摘 要：行政相對人基本程序權是指行政相對人所享有的與行政法治中的程序有關的權利，這個權利既不是一般意義上的權利，也不是一般意義上的程序權利，它是能夠主宰行政相對人在行政執(zhí)法過程中的最為核心和系統(tǒng)的程序權利。行政相對人基本程序權利有著非常重要的法治價值，可以“倒逼”行政正義實現(xiàn)、使行政法治與時俱進、使行政執(zhí)法人性化、使行政相對人權利過程化。然而，在我國，基本程序權利概念尚未形成、基本程序權利體系尚未形成、基本程序權利尚未有內(nèi)容構造、基本程序權利缺少程序制度支撐。如何在行政法治建設中建構行政相對人基本程序權需要諸多具體的路徑，主要應對行政相對人程序權利進行梳理、完善行政法上的程序制度、制定統(tǒng)一的行政程序法、合理處理程序規(guī)則與實體規(guī)則的關系。

關鍵詞： 行政相對人；基本程序權利；法治價值

中圖分類號：DF31文獻標志碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2018.01.02

重實體、輕程序被認為是我國傳統(tǒng)法治中的弊端，這一弊端體現(xiàn)在行政法治中就是行政主體對行政相對人的實體權利有所認知，但并不等于其對程序權利有所認知。值得慶幸的是，近年來，學界乃至于實務部門已經(jīng)認識到了行政相對人程序權利的重要性。如有學者就指出：“在行政法上引入行政相對人‘程序權利的概念，具有重大的理論意義和現(xiàn)實意義，它不僅是現(xiàn)代行政程序法發(fā)展的趨勢之一，而且對于行政法的觀念轉(zhuǎn)型和制度革新都將產(chǎn)生深遠的影響。” [1]然而，有關行政相對人程序權利的理論構建和法律構建則具有一定的滯后性。在法治發(fā)達國家有行政相對人基本程序權的概念甚至范疇，它是行政相對人程序權利的基礎和處理行政相對人程序權利的核心問題。在我國對行政相對人基本程序權尚未引起足夠的重視，這嚴重制約了行政相對人程序權利的法律構建。正是基于這樣的考慮，筆者撰就本文，擬對行政相對人基本程序權作初步探討。

一、行政相對人基本程序權的界定

行政相對人基本程序權是指行政相對人所享有的與行政法治中的程序有關的權利。這一權利既不是一般意義上的權利，更不是一般意義上的程序權利，是指使行政相對人能夠主宰行政執(zhí)法過程的最為核心和系統(tǒng)的程序權利。這是我們對行政相對人基本程序權的界定。當我們領會該概念時，應當注意兩個相關的背景：第一個背景是我國行政法治為行政相對人設置的權利中并沒有將行政相對人的實體權利和程序權利予以明確區(qū)分?？梢钥隙ǖ刂v，在我國行政法制度中，行政相對人的權利及其權利體系是客觀存在的一方面，有關部門行政法賦予了行政相對人相應的權利。如《土地管理法》賦予了行政相對人有關的土地使用權，《草原法》賦予了行政相對人合理利用草原的權利等等參見：《中華人民共和國土地法》第15條規(guī)定、《中華人民共和國草原法》第11條、《中華人民共和國能源法》第7條等。。在我國行政法制度中部門行政法賦予和規(guī)定行政相對人權利是其權利的主要法律形式 部門行政法關于行政相對人權利的規(guī)定是比較具體的，常常與行政相對人在行政管理的某一方面的權利聯(lián)系在一起，而這些權利的來源應當在憲法之中。我國憲法關于公民權利的規(guī)定是非常廣泛的，這些規(guī)定自然而然構成了行政相對人權利的來源。。由于我國部門行政法是成體系的，而且也是比較全面的，所以此類法典所設置的行政相對人基本權利已經(jīng)比較周延。另一方面，我國的若干基本行政法典則也在不同行政法治環(huán)節(jié)賦予了行政相對人相應的權利，這些權利中有些是最為基本的權利，可以被歸入到基本權利的范疇之中。例如，《行政許可法》《行政處罰法》和《行政強制法》所賦予的行政相對人申辯權、陳述權乃至于拒絕權等權利 應當說，我國法律典則中關于行政相對人拒絕權的規(guī)定還是比較狹窄的，從目前的法律規(guī)范來看，《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》設立了農(nóng)民對亂攤派、亂罰款、亂收費等方面的拒絕權，這集中反映在《農(nóng)業(yè)法》第67條。另外也確立了行政相對人在行政處罰中對違法收繳罰款的拒絕權，這體現(xiàn)在該法第49條中。，這些權利同樣有較廣的覆蓋面，它們也是從憲法及其相關公法制度中演繹出來的。然而，我國行政實在法關于行政相對人上列兩個范疇的權利并沒有做出合理的類型上的劃分，最為關鍵的是，沒有用法律原理中的實體權利和程序權利來對這些權利進行科學的內(nèi)容構造。換言之，我國行政實在法在賦予行政相對人基本權利時，并沒有將其實體上的基本權利和程序上的基本權利予以區(qū)分。而客觀事實是，這兩類權利是能夠合理區(qū)分的，它們各自所包含的主觀和客觀價值都是有所不同的。程序權利在當今法治理念下顯得更加重要，因為它與公眾的民主參與是聯(lián)系在一起的：“民主參與這觀念，可指人民參與政治過程，以個人或團體行動，謀求影響政府的結(jié)構、公共政策，或政府官吏的選擇等具體行為而言的?！盵2]這個背景是我們探討或者界定行政相對人基本程序權利的實在法基礎，也就是說若行政實在法對行政相對人基本程序權利已經(jīng)相當規(guī)范，那么我們對其進行理論上的界定就顯得多余。第二個背景是行政程序與行政相對人的關系一直是學理上的一處空白。行政程序是用以主導行政執(zhí)法過程的程序規(guī)則和體系，這很容易使人們將行政程序與行政主體的權利和義務勾連在一起，很少有人將行政程序與行政相對人勾連在一起。行政法治實踐中若行政程序與行政相對人發(fā)生了某種聯(lián)系，也常常被框定在行政救濟制度的范疇中?！皩嶓w法是規(guī)定具體個人在具體情況下的權利和義務，而程序法則是規(guī)定人們?yōu)楂@得適當?shù)难a償而不得不采取的步驟以及不得不利用來確定、宣布或行使訴訟請求者的權利和被告人的義務的方法?！盵3]在行政執(zhí)法中人們并沒有將行政程序與行政相對人的權利和義務予以統(tǒng)一，但客觀事實是，行政程序既存在于行政主體的權利和義務之中，又存在于行政相對人的權利和義務之中。一定意義上講，沒有行政程序就不會有行政相對人的程序權利，而我國學界和實務界則將行政程序與行政相對人權利做了“兩張皮”的處理。這個背景同樣是促成我們界定乃至于框定行政相對人基本程序權概念的緣由。那么行政相對人基本程序權從相對正向的角度觀之，究竟包括什么樣的含義呢？筆者認為包括下列主要方面。endprint

