■ 潘海濱

（安徽省國土資源廳，合肥 230088）

黨的十八大提出大力推進生態(tài)文明建設以來，黨中央高度重視生態(tài)環(huán)境保護。習近平總書記在黨的十九大報告中進一步指出要加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國。可以說生態(tài)文明建設已經(jīng)上升為新時代中國特色社會主義的重要組成部分。生態(tài)文明發(fā)展時代的一個重要理念便是綠色發(fā)展，新時代下，礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)應主動適應生態(tài)文明建設的基本要求，探索綠色發(fā)展之路。然而，由于各種原因，我國很多礦產(chǎn)資源富集區(qū)與一些重要的自然保護區(qū)在空間上有所重疊，且目前仍有部分礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)活動位于重疊區(qū)域內(nèi)。甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題給我們帶來了深刻的教訓，分析研究礦業(yè)權與自然保護區(qū)等各類保護區(qū)重疊的原因，制定相關區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)行為的合法依序退出政策，推動礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展已顯得十分緊迫。本文結合安徽省情況，就自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權處置問題談幾點認識。

1 安徽省自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權清理情況

1.1 國家級自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權清理情況

2017年7月國土資源部《自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權清理工作方案》下發(fā)后，安徽省高度重視，立即行動，組織開展全面調(diào)查摸底和清理工作，并于8月底向國土資源部報送了國家級自然保護區(qū)礦業(yè)權清理情況。安徽省8個國家級自然保護區(qū)內(nèi)共有25個探礦權和4個采礦權，探礦權與自然保護區(qū)重疊面積87.609平方公里，采礦權重疊面積0.0978平方公里。25個探礦權以有效期劃分：在有效期內(nèi)的有14個，重疊面積34.175平方公里；過期未申請延續(xù)的有8個，重疊面積52.234平方公里；過期已申請延續(xù)的有3個，重疊面積1.2平方公里。以勘查出資主體劃分：社會資金出資勘查的有8個，重疊面積41.421平方公里；財政出資勘查的有17個，重疊面積46.188平方公里。對于4個采礦權，以有效期劃分，在有效期內(nèi)的有1個，重疊面積0.032平方公里；過期未申請延續(xù)的有3個，重疊面積0.0658平方公里。

1.2 省以下自然保護區(qū)及其他各類保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權清理情況

根據(jù)安徽省國土資源廳從省環(huán)保、林業(yè)、水利、住建等有關部門收集到的具體數(shù)據(jù)，經(jīng)初步比對分析，安徽省共有與省以下各類保護區(qū)及生態(tài)保護紅線范圍（擬劃定范圍）重疊的礦業(yè)權600余個，其中探礦權100多個，采礦權400多個。

2 存在的問題

2.1 保護區(qū)類別多、面積大、管理機構不統(tǒng)一

安徽省地處亞熱帶，境內(nèi)生態(tài)環(huán)境復雜多樣，野生生物資源較為豐富。自20世紀80年代以來，全省建立了不同級別、不同類型的自然保護區(qū)104個，其中國家級8個、省級30個、市縣級66個，全省自然保護區(qū)面積約4600平方公里，占全省國土面積的3.27%，加上世界自然遺產(chǎn)、省級（含）以上風景名勝區(qū)、省級（含）以上重要濕地、省級（含）以上濕地公園、省級（含）以上森林公園、省級（含）以上地質(zhì)公園、省級（含）以上水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、蓄滯（行）洪區(qū)等，總面積達14774.04平方公里，約占全省國土面積的14.43%。根據(jù)安徽省生態(tài)保護紅線劃定方案（審議稿），安徽省擬劃定的生態(tài)保護紅線范圍總面積約為 29360.96 平方公里，占全省國土面積的20.97%。而各類保護區(qū)分別由不同部門批準和監(jiān)管，如自然保護區(qū)在環(huán)?；蛄謽I(yè)部門，風景名勝區(qū)在住建部門，森林公園在林業(yè)部門，地質(zhì)公園在國土部門。

2.2 自然保護區(qū)審批體制不夠完善

《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》明確規(guī)定地方級自然保護區(qū)由省級人民政府批建，而《安徽省森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》規(guī)定由同級人民政府批建，市級和縣級自然保護區(qū)的批建與上位法存在沖突現(xiàn)象。

國務院2016年11月2日（國函〔2016〕178號）批復的《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016—2020年）》提出：置設自然保護區(qū)、森林公園、風景名勝區(qū)等范圍時，涉及查明重要礦產(chǎn)資源的，有關主管部門應與國土資源主管部門進行充分銜接，嚴格論證[1]。但安徽省現(xiàn)有的很多自然保護區(qū)在設立時，保護區(qū)面積、范圍劃定不盡合理，且沒有與國土資源主管部門進行充分銜接，致使國土資源部門在礦產(chǎn)資源管理過程中，不能及時掌握相關信息。

