■ 薛亞洲/范繼濤/王雪峰/喬江暉

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

石品位的不斷下降，礦山固體廢棄物的排放量將會呈現(xiàn)不斷增加的趨勢，若不采取有效措施加以治理，將會造成大面積的環(huán)境污染。為此，文章通過深入調查研究，提出以企業(yè)為主體，以先進技術應用為抓手，健全工作機制，完善扶持政策，引導民間資本投入，試點推進礦山固廢減量資源化利用，以供參考。

礦山固體廢棄物（本文簡稱“礦山固廢”）包括露天礦剝離和地下采礦產(chǎn)生的大量廢石、煤矸石，選礦產(chǎn)生的尾礦和冶煉產(chǎn)生的礦渣等。截至2015年11月底，全國正用或未治理尾礦庫有9565處，尾礦累計量超過200億噸，占地約6.67萬公頃（100萬畝），長江經(jīng)濟帶和京津冀地區(qū)的尾礦數(shù)量和占地面積約占到全國總量的四成；其他固體廢棄物堆放57791處，占地約30.67萬公頃（460萬畝）。隨著礦

石品位的不斷下降，礦山固體廢棄物的排放量將會呈現(xiàn)不斷增加的趨勢，若不采取有效措施加以治理，將會造成大面積的環(huán)境污染。為此，文章通過深入調查研究，提出以企業(yè)為主體，以先進技術應用為抓手，健全工作機制，完善扶持政策，引導民間資本投入，試點推進礦山固廢減量資源化利用，以供參考。

1 六?。ㄊ校┑V山固廢綜合利用基本情況

本次調研的六?。ㄊ校┌ū本?、河北、四川、江西、重慶及江蘇。調研基本情況如下。

1.1 堆存總量

六?。ㄊ校┲校颖笔〉V山固廢堆存最多、占地最大，江蘇省最少（見表1）。河北省共有尾礦庫3660個，占全國的三分之一，占地面積15974公頃，占全國尾礦用地總面積的四分之一；廢石（含矸石）堆10147個，占全國廢石（含矸石）堆總數(shù)的18%，占地面積約28964公頃，約占全國廢棄物占地總面積的10%。

表1 六省（市）礦山固廢堆存情況

1.2 恢復治理率

四川、河北、江西三省已開展了尾礦庫治理恢復工作，北京、重慶和江蘇尾礦排放總量較少，尚未開展相關工作。河北省治理恢復面積55.34公頃，治理恢復率為5%，略低于全國5.47%的平均水平。廢石堆占地治理恢復工作，六省中河北最好，共治理恢復面積58.00公頃，恢復治理率為3%，高于全國1%的平均水平。（見表2）

表2 六?。ㄊ校┑V山固廢占地治理恢復情況

1.3 礦山固廢利用主要途徑

目前，礦山固廢利用的途徑主要有回收有用組份、用作水泥配料、生產(chǎn)建筑砌塊、制作建筑砂石料、制作玻璃和陶瓷配料、矸石發(fā)電、充填采空區(qū)和復墾等。

北京市的煤矸石主要用于鋪路，廢石主要用作建筑砂石料。密云冶金礦山公司目前廢石堆存量為1.27億噸，占地總面積3920畝，年排放量1230萬噸，年利用量2500萬噸。

河北省礦山固廢利用主要是煤矸石礦井回填、廢石填海造地、鋪路及礦山環(huán)境恢復治理，尾礦用于制磚等。廢石堆以金屬礦山排土場為主，張家口、唐山、承德三市大多采用露天開采，剝采比大，廢土石堆占用破壞土地面積占全省破壞面積的77%。唐山地區(qū)的廢土石利用率較高，在曹妃甸開發(fā)時期多用于填海，其它地區(qū)僅在礦山環(huán)境恢復治理過程中就地進行了整治。煤矸石主要分布在邯鄲峰峰煤田和唐山開灤煤田，兩地區(qū)煤矸石積存總量分別占全省煤矸石積存總量的45.1%和41.6%，利用率低。尾礦主要分布在張家口、承德、唐山三市。

重慶市主要以煤炭礦山為主，固廢規(guī)模較小，綜合利用對象主要是煤矸石、煤層氣和礦井水。煤矸石利用方式主要有矸石發(fā)電、矸石制磚、用于修建鄉(xiāng)村公路和外銷做化肥原料等。

