劉宇熹，于明亮 LIU Yuxi,YU Mingliang

（1.上海理工大學 管理學院，上海 200093；2.上海理工大學 經(jīng)濟管理實驗中心，上海 200093）

減少不斷增加的垃圾是現(xiàn)代城市發(fā)展面臨的巨大挑戰(zhàn)之一[1]，在城市邊緣地區(qū)填埋的短視做法已經(jīng)給城市環(huán)境和持續(xù)發(fā)展造成負面影響，并呈現(xiàn)出“垃圾圍城、污染滲透”的尷尬局面[2-4]。垃圾分類回收被普遍認為是解決困境、提高資源利用效率的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[5-7]，特別是城市垃圾中比例最大、混合程度最高、成分最復(fù)雜[8-9]的生活垃圾。然而，盡管推行居民生活垃圾分類十余年，我國還沒有一個城市或地區(qū)能夠成功實施生活垃圾分類收集處置并持續(xù)發(fā)展[2,10]。

實際上，我國居民的垃圾分類意愿并不低，而且隨著收入提高和環(huán)境惡化還有持續(xù)升高的趨勢[11-12]。但較高的分類意愿并沒有有效地轉(zhuǎn)化成相應(yīng)的垃圾分類行為，近年來很多學者和業(yè)內(nèi)人士也對我國居民生活垃圾分類制度屢屢失效提出了不同的見解。一些文獻認為是居民個體的內(nèi)在因素使得我國垃圾分類政策難以推進，如生活習慣、居住條件、對垃圾分類的認知程度等[2,13]；其次是管理部門的責任，諸如政策宣傳、分類行為操作、明晰度等都存在不足[3,8,10]；第三是分類配套服務(wù)及法律制度的缺失，包括法律法規(guī)、獎懲制度、服務(wù)配套等[8,10,14]。然而，上述對垃圾分類政策失效原因的分析都聚焦于個別孤立問題的表面，所謂頭痛醫(yī)頭，缺乏從產(chǎn)業(yè)整體、分類環(huán)節(jié)內(nèi)在聯(lián)系的視角全面研究生活垃圾分類回收政策失效的因素及對策。

1 我國城市生活垃圾分類措施失效的成因分析

1.1 未形成完整細分的垃圾分類處理產(chǎn)業(yè)鏈條

從本質(zhì)來看，垃圾的分類回收是一種市場機制，因其分類的依據(jù)是廢棄物中所蘊含的經(jīng)濟價值。故基于成本效益的角度，并不是所有類型的垃圾都值得回收。同時，生活垃圾的組成復(fù)雜多樣，其處理過程包括產(chǎn)生源頭、分類、運輸、存儲、資源化再利用、再加工和最終處置多個環(huán)節(jié)，因此需要產(chǎn)業(yè)化的組織協(xié)調(diào)，對不同狀態(tài)、不同類型的垃圾做相應(yīng)處理、前后銜接，才能形成垃圾分類的持續(xù)發(fā)展動力。

我國的垃圾處理大部分都是政府主導(dǎo)的公共事業(yè)，即全部由政府財政支付其運營費用，并管理、監(jiān)督從垃圾產(chǎn)生到垃圾填埋或焚燒的全過程。這種政府獨攬的做法不利于垃圾處理形成細分、完整的產(chǎn)業(yè)分工環(huán)節(jié)，由于沒有資源分工處理和商業(yè)成本壓力反而會形成分類程度低、工作效率低、技術(shù)含量低的粗放式運營模式，同時也制約了民間企業(yè)的參與程度。據(jù)中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會城市垃圾處理專業(yè)委員會2016年報告顯示[15]，國內(nèi)的城市垃圾處理還是以填埋、堆放為主，如圖1所示。因為焚燒方式需要較好的垃圾分類處理，而填埋堆放方式本身對于垃圾分類的要求就不高。

圖1 2009～2014年垃圾處理能力統(tǒng)計

只有形成流程化、產(chǎn)業(yè)化的垃圾處理鏈條，并基于符合市場規(guī)律的資源價格體制，才能產(chǎn)生經(jīng)濟效益，吸引各個環(huán)節(jié)的專業(yè)組織、從業(yè)人員發(fā)揮效率，推進垃圾分類回收，真正依靠處理垃圾賺錢。而有了產(chǎn)業(yè)依托，在生活垃圾產(chǎn)生源頭端的諸多問題就會迎刃而解，例如我國提倡多年而難以實施的家庭生活垃圾分類收集難題，產(chǎn)業(yè)上游環(huán)節(jié)的完善會倒逼垃圾源頭端與之配合，如提高對垃圾分類分揀的要求等。