第一，它是行政相對人的權利。任何權利都應當有相應的權利主體，行政相對人基本程序權的主體當然是行政相對人。我國行政相對人的權利已經(jīng)在行政實在法中有所體現(xiàn)，而行政相對人權利的上位法則必然來自于憲法，憲法關于公民基本權利的規(guī)定在大多數(shù)情況下與行政相對人的權利是具有重合關系的。所不同的是，行政相對人的權利發(fā)生的場合有了變化，發(fā)生的場域有了變化，發(fā)生的過程有了變化。其中行政權的行使、行政執(zhí)法以及行政行為的作出便是這種變化中的核心元素。憲法關于公民權利的規(guī)定必然是行政相對人權利的基礎，而行政相對人的權利則通過行政權、行政執(zhí)法和行政行為使憲法中的權利發(fā)生了一定的變化，而且使這種權利由靜態(tài)而動態(tài)。我們認為，行政相對人的權利雖然有著憲法和行政實在法上的依據(jù)，但是還沒有形成一個體系化的樣態(tài)和權利板塊，這就使得行政相對人基本程序權作為行政相對人一種新的權利有了機會和可能?？偠灾?，行政相對人基本程序權是歸屬于行政相對人的，這是該權利的一個重要構成要件。

第二，它是程序性權利。實體權利和程序權利的區(qū)分在我國行政法中還處于較為朦朧的狀態(tài)，在傳統(tǒng)行政法學理論中，實體權利和程序權利是權利體系的重要構成，也是一些法治發(fā)達國家權利體系的基本法律構成：“程序權利是實體權利的保障，即確保自由通過行政機關或者法院得以實現(xiàn)。”[4]進入20世紀以后，程序權利的地位越來越突出，應當說，在傳統(tǒng)上程序權利往往依托于實體權利，在有些情況下它被實體權利所包容。而20世紀以后，程序權利則是一種相對獨立的權利體系。運用到行政法治中，行政相對人的權利空間也就自然而然的有了實體權利和程序權利的分別。上面已經(jīng)指出，這種區(qū)分在我國還基本上停留在理論層面，但不爭的事實是，程序權利是可以作為一種獨立權利而存在于行政相對人的權利體系之中的。

第三，它是基本的程序權利。在法律設計的權利體系中，權利之間往往保持著某種邏輯關系；換言之，在一個權利體系的框架中，可以根據(jù)權利的性質(zhì)及其與權利主體的關聯(lián)度分為：主要權利和次要權利，核心權利和非核心權利，上位法確定的權利和下位法確定的權利，主權利和從權利等等，而且權利的理念也在發(fā)生深刻變化，“則國家在處于此等權利之后，及應對人民提供確切的合法保障，達到授予各種公權的目的。至于保障的措施，主要是透過憲法及各種法規(guī)的規(guī)定及效力維護人民的合法權益，或在人民權益受侵害后，使其在事后獲得申請及尋求救濟的途徑?！盵5]行政相對人的程序權利同樣能夠用不同的標準進行分類，同樣存在著權利價值上的主次屬性。例如，行政處罰法和行政強制法所規(guī)定的行政相對人在行政機關作出行政行為時所享有的陳述權、申辯權、權利主張權等就是核心權利，原因在于這些權利的核心價值使我們可以將他們定位為基本權利。而有些程序性權利是附著于另一權利之中的，例如在行政處罰中，行政相對人要求行政主體說明某種證據(jù)的權利就不一定是基本權利，因為它附著于另一權利范疇之中。本文所探討的行政相對人基本程序權利就帶有基本性，就是說它是最為基本的程序權利，這個屬性可以被視為是本文的關鍵詞。

第四，它是成體系的程序權利。行政相對人的權利是通過行政法制度予以確立的，是由相關的行政法典則予以規(guī)范和調(diào)整的，所以在行政法治實踐中行政相對人的權利都是以個別化的形態(tài)體現(xiàn)出來的，它可以個別于一個行政執(zhí)法行為中，可以個別于一個具體的行政法關系之中，可以個別于一個特定的行政相對人的權利之中等等。然而，我們所講的行政相對人的基本程序權利則是一個范疇性的權利或者說是從權利范疇的認知路徑來對其進行框定的，如果離開了范疇性、概括性和體系性，我們就無法認知基本程序權利的合理價值和自身的屬性。以此而論，行政相對人的基本程序權利是體系化了的程序權利，就是說基本程序權利存在于行政法制度之中，而它在行政法制度中的存在方式則是權利行使的結(jié)構化和體系化。

二、行政相對人基本程序權利缺失之表現(xiàn)

我國行政相對人有關程序權利的形成究竟發(fā)端于何時，不得而知，但可以肯定地講，在我國行政法學研究和行政法治實踐中，對行政相對人基本程序權利并沒有引起重視。一是關于行政相對人基本程序權利立法機關未有認知。我國立法機關負責法律規(guī)范的制定和完善，這其中也包括行政法規(guī)范的制定和完善。那么在我國立法體系中是否有行政相對人基本程序權利的立法認知呢？筆者難以作出明確肯定的回答。因為我們尚未在有關的立法文件中看到有關行政相對人基本程序權利的措辭，已經(jīng)制定的行政法典則也未提到相關概念。從這個角度講，行政相對人基本程序權利在立法機關的認知中是有某種欠缺的。二是關于行政相對人基本程序權利行政主體未有認知。近年來，我國行政系統(tǒng)執(zhí)法的規(guī)范化程度越來越高，行政主體也有行政執(zhí)法中的程序認知，這可以2004年國務院制定的《全面推進依法行政實施綱要》的頒布為佐證。該《綱要》提出了“程序正當”的理念并且規(guī)定：“行政機關實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業(yè)秘密、個人隱私的外，應當公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見；要嚴格遵守法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權。行政機關工作人員履行職責，與行政管理相對人存在利害關系時，應當回避?！盵6]與之相比，行政主體在實施行政行為時是否對行政相對人的基本程序權利有所認知？筆者認為，這種認知即便客觀存在也是有待進一步加強的。之所以有這樣的判斷，一個重要原因就是在我國行政執(zhí)法中，行政主體還不習慣于將行政執(zhí)法與行政相對人的權利有機地統(tǒng)一在一起，更沒有將行政執(zhí)法與行政相對人的程序權利統(tǒng)一在一起。應當說，我國行政法制度也沒有從行政相對人程序權利的邏輯構建行政執(zhí)法的過程，程序權利的邏輯才是主導行政執(zhí)法過程的核心因素。三是關于行政相對人基本程序權利行政相對人未有認知。在我國行政訴訟法出臺之前，絕大多數(shù)行政相對人并不知道自己應當具有程序權利，該法的出臺使程序權利有了認知上的實在法依據(jù)。此后，諸多行政相對人在逐漸地認識到自己在與行政主體進行博弈時享有程序上的權利。然而，我國行政相對人在應對行政主體的行政過程時通常所追求的是自己的實體權利而非程序權利，以我國行政復議和行政訴訟的案件發(fā)生狀況為例，行政相對人針對其程序權利被侵害而提起行政復議和行政訴訟的少之又少 從我國新《行政訴訟法》關于受案范圍的規(guī)定來看，基本上都是行政主體侵犯行政相對人實體權利的內(nèi)容，似乎在這些受案范圍中還沒有一項是行政主體侵犯行政相對人程序權利的，這就必然導致在行政訴訟實踐中，因程序權利被侵害而提起訴訟的案件相對較少。。同時，絕大多數(shù)行政相對人并不一定了解我國的行政執(zhí)法程序以及與行政執(zhí)法關聯(lián)的自己的程序權利。四是關于行政相對人的基本程序權利其他法治機關未有認知。以人民法院的司法審查為例，人民法院所受理的行政爭議都以行政相對人對行政行為的不服為起訴標的的 訴訟標的是一個非常重要的訴訟理論問題，它在訴訟理論成熟的國家是非常完整和嚴謹?shù)?。但在我國行政訴訟法中，尚未確立訴訟標的的概念，我們用受案范圍來表述訴訟標的的含義和范圍，這實質(zhì)上并不科學。。我們注意到，在行政訴訟的受案范圍中，有關純粹程序權利的侵害是非常少的，也就是說，每一個可以受理的行政案件都與行政相對人實體權利的侵害有關聯(lián)。應當說，在人民法院的法律認知中還沒有一個關于行政相對人基本程序權利的概念或者理念。上列方面是我國行政相對人基本程序權利存在缺陷的主要促成性因素。行政相對人基本程序權利的缺失在制度層面上看，主要體現(xiàn)在下列方面。endprint