四川省以鐵礦和煤炭資源為主，固廢綜合利用主要是廢石、矸石和尾礦，其中廢石、尾礦規(guī)模巨大，矸石相對較少。廢石主要用來制作建材，矸石主要用來制磚，尾礦少量進行再選，多數(shù)在尾礦庫堆存。

江西省以金屬礦山為主，廢石主要用于回收有價金屬、制作建材，尾礦主要用作水泥配料，制磚等。江西省礦山固廢年排放量為1.5億噸，年利用量為0.6億噸。金屬礦資源廢石、尾礦排放量大的特征決定了其固廢排放體量大，隨著高品位金屬礦資源量減少，工業(yè)開采品位的下降，礦山固廢排放還有加速提升態(tài)勢。

江蘇省的礦山企業(yè)相對較少，其固體廢棄物產(chǎn)生量也相對較少。另外，江蘇省經(jīng)濟發(fā)達，對建筑材料的需求較大，礦山企業(yè)固廢基本實現(xiàn)就地利用。年排放量756.03萬噸，年利用量779.76萬噸，是六?。ㄊ校┲形ㄒ徊辉傩略龉虖U、逐步消除歷史存量的省份。

2 礦山固廢綜合利用的典型經(jīng)驗

2.1 以規(guī)劃為龍頭，完善管理制度

江蘇省2013年制訂了《生態(tài)文明建設規(guī)劃（2013—2022）》，明確加強工業(yè)固體廢物的綜合利用，以粉煤灰、煤炭、煤渣、尾礦、冶金廢渣、脫硫石膏等為重點，構建區(qū)域回收和綜合利用系統(tǒng)，到2017年，全省工業(yè)固體廢物綜合利用率達到98%以上，確立了量化目標。江西省人民政府2014年9月印發(fā)的《關于進一步加強國土資源管理工作意見的通知》中提出“啟動尾礦（砂）的綜合利用工作，形成一批尾礦利用礦山企業(yè)，提高礦產(chǎn)資源整體開發(fā)利用水平”。2015年初省國土資源廳組織編寫了《江西省尾礦綜合利用綱要》《江西省尾礦綜合利用管理暫行辦法》（暫未下發(fā)），加強對尾礦綜合利用的管理。

2.2 摸清固廢利用家底，積極開展示范

2010年，江西省設立《尾礦（砂）綜合利用調查與研究》項目，基本摸清了全省各礦種尾礦（“三廢”）類型、堆存量、年產(chǎn)出量、年利用量、年排放量、占地面積、管理措施、利用技術、產(chǎn)品方向等基礎性數(shù)據(jù)與資料。2013年，印發(fā)《江西省國土資源工作綱要（2013—2017年）的通知》，在全國范圍率先對尾礦綜合利用示范項目建設進行部署。該《通知》明確要求：“有序推進尾礦（砂）的綜合利用，重點建設40個示范項目，建設30個利用尾礦生產(chǎn)建筑材料項目，建成1～2個無尾礦的特色循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)基地，評價出相當于一些大型金礦、大型銅礦等的資源儲量，形成一些尾礦利用型礦山企業(yè)”。

2.3 開展綜合利用認定，促進政策落地

江蘇省為落實國家對資源綜合利用的鼓勵和扶持政策，將認定工作做實做細。一是制定了《資源綜合利用認定實施細則》，對符合資源綜合利用的工藝、技術或產(chǎn)品進行認定，每個年度對資源綜合利用認定企業(yè)（產(chǎn)品）名單進行公示，符合認定條件的企業(yè)可享受增值稅和所得稅方面的優(yōu)惠政策。二是出臺《江蘇省礦產(chǎn)資源補償費減免暫行辦法》，明確礦產(chǎn)資源補償費減繳條件和范圍，對綜合利用低品位礦、尾礦礦山企業(yè)的礦產(chǎn)資源補償費實行量化減免。在省級地質勘查基金項目立項上，優(yōu)先考慮應用先進技術開展資源綜合利用的礦山企業(yè)。