1.2 現(xiàn)存垃圾回收體系中非正式組織存在消極影響

相對于垃圾回收的政府部門，各種民間拾荒者、廢品交易站、中間商等就屬于非正式組織，它們構(gòu)成的垃圾回收網(wǎng)絡(luò)在我國歷史悠久且分布廣泛。必須承認，非正式組織對垃圾分類回收有著積極作用。實際上，目前我國最有效的垃圾分類行為主要依賴于這些非正式組織所完成。如數(shù)量眾多的拾荒者從市政垃圾中對紙張、廢舊金屬、塑料等高價值垃圾進行有意識地分揀回收，或者直接從家庭住戶手中回收廢舊物品等。

然而，非正式組織的垃圾分類回收行為是完全基于經(jīng)濟利益的，導(dǎo)致其分類的生活垃圾只是具有回收價值的物品，對于不具備經(jīng)濟價值的生活垃圾基本上留給了市政環(huán)衛(wèi)部門。非正式組織或個人通過對原始生活垃圾中有經(jīng)濟價值部分的篩選，形成了一條隱形的價值網(wǎng)絡(luò)，而在這個價值網(wǎng)絡(luò)之外的正式企業(yè)和部門則要付出較高的成本處理經(jīng)濟價值較低的混合垃圾或者是廚余垃圾，必然引起整個行業(yè)的逆向選擇，技術(shù)好、效率高的企業(yè)無法得到較好的分類垃圾資源導(dǎo)致企業(yè)運營受困，垃圾回收行業(yè)中只會存在那些依靠填埋、堆放等方式處理垃圾、依靠政府財政支持維持運營的低效企業(yè)，而垃圾分類和回收的對應(yīng)成本卻無法體現(xiàn)在正式的價值鏈條中。

而且，這種非正式組織的分類回收雖然規(guī)模龐大，但由于缺乏統(tǒng)一的組織和管理而具有很大的隨意性。比如數(shù)量眾多的個體拾荒者，他們在不同的區(qū)域內(nèi)巡游式分揀資源性垃圾，有的小區(qū)可以進就回收，有的小區(qū)不能進入就無法回收。有的垃圾具有較大的環(huán)境危害性，如廢舊電池、熒光燈等，卻回收率很低。甚至有些垃圾由于上游的廠家不予回收，拾荒者完全不予分揀。同時，非正式組織和人員的整體素質(zhì)也不高，在分揀有價值的生活垃圾過程中由于粗暴操作，也造成了廚余垃圾、其他不可回收垃圾的進一步混合，給后續(xù)的分類操作增加了難度。

1.3 分類標準與居民生活實際不切合

城市生活垃圾的產(chǎn)生單位主要是家庭，而由于居住條件、生活習慣、經(jīng)濟水平的因素相差較大，我國家庭生活垃圾的成分不僅是廚余垃圾比例較大，同時成分復(fù)雜、混合程度很大，這些都給生活垃圾的分類造成了很大的困擾。分類標準過細，雖然操作較明確，但是分類效率較差，個人或者家庭需要耗費大量的人力、時間和空間進行垃圾分揀，不具備可行性。分類標準粗略則會使得標準模糊、可操作性不強，分類難以推進。

以上海市為例，早在1995年有關(guān)部門就提出垃圾分類辦法，期間垃圾分類標準歷經(jīng)多次調(diào)整，直到2008年實行垃圾四分類模式才逐漸固定下來，即在居民小區(qū)實行“有害垃圾、玻璃、可回收物、其他垃圾”四分類；在機關(guān)、企事業(yè)單位實行“有害垃圾、可回收物、其他垃圾”三分類；在公共場所實行“可回收物、其他垃圾”兩分類。另外對餐廚垃圾、大件垃圾、建筑垃圾和一次性塑料飯盒進行分流處置。但是上海城市垃圾總量并沒有因為分類回收而顯著減少，上海社科院2015年發(fā)布的居民社區(qū)生活狀況調(diào)查報告也顯示，僅有6.5%的居民表示完全實行了垃圾分類，高達32.1%的居民從未實行過垃圾分類，這還是個保守的數(shù)字。

