吳 卅，郭 靜

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政策工具視角下溫哥華冬奧會(huì)大眾身體活動(dòng)促進(jìn)政策分析及啟示

吳 卅1，郭 靜2

1.國(guó)家體育總局體育科學(xué)研究所,北京 100061；2.北京體育大學(xué),北京 100084

以大型綜合性體育賽事為杠桿，促進(jìn)大眾體育活動(dòng)參與，是賽事舉辦地目標(biāo)任務(wù)之一。利用承辦2010年冬奧會(huì)的契機(jī)，加拿大溫哥華市出臺(tái)了多項(xiàng)身體活動(dòng)促進(jìn)政策。通過(guò)對(duì)于溫哥華市身體活動(dòng)促進(jìn)政策分析表明，政策工具結(jié)構(gòu)單一，彼此間缺乏互動(dòng)，未能聚焦目標(biāo)問(wèn)題。因此，溫哥華市并沒(méi)有通過(guò)舉辦冬奧會(huì)實(shí)現(xiàn)提高大眾身體活動(dòng)水平的既定目標(biāo)。為此，我國(guó)借助2022年北京冬奧會(huì)實(shí)施大眾冰雪運(yùn)動(dòng)促進(jìn)政策，需注重3個(gè)方面問(wèn)題：1）注重政策的系統(tǒng)性與前瞻性；2）注重政策工具結(jié)構(gòu)；3）注重政策工具的連續(xù)性與統(tǒng)一性。

溫哥華；冬奧會(huì)；大眾身體活動(dòng)；政策

1 前言

通過(guò)大型體育賽事促進(jìn)大眾體育活動(dòng)參與是舉辦城市和國(guó)家的目標(biāo)之一。舉辦奧運(yùn)會(huì)等國(guó)際大型綜合性體育賽事被認(rèn)為是提高大眾身體活動(dòng)水平的催化劑，舉辦城市（國(guó)家）以賽事為杠桿，制定體育（身體活動(dòng)）健康促進(jìn)政策，以實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。例如，2004年雅典奧運(yùn)會(huì)共頒布了10項(xiàng)健康促進(jìn)政策，涉及身體活動(dòng)、健康飲食及煙草使用等內(nèi)容；借助北京成功申辦2022年冬奧會(huì)，我國(guó)確立了“3億人上冰雪”的目標(biāo)，為繁榮我國(guó)冰雪運(yùn)動(dòng)，提高大眾身體活動(dòng)水平與助力健康中國(guó)建設(shè)創(chuàng)造了重要契機(jī)。

然而，事實(shí)表明，一些舉辦城市（國(guó)家）并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)既定的大眾身體活動(dòng)促進(jìn)目標(biāo)[5]。例如，相比較于1997年和1999年，2000年悉尼奧運(yùn)會(huì)結(jié)束6周后，澳大利亞成人身體活動(dòng)水平呈現(xiàn)下降趨勢(shì)[6]；2012年倫敦奧運(yùn)會(huì)后，倫敦市16歲以上健身人群每周參加至少30 min體育鍛煉的人數(shù)銳減22萬(wàn)人； 2016年里約奧運(yùn)會(huì)也未能實(shí)現(xiàn)大眾身體活動(dòng)促進(jìn)目標(biāo)。究其原因，主要因素歸咎于缺乏行之有效的身體活動(dòng)促進(jìn)公共政策的支持[9]。公共政策是政府等公共組織管理社會(huì)公共事務(wù)的指導(dǎo)準(zhǔn)則，不僅表達(dá)目標(biāo)和問(wèn)題闡述，還傳遞政府決策行動(dòng)的優(yōu)先領(lǐng)域，決定管理活動(dòng)的方向和目標(biāo)。

政府通過(guò)公共政策輸出履行政府職責(zé)。公共政策是政府責(zé)任的有機(jī)載體，政府責(zé)任通過(guò)公共政策文本進(jìn)行表達(dá)。根據(jù)哈羅德·拉斯韋爾和亞伯拉罕·卡普蘭的觀點(diǎn)，政策是“關(guān)于目標(biāo)、價(jià)值和實(shí)踐的可預(yù)測(cè)的計(jì)劃”。因此，以“價(jià)值-目標(biāo)-工具”為分析框架對(duì)表達(dá)政府責(zé)任的公共政策進(jìn)行解讀。政策價(jià)值體現(xiàn)出決策者的意識(shí)形態(tài)偏向，政策目標(biāo)體現(xiàn)的是政府責(zé)任的方向和重點(diǎn)，政策工具體現(xiàn)的是實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任的手段，如果政策工具未能聚焦問(wèn)題，此項(xiàng)政策也就無(wú)法達(dá)成既定目標(biāo)。圖1展示出了政策價(jià)值、政策目標(biāo)與政策工具三者之間層層相依的關(guān)系。根據(jù)Craig等人的研究，2010年冬奧會(huì)主辦地溫哥華并未實(shí)現(xiàn)提高大眾身體活動(dòng)水平的既定目標(biāo)。為此，本研究以2010年溫哥華冬奧會(huì)為例，以主辦城市溫哥華在籌辦冬奧會(huì)期間實(shí)施的身體活動(dòng)促進(jìn)政策行動(dòng)為分析對(duì)象，運(yùn)用“價(jià)值-目標(biāo)-工具”政策分析框架對(duì)溫哥華冬奧會(huì)大眾身體活動(dòng)促進(jìn)政策進(jìn)行分析，總結(jié)其政策工具運(yùn)用得失，以期為我國(guó)通過(guò)舉辦2022年北京冬奧會(huì)實(shí)現(xiàn)“3億人上冰雪”的目標(biāo)提供政策借鑒。