第一，基本程序權利概念尚未形成。行政相對人基本程序權利可以存在于兩個層面上：一個是理論層面上的，另一個是實在法層面上或者制度層面上的。在法治發(fā)達國家，基本程序權利是一個理論概念，在諸國行政法學體系和行政法教科書中，涉及到了該概念。他們常常通過一個理論模型對行政相對人基本程序權利予以解釋，使該權利有一個學理上的概念界定，既包括它的內(nèi)涵也包括它的外延 應當說，基本程序權是憲法和行政法中的一個基本概念，它的理論來源是法律的正當程序。根據(jù)正當程序理論，社會個體享有非常廣泛的自由，任何公權主體不經(jīng)過相應的法律程序都不可以對這些社會個體進行限制和約束，基本程序權利與法律的正當程序是緊密聯(lián)系在一起的，是正當程序理論的拓展和延伸。。同時諸多行政法治發(fā)展迅速的國家在其典則制度中也確立了基本程序權利的概念，它們往往通過行政程序法對該權利從不同的角度予以界定。例如《西班牙行政程序法》第35條規(guī)定：“公民在公共行政機關的關系中有以下權利：1.如為程序中的利害關系人，有權在任何時候了解程序的審理狀況，并獲得程序中的資料復制件；2.有權查明負責處理程序的公共行政機關及其工作人員；3.有權獲得所呈原始資料的蓋過章的復制件，并有權要求歸還原件，除非原件須在程序中使用……”[7]我們認為，行政相對人基本程序權利的概念不僅僅是一個理論問題，更為重要的它是一個制度問題，所以法治發(fā)達國家才從制度層面上界定了該權利的概念，有些雖然沒有對其進行界定但至少確立了該概念。與之相比，我國行政法學研究中鮮有學者提到行政相對人基本程序權利的概念問題，它還沒有成為行政法學的內(nèi)容之一，也沒有成為行政相對人權利體系建設中的內(nèi)容之一，而我國行政實在法中更是缺少行政相對人基本程序權利的概念界定。一方面，我國行政實在法關于行政相對人權利的規(guī)定尚未有專門的法典，另一方面，我國行政實在法關于行政程序也沒有統(tǒng)一的法典。這兩個制約因素足以使行政相對人的基本程序權利處于懸空狀態(tài)。毫無疑問，某種事物在其還沒有相應的概念支撐的情形下，它還處于朦朧狀態(tài)，而我國行政相對人基本程序權利恰恰就是這樣一種狀態(tài)。

第二，基本程序權利體系尚未形成。上面我們已經(jīng)指出，我國憲法關于公民權利的規(guī)定是成體系的，而我們要說明的是我國憲法關于公民權利的規(guī)定，是從權利理論的一般狀況出發(fā)的，而且當我們在憲法中設置公民基本權利時，我們是基于當時的歷史條件而為之的；即是說，1982年《憲法》關于公民基本權利的規(guī)定有著強烈的時代內(nèi)涵，它是當時權利體系所賴以存在的社會背景和文化背景以及法律認知背景的體現(xiàn)，所以我們還沒有能夠?qū)⒂嘘P公民的程序權利作為一個權利范疇予以規(guī)定。因為在當時歷史條件下，程序權利的概念還不存在。而我國后來制定的行政法典則包括部門行政法和一些重要的一般行政法典則，在對行政相對人權利體系的構造中所依賴的權利體系的范本是1982年《憲法》，這就必然不會在我國當下的行政相對人權利體系中構建起基本程序權利的體系。甚至可以說目前行政相對人權利體系中有關的程序權利還是少之又少的，更談不上將有關的程序權利做體系化的處理。事實上，基本程序權利必然是成體系的權利，對此我們在上文已經(jīng)作過論證，這是我國行政相對人基本程序權利滯后的另一個體現(xiàn)。

第三，基本程序權利尚未有內(nèi)容構造。與行政相對人基本程序權利的體系相比，其基本程序權利的內(nèi)容要相對個別一些；即是說，我們可以通過一個一個的基本程序權利來考察基本程序權利的內(nèi)容。反過來說，正是一些個別的程序權利使行政相對人基本程序權利成為一種實在法上的權利。我國目前的主要行政程序法典包括《行政處罰法》《行政許可法》和《行政強制法》，而《行政復議法》《行政訴訟法》和《國家賠償法》則從權利救濟的角度體現(xiàn)了程序權利的另一內(nèi)涵；但嚴格地講，行政相對人的請求復議權、行政訴訟權和請求賠償權還不是嚴格意義上的基本程序權利。因為我們所講的行政相對人的基本程序權利其義務主體所針對的是行政主體，而訴權和請求賠償權的義務主體則基本上是人民法院。以此而論，目前只有《行政處罰法》《行政許可法》和《行政強制法》能夠規(guī)定行政相對人的基本程序權利。當然，部門行政法中也可以規(guī)定這樣的權利，例如，《道路交通安全法》《治安管理處罰法》等。我國行政法典則關于行政相對人基本程序權利內(nèi)容的規(guī)定都是簡單枚舉式，就是在哪個方面遇到了問題就作出相應的規(guī)定，如《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》關于申辯權、陳述權的規(guī)定就是針對行政主體實施具體行政行為時行政相對人的基本程序權而規(guī)定的。這種簡單枚舉的規(guī)定方式顯然沒有從內(nèi)容上使行政相對人基本程序權利得到構造。

第四，基本程序權利缺少程序制度支撐。行政法上的程序制度究竟包括什么內(nèi)容在學術界基本上是有定論的，尤其1946年美國制定《聯(lián)邦行政程序法》以后，人們似乎普遍認為行政法中的程序制度就是行政程序制度，就是由立法機關為行政系統(tǒng)行使行政權力所設置的程序規(guī)范和程序規(guī)則。這個共識是全球性的，法國行政法學家讓·里韋羅就認為：“政府部門享有制定有執(zhí)行力決定的特權，也就是說，政府有權單方面簽署決定，而被治理者必須執(zhí)行。在這種情況下，絕對需要有一種程序，使被治理者的權利得到十分可靠的保障，他們在大局已定之前，就能向政府部門充分陳述自己的觀點?！盵8]我國行政法學界在20世紀90年代受到了英美法系和大陸法系的雙重影響，在行政程序制度的認知中也似乎吸收了兩個法系的理念。然而，在如何吸收和借鑒這些國家的程序規(guī)則時，在立法上走了一條屬于我們自己的道路，而這條道路的顯著特征就在于通過分散立法形成程序規(guī)則。換言之，我們沒有制定出一部統(tǒng)一的行政程序法典，而是針對一些具體行政行為制定了程序法典。但應當強調(diào)的是，我們對程序核心價值的理解也是在行政程序方面，即行政主體如何進行行為運作的程序方面。就這方面的立法而論，我們是比較滯后的，因為分散立法的道路必然不是所有的行政行為都得到有效的法律調(diào)控 《最高人民法院關于規(guī)范行政案件案由的通知》將行政行為分為27種，包括行政處罰、行政強制、行政裁決、行政確認、行政登記、行政許可、行政批準、行政命令、行政檢查、行政合同等。但依據(jù)目前我國行政實在法的規(guī)定，其中只有3個行政行為有程序規(guī)則，這就是行政處罰、行政許可和行政強制，可見分散立法的弊端是非常明顯的。。在行政法中，程序制度應當不僅僅包括純粹的行政程序制度。之所以這樣說，是因為行政過程的進行是在行政主體和行政相對人共同的行為互動中實現(xiàn)的，行政主體的程序規(guī)則或者適合于行政主體運行的程序規(guī)則只是事物的一個方面，對它進行補充的另一方面應當是有關行政相對人介入到行政過程中的程序規(guī)則。而我國行政法的制度構造中基本上將這一部分程序切割掉了。深而論之，當我們講到行政相對人的基本程序權利時，并沒有用一種有效的方法將它與實在法中的程序規(guī)則予以對應，或者說行政實在法中還沒有能夠系統(tǒng)保護行政相對人基本程序權利的程序制度，這是導致我國行政相對人基本程序權利滯后的另一重要因素。endprint