2.4 出臺配套政策，促進綜合利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展

江蘇省人大制定了《關于限制開山采石的決定》和《江蘇省地質環(huán)境保護條例》，省國土資源管理部門開展了禁采區(qū)劃定和山體資源特殊保護區(qū)劃定工作，全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序，大力推進礦山環(huán)境保護和綠色礦山建設工作，促進了礦產(chǎn)資源綜合利用和環(huán)境保護的協(xié)調發(fā)展，2015年全省固廢綜合利用率達103.14%。四川省西昌市為遏制天然砂采掘導致安寧河河床及地下水位持續(xù)下降的局面，實施禁采河道砂政策，此舉極大促進了太和鐵礦廢石的綜合利用。太和鐵礦利用礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用專項資金2800萬元，配套1.3億元建成廢石綜合利用系統(tǒng)，將礦山廢石按不同粒度分級利用，與地方政府嚴控河道采砂政策配合，成為西昌市建筑用砂（石）最大來源，資源環(huán)境和經(jīng)濟效益顯著。

3 礦山固廢利用存在的問題與制約因素

3.1 存在的主要問題

(1)歷史存量多、利用規(guī)模小。因發(fā)展理念、產(chǎn)業(yè)結構、管理水平等諸多因素，礦山固廢堆存點多、面廣、分散等問題尚未得到根本解決，綜合利用和治理難度大。僅河北省承德市尾礦庫就達867座，尾礦存積量近22億噸；江西省累積堆存尾礦40多億噸以上，年產(chǎn)出量（含廢石）達到了近1億多噸，而大型礦山企業(yè)綜合利用（處理）率在30%～40%，中小型礦山企業(yè)平均不到5%，絕大多數(shù)“三廢”還未被綜合利用；重慶市開展矸石綜合利用的煤炭礦山，年綜合利用量多數(shù)在10萬噸左右，最大的僅有45萬噸。大量礦山固體廢棄物堆存，不僅造成了資源的浪費，而且給區(qū)域生態(tài)環(huán)境帶來巨大壓力。

(2)附加值低、產(chǎn)業(yè)鏈短，受市場影響大。北京等六?。ㄊ校┑墓虖U利用結構中，53%用于空場充填，43%用來生產(chǎn)建材，只有3%用來回收，其他利用方式不到1%。矸石磚、碎石等是固廢產(chǎn)品的主體，微晶玻璃等高附加值產(chǎn)品種類、數(shù)量很少，產(chǎn)品附加值低，缺乏市場競爭力。在區(qū)域內未能與其他產(chǎn)業(yè)形成合理分工，產(chǎn)業(yè)集聚效應差。

(3)固廢利用家底不清，礦山固廢綜合利用管理不主動。河北、四川和江西三個資源開發(fā)大省，除江西掌握全省基本情況外，其他兩省都是礦山企業(yè)點上的利用數(shù)據(jù)，不系統(tǒng)、不連續(xù)，不利于綜合利用管理。由于礦山固廢基礎特征數(shù)據(jù)不清，主要礦物組成、化學成分不明，無法對其進行科學分類評價和開展有針對性的應用攻關。個別省份的國土資源管理部門認為礦山固廢利用管理不是自己分內的工作，對其重視程度不夠。

(4)綜合利用認定困難，優(yōu)惠政策落地較少。我國在礦產(chǎn)資源補償費、資源稅、增值稅、所得稅征收方面都有優(yōu)惠政策，如《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務增值稅優(yōu)惠目錄》（2015年）中，對享受優(yōu)惠的綜合利用產(chǎn)品都有具體要求，制作磚、瓦、微晶玻璃等70%原料來源于廢渣，水泥20%以上，建筑砂石骨料90%以上。由于來源比例無法準確認定，礦山企業(yè)享受到的優(yōu)惠有限；煤炭充填開采50%資源稅減免，也要求必須對充填量進行準確計量。

(5)關鍵技術、裝備尚未突破。國家在固廢綜合利用的前瞻性技術開發(fā)方面投入不足，企業(yè)缺乏投資重大關鍵技術的動力和積極性，導致大多數(shù)綜合利用工藝只停留在簡單粗放的技術上，缺乏能夠使固廢高效利用和大宗高值利用的原創(chuàng)性技術研發(fā)。如承德釩鈦磁鐵礦中鈦回收率不到10%。

