺乏橫向聯(lián)系，信息、資源難以共享，參與行動存在盲目性、臨時性和隨意性，甚至出現(xiàn)“志愿失靈”現(xiàn)象，直接影響了災(zāi)害緊急救助的效果。從雅安的地震災(zāi)害救援情況可以看出，由于沒有協(xié)調(diào)，沒有災(zāi)前制度建設(shè)，造成在救災(zāi)現(xiàn)場，交通堵塞，信息不暢，專業(yè)人員進(jìn)不去，受傷人員出不來等不良現(xiàn)象。我國應(yīng)急管理體系的重要特征是廣泛迅速的社會動員，應(yīng)對災(zāi)害危機(jī)的重要維度是被動員起來的非政府主體的積極參與，但這并不能代表我們的應(yīng)急管理體系就具有科學(xué)、高效的危機(jī)應(yīng)對功能，單純強(qiáng)調(diào)社會動員速度難以滿足現(xiàn)實(shí)應(yīng)急救援的需求。隨著社會的發(fā)展，政府職能的轉(zhuǎn)變，多元主體參與社會治理的理念已成共識。但如何構(gòu)建一個具有認(rèn)同機(jī)制、知識共享機(jī)制、溝通協(xié)調(diào)機(jī)制和資源整合機(jī)制的多元主體良性參與的應(yīng)急管理體系，迫在眉睫。

2.2.2 缺乏多元主體多階段參與危機(jī)管理的政策驅(qū)動

在危機(jī)管理的四個階段中，非政府主體在實(shí)際參與過程中，大都只關(guān)注“響應(yīng)”階段，即重災(zāi)時，輕平時，重應(yīng)急救援，輕風(fēng)險管理，災(zāi)后的重建與治理也較少涉及［9］。如企業(yè)不重視日常的安全生產(chǎn)管理，不重視事故隱患的排查和治理，忽視了“減少”階段極為重要的災(zāi)害源頭的風(fēng)險評估和風(fēng)險控制作用，即忽視了風(fēng)險管理。而非政府組織不重視日常的防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育，不重視應(yīng)急演練培訓(xùn)；社會公眾不重視危機(jī)意識和責(zé)任意識的提高等等，則是忽視了“準(zhǔn)備”階段的“預(yù)警、培訓(xùn)、演習(xí)”等功能作用。究其原因，就是缺乏系統(tǒng)的、明確的政策規(guī)定?，F(xiàn)有的法律法規(guī)或政策體系都指出非政府主體有義務(wù)協(xié)助、配合或參與危機(jī)管理，但究竟如何協(xié)助、配合、參與，卻沒有明確、具體的表述。法律法規(guī)表述的模糊性，導(dǎo)致非政府主體參與危機(jī)管理的不確定性和不完善性。

2.2.3 缺乏多元主體主動性、連續(xù)參與的制度激勵

無論是非政府組織、營利企業(yè)或社會公眾都存在著“行政式”參與的情況，即僅僅服從政府的應(yīng)急動員，配合政府采取相應(yīng)的應(yīng)急處置措施，停留在“表明參與”的水平上，甚至出現(xiàn)“逼捐、秀捐和比捐”的不良現(xiàn)象，缺乏主動性和持續(xù)性。究其原因，就參與主體來說，一是社會責(zé)任心不強(qiáng)，應(yīng)急意識不足，危機(jī)面前麻木不仁；二是救災(zāi)的專業(yè)知識不夠，技能不強(qiáng)，面對災(zāi)害內(nèi)心發(fā)虛。就危機(jī)管理機(jī)制來說，就是缺乏責(zé)權(quán)利的保障機(jī)制。一是各主體之間公共危機(jī)管理職責(zé)的劃分、主體參與的銜接配合等方面，還缺乏明確的界定；二是由于激勵和約束機(jī)制規(guī)定不完善，利益分配不明確，導(dǎo)致多元主體以非制度化的形式參與，動力不足，意愿不強(qiáng)，作用也被弱化。在我國的危機(jī)管理體系中，非政府主體的參與是作為一條基本原則而被強(qiáng)調(diào)的，但在具體的危機(jī)管理活動中，對非政府主體的納入、淘汰、培育以及合作方式等等卻沒有完整的制度支撐和激勵。