三、行政相對人基本程序權利的內(nèi)容構造

在行政法中廣義上的程序 廣義上的行政程序事實上包括了行政行為程序、行政復議程序、行政訴訟程序和行政賠償程序等，而狹義上的行政程序則僅僅包括行政行為程序。上文已經(jīng)指出，法治發(fā)達國家的行政程序理論是狹義上的行政程序概念。與下列因素是有所關聯(lián)的：第一個因素是程序與社會控制的關系。行政過程說到底是一種社會控制過程，若按照龐德社會法學的原理，行政法本身就是社會控制的模式之一，那么行政法中的程序既包括與行政主體行政行為有關的程序，也包括行政相對人制約行政過程的程序。具體地講，行政主體對社會過程的控制與程序有著必然的聯(lián)系，而相關社會主體對行政的滲入也與程序有著天然的聯(lián)系。至于在這個控制過程中屬于行政程序的控制邏輯與屬于行政相對人程序權利的控制邏輯究竟是什么關系，則是一個非常復雜的問題，也是我們在建構行政法乃至于公法程序制度時必須找到理論和實踐依據(jù)的問題。第二個因素是程序與職責的關系。在行政法中行政系統(tǒng)以及行政主體的職責或職能是一個基本概念，諸多法律典則往往用這些概念表述行政機關的可為與不可為，那么在職責或者職能中程序究竟扮演什么角色，程序和他們究竟是什么關系，也是不可回避的問題。也許職責和職能的履行必須依賴于程序，也許程序本身就規(guī)范了職責和職能，這些關系在我們的公法原理中沒有給出一個合乎邏輯的答案，但它在公法和行政法制度中是絕對不可以被疏忽的。第三個因素是程序與權力的關系。這里所說的權力指的是行政系統(tǒng)的行政權力。行政權力的行使應當以程序規(guī)則而為之，這是勿需證明的，也是法治國家的基本要求。但還必須強調(diào)，行政權力也可以塑造一定的程序，同時程序作為公法中的基本內(nèi)容，它也能夠派生相應的權力。這其中的關系包含著非常深刻的法律原理，只是我國目前的行政法學理論沒有對其進行很好的挖掘而已。在國外的行政法著述中常常對這種辯證關系作一些討論，例如《法國行政法》一書在討論“治安權的限度”時就指出：“治安權的適用范圍是多變的，既涉及法律所保障的自由（法律還確定了行使自由權的條件，諸如新聞自由、宗教自由、結(jié)社自由等等），也涉及各種各樣的個人活動[9]。第四個因素是程序與權利的關系。顯然我們所指的權利是行政相對人所享有的那些權利，在行政法中程序與權利究竟是什么關系，也是一個非常復雜和敏感的問題。程序及其相關內(nèi)容是權利的一種，行政相對人權利的享有應當遵循一定的行政程序或者法律程序。而這些問題都是表層的問題，即是說，若從深層觀察，程序與權利的關系并不那么簡單，可能在有些情況下，程序是權利的基礎，在另一種場所，程序則是權利的約束。在行政相對人基本程序權利的概念中，行政相對人的有關對程序的祈求或者遵守是其權利的具體體現(xiàn)。應當說，程序與上列概念的關系是我們在行政法中構造行政相對人基本程序權利內(nèi)容必須考量的因素。我們認為，行政相對人基本程序權利的內(nèi)容構造應當沿著下列邏輯展開，下列邏輯也為我們深刻認知程序權利的內(nèi)容提供了相應的方法論。

（一）與實體權利等值的內(nèi)容構造

程序權利與實體權利的關系是行政法治實踐中一個較為復雜的問題，也是行政法學理論中的一個并不簡單的問題。依羅爾斯（John Rawls）的理論，其之所以復雜的原因就在于：“一個社會體系的正義，本質(zhì)上依賴于如何分配基本的權利義務，依賴于在社會的不同階層中存在著的經(jīng)濟機會和社會條件?！盵10]毫無疑問，下列表述是非?？茖W的：“權利在歷史上早在具有周密法律的國家出現(xiàn)以前就已存在。權利的基礎在于個人的人格以及他能取得并實現(xiàn)的那種尊敬上。法律秩序的概念只能借逐步抽象化的過程從對既存權利的感覺中獲得。所以推定說權利不過是法律的產(chǎn)物，無論在歷史上和邏輯上都是不正確的。法律秩序保證法律權利并使之定型，但卻并不創(chuàng)造法律權利?！盵11]它基本上表述了程序權利和實體權利的辯證關系。具體地講，實體權利是矛盾的主要方面，而程序權利是矛盾的次要方面，同時，實體權利也不能夠在超越程序權利的情況下得到實現(xiàn)。在行政法中，絕大多數(shù)的實體權利都有著獨立的價值，與之相反，絕大多數(shù)程序權利則沒有獨立價值；換言之，絕大多數(shù)程序權利都是為了促成實體權利的實現(xiàn)。然而，羅爾斯在《正義論》一書中對程序權利的價值做出了新的判斷，他認為程序本身也是正義的內(nèi)容和體現(xiàn)，所以程序本身也應當具有獨立的價值[12]。該論點有著它的合理性，我們知道在行政法中行政相對人的諸多程序權利都是附著于實體權利的，那么行政相對人基本程序權利是否也要這樣附著呢？是否也必須通過實體權利才能體現(xiàn)它的價值呢？我們認為應當做出否定的回答。在新的法治環(huán)境中，行政相對人基本程序權利的構造必須強調(diào)它的獨立價值，必須強調(diào)它與實體權利的等值性。如果我們能夠?qū)⒊绦驒嗬嵘竭@樣的位置，那么行政相對人基本程序權利就有了獨立的價值和在行政法治中進行拓展的空間。