圖1 本研究解讀政府責(zé)任的“價(jià)值-目標(biāo)-工具”路徑

Figure 1. The Way of Analyzing the Path of Value, Target and Tool of Government’s Responsibility

2 溫哥華冬奧會(huì)身體活動(dòng)促進(jìn)政策分析

自2003年溫哥華市成功申辦2010年冬奧會(huì)后，大眾身體活動(dòng)促進(jìn)就被納入進(jìn)溫哥華所在的哥倫比亞省的議事日程[7]，從2003年起，實(shí)施針對(duì)健康促進(jìn)與慢性病預(yù)防的“健康2010（Healthy BC 2010）”戰(zhàn)略（后稱(chēng)為“ActNow BC”）。2005年2月，哥倫比亞省宣告“黃金20年”的5大宏偉目標(biāo)，第2個(gè)目標(biāo)即為“哥倫比亞省成為健康生活與身體健康的標(biāo)桿”。2005年9月，省娛樂(lè)與健康委員會(huì)實(shí)施“活力社區(qū)（Active Communities）”行動(dòng)，由“ActNow BC”戰(zhàn)略資助，旨在增加居民身體活動(dòng)水平。2004年11月，溫哥華市成為第1個(gè)接受“20 by 2010 挑戰(zhàn)”的城市。溫哥華公園與娛樂(lè)理事會(huì)實(shí)施“溫哥華活力社區(qū)政策（Vancouver Active Communities Policy）”（簡(jiǎn)稱(chēng)“VAC policy”），以到2010年增加溫哥華居民身體活動(dòng)水平20%為目標(biāo)。

政策是指導(dǎo)政府行動(dòng)與公共資金投資流向的公開(kāi)表態(tài)。溫哥華市以冬奧會(huì)為杠桿實(shí)施“活力社區(qū)政策（VAC policy）”，通過(guò)身體活動(dòng)政策行動(dòng)提高主辦城市居民的健康水平。從2004年至2010年溫哥華冬奧會(huì)舉辦，溫哥華市共頒布實(shí)施14項(xiàng)健康促進(jìn)文件（表1），涵蓋新聞發(fā)布、進(jìn)展報(bào)告、行動(dòng)計(jì)劃、健身調(diào)查報(bào)告等[9]。

表1 2004—2010年溫哥華市健康促進(jìn)政策文件概覽

2.1 政策聚焦：?jiǎn)栴}導(dǎo)向

溫哥華市頒布了一系列身體促進(jìn)政策是基于加拿大面臨的十分嚴(yán)峻的靜坐少動(dòng)問(wèn)題，以及由其引發(fā)的肥胖、慢性病等問(wèn)題，而這些問(wèn)題已占據(jù)加拿大死亡原因的2/3。靜坐少動(dòng)已與醉駕、吸煙問(wèn)題一樣，引起政府的高度重視。此外，源自靜坐少動(dòng)的危害已給個(gè)人和社會(huì)帶來(lái)了沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，被視為威脅公共健康系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的重要經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。據(jù)溫哥華市政府2006年對(duì)300個(gè)市民做的電話(huà)訪談顯示，30%的居民處于靜坐少動(dòng)的狀態(tài)，而溫哥華一向被喻為加拿大最具運(yùn)動(dòng)活力的城市，所以，這項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)引起了當(dāng)?shù)卣母叨戎匾昜13]。

2.2 政策目標(biāo)

“活力社區(qū)政策（VAC Policy）”勾勒出一般性目標(biāo)以及政策性目標(biāo)。

一般性目標(biāo)是政府通過(guò)政策滿(mǎn)足全體公民需求。例如，VAC Policy旨在滿(mǎn)足溫哥華居民健康生活方式的需求[8]，而一般性目標(biāo)針對(duì)社區(qū)發(fā)展，包括聲望、奧林匹克遺產(chǎn)及社區(qū)發(fā)展，即使溫哥華成為所有奧運(yùn)會(huì)舉辦城市中最健康、最宜居的城市；居民能夠享受到這些行動(dòng)計(jì)劃的寶貴遺產(chǎn)，以新的公共娛樂(lè)設(shè)施為主要形式，如滑冰場(chǎng)、水上設(shè)施以及人工設(shè)施；實(shí)現(xiàn)積極健康的社區(qū)發(fā)展目標(biāo)，提高生活質(zhì)量[15]。

