柴 博李 昂李 臣鄭 深

（1中國(guó)節(jié)能協(xié)會(huì) 北京 100000 2國(guó)家節(jié)能中心 北京 100000 3中標(biāo)合信（北京）認(rèn)證有限公司 北京 100000）

1 研究背景

2010年10月，十七屆五中全會(huì)首次提出“合理控制能源消費(fèi)總量”的決定。2012年11月，十八大報(bào)告中將“合理”二字刪除，明確提出“控制能源消費(fèi)總量”，表明我國(guó)政府對(duì)能源總量控制的態(tài)度和決心。對(duì)能源消費(fèi)總量和能耗強(qiáng)度實(shí)行雙控考核，是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造、大氣污染治理倒逼下的必然選擇。

2015年9月11日，中共中央政治局召開會(huì)議，會(huì)議審議通過(guò)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》（以下簡(jiǎn)稱“方案”），第19條明確提出“建立能源消費(fèi)總量管理和節(jié)約制度。堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先，強(qiáng)化能耗強(qiáng)度控制，健全節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制和獎(jiǎng)勵(lì)制”；第42條提出“推行用能權(quán)和碳排放權(quán)交易制度。結(jié)合重點(diǎn)用能單位節(jié)能行動(dòng)和新建項(xiàng)目能評(píng)審查，開展項(xiàng)目節(jié)能量交易，并逐步改為基于能源消費(fèi)總量管理下的用能權(quán)交易。建立用能權(quán)交易系統(tǒng)、測(cè)量與核準(zhǔn)體系。”

2015年10月29日，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中提出“建立健全用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度，創(chuàng)新有償使用、預(yù)算管理、投融資機(jī)制，培育和發(fā)展交易市場(chǎng)”。

2016年3月，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》中再次提出“實(shí)施能源和水資源消耗、建設(shè)用地等總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)，強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任，完善市場(chǎng)調(diào)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)控制和考核監(jiān)管。建立健全用能權(quán)、用水權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度，創(chuàng)新有償使用、預(yù)算管理、投融資機(jī)制，培育和發(fā)展交易市場(chǎng)?！?/p>

相對(duì)于碳排放權(quán)、排污權(quán)、用水權(quán)，用能權(quán)是相對(duì)較新的概念，是指企業(yè)在一年內(nèi)，經(jīng)確認(rèn)可消費(fèi)各類能源（包括電力、原煤、蒸汽、天然氣等）量的權(quán)利，是發(fā)展權(quán)在資源利用上的體現(xiàn)。用能權(quán)的分配制度和交易市場(chǎng)是控制能源消耗總量的有效手段和平臺(tái)。通過(guò)用能權(quán)分配制度的建立，可有效控制能源消費(fèi)總量。而用能權(quán)基數(shù)的核算是用能權(quán)交易的工作基礎(chǔ)，制定合理的用能權(quán)基數(shù)核算方法和分配制度，可以有效的提高企業(yè)開展節(jié)能減排工作的積極性和意愿，保證用能權(quán)交易市場(chǎng)的建立和有效運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)我國(guó)能源消費(fèi)總量控制的目標(biāo)。

我國(guó)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)自2011年11月啟動(dòng)，7個(gè)試點(diǎn)省市積累了較豐富的碳排放權(quán)交易的經(jīng)驗(yàn)，包括基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集、配額分配和調(diào)整方法、重點(diǎn)排放單位履約等；全國(guó)碳排放權(quán)交易準(zhǔn)備工作自2014年1月啟動(dòng)，目前已經(jīng)發(fā)布了24個(gè)行業(yè)碳排放核算和報(bào)告指南以及其他的管理規(guī)定，2016年1月啟動(dòng)了全國(guó)碳排放權(quán)交易工作，目前納入8個(gè)行業(yè)18個(gè)行業(yè)子類。這些碳排放權(quán)交易的工作經(jīng)驗(yàn)對(duì)于制定合理的用能權(quán)基數(shù)核算方法和配額分配方法具有很好的借鑒意義。