（二）演繹憲法基本權利的內(nèi)容構造

上面已經(jīng)指出，我國憲法關于公民權利的規(guī)定形成了我國公民權利體系的框架，也為我國行政法治中有關行政相對人權利的構造提供了根本法上的依據(jù)。我國部門行政法和一般行政法關于公民權利的內(nèi)容都可以從憲法典中找到相應的淵源，而憲法典也是公民權利進一步發(fā)展的法治基礎。我國憲法關于公民權利的規(guī)定側(cè)重于實體權利的內(nèi)容，有關程序權利的規(guī)定尚沒有從體系上進行構建，這便為行政法進一步拓展相應權利留下了巨大空間。當然行政法對行政相對人基本程序權利沿著憲法基本權利的規(guī)定進行拓展也是合乎法律邏輯的。美國學者古德諾（Frank Johnson Goodnow）就認為憲法規(guī)定一個國家相關制度的輪廓，而行政法作為小憲法則能夠?qū)⑦@些輪廓予以具體化，有學者對二者的關系作了這樣的描述：“憲法是行政法的基礎，而行政法則是憲法的實施。行政法是憲法的一部分，并且是憲法的動態(tài)部分。沒有行政法，憲法每每是一些空洞、僵死的綱領和一般原則，而至少不能全部地見諸實踐。反之，沒有憲法作為基礎，則行政法無從產(chǎn)生，或多或少不過是一大堆凌亂的細則，而缺乏指導思想?！盵13]這表明行政法對憲法權利進行拓展是順理成章的，我國行政法已經(jīng)得到了較為迅速的發(fā)展，其在行政相對人權利方面已經(jīng)對憲法的相關內(nèi)容作了具體化，這其中包括對有關程序權利的具體化。我們現(xiàn)在應當有一個明確的理念，那就是在新的歷史條件下，行政法將憲法所規(guī)定的側(cè)重于實體上的權利通過程序上的轉(zhuǎn)化予以實現(xiàn)，這就必然會使憲法所規(guī)定的基本權利能夠轉(zhuǎn)化為或者在個別方面轉(zhuǎn)化為行政法中的基本程序權利。這個轉(zhuǎn)化是一個立法乃至于執(zhí)法中的重大工程，而這樣的工程與十八屆四中全會中提出的強化憲法實施的理念是非常契合的 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出：“完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制。加強備案審查制度和能力建設，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。將每年十二月四日定為國家憲法日。在全社會普遍開展憲法教育，弘揚憲法精神。建立憲法宣誓制度，凡經(jīng)人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓?！薄ndprint

（三）與行政主體程序義務對應的內(nèi)容構造

行政相對人的程序權利與行政主體的程序義務必然是一種對應關系，因為權利的實現(xiàn)過程存在于特定的行政法關系之中，而行政執(zhí)法和行政行為的作出，就是被框定在具體的行政法關系之中的。在該關系中有時行政主體是權利主體，那么行政相對人便是義務主體；而換一種場合，行政相對人是權利主體，而行政主體則是義務主體。在這種格局之下，程序權利和程序義務都必然被貼上身份關系的標簽，例如，行政主體依據(jù)行政程序法享有驅(qū)動和進行某種行政程序的權利，那么行政相對人便有被啟動和被驅(qū)動的義務。同樣道理，行政相對人的程序權利的對象就是行政主體，行政相對人的程序權利的實現(xiàn)是通過行政主體的程序義務而為之的。我們注意到在一般意義上的程序權利中，行政相對人的權利并不必然對應行政主體的相應義務。正是由于我國行政法治中的這種對應性沒有被建構起來，才導致行政相對人的一些程序權利得不到實現(xiàn)。這就提醒我們作為基本的程序權利必須有基本的價值判斷，必須有基本的制度定在。即是說，行政相對人的基本程序權利必須在法律制度中與行政主體的基本程序義務予以對應，如果缺失這樣的對應，行政相對人的基本程序權利就難以得到實現(xiàn)，或者其基本程序權利就會被降格為一般意義上的程序權利 有學者將行政相對人的權利分為一般權利、相對權利和特定權利，依這樣的分類在基本權利之外所存在的權利便是相對權利和特定權利。如果這個分類科學的話，那么行政相對人基本程序權利之外的權利便有可能包括相對權利和特定權利。然而，本文所講的行政相對人基本程序權利并不是在此種分類的基礎上而進行的。。應當說，行政相對人的程序權利有一部分存在于行政程序法之中，也有一部分存在于其他部門行政法之中，存在于行政相對人權利實現(xiàn)的路徑之中，這便要求我們在行政相對人基本程序權利的制度構建和內(nèi)容構造中必須將視野從純粹的行政程序法中予以超越。

（四）屬于行政相對人基本權利的內(nèi)容構造

在我國憲法典則和憲法規(guī)范中基本權利是一個法定概念，《憲法》在關于公民權利和義務的規(guī)定中提到了這樣的概念，而且我們也注意到世界各國憲法都有類似的概念。例如《俄羅斯憲法》第17條規(guī)定：“1.俄羅斯聯(lián)邦根據(jù)本憲法以及公認的國際法原則和準則承認和保障人和公民的權利與自由。2.人的基本權利與自由與生俱來，且不可轉(zhuǎn)讓。3.人和公民的權利與自由的行使不得侵犯他人的權利與自由?！盵14]基本權利是現(xiàn)代憲法的核心內(nèi)容之一，它包括人身權、財產(chǎn)權、受教育權、勞動權、參與行政管理權等等。在通常情況下，憲法有關基本權利的規(guī)定都能夠被轉(zhuǎn)化到行政法之中，也就是說我們在行政法制度之中可以構造起有關行政相對人的基本權利，法治發(fā)達國家的行政法都從不同側(cè)面肯定了行政相對人的基本權利，當然大多數(shù)國家似乎是用憲法關于公民權利的規(guī)定來構造行政相對人在行政法上的基本權利的。我國關于行政相對人基本權利的概念雖然還沒有被確立起來，但在行政法治中無論行政相對人還是行政主體似乎都明白哪些權利屬于行政相對人的基本權利，哪些權利則不屬于基本權利。從行政法治的發(fā)展趨勢看，行政相對人的基本權利及其構造是一個重要的發(fā)展趨勢。如果在我國能夠構造行政相對人基本權利的體系，那就必須將行政相對人的基本程序權利框定下來，使基本程序權利成為行政相對人基本權利中的一個分系統(tǒng)，因為行政相對人的基本程序權利本身就是一個范疇性的權利，本身就是一個成體系的權利，而不可否認的是，他們只有被歸為行政相對人基本權利的總范疇之中才能夠得到有效的保障和保護。

四、行政相對人基本程序權利的法治價值

我國公法體系中的權利概念一直是一個較為糾結(jié)的問題，包括公權在公法中如何界定的問題，包括公權在公法中的地位問題，包括公法中公權與私權的關系問題等等。不爭的事實是，隨著我國公法制度的完善，公權利的概念越來越受到人們的重視，在公法制度不斷完善的時代背景之下，至少有下列四個方面的問題需要引起學界和實務部門的重視：一是公權利概念的完善和拓展問題，就是如何界定公法中公權利的概念，如何隨著相對人權利的普遍化而拓展公權利。二是公權利體系的完善和拓展。公權利的體系在我國尚未形成，尤其是我們?nèi)绾卧趯珯嗪退綑噙M行比較的情況下構建像私權利體系那樣完善的公權利體系，是公法學中的一道難題。同時，公權也存在一個進一步拓展的問題，在我國憲法和行政法中，傳統(tǒng)的公權類型究竟包括哪些，對他們?nèi)绾芜M行進一步拓展：一是公權利類型的拓展，二是公權利所包容的內(nèi)涵的拓展。這些對于公法的建構都是極其重要的。三是公權利實現(xiàn)的完善和拓展。公權利通常是被寫入憲法和其他公法典則之中的，也就是說公權利的最初形式是靜態(tài)的，是法律對相關主體權利的一種設定，這種設定是否得到實現(xiàn)則是另一個范疇的問題。近年來，法治發(fā)達國家都非常重視公權利由理論形態(tài)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實形態(tài)，我國也不例外，我們通過一定的法治手段來保障社會公眾公權利的實現(xiàn)，尤其行政救濟制度的建構就充分證明了這一點，我國新修訂的《行政訴訟法》就充分體現(xiàn)了通過公法制度實現(xiàn)公權利的問題，其中訴權概念的確立就是例證。“對訴權的保護，最為重要的環(huán)節(jié)是法院能夠無障礙的依法受理行政案件。”[15]四是公權利保護的完善和拓展。我們注意到中共中央《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》在法治體系內(nèi)容的構造中提到了法治保障體系，可以肯定地說，法治保障體系實質(zhì)上是法律對有關權利進行保障的體系范疇。正如美國學者龐德（Roscoe Pound）所指出的，法治的發(fā)展史實質(zhì)上是有關權利保障的發(fā)展史，他指出：“法律是權利理念的展現(xiàn)或?qū)崿F(xiàn)，法律史則是權利理念在人類司法經(jīng)驗中如何不斷地實現(xiàn)自身的一個記錄。”[16]由此可見，法治保障與權利保障是一個事物的兩個方面，在我國強調(diào)法治保障體系重要性的同時，也強調(diào)了公權利實現(xiàn)保障的重要性。上列若干方面都提醒我們行政相對人基本程序權利有著非常重要的法治價值，這些法治價值尤其在行政法中的法治價值可以作出如下合理的歸結(jié)。