政策目標(biāo)聚焦于具體的政策主題。VAC Policy目標(biāo)在于提高居民身體活動(dòng)參與水平，即“到2010年，增加20%溫哥華市身體活動(dòng)人口比例”，針對(duì)亟需通過(guò)政策保障提高身體活動(dòng)水平的靜坐少動(dòng)人群[10]。然而，VAC Policy配套政策行動(dòng)中，目標(biāo)人口卻千差萬(wàn)別。一些政策行動(dòng)將目標(biāo)人群廣泛鎖定為居民，一些行動(dòng)只針對(duì)青年人，又有一些政策鎖定某一群體，比如，青少年、某一少數(shù)民族、女性、低收入低教育層次人口、殘疾人及老年人等。2005年加拿大社區(qū)健康調(diào)查顯示，女性（65歲以上年齡組）、青少年、移民及低收入人群參加體育活動(dòng)少，而2006年政策行動(dòng)——身體活動(dòng)水平電話(huà)調(diào)查，并沒(méi)有按照性別、年齡、收入、種族及殘疾類(lèi)型對(duì)受訪者的體育活動(dòng)參與情況進(jìn)行分析。再者，所有的政策行動(dòng)并沒(méi)有明確確立目標(biāo)人群與運(yùn)用政策工具滿(mǎn)足目標(biāo)人群體育活動(dòng)需求的方法手段[12]。

2.3 政策工具

政策工具是政府解決政策問(wèn)題所采取的方法手段。根據(jù)由豪利特和拉米什設(shè)計(jì)的政策工具圖譜，按照政府或公眾參與程度的高低，共有3種類(lèi)型的政策工具（圖2）：自愿性工具、混合型工具和強(qiáng)制性工具[14]。本研究所涉及的政策工具即政府為實(shí)現(xiàn)促進(jìn)大眾體育活動(dòng)參與，提高大眾身體活動(dòng)水平的政策目標(biāo)而采取的方式、方法和手段。

圖2 政策工具圖譜

Figure 2. Graph of Policy Tool

表2 溫哥華活力社區(qū)政策工具

當(dāng)政策目標(biāo)需要通過(guò)公民個(gè)體和組織行為行動(dòng)及通過(guò)信息或以支出為基礎(chǔ)手段實(shí)現(xiàn)時(shí)，政府起到的是間接作用。盡管VAC Policy提出要實(shí)施新行動(dòng)，但在實(shí)踐中卻只是對(duì)現(xiàn)有身體活動(dòng)促進(jìn)項(xiàng)目信息進(jìn)行傳播，或是借助代金券、基金及補(bǔ)貼等消費(fèi)工具對(duì)大眾參加身體活動(dòng)行為進(jìn)行干預(yù)（表2）[11]。

傳播健康信息是VAC Policy改變居民身體活動(dòng)行為的主要手段，主要借助廣播、電視、報(bào)紙等媒介。大約1/3的預(yù)算用于廣告費(fèi)用，如，簽約營(yíng)銷(xiāo)公司、網(wǎng)站開(kāi)發(fā)與維護(hù)、印刷、促銷(xiāo)措施、傳播、媒體及公共交通宣傳廣告等。信息傳播應(yīng)用于新行動(dòng)與新項(xiàng)目推廣普及：前者代表為“Step Out Walks”（散步行動(dòng)）項(xiàng)目，告知受眾身邊步行和跑步線(xiàn)路；后者代表為“Go Play”（動(dòng)起來(lái)行動(dòng)）項(xiàng)目，提醒公眾可以利用的身體活動(dòng)機(jī)會(huì)，如，游泳池、冰場(chǎng)、健身中心及高爾夫課程等[14]。

此外，消費(fèi)工具是實(shí)施VAC policy的另一個(gè)主要政策工具。政府通過(guò)資金調(diào)控實(shí)際支出、收益或者經(jīng)濟(jì)資源，直接影響個(gè)體采取某項(xiàng)行為。VAC policy涉及代金券、基金及補(bǔ)貼等手段。“Fitness and Adventure Passport”（健身探索護(hù)照）和“Creative Promotional Incentives”（創(chuàng)新性促進(jìn)手段）都為代金券項(xiàng)目，需在一定條件下才能贖回，并獲得經(jīng)濟(jì)資助。然而，這些代金券僅適合一次使用，并不鼓勵(lì)長(zhǎng)期參與。兒童可以免費(fèi)使用公共娛樂(lè)設(shè)施，但公共政策關(guān)于其家庭成員是否需要付費(fèi)并沒(méi)有明確規(guī)定。“Get Out”（青年人發(fā)展娛樂(lè)計(jì)劃）和“Athletes in Vancouver”（運(yùn)動(dòng)員行動(dòng)）為社區(qū)提供一次性活動(dòng)或項(xiàng)目，如果基金項(xiàng)目沒(méi)有更新，就無(wú)法形成一項(xiàng)長(zhǎng)期行動(dòng)?！癋it City”（健身城市行動(dòng)）和“Athletes in Vancouver”都含有補(bǔ)助手段，前者針對(duì)上班一族雇員，后者針對(duì)已經(jīng)非?；钴S的高水平運(yùn)動(dòng)員。代金券、基金、補(bǔ)助等資助措施只鼓勵(lì)一次性身體活動(dòng)參與，并不鼓勵(lì)長(zhǎng)期行為習(xí)慣，而且，目標(biāo)聚焦不準(zhǔn)確，未能涉及政策目標(biāo)群體——靜坐少動(dòng)人群[21]。