垃圾分類標準的難以確定，原因在于考慮政策實施的效率和效果之間的權(quán)衡。精細化分類的代表國家是日本[14]，即在家庭中將垃圾分類存放，由專門的清潔人員定期回收，因此日本家庭通常都有個小空間，專門用來儲放分類好的生活垃圾。某些縣市的垃圾分類手冊多達27頁，500多項條款，規(guī)定之細致，即使熟悉操作的家庭主婦也要經(jīng)常對照，以免弄錯。這種做法需要大量高素質(zhì)的人力資源，同時占用較多的時間與精力，但是提高了垃圾加工工廠的效率。粗略分類的代表國家是美國[14]，即在家庭階段不分類或者粗略分類，而在進入垃圾場或者轉(zhuǎn)運中心之前進行集中化的分類操作。其優(yōu)點是節(jié)約了每個家庭的時間和人力，需要專業(yè)化、立體化的垃圾處理產(chǎn)業(yè)與之配合，才能真正實現(xiàn)垃圾分類的效果和目的。

2 有效推進城市生活垃圾分類處理的建議與對策

2.1 提升垃圾分類回收在政府工作序列中的地位，理順法規(guī)與監(jiān)管責任

垃圾分類回收是一項一把手工程，在全社會取得分類的共識必須由強力的政府牽頭，世界其他國家的經(jīng)驗也證明垃圾管理問題的妥善解決與政府的重視程度密切相關(guān)。我國由于傳統(tǒng)上對于環(huán)保、垃圾處理等領(lǐng)域的忽視，使得在各級政府的工作序列中，環(huán)保和垃圾處理工作的地位一直處于不受重視的狀態(tài)，進而導(dǎo)致各種垃圾分類法律法規(guī)、實踐操作的混亂和短視做法，公眾因此也就不會給予更高的關(guān)注。

近些年由于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、社會發(fā)展的新常態(tài)等，國家相關(guān)部門對于垃圾分類處理的政治宣示相對以往都有很大提高，例如在黨的十八大報告中明確指出“發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，促進生產(chǎn)、流通、消費過程的減量化、再利用、資源化”，國務(wù)院、發(fā)改委、住建委也連續(xù)幾年發(fā)布對于垃圾分類回收的相關(guān)文件和指導(dǎo)意見等。

在此形勢下，政府部門應(yīng)該理順關(guān)系，對各級各地的垃圾分類法規(guī)體系進行梳理調(diào)整，杜絕多頭管理、執(zhí)行力弱的問題，將立法的聚焦點從關(guān)注廣闊的公共層面轉(zhuǎn)移到減少家庭層面分類的限制條件上來，從原來自發(fā)、分散、選擇性的垃圾民間分類轉(zhuǎn)移到體系化、貫穿化、環(huán)節(jié)化的產(chǎn)業(yè)性分類回收，從僅僅的道德層面的約束轉(zhuǎn)移到切實可行的法律法規(guī)層面的約束。如我國的垃圾收集、清運、處置等由建設(shè)部門、環(huán)衛(wèi)部門和城管部門負責，物資回收則歸商務(wù)部門管理，而相關(guān)的資源節(jié)約、循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)則由發(fā)改委負責，各部門之間缺乏內(nèi)在一致性和相互協(xié)調(diào)性。再比如法律法規(guī)過于原則性，缺乏對垃圾分類責任和主體的明確界定，各種地方法規(guī)的強制性不強，使得垃圾分類的監(jiān)管和控制都流于形式。此外，政府相關(guān)部門還必須在信息公開、與公眾交流、引導(dǎo)民間/商業(yè)分類回收模式創(chuàng)新等方面提供更多的動力。

2.2 積極促進公眾參與，激發(fā)環(huán)保意識的覺醒

公眾對于垃圾分類等公共物品的參與不是與生俱來的，關(guān)鍵是要在公眾參與討論環(huán)境議題的過程中培養(yǎng)和構(gòu)建公民責任和參與意識，單向的行政式命令并不能讓公眾具備參與意識與能力。例如通過制度性參與使公眾在垃圾分類政策的制定、實施、評估中發(fā)表意見和看法，在垃圾焚燒與填埋場所建設(shè)的項目環(huán)評階段了解大部分公眾的意見和態(tài)度等。如果制度性參與失效，就會導(dǎo)致抗爭性的參與，如我國今年各地頻繁出現(xiàn)的反對建造垃圾焚燒廠的公眾游行事件。將垃圾焚燒或者填埋廠從一個地方換到另一個地方并沒有解決問題的根本，因為垃圾的總量還在增加，讓公眾有效參與到與其自身息息相關(guān)的環(huán)境決策中才能避免如此的低效決策。