另外，自2014年開始，我國(guó)部分省市已經(jīng)開展了用能權(quán)交易試點(diǎn)，如浙江省、山東省等，這些省市開展用能權(quán)交易試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于全國(guó)用能權(quán)交易市場(chǎng)的建立具有良好的實(shí)踐建議和參考價(jià)值。

2 關(guān)于我國(guó)建立重點(diǎn)用能單位用能權(quán)基數(shù)的思考

2.1 與碳排放權(quán)的區(qū)別

由于企業(yè)用能指標(biāo)來(lái)自于企業(yè)消耗的能源消費(fèi)量，而碳排放量大部分也是來(lái)自于能源消耗導(dǎo)致的二氧化碳排放，因此用能權(quán)和碳排放權(quán)在能源消耗層面上存在一定的重復(fù)，兩者之間的差異可以具體體現(xiàn)為：

（1）對(duì)于工業(yè)企業(yè)，碳排放權(quán)關(guān)注的不僅是能源消耗產(chǎn)生的二氧化碳排放，同時(shí)關(guān)注過(guò)程的排放，而用能權(quán)僅關(guān)注能源消耗量，相對(duì)來(lái)講簡(jiǎn)單宜行。

（2）對(duì)于碳排放量，過(guò)程排放數(shù)據(jù)的監(jiān)視和測(cè)量難度較大，導(dǎo)致最后的碳排放量會(huì)存在較大的誤差；而用能權(quán)數(shù)據(jù)核算不存在這樣的困難和問(wèn)題。

（3）對(duì)于碳排放量，由化石燃料燃燒計(jì)算二氧化碳排放量時(shí)，不僅需要考慮燃料的低位發(fā)熱量，還需要考慮單位熱值含碳量以及燃料的碳氧化率，而后兩者一般企業(yè)不會(huì)進(jìn)行測(cè)量，計(jì)算過(guò)程中會(huì)引入較大的誤差。

（4）碳排放權(quán)交易過(guò)程中會(huì)涉及配額的分配，采用基準(zhǔn)線法確定配額時(shí)，需要制定大量的先進(jìn)值，才能保證配額分配的合理性，而我國(guó)能源計(jì)量以及能源統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)較好，已經(jīng)制定了大量的相關(guān)能源標(biāo)準(zhǔn)，可以為用能權(quán)交易提供有效保障。

2.2 用能權(quán)配額分配建議

2.2.1 總量確定方法

通過(guò)對(duì)北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳七省市開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的調(diào)研分析，發(fā)現(xiàn)它們均采用的是在排放總量控制目標(biāo)的基礎(chǔ)上，實(shí)施“碳排放總量控制”的指導(dǎo)方針。各個(gè)試點(diǎn)城市確定了總量目標(biāo)后，再根據(jù)各自的行業(yè)特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)，制定了不同的配額分配方法。對(duì)于用能權(quán)交易，建議可以采用類似于碳排放權(quán)試點(diǎn)省市的配額分配方法，即：

以屬地化分級(jí)管理制度為基礎(chǔ)，中央政府負(fù)責(zé)確定統(tǒng)一分配方法和差異化區(qū)域調(diào)整系數(shù)，省級(jí)政府在允許的范圍內(nèi)自主選擇調(diào)整系數(shù)，并在中央政府的監(jiān)督下實(shí)施配額分配。

在配額分配過(guò)程中，通過(guò)定向發(fā)放方式與配額拍賣發(fā)放。

這種方法既能向省級(jí)政府提供靈活的決策空間，又能從中央層面予以約束，減少信息不對(duì)稱和囚徒困境的影響，有利于全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成和發(fā)展。