（一）使行政正義實現(xiàn)被“倒逼”的價值endprint

行政正義的判定存在于行政主體和行政相對人的關系之中，從形式上講，行政正義可以體現(xiàn)于兩個方面，一是體現(xiàn)于行政主體的行為方式方面，即是說，我們通過行政主體在行政過程中對權力的合理運用，對程序規(guī)則的適當遵守，對行政效果的適當追求來判定一國的行政是否體現(xiàn)了法律的正義原則。二是，體現(xiàn)于行政相對人的行為方式之中，包括行政相對人對行政權正當行使的支持，包括行政相對人對行政法秩序的有效維護等等。深而論之，當行政相對人權利行使能夠與行政法所設定的行政秩序高度吻合時，便能夠體現(xiàn)行政的正義價值，這兩個判定標準究竟是什么關系呢？說到底它們應當是一個有機的統(tǒng)一，甚至可以說我們不能夠簡單的用上列兩個標準中的一個來判定行政的總體正義價值。我們更不能夠通過行政主體權力運用及其程序的合法性這個單一指標來判定行政正義，這其中的道理是非常清楚的。那就是行政權與作為基礎性權利的社會公眾的權利相比，它們是生成性權利而非固有權利，這是康德對這種復雜權利與權力關系的剖析?！疤熨x的權利是每個人根據(jù)自然而享有的權利，它不依賴于經(jīng)驗中的一切法律條例。獲得的權利是以上述法律條例為根據(jù)的權利……天賦的權利又可稱為‘內(nèi)在的我的和你的；因為外在的權利必然總是后得的?！盵17]這便提醒我們，行政正義標準的主要衡量因素在行政相對人一方，而不在行政主體一方，換言之，行政相對人權利享受和權利實現(xiàn)的狀況，行政相對人對行政過程的滿意度才是行政正義的最高評價準則。行政相對人基本程序權利的一個重要價值就是用以反襯或者反證行政權運行的狀況，反襯或者反證行政程序的狀況。因此行政相對人基本程序權利能夠“倒逼”行政正義的實現(xiàn)。

（二）使行政法治與時俱進的價值

行政法治的發(fā)展經(jīng)過了若干歷史階段，以英國為例，由“紅燈理論”到“黃燈理論”再到“綠燈理論”，然后到“契約理論”，最后到“給付行政”的理論，就經(jīng)過了五個不同的發(fā)展階段[18]。而美國行政法治也經(jīng)過了若干不同的模式，其中每一個模式都是一個歷史發(fā)展階段，都會體現(xiàn)特定歷史發(fā)展階段的精神氣質(zhì)。有學者就指出：“盡管舊的政府理念是靜止的，但新的政府理念如果不是動態(tài)的，那么至少是流動的。舊的理念視政府的作用為實施法律、維護社會秩序和保衛(wèi)邊疆。但對社會施加影響并為政府功能的組成部分，人們也不期望立法超越支撐明確和既定習慣的作用。相反，新的理念視政府為運動的發(fā)起者。運動的概念不限于發(fā)展或變革的政黨，盡管存有異議，20世紀初保守黨和統(tǒng)一黨日益被定性為承諾進行稅收改革、為新軍事和國家社會開支提供資金……實施有差別的貿(mào)易稅，政府不僅僅要規(guī)制社會，而且也要改善社會?！盵19]筆者注意到，行政法治的發(fā)展總體的格局是這樣的：在其早期，人們將行政法治的注意力集中在政府行為上，就是將著眼點放在行政行為作出的方式方法和過程中，根據(jù)這些方式方法和過程評判行政法的價值和地位。第二個階段則是要尋求行政行為與行政相對人之間的平衡關系，就是讓行政主體和行政相對人平等地處于行政法關系之中，通過對等的權利和義務達到行政主體和行政相對人意志的對等化。就是說行政法治若能夠?qū)⑿姓黧w與行政相對人放置在相對平衡的關系形式之中，這樣的行政法治就是理性的，反之就是非理性的。第三個階段人們則將關注點聚焦在了行政相對人一方，當然，當人們將行政相對人作為行政法治價值的核心考量因素時，它們所強調(diào)的不是要求行政相對人如何能夠適應行政主體，而是強調(diào)行政相對人的利益如何能夠被最大化，行政相對人的權利如何能夠得到拓展，并能夠用較為多樣化的手段來保障這些權利。應當說不論是英國的給付行政還是美國的尊嚴模式，都刻畫了這樣一個命題，那就是行政相對人權利和義務的廣泛化和最大化已經(jīng)成為當今行政法治的主流和發(fā)展趨勢。我們說行政相對人基本程序權利是一個新的行政法治問題，也就是說在行政法治發(fā)展的新的歷史條件下，程序權利便孕育而生。反過來說，行政相對人基本程序權利概念的提出和框定能夠體現(xiàn)當今行政法治的發(fā)展趨勢，也使我們開拓了行政法治發(fā)展的視野。