減少這種鄰避性的抗議還需要增強公眾的環(huán)保意識與責任，環(huán)保意識不僅是一種認識水平和程度，更核心的理念是“誰污染誰負責”。例如歐洲國家提出的生產(chǎn)者責任制（Extended Product Responsibility,EPR）[16]，要求制造企業(yè)在產(chǎn)品使用結(jié)束后必須收回產(chǎn)品，以便對廢舊產(chǎn)品的實體處理負責，并承擔相應(yīng)處理成本，最終以環(huán)境友好的方式處置。對于消費者層面的環(huán)境責任就是要求自己制造的垃圾自己處理，不能將垃圾轉(zhuǎn)嫁到其他責任人，這方面比較成功的是日本。早在20世紀70年代，日本就開始建設(shè)垃圾焚燒廠，但是由于垃圾分類做的不夠細致、焚燒技術(shù)不過關(guān)等造成二次污染，導(dǎo)致居民與政府的對抗，沒有人愿意產(chǎn)生有毒有害物質(zhì)的垃圾焚燒廠建到自己家旁邊。垃圾分類、焚燒和填埋遇到了難解的局面。日本政府在解決的時候，提高垃圾處理技術(shù)是一個方面，更重要的是強調(diào)公眾的環(huán)境責任，即要求每個行政區(qū)內(nèi)的垃圾都自己處理，即便是東京最繁華的地段也建設(shè)垃圾焚燒廠，同步推行居民垃圾分類的宣傳和服務(wù)措施。讓民眾認識到自己家里打掃再干凈，也難以阻止污染，垃圾是自己生產(chǎn)出來，就要承擔處理垃圾的責任。

2.3 制定切實可行的垃圾分類標準，與多主體分類回收產(chǎn)業(yè)銜接

根據(jù)我國的居民飲食和生活習慣，本文建議在生活垃圾產(chǎn)生的源頭，即家庭和居民個人端采取粗分類或者稱直覺分類的方式，如將生活垃圾分成廚余垃圾、可回收垃圾和不可回收垃圾三類。這樣做的原因是首先考慮到我國居民的居住條件限制、個人公共衛(wèi)生意識等方面的差異，并認為個人的時間和精力相對于垃圾分類而言也是一種寶貴資源，而且大部分人對于垃圾分類的操作效率是很低的。因此可以在源頭粗分類后，在后續(xù)的環(huán)節(jié)中移交給專業(yè)的垃圾分類工人或者環(huán)保組織進行實施，如美國的Waste Management就是用垃圾車將粗分類的垃圾統(tǒng)一運輸?shù)焦S，進行最專業(yè)和自動化的垃圾分類分揀，在滿足政府環(huán)保法規(guī)規(guī)定的同時將一切具有經(jīng)濟價值的成分分離出來，在居民個體與專業(yè)人員的效率和效果之間找到一個合理、經(jīng)濟的平衡點。

進一步，分類標準的實施與操作也要保證在考慮多主體參與情況下實現(xiàn)分類回收的利益?zhèn)魉汀Ｃ鞔_執(zhí)行分類的責任主體、監(jiān)督者、指導(dǎo)者、分類資源經(jīng)濟價值的占有者，避免搭便車、利益分配不均衡等問題。本文構(gòu)建的城市生活垃圾分類回收網(wǎng)絡(luò)如圖2所示。

圖2 基于多主體的城市生活垃圾分類回收網(wǎng)絡(luò)圖

生活垃圾在家庭或社區(qū)粗分類后，其中的可回收垃圾流向就近的垃圾分類回收站，然后再轉(zhuǎn)交給專業(yè)垃圾分類企業(yè)處理，最終去向是資源再生企業(yè)，包括各種再制造生產(chǎn)企業(yè)等。而粗分類后的其他垃圾則由環(huán)衛(wèi)部門進一步處理，可回收部分還是交由專業(yè)垃圾處理企業(yè)，不可回收垃圾進行填埋或者焚燒，廚余垃圾則進行堆肥等無害化處理。為了提升市場化分類回收的經(jīng)濟誘因，還須由政府出面成立垃圾產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)組織，由應(yīng)回收廢棄物的制造者或者輸入者（如原始設(shè)備制造商等）繳納費用作為資金，藉以補貼資源再生企業(yè)以及源頭分類實施者等。

整個多主體參與回收網(wǎng)絡(luò)中，垃圾流伴隨資金流在市民、社區(qū)、分類回收企業(yè)和政府環(huán)衛(wèi)部門之間進行價值分配和利益?zhèn)鲗?dǎo)，政府環(huán)衛(wèi)部門承擔經(jīng)濟價值較低的部分，而民間企業(yè)則接收經(jīng)濟價值較高的垃圾資源，針對市民個人或者家庭重點則是對垃圾的初步分類分離操作，避免無效混合。

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