董迎雯 周文強 秦繼華 楊麗娟

（南京大學(xué)環(huán)境規(guī)劃設(shè)計研究院股份公司 江蘇南京 210093）

引言

2012年，黨的十八大提出“美麗中國”，強調(diào)要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟、政治、文化和社會建設(shè)的各方面和全過程。2015年，在十八屆五中全會上，“美麗中國”被納入“十三五”規(guī)劃。2017年，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國。隨著新環(huán)保法的出臺和實施，為“美麗中國”理念下的環(huán)境保護提供了法律保障，此外《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法（第2版）》、《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段環(huán)境損害評估工作程序規(guī)定》等出臺，使環(huán)境污染損害司法鑒定評估有了制度性、技術(shù)性指導(dǎo)，也為“美麗中國”建設(shè)作出了積極貢獻。

1 環(huán)境污染損害司法鑒定評估制度存在的問題

環(huán)境污染問題具有廣泛性和時空不確定性，給環(huán)境污染損害司法鑒定評估帶來了一定難度，司法機關(guān)在提起公益訴訟前開展環(huán)境污染損害司法鑒定評估存在諸多不足和難題。

1.1 體系不完善

法律位階較低。從目前已經(jīng)出臺的法律來看，尚未有關(guān)于環(huán)境污染損害司法鑒定評估專門性的法律，在一些基本法中散見部分原則性或宣示性規(guī)定。其他關(guān)于司法鑒定評估也多在部門規(guī)章或文件中，如《漁業(yè)污染事故經(jīng)濟損失計算辦法》、《海洋溢油生態(tài)損害評估技術(shù)導(dǎo)則》、《農(nóng)業(yè)環(huán)境污染事故損失評價技術(shù)準則》，部門規(guī)章的法律位階較低，局限于某個領(lǐng)域或部門，執(zhí)行的剛性約束較弱。鑒定機構(gòu)體系部健全。從目前我國環(huán)境污染損害司法鑒定評估的現(xiàn)狀看，符合從事環(huán)境污染損害司法鑒定評估資質(zhì)的機構(gòu)較少，鑒定水平良莠不齊，鑒定意見和案件實情不符時有發(fā)生。

1.2 技術(shù)規(guī)范不統(tǒng)一

目前，我國的環(huán)境污染損害司法鑒定評估領(lǐng)域還沒有形成一個完整的技術(shù)統(tǒng)一體系，也缺少一部效力位階高的法律來規(guī)范鑒定評估，鑒定評估準入機制和標準不統(tǒng)一，沒有建立起一個統(tǒng)一的、應(yīng)用于全國性的司法鑒定評估技術(shù)規(guī)范。陸續(xù)引用各個部門或行業(yè)中的評估標準和規(guī)范要求，由于鑒定機構(gòu)較少、鑒定水平差異較大，鑒定人員素質(zhì)良莠不齊，導(dǎo)致不同鑒定機構(gòu)在對同一個環(huán)境污染事件中開展的損害司法鑒定評估結(jié)果呈現(xiàn)差異化，影響了損害評估司法鑒定的公正性和嚴肅性。

1.3 鑒定機構(gòu)監(jiān)管缺失

雖然原環(huán)保部向社會推薦了第一、二批共31家環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)，并出臺了相應(yīng)的指導(dǎo)意見，但全國性的司法鑒定評估機制尚未建立，這樣就會導(dǎo)致無法有效地對其鑒定評估行為有效監(jiān)督。環(huán)境污染損害中涉及到的環(huán)境因素多，領(lǐng)域廣，需要不同鑒定機構(gòu)的配合協(xié)作，精準地評估出環(huán)境污染損失的結(jié)果。但由于沒有建立一個統(tǒng)一的環(huán)境損害司法鑒定評估管理機制，不同鑒定機構(gòu)分屬不同行政主管部門管轄范圍，鑒定工作進展不一，利益受損方多頭鑒定、重復(fù)鑒定的現(xiàn)象時有發(fā)生，導(dǎo)致環(huán)境損害一旦發(fā)生后定損難、定責(zé)難，缺少強有力的外部監(jiān)督制約。

2 完善環(huán)境污染損害司法鑒定評估機制對策

2.1 完善體系建設(shè)

首先是完善法律體系。應(yīng)由全國人大及其常委會制定環(huán)境污染損害司法鑒定評估方面的法律規(guī)定，統(tǒng)一全國環(huán)境污染損害司法鑒定評估工作，明確環(huán)境損害司法鑒定評估概念、性質(zhì)、主體、適用范圍等等。其次是完善司法鑒定機構(gòu)體系。環(huán)境損害司法鑒定主要是由司法鑒定機構(gòu)完成，建議應(yīng)將評估鑒定機構(gòu)與環(huán)保主管機構(gòu)脫鉤，并設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)，獨立于環(huán)保行政主管部門，防止出現(xiàn)既當“運動員”又當“裁判員”現(xiàn)象。再次是推行訴前鑒定制度。鑒于環(huán)境損害的復(fù)雜性、不確定性，證據(jù)采集難、固定難，建議實行訴前鑒定制度，將會極大地提升鑒定評估的質(zhì)量和效率。

2.2 完善技術(shù)規(guī)范

目前，應(yīng)由生態(tài)環(huán)境部出臺一部全國性的環(huán)境損害司法鑒定評估法律規(guī)范體系和鑒定機構(gòu)體系作為依據(jù)，指導(dǎo)農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、海洋等領(lǐng)域制定詳細具體的標準和技術(shù)規(guī)范。此外，要注重基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集和審核，建立統(tǒng)一的鑒定規(guī)范標準體系，防止不規(guī)范鑒定、鑒定標準種類繁多的現(xiàn)象，注重鑒定技術(shù)方法的選擇和推理論證過程，注重評估文書的科學(xué)性。通過完善的鑒定技術(shù)和規(guī)范，增強環(huán)境污染損害司法鑒定評估的規(guī)范性和權(quán)威性。

2.3 加強機構(gòu)監(jiān)管

環(huán)境損害司法鑒定評估主要是由具有鑒定評估資質(zhì)的機構(gòu)進行，該機構(gòu)的鑒定評估結(jié)論會直接影響到環(huán)境損害結(jié)果、損害責(zé)任的認定，因此，要切實加強對鑒定機構(gòu)的監(jiān)管，確保鑒定結(jié)果的客觀性。具體來說，應(yīng)提高環(huán)境損害司法鑒定評估準入機制，統(tǒng)一進入資質(zhì)標準，設(shè)立獨立的司法鑒定評估機構(gòu)管理部門，增強監(jiān)督的公正性。建立完善的責(zé)任制考核機制，明確司法鑒定評估機構(gòu)相應(yīng)的權(quán)利、義務(wù)以及責(zé)任，增強評估鑒定機構(gòu)的責(zé)任意識。積極構(gòu)建輿論監(jiān)督、行業(yè)自律、經(jīng)濟懲處、行政處罰和刑事處罰監(jiān)管體系，加強對司法評估鑒定機構(gòu)鑒定評估行為的監(jiān)督和管理。

結(jié)語

環(huán)境損害司法鑒定評估對認定損害結(jié)果、責(zé)任承擔(dān)和責(zé)任追究等方面發(fā)揮著重要作用，雖然評估制度運行時間較短，但在環(huán)境污染防治方面發(fā)揮著重要作用，在后期的運行過程中要不斷的予以完善。