2.2.2 企業(yè)配額分配方法

通用的配額分配方法，包括歷史排放法和基準(zhǔn)線法，前者是根據(jù)歷史的排放量或者強(qiáng)度確定既有配額，基準(zhǔn)線法是根據(jù)同行業(yè)排放源的碳強(qiáng)度發(fā)放配額，在以上7個(gè)試點(diǎn)省市中，僅有深圳市按照基準(zhǔn)法分配配額，其他省市在既有配額分配時(shí)均采用的歷史排放法，國(guó)家碳排放權(quán)交易中部分行業(yè)采用歷史排放法，部分行業(yè)采用基準(zhǔn)線法。在前文中，浙江省用能權(quán)交易試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)中其用能權(quán)配額分配結(jié)合了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)，根據(jù)畝產(chǎn)效益考核評(píng)價(jià)結(jié)果差別化核定企業(yè)存量用能總量指標(biāo)配額。對(duì)于全國(guó)用能權(quán)交易，建議可以采用以下方法進(jìn)行用能權(quán)配額分配：

（1）對(duì)于存量用能指標(biāo)，采用歷史法分配配額，對(duì)于新增用能指標(biāo)，采用基準(zhǔn)線法分配指標(biāo)。

（2）分配用能指標(biāo)時(shí)，應(yīng)根據(jù)企業(yè)年度實(shí)際生產(chǎn)規(guī)模，調(diào)整用能權(quán)指標(biāo)，可以參考企業(yè)節(jié)能量計(jì)算方法。

（3）為了促進(jìn)企業(yè)節(jié)能減排積極性，可考慮根據(jù)企業(yè)能耗限額標(biāo)準(zhǔn)的符合情況，調(diào)整企業(yè)用能權(quán)基準(zhǔn)值；或者借鑒上海市的做法，將基準(zhǔn)年及以前實(shí)施的節(jié)能項(xiàng)目的節(jié)能量分年度按比例分配到履約年度。

（4）鼓勵(lì)各地區(qū)結(jié)合各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，給予其他的調(diào)整指標(biāo)，如單位工業(yè)增加值能耗水平。

（5）配額分配應(yīng)以能促進(jìn)實(shí)現(xiàn)節(jié)能降碳約束性指標(biāo)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展為原則。

如果用能權(quán)交易由各省市分地方分別開展，則在交易過(guò)程中，主管部門應(yīng)制定有效的措施對(duì)交易過(guò)程進(jìn)行有效監(jiān)督和管理，保證公平交易。

2.3 用能權(quán)基數(shù)核算基本原則

根據(jù)以上研究，參考碳排放權(quán)基數(shù)核算方法和浙江省已有的用能權(quán)交易實(shí)踐，結(jié)合我國(guó)用能權(quán)交易的產(chǎn)生背景和能源控制形勢(shì)，用能權(quán)核算應(yīng)遵循以下基本原則：

企業(yè)邊界：以獨(dú)立法人企業(yè)或者視同法人的獨(dú)立核算單位和企業(yè)邊界。獨(dú)立核算單位：指不具備法人資格，但具有獨(dú)立生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和核算的機(jī)構(gòu)，如某些集團(tuán)公司的二級(jí)單位，不具有法人資格的事業(yè)單位等。

遵循“誰(shuí)消費(fèi)、誰(shuí)統(tǒng)計(jì)”，與國(guó)家統(tǒng)計(jì)局能耗統(tǒng)計(jì)原則保持一致。

用能權(quán)核算采用綜合能耗（當(dāng)量值），避免電力等價(jià)值折算系數(shù)不同導(dǎo)致的差異性；當(dāng)量值可以實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的平等評(píng)價(jià)，不會(huì)出現(xiàn)因?yàn)闊嶂档淖兓鴮?dǎo)致的用能權(quán)的變化。同時(shí)，對(duì)于單一的工業(yè)企業(yè)而言，不應(yīng)將其他企業(yè)的能源效率強(qiáng)加在用能單位身上，故建議采用當(dāng)量值。