3.2 制約固廢規(guī)?；玫闹饕蛩?/h3>

(1)處置成本高。目前，礦山“三廢”較為合理的處置方式有采空區(qū)填充、塌陷區(qū)填充，相比于以尾礦庫堆存或者廢石直接堆存的方式，對環(huán)境的影響較小，但其處置成本較高。以尾砂為例，進行采空區(qū)填充，成本在100元/m3以上，而尾礦庫堆存成本為20～80元/m3；利用煤矸石充填開采，噸煤成本要增加約120元。

(2)利用價值低，市場競爭力弱。受制于固廢自身特點以及高值化利用技術較少，利用途徑單一，利用價值不高，市場競爭力不強。如作為建筑材料，其可利用范圍主要取決于運輸成本，若礦山所處地區(qū)偏僻，建設項目少，大體量的廢石無法在周邊市場消化掉。例如：江西贛州鐵山垅鎢礦礦區(qū)所在位置偏僻，周邊建筑用砂石量本身不大，廢石量堆存量較大，達到583.8萬噸。近年來，該礦區(qū)周邊開始建設長寧高速，當年利用廢石量迅速增加到86萬噸，但價格仍然較低，僅為5.2元/t，若提高價格，則無法與周邊石料廠競爭。

(3)產(chǎn)品認知緩慢，市場范圍受限。商品混凝土生產(chǎn)企業(yè)在前期建設時一般采用天然河道砂配料生產(chǎn)工藝，短期內不能正確認識廢渣環(huán)保砂石的優(yōu)良特點，對商品混凝土生產(chǎn)線的工藝調整或優(yōu)化少有積極性，再加上廢渣環(huán)保砂石與河道砂表觀差異造成心理難以接受，廢渣環(huán)保砂石前期市場推廣難度大。砂石料屬大宗建筑原材料，建筑行業(yè)為降低建筑成本，砂石料采購半徑?？刂圃?0公里范圍內，這對礦山廢渣資源化砂石料產(chǎn)品的區(qū)域市場造成約束。

(4)缺乏統(tǒng)一的認定標準。目前出臺的相關政策中，沒有明確尾礦庫和廢石堆回收礦產(chǎn)資源的界限，礦管部門無法對其綜合利用行為進行認定，給予資源補償費和資源稅減免等資金支持更是無從談起。低品位礦石缺乏明確的認定標準，有利潤時企業(yè)加大利用力度，價格低于成本時又隨意丟棄，不利于對礦產(chǎn)資源的保護性開發(fā)。同時，由于企業(yè)認為該享受的優(yōu)惠也沒有享受到，政策對礦山企業(yè)的激勵和引導作用有限。

(5)礦產(chǎn)品價格低迷，企業(yè)技改負擔重。固廢本身是礦山擬丟棄的東西，其綜合利用多數(shù)獨立于礦山生產(chǎn)運營系統(tǒng)，需要新的技術、工藝、裝備等大規(guī)模投資。當前，我國處于經(jīng)濟結構轉型期，去產(chǎn)能、去庫存是主基調，大部分礦山企業(yè)處于微利或虧損的狀態(tài)，無力投入更多的資金進行綜合利用，尤其是老舊礦山存在的遺留問題多，更無力投入資金開展技術升級與改造。

(6)稅費負擔較高。目前正在推行的“營改增”旨在為企業(yè)減負，但礦山企業(yè)存在其特殊性，由于無抵扣項，實際上增值稅率對礦山企業(yè)來說負擔過重。另外，資源稅由從量定額計征改為從價定率計征后，部分礦山企業(yè)稅收增幅較大。以鐵山垅鎢礦為例，2015年，公司稅負率高達22.46%，其中增值稅率為13.78%，負稅水平遠遠高于加工型企業(yè)。與原資源稅征收相比，稅收增幅達50%以上。

4 對策建議

以企業(yè)為主體，以先進技術應用為抓手，健全工作機制，完善扶持政策，引導民間資本投入，試點推進礦山固廢減量化、資源化利用。

4.1 開展礦山固廢利用調查，摸清家底

我國礦山固體廢棄物排放量大、分布廣、性質復雜，全面開展礦山固體廢棄物堆存和利用現(xiàn)狀調查與評價工作是推動礦山固體廢棄物綜合利用的基礎。一是組織專家對我國礦山固廢分地區(qū)、礦種進行摸底調查，摸清礦山固廢分布、結構、礦物組成、化學成分等，根據(jù)不同固廢的特性，進行整體規(guī)劃，確定哪些可以利用、怎么利用，哪些在現(xiàn)有技術條件下還不宜開發(fā)而需要重點保護。二是建立礦山固廢數(shù)據(jù)庫，追蹤調查礦山固廢的各項數(shù)據(jù)，對數(shù)據(jù)進行及時更新，為固廢利用技術、裝備的研發(fā)攻關和政策制定提供基礎數(shù)據(jù)支撐。