3 溫哥華冬奧會(huì)身體活動(dòng)促進(jìn)政策反思

政策工具需與焦點(diǎn)問(wèn)題、政策目標(biāo)保持一致，即政策工具能夠解決的問(wèn)題與既定目標(biāo)的合適性[14]。如果政策工具不明確、不合適，將會(huì)導(dǎo)致目標(biāo)問(wèn)題無(wú)法得到相應(yīng)的政策支持。

3.1 政策工具未能聚焦政策目標(biāo)

在實(shí)施活力社區(qū)政策（VAC Policy）時(shí)，健身意識(shí)不足、缺乏健康理念被認(rèn)為是居民身體活動(dòng)不足的主要因素。因此，在政策實(shí)施中，相關(guān)部門(mén)主要通過(guò)信息發(fā)布與勸誡政策工具，對(duì)于居民的健康意識(shí)進(jìn)行改善。

2006年溫哥華居民生活方式調(diào)查顯示，居民體育活動(dòng)參與障礙主要包括時(shí)間少、天氣條件惡劣、工作負(fù)擔(dān)重、懶惰以及費(fèi)用高等因素。根據(jù)此項(xiàng)調(diào)查結(jié)果，VAC Policy發(fā)布了身體活動(dòng)促進(jìn)廣告，內(nèi)容涉及增強(qiáng)健身意識(shí)、明確身邊體育活動(dòng)機(jī)會(huì)、推廣新項(xiàng)目等。例如：Step Out Walks（散步行動(dòng)）提高大眾對(duì)于居住地附近免費(fèi)步道的熟悉程度，作為解決交通和費(fèi)用障礙的新舉措，但此舉僅適用于有時(shí)間且行動(dòng)方便人群，并不適用于所有人群。Fitness and Adventure Passports（健身探索護(hù)照行動(dòng)）通過(guò)提供免費(fèi)活動(dòng)機(jī)會(huì)增強(qiáng)社區(qū)居民的健身活動(dòng)意識(shí)，但此舉僅對(duì)于兒童和老人實(shí)施免費(fèi)，限制了低收入家庭其他家庭成員的參與機(jī)會(huì)，而且，此項(xiàng)行動(dòng)并沒(méi)有針對(duì)殘疾人、女性及低收入群體提供免費(fèi)體育活動(dòng)機(jī)會(huì)。Athletes in Vancouver（運(yùn)動(dòng)員行動(dòng)）鼓勵(lì)高水平運(yùn)動(dòng)員參加社區(qū)活動(dòng)，以此增加居民身體活動(dòng)水平，但是，運(yùn)動(dòng)員的示范效應(yīng)僅適用于身體活動(dòng)水平已經(jīng)非?；钴S或者偶爾不活躍人群，對(duì)于長(zhǎng)期靜坐少動(dòng)人群的作用非常小[20]。

3.2 政策工具手段單一

活力社區(qū)政策（VAC Policy）行動(dòng)通過(guò)提高大眾對(duì)于身邊體育活動(dòng)機(jī)會(huì)的認(rèn)識(shí)程度或者提供一次性免費(fèi)身體活動(dòng)機(jī)會(huì)，試圖對(duì)個(gè)體的生活方式進(jìn)行改變，而并沒(méi)有針對(duì)已存在的社會(huì)結(jié)構(gòu)性障礙進(jìn)行調(diào)整[16]。當(dāng)社會(huì)環(huán)境條件不具備時(shí)，僅依靠廣告信息傳播的健康促進(jìn)政策手段是無(wú)效的。健康促進(jìn)部門(mén)需要協(xié)同合作，解決社會(huì)領(lǐng)域中存在的不公平及社會(huì)分化問(wèn)題，解除各類(lèi)人群身體活動(dòng)參與障礙，身體活動(dòng)促進(jìn)行動(dòng)才會(huì)產(chǎn)生效果。活力社區(qū)政策（VAC policy）并沒(méi)有滿(mǎn)足溫哥華市靜坐少動(dòng)等目標(biāo)群體的身體活動(dòng)需求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年溫哥華市居民身體活動(dòng)水平為65%，而既定目標(biāo)為76%[11]。建議未來(lái)大型賽事舉辦城市要將靜坐少動(dòng)等目標(biāo)人群作為政策行動(dòng)的重點(diǎn)。此外，舉辦大型賽事只是催化劑，健康促進(jìn)行動(dòng)需要進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)細(xì)致的規(guī)劃，溫哥華活力社區(qū)政策實(shí)施的健康促進(jìn)手段在冬奧會(huì)結(jié)束后全部都“銷(xiāo)聲匿跡”。