3 關(guān)于提高多元主體參與危機(jī)管理有效性的思考

3.1 逐步建立以城市公共危機(jī)文化為基礎(chǔ)的社會公眾意識

城市公共危機(jī)文化是社會成員（組織）在危機(jī)管理全過程中所反映出來的種種素質(zhì)和態(tài)度的總和，它直接影響危機(jī)應(yīng)對的有效性［10］。從宏觀上講，它包括精神層面、制度層面、行為層面以及物質(zhì)層面。危機(jī)管理的根本就是要推進(jìn)危機(jī)文化教育，倡導(dǎo)整個社會對危機(jī)管理認(rèn)知觀念的轉(zhuǎn)變，形成“人人有責(zé)，協(xié)同治理”的風(fēng)險責(zé)任觀，提升非政府主體對于風(fēng)險與危機(jī)的理性認(rèn)知與行為轉(zhuǎn)變。危機(jī)意識是危機(jī)文化的核心，是危機(jī)管理的基點(diǎn)，是危機(jī)預(yù)警的心理基礎(chǔ)。任何有形的危機(jī)管理機(jī)制，最終都依賴于無形的危機(jī)防范意識，缺乏危機(jī)意識才是最大的危機(jī)。對我國公民來說，危機(jī)意識的全面提升，需要長期的文化積淀。加強(qiáng)危機(jī)文化建設(shè)，就是要形成應(yīng)對危機(jī)的長效機(jī)制，通過各種教育手段，把危機(jī)意識滲透到每位公民的大腦中，牢固地建立危機(jī)理念。對每一個社會公民來說，是否具備危機(jī)文化知識，是否具備危機(jī)應(yīng)對的基本技能素質(zhì)，往往能在危機(jī)應(yīng)對的關(guān)鍵時刻決定一個人的生與死。因此，危機(jī)文化教育應(yīng)該在全體國民中進(jìn)行無盲點(diǎn)普及。

危機(jī)文化貫穿于危機(jī)管理的四個階段?！皽p少”階段的立足點(diǎn)是以協(xié)同治理的危機(jī)管理模式，建立一種正式化、會商性、以共識為基礎(chǔ)的決策過程并制定相應(yīng)的危機(jī)管理政策制度；形成隱患排查和治理的風(fēng)險意識和行為習(xí)慣；實(shí)施風(fēng)險點(diǎn)的分析與管控；提高公眾在危機(jī)面前自我保護(hù)意識、服從指揮意識；強(qiáng)化社會責(zé)任意識以及培養(yǎng)扶危濟(jì)困的傳統(tǒng)美德，彰顯公益精神等?！皽?zhǔn)備”階段的立足點(diǎn)是創(chuàng)新危機(jī)應(yīng)對的宣傳教育方式，開展常態(tài)化、制度化、信息化的教育、培訓(xùn)、演練；普及急救知識，傳授逃生本領(lǐng)，掌握自救、他救、互救的技能；學(xué)習(xí)掌握主要災(zāi)害事件征兆知識和臨時處置方法。“響應(yīng)”階段的立足點(diǎn)是保持臨危不亂的心態(tài)；組織隊(duì)伍看望、關(guān)心、慰問參與救災(zāi)人員，及時解決應(yīng)災(zāi)遇到的各種困難。“恢復(fù)”階段的立足點(diǎn)是應(yīng)急制度與文化層面上的學(xué)習(xí)與反思；危機(jī)調(diào)查、應(yīng)急效果評估、重建規(guī)劃；總結(jié)、歸納、提煉優(yōu)秀的應(yīng)災(zāi)經(jīng)驗(yàn)、知識和行為模式，吸納到未來危機(jī)管理的制度建設(shè)之中。

3.2 建立多元主體參與危機(jī)管理的制度化網(wǎng)絡(luò)

城市公共危機(jī)具有明顯的突發(fā)性和緊急性、高度的不確定性以及廣泛的社會性［11］。危機(jī)應(yīng)對，從本質(zhì)上說就是一種非程序決策，也就是要在有限信息、有限資源和有限時間（時空）的條件下尋求“滿意”的處理方案。因此，根據(jù)危機(jī)的特征和危機(jī)管理的要求，應(yīng)從組織構(gòu)架入手，建立多元主體參與危機(jī)管理的制度化網(wǎng)絡(luò)。通過這樣的方式，使社會上的各種防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)資源，如個體志愿者、各類社會組織、各類企業(yè)等，能被有序地納入到制度化的減災(zāi)救災(zāi)參與網(wǎng)絡(luò)中， 為多元主體共同參與城市公共危機(jī)管理提供正式途徑。