4.2 強化礦山企業(yè)固廢利用主體責任

在《礦產(chǎn)資源法》修訂過程中，強化礦山企業(yè)對其廢棄物減量化、資源化、無害化的主體責任。新建礦山，在開發(fā)利用方案中要設立專門固廢利用環(huán)節(jié)，對將產(chǎn)生的固廢做出統(tǒng)籌安排。將礦山固廢利用情況納入礦業(yè)權人勘查開采信息公示，接受社會監(jiān)督。

4.3 健全完善礦山固廢利用標準

對廢石、低品位礦進行界定，根據(jù)技術進步情況動態(tài)調整礦石邊界品位，規(guī)范廢石和低品位礦開發(fā)利用；依據(jù)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式，建立各類礦山尾礦最小量化標準及實施原則，制定尾礦循環(huán)利用分類標準和開發(fā)利用技術標準；統(tǒng)一礦山固廢利用標準，優(yōu)化認定方法和程序；出臺專門針對固廢利用的稅收減免政策，加大對固廢再選和固廢充填等整體利用的支持力度，提高企業(yè)固廢利用的積極性，促進相關技術標準落地。

4.4 高值、規(guī)?；眉夹g裝備攻關示范

先進技術裝備是提高礦山固體廢棄物綜合利用水平的有效途徑，推廣先進適用技術裝備是加快礦山固廢轉化的重要保障，對生態(tài)文明建設、礦業(yè)領域科技創(chuàng)新將起到積極的促進作用。通過研發(fā)中心整合地礦單位、礦冶企業(yè)、科研院所和大專院校等科技力量，實行“小中心、大網(wǎng)絡”的聯(lián)合攻關模式，重點開發(fā)礦山固廢綜合利用中的關鍵技術，突破有關技術瓶頸。利用成果轉化中心，積極引導科研成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉化，縮短成果轉化周期，根據(jù)企業(yè)實際生產(chǎn)需要，開展科研攻關和成果轉化。

4.5 形成政策合力

建立支持綠色發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展的利益導向機制。一是完善用地政策。將礦山固廢減量化、資源化整理出的土地，按宜林則林、宜草則草、宜耕則耕、宜建則建的原則復墾利用，對于宜建用地，可作為建設用地指標在省級行政區(qū)域內交易流轉。二是加大財政資金支持力度。對采用推廣目錄中技術技改和綜合利用的礦山，給予財政貼息等優(yōu)惠政策；對自身研發(fā)攻關綜合利用技術并取得顯著成效的礦山給予以獎代補支持。從技術改造、清潔生產(chǎn)、貧困縣修路等現(xiàn)有財政支持渠道給予資金支持，發(fā)揮財政資金的引導和激勵作用，如研究設立京津冀礦山“三廢”資源利用產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展基金，支持產(chǎn)業(yè)化技術開發(fā)應用。地方政府要加強財政支持，將區(qū)域資源綜合利用納入重點支持范圍。三是完善礦山固廢綜合利用大型裝備的增值稅抵扣和加速折舊等政策，降低礦山綜合利用產(chǎn)業(yè)的稅費成本。

5 結語

面向21世紀新的歷史發(fā)展階段，我國有限的資源承載著超負荷的人口、環(huán)境負擔，僅靠拼資源或外延擴大再生產(chǎn)的經(jīng)濟增長方式是不可持續(xù)的。而礦山固廢作為“二次資源”，能有效地緩解資源“瓶頸”，尤其是當前部分礦產(chǎn)品價格高漲，為礦山固廢資源化利用提供了極好的機遇。我們應抓住這個歷史機遇，制定有利于礦山固廢開發(fā)利用的相關政策，促進固廢資源開發(fā)的產(chǎn)業(yè)化，更好地為經(jīng)濟社會發(fā)展服務。

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