4 對(duì)2022年北京冬奧會(huì)冰雪運(yùn)動(dòng)發(fā)展政策的啟示

近年來(lái)，我國(guó)冰雪運(yùn)動(dòng)快速發(fā)展，特別是2022年北京冬奧會(huì)的成功申辦，為冰雪運(yùn)動(dòng)的繁榮發(fā)展帶來(lái)了重大機(jī)遇。當(dāng)前，我國(guó)正處在全面建成小康社會(huì)的決勝階段，發(fā)展冰雪運(yùn)動(dòng)有利于滿(mǎn)足群眾多樣化的體育文化需求、推動(dòng)全民健身和全民健康深度融合，對(duì)于建設(shè)健康中國(guó)和體育強(qiáng)國(guó)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)都具有重要意義。

盡管我國(guó)冰雪運(yùn)動(dòng)發(fā)展取得了一定成績(jī)，具備一定的基礎(chǔ)，但仍存在許多問(wèn)題，例如：群眾普及程度不高，參與冰雪運(yùn)動(dòng)人數(shù)較少；競(jìng)技項(xiàng)目發(fā)展不均衡，運(yùn)動(dòng)員后備力量基數(shù)小；冰雪產(chǎn)業(yè)規(guī)模不大，有效供給不足，缺少自主品牌；冰雪運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地設(shè)施不足，建設(shè)運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和制度缺失；各類(lèi)專(zhuān)業(yè)人才短缺，體制機(jī)制有待進(jìn)一步完善等。我國(guó)冰雪運(yùn)動(dòng)軟、硬件基礎(chǔ)都還十分薄弱，在制訂促進(jìn)政策時(shí)需要準(zhǔn)確聚焦問(wèn)題，提出切實(shí)可行的發(fā)展目標(biāo)，并有針對(duì)性地聯(lián)合使用多類(lèi)型政策工具，充分發(fā)揮政府、社會(huì)與市場(chǎng)組織合力。我國(guó)提出了“3億人上冰雪”的發(fā)展目標(biāo)，為此，結(jié)合國(guó)際大型賽事促進(jìn)大眾身體活動(dòng)政策手段的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，聚焦冰雪運(yùn)動(dòng)存在的問(wèn)題瓶頸，根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，提出下列促進(jìn)我國(guó)冰雪運(yùn)動(dòng)發(fā)展的路徑政策。

4.1 注重政策的系統(tǒng)性、前瞻性、與相關(guān)政策的配套性

在制定冰雪運(yùn)動(dòng)發(fā)展政策時(shí)，要從戰(zhàn)略的高度思考政策的系統(tǒng)性與前瞻性，并做到各政策行動(dòng)的連續(xù)、統(tǒng)一，以問(wèn)題為政策導(dǎo)向，政策目標(biāo)與政策工具緊密?chē)@焦點(diǎn)問(wèn)題，并對(duì)政策工具進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估。不同部門(mén)、不同層級(jí)間政策互為一體，相互補(bǔ)充。此外，注重大力普及冰雪運(yùn)動(dòng)與提高冰雪運(yùn)動(dòng)競(jìng)技水平、促進(jìn)冰雪產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)推進(jìn)，不可偏廢。

4.2 注重政策工具結(jié)構(gòu)

我國(guó)冰雪運(yùn)動(dòng)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，需在政府主導(dǎo)下調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量共同推進(jìn)。政策的著眼點(diǎn)應(yīng)該從政府直接提供向社會(huì)組織、市場(chǎng)組織、社區(qū)和家庭不斷拓展和完善。伴隨發(fā)展，不斷優(yōu)化調(diào)整政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)，落實(shí)政策工具“策略性措施”。此外，要對(duì)政策工具“目標(biāo)規(guī)劃”、“信息與勸誡”、“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助”的重要作用給予重視。根據(jù)我國(guó)冰雪運(yùn)動(dòng)面臨的困境，應(yīng)在科技創(chuàng)新、部門(mén)協(xié)作機(jī)制、冰雪文化、與健康中國(guó)戰(zhàn)略融合等方面加大政策的制定與實(shí)施力度。