（三）使行政執(zhí)法人性化的價值

行政執(zhí)法已經(jīng)成為行政法治中的一個規(guī)范概念，這個概念在我國各地出臺的規(guī)范行政執(zhí)法的地方性行政法典則中有所界定 《湖南省行政執(zhí)法條例》第2條規(guī)定：“本條例所稱行政執(zhí)法，是指行政執(zhí)法機關在行政管理活動中執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章的行為。本行政區(qū)域內(nèi)的行政執(zhí)法工作必須均遵守本條例?！薄渡虾Ｊ谐鞘泄芾硇姓?zhí)法條例》第2條中規(guī)定：“本條例適用于本市行政區(qū)域內(nèi)的城市管理行政執(zhí)法活動。前款所稱的城市管理行政執(zhí)法是指市和區(qū)、縣城市管理行政執(zhí)法部門（以下簡稱城管執(zhí)法部門）依法相對集中行使有關行政管理部門在城市管理領域的全部或部分行政處罰權及相關的行政檢查權和行政強制權的行為。”。通過這個界定，我們可以看出，在目前歷史條件下人們將行政執(zhí)法視作為單方行政行為而看待的，所謂單方行政行為是指行政主體在實施這樣的行政行為時，通常不會取得與行政相對人意志的一致性，更沒有與行政相對人進行協(xié)商的余地。但是在給付行政和服務行政的新的行政法治理念之下，行政執(zhí)法是由行政主體和行政相對人共同完成的；換言之，行政執(zhí)法既離不開行政主體的行為也離不開行政相對人的行為。我國諸多法律典則在行政主體和行政相對人的關系之中都將行政相對人作為主要的保護對象，將行政相對人作為行政過程中的權利主體，而將行政主體作為相應的義務主體 事實上，行政主體在行政法關系中承擔著諸多的法律義務，如行政不干擾義務、平等保護義務、利益賦予義務、行政吸納義務、行政不抵抗義務等。（參見：關保英.行政法學（上冊）[M].北京：法律出版社，2013： 121.）。我國行政實在法在行政主體和行政相對人關系的這種處理中，絕對具有一定的超前性，它也體現(xiàn)了當代憲法的基本精神。那么在行政執(zhí)法中怎么樣使行政主體充分保護行政相對人的權利呢？其中權利體系的構建、權利體系的拓展便是不可或缺的。深而論之，行政執(zhí)法就是要體現(xiàn)人性化，就是要以行政相對人為本位。行政相對人程序權利的義務主體當然是行政主體，這是無須置疑的，一個行政主體若能夠在自己的執(zhí)法行為中充分考慮行政相對人的程序權利，那么它的執(zhí)法也就必然是人性化的，而這樣的人性化對于行政法治而論有著非常重要的價值。endprint

（四）使行政相對人權利過程化的價值

行政相對人的權利常常是通過行政法典則予以規(guī)定的，行政法典則對行政相對人權利的規(guī)定也已經(jīng)成為行政法典則體系的基本內(nèi)容。在當下依法治國的總體構成中，法律的規(guī)范體系只是法律體系的部分之一，而該部分和其他部分相比具有較為明顯的靜態(tài)性。我們知道法治體系的構成元素包括法律的規(guī)范體系、法治實施體系、法治保障體系和法治監(jiān)督體系等若干范疇。毫無疑問，法治的實施體系、保障體系和監(jiān)督體系都是動態(tài)的。這充分說明，如果權利被置于法治大系統(tǒng)之中，它就應當是靜態(tài)與動態(tài)的統(tǒng)一體，甚至應當由靜態(tài)而轉(zhuǎn)化為動態(tài)。人們可能沒有注意到這樣一個事實，那就是寫在法律典則中的實體權利具有更加明顯的靜態(tài)性，而權利中的程序部分或者權利進入程序狀態(tài)以后才能夠體現(xiàn)出它的動態(tài)性。行政相對人基本程序權利雖然在形式上仍然具有權利的屬性，但它賦予了權利更加新鮮的屬性，就是將權利貼上了程序的標簽，或者使權利能夠與程序有機統(tǒng)一。這便使我們在行政相對人權利的認知乃至于實現(xiàn)中將行政相對人的權利由原來的一個點狀分布整合為將各個點狀分布予以聯(lián)結(jié)并實現(xiàn)的路線圖，通過這個路線圖使行政相對人的權利存在于行政法治的過程之中。概括起來講，行政相對人的基本程序權能夠使行政相對人的權利作出過程化的處理，而這個價值是不可取代的。

五、行政相對人基本程序權的法律建構

我國的法治建設所走的道路被稱之為政府推動或者權威推動的道路 正如習近平同志在《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中所指出的：“全面貫徹落實這些部署和要求，關系加快社會主義法治國家，關系落實全面深化改革頂層設計，關系中國特色社會主義事業(yè)長遠發(fā)展?！谶@樣的考慮，今年1月，中央政治局決定，黨的十八屆四中全會重點研究全面推進依法治國問題并作出決定。為此，成立由我任組長，張德江同志、王岐山同志任副組長，相關部門負責同志、兩位省里的領導同志參加的文件起草組，在中央政治局常委會領導下進行文件起草工作。”，就是通過有關的國家機關對法治建設的相關內(nèi)容進行論證和預測，并根據(jù)這些論證和預測制定出相應的方略，例如，黨的十八屆四中全會所通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》就是由我國執(zhí)政黨對有關依法治國進行的總體設計乃至于規(guī)范。該路徑與其他一些國家不同，不是由地方或者基層法治單位首先進行推動，而是自上到下的推進邏輯。筆者認為，我國法治建設的這種路徑更具有成效。行政相對人基本程序權問題是法治建設中的一個重要問題，從一定意義上講，它與法治國家、法治政府和法治社會都是有關聯(lián)的。這就要求我們在對行政相對人基本程序權進行法律構造時要考慮三個重要因素：一是要對行政相對人基本程序權進行頂層設計?？梢杂扇珖嗣翊泶髸?，或者其他機構從相對較高層次對該權利進行設計，而這個設計是一個有關行政相對人權利建構的基本方略問題，它不一定涉及具體的權利內(nèi)容，但它包括了基本程序權建構中的相關主要問題。二是對行政相對人基本程序權進行體系整合。上面已經(jīng)指出，行政相對人程序權是一個體系性、范疇性權利，它是由若干權利構成的權利群，這個體系整合是非常必要的，因為在這個體系整合中會涉及基本程序權的基本范疇、基本存在領域和存在空間等。三是對行政相對人基本程序權進行層級化處置。我們說行政相對人基本程序權是一個體系，它既包括該權利是一個整體，同時也包括該權利的內(nèi)部應當有一定的分層，這主要是因為行政相對人權利本身的復雜性所決定的，至于行政相對人基本程序權利如何進行分層，則需要我們在行政法治建設中進行具體問題具體分析，進行具體的規(guī)范化處置。上列三個方面是我們對行政相對人基本程序權進行法律建構的起點，如何在行政法治建設中建構行政相對人基本程序權則需要諸多具體的路徑，筆者試從下列方面對這些路徑予以分析。

（一）對行政相對人程序權利進行梳理

我國行政相對人程序權利是一個客觀存在，這些程序權利已經(jīng)在相關的部門行政法典則和一般行政法典則中得到了體現(xiàn)和規(guī)定。正如上面多次提到的行政相對人陳述權和申辯權等，正如政府信息公開條例中規(guī)定的行政行為說明理由的權利，行政主體提供行政信息的權利等 《中華人民共和國政府信息公開條例》第13條規(guī)定：“除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規(guī)定的行政機關主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息。”第23條規(guī)定：“行政機關認為申請公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權益的，應當書面征求第三方的意見；第三方不同意公開的，不得公開。但是，行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的，應當予以公開，并將決定公開的政府信息內(nèi)容和理由書面通知第三方?！薄斦f，在我國行政法制度中已經(jīng)分列了不少的程序權利，但我們應當看到這些程序權利還是比較零散的，沒有對這些權利作出類型化的處理，沒有對這些權利作出結(jié)構化的處理，沒有對這些權利的分布領域進行過統(tǒng)計。盡管我國提出了建構法治的評估體系，但就立法層面而論，還沒有對行政相對人的程序權利進行相應的評估。那么，在我們對行政相對人基本程序權進行建構的過程中首先要做的工作，就是對已經(jīng)存在的程序權利作出梳理，進行嚴格的統(tǒng)計和定量分析。通過分析，將基本程序權和其他程序權界分清楚，將基本程序權所分布的法律典則予以整理，將基本程序權的類型作出適當劃分。這些權利的梳理既可以沿著梳理法律典則的軌道為之，也可以沿著我國行政相對人權利保障體系而為之，還可以沿著行政相對人權利救濟的制度而為之等等。因為不作出這樣的梳理我們就無法把握我國行政實在法在目前情況下所涉及的行政相對人基本程序權的內(nèi)容和實現(xiàn)程度。這是對其進行法律構建的重要一環(huán)。