全面考慮法人邊界和工序邊界，不同的用能權(quán)，為后續(xù)用能權(quán)交易奠定基礎(chǔ)。

用能權(quán)不僅需要考慮總的能源消費(fèi)總量，同時(shí)應(yīng)關(guān)注能源消費(fèi)強(qiáng)度（僅與生產(chǎn)系統(tǒng)相關(guān)的過(guò)程有關(guān)，因此需要單獨(dú)收集產(chǎn)品生產(chǎn)的能源消費(fèi)總量和產(chǎn)品產(chǎn)量，計(jì)算能耗強(qiáng)度），從工業(yè)企業(yè)層面，實(shí)現(xiàn)雙控，從而促進(jìn)國(guó)家整體的雙控目標(biāo)的達(dá)成。

在控制化石能源消費(fèi)總量的同時(shí)，鼓勵(lì)增加清潔能源消費(fèi)。水電、風(fēng)電、太陽(yáng)能、核電等非化石能源消費(fèi)不應(yīng)納入總量控制范疇，以此提高綠色GDP比重，倒推能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

2.4 用能權(quán)基數(shù)核算實(shí)施建議

根據(jù)用能權(quán)交易的產(chǎn)生背景以及我國(guó)目前的能源控制戰(zhàn)略，特提出以下用能權(quán)基數(shù)核算實(shí)施建議：

（1）以能源消費(fèi)總量為控制目標(biāo)，自下而上統(tǒng)計(jì)各企業(yè)、各地區(qū)、各省市的能源消費(fèi)總量，根據(jù)國(guó)家能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)，逐級(jí)下發(fā)各省市、各地區(qū)、各企業(yè)的用能權(quán)指標(biāo)。

（2）在核算各企業(yè)用能權(quán)基數(shù)過(guò)程中，充分發(fā)揮地級(jí)發(fā)改部門的作用，結(jié)合節(jié)能監(jiān)察等活動(dòng)，對(duì)企業(yè)用能權(quán)基數(shù)核算結(jié)果進(jìn)行檢查，為用能權(quán)交易提供準(zhǔn)確可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

（3）開發(fā)用能權(quán)基數(shù)填報(bào)系統(tǒng)，企業(yè)進(jìn)行用能權(quán)基數(shù)核算時(shí)，企業(yè)用能數(shù)據(jù)區(qū)分一次能源和二次能源，企業(yè)類型區(qū)分能源加工轉(zhuǎn)化企業(yè)和能源消耗企業(yè)（油、氣等一次能源開采企業(yè)劃歸為能源消耗企業(yè)），以備后續(xù)準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)全國(guó)能源消費(fèi)總量。

（4）堅(jiān)持能源雙控目標(biāo)，在建立用能權(quán)交易過(guò)程，對(duì)企業(yè)按平均先進(jìn)能效標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行能耗強(qiáng)度約束，現(xiàn)有產(chǎn)能能效限期達(dá)標(biāo)，新增產(chǎn)能必須符合先進(jìn)能效標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)優(yōu)勝劣汰。

（5）根據(jù)國(guó)家提出的行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和政策，實(shí)施不同的配額分配方法，通過(guò)用能權(quán)推動(dòng)國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)。

（6）鼓勵(lì)各地方根據(jù)各地方的用能特點(diǎn)和雙控目標(biāo)，制定各行業(yè)的能效先進(jìn)值，對(duì)于新增能耗設(shè)施以及新成立企業(yè)的用能權(quán)基數(shù)確定，按照先進(jìn)值進(jìn)行確定。

結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)我國(guó)已經(jīng)開展的7個(gè)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的工作以及全國(guó)碳排放權(quán)交易的籌備工作進(jìn)行了調(diào)研與分析，同時(shí)還對(duì)我國(guó)已經(jīng)開展的節(jié)能量交易/用能權(quán)交易的情況進(jìn)行了調(diào)研和總結(jié)，提出了我國(guó)用能權(quán)交易的配合分配建議及用能權(quán)基數(shù)核算的基本原則，為我國(guó)開展用能權(quán)交易提供了理論基礎(chǔ)。