4.2.1 加強(qiáng)科技創(chuàng)新，為推動(dòng)冰雪運(yùn)動(dòng)發(fā)展提供科技支撐和保障

現(xiàn)代科技為冰雪運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目走出東北，邁向西部和南方提供了充分的可能和保障。受氣候條件制約，目前，我國(guó)冰雪運(yùn)動(dòng)主要集中在東北地區(qū)，借助舉辦冬奧會(huì)所拉動(dòng)的“冰雪熱”，冰雪運(yùn)動(dòng)要趁勢(shì)走出山海關(guān)，真正把“北冰南展西擴(kuò)”落到實(shí)處。比如，天然冰雪替代材料、模擬的雪山雪道及簡(jiǎn)單實(shí)用的裝備工具等都蘊(yùn)含著科技的力量。緊密?chē)@冰雪運(yùn)動(dòng)發(fā)展的科技需求，政府主導(dǎo)組織開(kāi)展一系列“北冰南展西擴(kuò)”重大科技問(wèn)題研究，并加快科技成果轉(zhuǎn)化；對(duì)于短時(shí)期內(nèi)無(wú)法解決的科技難題，要持續(xù)跟蹤國(guó)際冰雪運(yùn)動(dòng)科技前沿，引進(jìn)國(guó)際先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備，并加強(qiáng)冰雪運(yùn)動(dòng)新技術(shù)宣傳、培訓(xùn)和推廣應(yīng)用力度，使得我國(guó)冰雪運(yùn)動(dòng)行業(yè)科技含量顯著提高；加強(qiáng)冰雪運(yùn)動(dòng)國(guó)際科技合作和人才培養(yǎng)，積極將我國(guó)自主研發(fā)的冰雪運(yùn)動(dòng)產(chǎn)品推向國(guó)際市場(chǎng)，將我國(guó)冰雪運(yùn)動(dòng)研發(fā)骨干人員送到國(guó)外培訓(xùn)，加強(qiáng)我國(guó)冰雪科技人才隊(duì)伍建設(shè)；“冰雪熱”為本土冰雪行業(yè)創(chuàng)造了崛起的契機(jī)，政府可引導(dǎo)和激發(fā)冰雪運(yùn)動(dòng)企業(yè)認(rèn)識(shí)到冰雪運(yùn)動(dòng)市場(chǎng)的巨大潛力，加大對(duì)于冰雪運(yùn)動(dòng)研發(fā)的科技力量投入，生產(chǎn)提供方便、實(shí)用、安全的冰雪運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地設(shè)施設(shè)備，形成我國(guó)自主研制冰雪運(yùn)動(dòng)產(chǎn)品品牌，降低冰雪運(yùn)動(dòng)參與門(mén)檻，滿(mǎn)足不同地區(qū)公眾對(duì)于冰雪運(yùn)動(dòng)的多層次需求，使更多人享受到冰雪運(yùn)動(dòng)的快樂(lè)。

4.2.2 建立部門(mén)協(xié)作機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)參與，形成各方合力推進(jìn)冰雪運(yùn)動(dòng)

推進(jìn)冰雪運(yùn)動(dòng)絕不僅是體育部門(mén)的職責(zé)，需要整合政府相關(guān)部門(mén)及社會(huì)各方力量協(xié)同推動(dòng)。各級(jí)各地形成體育部門(mén)牽頭，發(fā)展改革、教育、旅游、財(cái)政、住建、規(guī)劃、文化等部門(mén)協(xié)同推進(jìn)冰雪運(yùn)動(dòng)的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，共同落實(shí)《冰雪運(yùn)動(dòng)發(fā)展規(guī)劃（2016—2025年）》和《群眾冬季運(yùn)動(dòng)推廣普及計(jì)劃（2016—2020年）》。加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，密切協(xié)作配合，形成工作合力，研究推進(jìn)冰雪運(yùn)動(dòng)發(fā)展的各項(xiàng)政策措施，認(rèn)真落實(shí)冰雪運(yùn)動(dòng)發(fā)展相關(guān)任務(wù)要求。比如，在公共冰雪場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)中，聯(lián)合相關(guān)部門(mén)，將公共冰雪場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)納入新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，在南方和西部城市，因地制宜，建立滿(mǎn)足冰雪運(yùn)動(dòng)愛(ài)好者需求的室內(nèi)冰場(chǎng)和室外人造雪場(chǎng)。