首先應(yīng)該建立一個在功能和體制上不同于各市區(qū)現(xiàn)有的“應(yīng)急管理辦公室”的城市公共危機(jī)管理的常設(shè)機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)具有統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合的危機(jī)管理體制；具有統(tǒng)籌人力、物力和地力的功能；具有統(tǒng)籌信息接收、信息分析、信息發(fā)布?xì)w口的功能；具有統(tǒng)籌平時、災(zāi)時和災(zāi)后的動作要求的功能。這是一個具有綜合會商決策功能的現(xiàn)代危機(jī)管理體系，應(yīng)吸納社會各方組織有序參與，營造“多元主體共處一室”的環(huán)境，建設(shè)開放性服務(wù)平臺，建立多元主體有序的動態(tài)協(xié)同，強(qiáng)化社會成員的責(zé)任感，提升城市危機(jī)管理的靈活性和高效性。該機(jī)構(gòu)的工作狀態(tài)是常態(tài)化，摒棄那種只在災(zāi)變時期運(yùn)轉(zhuǎn)的困境；工作內(nèi)容是綜合化，不局限于“響應(yīng)”和“恢復(fù)”層面，而是擴(kuò)展到“減少”和“準(zhǔn)備”層面；工作信息是共享化，及時、持續(xù)地通過電話、短信、微信、微博、郵件、傳真、廣播、電視、報刊、雜志等信息傳遞工具，采用授權(quán)發(fā)布、新聞發(fā)布會、組織報道、接受記者采訪、新聞直播、報刊專欄等信息發(fā)布形式，引導(dǎo)輿論，傳遞危機(jī)管理的最新情報。

二是要建立和完善社區(qū)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，尤其要重視社區(qū)中的企業(yè)。社區(qū)是城市的構(gòu)成，是城市公共危機(jī)災(zāi)害的承載體。要以市級的城市公共應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)為軸心，建立市級、區(qū)級和企業(yè)的三重管轄和保障的應(yīng)急反應(yīng)體系。社區(qū)的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)可與日常的管理機(jī)構(gòu)合二為一，形成“雙功能”機(jī)構(gòu)，工作的重點(diǎn)是危機(jī)預(yù)防和準(zhǔn)備。

三是將紅十字會、慈善機(jī)構(gòu)等組織納入政府公共危機(jī)管理體系，賦予其樞紐角色，直接出面協(xié)調(diào)各類社會組織、民間組織與公眾參與減災(zāi)救災(zāi)，以有序調(diào)動更多社會力量與民間資源。要使社會組織、民間組織間形成一種減災(zāi)救災(zāi)聯(lián)盟，建立廣泛的長效合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)包括信息、服務(wù)、資金等多種形式的資源對接。

3.3 完善現(xiàn)有危機(jī)應(yīng)對的相關(guān)法律法規(guī)

城市公共危機(jī)管理的實(shí)質(zhì)是將城市系統(tǒng)突然出現(xiàn)的無序狀態(tài)迅速進(jìn)行有序化的過程，而任何系統(tǒng)要實(shí)現(xiàn)有序化都有賴于建立科學(xué)合理的法規(guī)制度［12］。我國現(xiàn)有“一案三制”的危機(jī)管理體制中，對非政府主體的參與有明確的鼓勵規(guī)定。如《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定：“公民、法人和其他組織有義務(wù)參與突發(fā)事件應(yīng)對工作”；“國家管理鼓勵公民、法人和其他組織為人民政府應(yīng)對突發(fā)事件工作提供物資、資金、技術(shù)支持和捐贈”?！秶彝话l(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等文件也有相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定。但現(xiàn)有法規(guī)的相關(guān)表述多是綱領(lǐng)性、原則性條款，可操作性不強(qiáng)，難以很好地指導(dǎo)危機(jī)應(yīng)對。

國家應(yīng)從法律法規(guī)的角度規(guī)定非政府主體參與危機(jī)管理的法律地位，明確其參與的程序、途徑和方式，明確其權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任和利益，使其參與行為有序化，確保其參與的有效性。要建構(gòu)相應(yīng)的利益表達(dá)、利益協(xié)調(diào)機(jī)制，如可以通過項(xiàng)目資助、稅費(fèi)減免、合同付費(fèi)等形式，構(gòu)建政府購買服務(wù)的參與機(jī)制，形成非政府主體參與危機(jī)應(yīng)對的長效運(yùn)作機(jī)制。要建立起多元主體的權(quán)責(zé)內(nèi)外監(jiān)督制約機(jī)制。內(nèi)部監(jiān)督就是由多元主體內(nèi)部合作構(gòu)建的獨(dú)立系統(tǒng)實(shí)施監(jiān)督，外部監(jiān)督主要是司法監(jiān)督。通過內(nèi)外監(jiān)督，對各主體在城市公共危機(jī)管理中的行為是否合法實(shí)施給予嚴(yán)格監(jiān)管。如對政府購買的服務(wù)，要建立相應(yīng)的事前監(jiān)管、事中檢查、事后評估機(jī)制，明確購買行為的合理性、公平性，控制、提高非政府主體的服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)雙方的影響力和公信力。