（二）完善行政法上的程序制度

在行政法中，程序制度究竟包括哪些內(nèi)容，似乎是一個不需要再做論證的問題，那就是行政法中的程序就是行政程序，諸多學者甚至我國行政法治實踐上都這樣認知行政法中的程序。毋庸置疑，行政程序是行政法中程序的核心內(nèi)容，但在筆者看來它并不是行政法中程序的全部，例如，行政救濟的程序就不是行政程序，這從有學者對行政程序法律關系當事人的界定可以得到參酌?！靶姓绦蛑斒氯艘粸樾惺构珯嗔χ姓C關，另一為承受行政公權力行使者，行政機關隸屬公法人，由所屬公務員代表行使公權力，無疑地具有當事人能力；至于承受行政公權力行使之一方，如何具有行政程序之當事人能力？依據(jù)《行政程序法》第二十一條規(guī)定，具有當事人能力者計有如下五類：自然人、法人、非法人團體設有代表人或者管理人者、行政機關，以及其他依法律規(guī)定得為權利的義務之主體者?！盵20]同時，在行政法中行政相對人總要通過這樣和那樣的方式介入到行政過程中來，參與行政的行政模式已經(jīng)非常普遍了，在法治發(fā)達國家，該模式也常常有諸多法律典則予以保障，其是合作治理模式的必然要求。“在合作模式下，參與可以改進規(guī)制的信息基礎從而提升決定的質(zhì)量，并因而增加成功實施的可能性并且就規(guī)則在實踐中的效果提供重要的反饋。此外，利害關系人與受影響的主體參與解決管制問題還具有獨立的民主價值。”[21]行政相對人參與行政過程也是需要有程序上予以支撐的，支撐該過程的程序顯然不能夠完全等同于行政程序?；诖?，我們認為在現(xiàn)代行政法治中，程序的內(nèi)涵已經(jīng)悄然地發(fā)生了變化，而在這個變化過程中有一部分程序并沒有必然與行政主體發(fā)生關聯(lián)，而它們是與行政相對人發(fā)生了關聯(lián)，這個變化既引起了行政法上的結(jié)構性變化，更引起了行政法中程序內(nèi)涵的變化。該程序內(nèi)涵的變化是行政相對人程序權利存在的大前提，是行政相對人程序權利存在的邏輯基礎之一，我們要對行政相對人基本程序權利進行建構，有關行政法中程序理念的變化和程序內(nèi)容的拓展就是必不可少的。endprint

（三）制定統(tǒng)一的行政程序法

行政相對人的基本程序權利與行政程序法究竟是什么關系，可能需要我們在理論上進行進一步的疏理與回應，但是，我們可以作出這樣一個判斷，沒有法律上的正當程序，就不會有行政程序。有學者就曾指出：“1970年，聯(lián)邦最高法院開始把程序性的正當程序適用在個人與政府之間多種多樣的關系上?！盵22]沒有法律上的正當程序就不會有行政相對人的程序權利。我們可以說行政程序法為行政主體設定了諸多的程序義務，例如行政行為說明理由的義務，行政行為必須進行聽證的義務，行政行為必須公開的義務等等。由于行政主體與行政相對人處于一個統(tǒng)一的行政法關系之中，那么行政主體的這些程序義務就自然而然地變成了行政相對人的權利。我國行政相對人的基本程序權利之所以沒有得到很好的建構，與行政主體的基本程序義務沒有得到建構似乎是不謀而合的。我們之所以沒有能夠建構起行政主體的基本程序義務，就在于我們沒有制定出統(tǒng)一的行政程序法典，我們將行政程序規(guī)則體現(xiàn)于多個行政法典則之中，而這些分散的行政法典則很難使行政主體的程序義務成為基本義務。例如行政處罰中的程序義務僅僅適用于行政處罰行為，它們在形式上很難成為基本義務；而如果我們轉(zhuǎn)換一下，讓行政處罰的程序義務、行政許可的程序義務和行政強制的程序義務都歸入到行政行為的義務之中，那他就必然由個別義務變成了基本義務。這個轉(zhuǎn)換似乎并不重要，但對于行政相對人基本程序權的建構而論卻是十分關鍵的。因此，筆者認為我們應當盡快制定統(tǒng)一的行政程序法，以此為行政相對人基本程序權的建構提供基礎保障。

（四）合理處理程序規(guī)則與實體規(guī)則的關系

實體規(guī)則被認為是涉及實體權利的法律規(guī)則，而程序規(guī)則則被認為是涉及程序權利的法律規(guī)則：“程序法與實體法同樣復雜與重要。如果我們擁有一項合法的實體請求權或?qū)嶓w抗辯權，但由于程序的費用過高而使打官司得不償失，或者由于程序或證據(jù)規(guī)則妨礙人們獲得或提出證明其意見所必要的證據(jù)，而無法借助法律程序?qū)崿F(xiàn)權利，那么該項權利并無多大價值?！盵23]對這兩類規(guī)則的關系我們可以從理論上歸納為下列狀態(tài)：一是二者“井水不犯河水”。就是實體規(guī)則是行政法中的一種事物，程序規(guī)則是行政法中的另一種事物，二者分別具有獨立的價值，二者所涉及的權利也是不一樣的。作為一種理論論之，二者的這種關系形式應當是存在的，尤其在程序被認為具有正義價值以來，這似乎不需要再行爭論。二是程序規(guī)則依賴于并附著于實體規(guī)則。即是說，實體規(guī)則是法律中的本質(zhì)要素，而程序規(guī)則則是法律中的形式要素，是本質(zhì)所決定的一個現(xiàn)象，該論點在我國法律理論中具有較大的“市場”?？陀^地講，該理論具有它的合理性，但是，如果我們絕對的認為任何一個程序規(guī)則都是客觀事物的現(xiàn)象，而任何一個實體規(guī)則都是客觀事物的本質(zhì)，那就是一個形而上學的分析方法。換言之，從大的命題上看，程序規(guī)則附著于實體規(guī)則是正確的，但在行政法治的具體過程中，并不一定絕對科學合理。因為在有些情況下，程序規(guī)則是完全可以離開實體規(guī)則而存在的，“行政程序之概念首先是指有時間聯(lián)系之所有行為，這些行為會發(fā)生某特定效果，但仍不能由此得出有用的后果?！盵24]三是法律中的程序規(guī)則比實體規(guī)則更加重要。我國有學者就提出過這樣一個命題，叫“法即程序”。它的意思是說，所有法律規(guī)則都是程序規(guī)則，進一步講，法律規(guī)則中是沒有實體規(guī)則的，或者說實體規(guī)則是必須依賴于程序規(guī)則的。這種觀點無疑包含著“泛程序論”的色彩，但它從另一個側(cè)面強調(diào)了程序規(guī)則在一定條件下的決定作用，強調(diào)了程序規(guī)則在一定條件下比實體規(guī)則更加重要。在行政法中，實體規(guī)則和程序規(guī)則究竟是什么關系，我們可以暫且不去從法哲學層面進行厘定，但我們完全可以將程序規(guī)則放在比較重要的位置上予以認知，我們完全可以通過強化程序理念而解決制肘我們的“重實體而輕程序”的法治傳統(tǒng)。如果我們在行政法法治的建設中具有這樣的指導思想，那么行政相對人基本程序權的建構也就更具發(fā)展前景。ML

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