此外，發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織合力，強(qiáng)化冰雪運(yùn)動(dòng)管理部門(mén)在冰雪運(yùn)動(dòng)健康促進(jìn)中的規(guī)劃引領(lǐng)、政策法規(guī)制定、專(zhuān)項(xiàng)資金和人才保障方面的政府職能，充分發(fā)揮冰雪運(yùn)動(dòng)市場(chǎng)組織、社團(tuán)的能力與作用，構(gòu)建冰雪運(yùn)動(dòng)全民參與的組織網(wǎng)絡(luò)，滿(mǎn)足冰雪運(yùn)動(dòng)愛(ài)好者不同層次的運(yùn)動(dòng)健康促進(jìn)需求。比如，雪上項(xiàng)目對(duì)硬件設(shè)施要求更加苛刻，其建設(shè)和管理成本很難依靠簡(jiǎn)單的社會(huì)投資完成，要在更多地方普及冰雪項(xiàng)目，還需要政府與社會(huì)力量形成合力，支持學(xué)校與社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)合作開(kāi)展冰雪運(yùn)動(dòng)教學(xué)活動(dòng)。進(jìn)一步強(qiáng)化各級(jí)體育運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)推動(dòng)和服務(wù)冰雪運(yùn)動(dòng)的功能與作用，推動(dòng)學(xué)校體育組織、健身俱樂(lè)部、單位體育組織、草根體育組織設(shè)置冰雪項(xiàng)目，引導(dǎo)不同人群有序加入各類(lèi)冰雪運(yùn)動(dòng)組織，滿(mǎn)足個(gè)人多樣化冰雪運(yùn)動(dòng)需求。

4.2.3 加大冬季項(xiàng)目文化宣傳，培養(yǎng)冰雪人口

加強(qiáng)冰雪運(yùn)動(dòng)宣傳普及，加強(qiáng)群眾冰雪運(yùn)動(dòng)知識(shí)指導(dǎo)培訓(xùn)，培養(yǎng)冬季項(xiàng)目文化。當(dāng)前阻礙我國(guó)滑雪運(yùn)動(dòng)普及的重要因素，即大眾普遍對(duì)于滑雪運(yùn)動(dòng)缺乏正確認(rèn)知，且缺少技能儲(chǔ)備，很多嘗試的人存在一次性滑雪行為，將滑雪視為一項(xiàng)游玩活動(dòng)，或因恐懼和摔跤等體驗(yàn)感不好，很難形成持久的運(yùn)動(dòng)習(xí)慣，這印證了我國(guó)包括滑雪在內(nèi)的冬季項(xiàng)目知識(shí)文化普及不夠的現(xiàn)實(shí)情況。為此，要深入發(fā)掘冬季運(yùn)動(dòng)文化價(jià)值及文化內(nèi)涵，大力傳播冬季運(yùn)動(dòng)文化，普及冬季運(yùn)動(dòng)知識(shí)，弘揚(yáng)冰雪運(yùn)動(dòng)新風(fēng)尚。創(chuàng)新冬季運(yùn)動(dòng)宣傳的方式方法，利用新媒體和社交媒體的傳播優(yōu)勢(shì)，加大對(duì)于冰雪體育文化、冰雪運(yùn)動(dòng)健康知識(shí)和賽事活動(dòng)的新聞報(bào)道和信息傳遞的速度和力度。支持鼓勵(lì)優(yōu)秀運(yùn)動(dòng)員參加冬季運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目推廣活動(dòng)和公益活動(dòng)，充分展示冬季運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的文化魅力。加強(qiáng)冬季項(xiàng)目文化宣傳人員的冰雪運(yùn)動(dòng)知識(shí)技能培訓(xùn)，提高冰雪運(yùn)動(dòng)知識(shí)宣傳效率。

配合冰雪運(yùn)動(dòng)文化氛圍的營(yíng)造，針對(duì)已有和潛在的冰雪人口發(fā)展需要，滿(mǎn)足其多元化冰雪運(yùn)動(dòng)需求。我國(guó)提出了“到2025年，直接參加冰雪運(yùn)動(dòng)的人數(shù)超過(guò)5 000萬(wàn)，并‘帶動(dòng)3億人參與冰雪運(yùn)動(dòng)’”的發(fā)展目標(biāo)。針對(duì)以運(yùn)動(dòng)競(jìng)技、健身休閑等為目的的冰雪運(yùn)動(dòng)人群——運(yùn)動(dòng)員、教練員、裁判員，冰雪運(yùn)動(dòng)愛(ài)好者，參加學(xué)校冰雪運(yùn)動(dòng)課程的學(xué)生等，要摸清各群體在參加冰雪運(yùn)動(dòng)中存在哪些困境與問(wèn)題，并解決其冰雪運(yùn)動(dòng)需求。此外，針對(duì)冰雪運(yùn)動(dòng)的潛在參加群體，如一些冰雪運(yùn)動(dòng)的欣賞者，各級(jí)各地政府可通過(guò)政府補(bǔ)貼降低冰雪尤其是滑雪運(yùn)動(dòng)價(jià)格，激勵(lì)普通民眾參與到冰雪項(xiàng)目中來(lái)，降低冰雪運(yùn)動(dòng)參與門(mén)檻，擴(kuò)大開(kāi)展雪上運(yùn)動(dòng)的地域和人群，增加更多屬于政府主導(dǎo)的中低端、公益性雪場(chǎng)。再者，大力開(kāi)展冰雪運(yùn)動(dòng)進(jìn)校園、進(jìn)公園、進(jìn)商業(yè)園等工程。推動(dòng)大眾冰雪運(yùn)動(dòng)的一大核心是動(dòng)員青少年廣泛參與，尤其是冰雪進(jìn)校園，可以直接培養(yǎng)學(xué)生的冰雪情結(jié)，進(jìn)而帶動(dòng)整個(gè)家庭參與，既能促進(jìn)普及，又能發(fā)現(xiàn)并培養(yǎng)更多的冰雪體育人才。

4.2.4 將冰雪運(yùn)動(dòng)融入健康中國(guó)建設(shè)之中，提高國(guó)民健康水平

發(fā)展冰雪運(yùn)動(dòng)的根本目的是通過(guò)提高個(gè)體的身體活動(dòng)水平，增強(qiáng)國(guó)民整體健康水平。當(dāng)前，我國(guó)正在實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略，健康3個(gè)維度的構(gòu)成，即身體健康、心理健康和社會(huì)適應(yīng)良好，與冰雪運(yùn)動(dòng)發(fā)展的目的相一致，冰雪運(yùn)動(dòng)發(fā)展直接服務(wù)于健康中國(guó)建設(shè)。因此，發(fā)展冰雪運(yùn)動(dòng)要積極融入進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)各項(xiàng)工作。按照實(shí)施大健康戰(zhàn)略的要求，推動(dòng)體醫(yī)聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建冰雪運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地與基層衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)、基礎(chǔ)運(yùn)動(dòng)健康促進(jìn)中心的互聯(lián)互通機(jī)制，給予冰雪運(yùn)動(dòng)愛(ài)好者運(yùn)動(dòng)健康促進(jìn)指導(dǎo)，對(duì)需要專(zhuān)項(xiàng)冰雪運(yùn)動(dòng)健康干預(yù)的患者則由醫(yī)療機(jī)構(gòu)向冰雪運(yùn)動(dòng)場(chǎng)所轉(zhuǎn)介。按照全民健身與全民健康深度融合的戰(zhàn)略要求，強(qiáng)化各級(jí)冰雪運(yùn)動(dòng)管理部門(mén)在冰雪運(yùn)動(dòng)健康促進(jìn)中的規(guī)劃引領(lǐng)、政策法規(guī)制定、專(zhuān)項(xiàng)資金和人才保障方面的政府職能，做好冰雪運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目競(jìng)技體育高端運(yùn)動(dòng)健康促進(jìn)技術(shù)“軍轉(zhuǎn)民”應(yīng)用推廣工作。

4.3 注重政策工具的連續(xù)性與統(tǒng)一性

建立冰雪運(yùn)動(dòng)發(fā)展的部門(mén)協(xié)同機(jī)制。應(yīng)明確國(guó)家體育總局冬季運(yùn)動(dòng)管理中心為冰雪運(yùn)動(dòng)發(fā)展的歸口管理部門(mén)，并建立部門(mén)間促進(jìn)冰雪運(yùn)動(dòng)發(fā)展的協(xié)同機(jī)制，提高政策工具選擇使用的必要性與可行性，提高政策工具的執(zhí)行力與實(shí)施效力。此外，冰雪運(yùn)動(dòng)發(fā)展不是一項(xiàng)一朝一夕就能完成的工作，而是一項(xiàng)需要長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的事業(yè)。為2022年北京冬奧會(huì)營(yíng)造濃厚的冰雪運(yùn)動(dòng)文化氛圍，只是一項(xiàng)近期發(fā)展目標(biāo)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，冰雪運(yùn)動(dòng)發(fā)展應(yīng)融入我國(guó)健康中國(guó)建設(shè)之中，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷發(fā)揮應(yīng)有的作用。

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Analysis and Enlightenment of Physical Activity Promotion Policy of 2010 Vancouver Winter Olympic Games under the Perspective of Policy Instrument

WU Sa1, GUO Jing2

1.China Institute of Sport Science, Beijing 100061 China; 2.Beijing Sport University, Beijing 100084 China.

Promoting physical activity is one of aims for the host city to hold the sports events by making full use of large-scale complex sports events. Through 2010 Winter Olympic Games, Vancouver introduced several physical activity promotion policies. By analyzing Vancouver policies, the structure of policy instrument was single and there was a lack of interaction with each other, so the target problem was not accurately focused. Therefore, Vancouver has not realized the agreed targets. With the help of 2022 Beijing Winter Olympic Games, physical activity promotion policy should focus on such following key points as the systematic and foresight of policy, the structure of policy tools and the continuity and unity of policy tools.

;;;

G80-05

Ａ

1002-9826(2018)01-0033-06

10.16470/j.csst.201801005

2017-03-17；

2017-09-30

國(guó)家體育總局體育科學(xué)研究所基本科研業(yè)務(wù)課題(基本17-32)。

吳卅,女,助理研究員,博士,主要研究方向公共體育服務(wù),E-mail:wusa@ciss.cn。