2.3 部分自然保護區(qū)范圍劃定不盡合理、功能不夠明確

由于自然保護區(qū)的建設與管理屬于國家公益性事業(yè)，由政府財政資金支持。而歷史上保護區(qū)內(nèi)禁止開發(fā)建設的相關管理比較薄弱，環(huán)境問題問責缺失，部分地方政府在申請并劃定自然保護區(qū)范圍時，沒有經(jīng)過系統(tǒng)、科學的論證，未能全面統(tǒng)籌考慮重要礦產(chǎn)資源賦存情況及未來經(jīng)濟社會發(fā)展的空間布局，沒有正確處理好經(jīng)濟社會發(fā)展與自然環(huán)境保護的關系，片面追求上級財政補助資金，致使自然保護區(qū)特別是省以下保護區(qū)范圍劃定不夠合理，功能區(qū)劃也不明確、定位不夠精準，如有的保護區(qū)范圍沒有具體拐點坐標，而只有四至范圍，有的保護區(qū)沒有劃定核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)。

2.4 自然保護區(qū)投入機制不暢通，保護區(qū)管護不力

自然保護區(qū)特別是省以下自然保護區(qū)經(jīng)費投入不足，基礎設施建設滯后，普遍存在著“批而不建、建而不管、管而不力”現(xiàn)象。目前，安徽省自然保護區(qū)經(jīng)費投入主要依靠國家自然保護區(qū)專項資金，但國家專項資金僅針對國家級自然保護區(qū)，且每年安排的資金有限。2013—2017年，國家對安徽省國家級自然保護區(qū)共投入資金7780萬元，平均每個保護區(qū)每年不足200萬元。全省自然保護區(qū)建設與管理尚未建立穩(wěn)定的資金投入機制，省及以下財政未安排自然保護區(qū)專項資金。環(huán)保部門主管的省級自然保護區(qū)每年每個僅安排20萬元管護經(jīng)費，投入非常有限，監(jiān)督乏力。相關部門也沒有收到保護區(qū)主管部門批復保護區(qū)的文件，從而無法有效對自然保護區(qū)內(nèi)包括探礦、采礦在內(nèi)的違法違規(guī)建設行為進行有效監(jiān)管。

2.5 自然保護區(qū)與最具有找礦潛力的大型成礦帶重疊范圍大

礦產(chǎn)資源具有很強的自然屬性，礦藏往往富集在特定的地質(zhì)構造部位，而許多自然保護區(qū)范圍恰好是最具有找礦潛力的大型成礦帶。安徽省共有廬樅地區(qū)鐵銅礦、馬蕪地區(qū)鐵礦、霍邱鐵礦、金寨地區(qū)鉬鉛鋅礦、休寧地區(qū)金礦等5個國家級整裝勘查區(qū)和旌德縣碧云地區(qū)鎢多金屬礦、寧國市竹溪嶺鎢銀多金屬礦等8個省級整裝勘查區(qū)，這些成礦有利地段大部分位于皖南、沿江和大別山地區(qū)，而這些地區(qū)也正是自然保護區(qū)數(shù)量最多的地方，不少整裝勘查區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權與省以下各類保護區(qū)有重疊現(xiàn)象。

2.6 自然保護區(qū)等保護區(qū)內(nèi)禁止勘查開采礦產(chǎn)資源的相關規(guī)定不盡一致

截至目前，我國關于禁止勘查開采礦產(chǎn)資源的法律法規(guī)主要有礦產(chǎn)資源法、自然保護區(qū)條例、風景名勝區(qū)條例、世界文化自然遺產(chǎn)管理辦法、森林公園管理辦法、公益林管理辦法等。

其中，《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，非經(jīng)國務院授權的有關主管部門同意，不得在國家劃定的自然保護區(qū)、重要風景區(qū)、國家重點保護的不能移動的歷史文物和名勝古跡所在地開采礦產(chǎn)資源。

《自然保護區(qū)條例》規(guī)定，自然保護區(qū)分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)。自然保護區(qū)核心區(qū)禁止任何單位和個人進入，緩沖區(qū)只準進入從事科學研究觀測活動，實驗區(qū)可以進入從事科學試驗、教學實習、參觀考察、旅游以及馴化、繁殖珍稀、瀕危野生動植物等活動。該《條例》同時明確禁止在自然保護區(qū)內(nèi)進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動，但是法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。

《風景名勝區(qū)條例》規(guī)定，禁止在風景名勝區(qū)內(nèi)進行開山、采石、開礦、開荒、修墳立碑等破壞景觀、植被和地形地貌的活動。

除上述法律法規(guī)外，2015年，環(huán)境保護部等十部委《關于進一步加強涉及自然保護區(qū)開發(fā)建設活動監(jiān)督管理的通知》要求：自然保護區(qū)屬于禁止開發(fā)區(qū)域，嚴禁在自然保護區(qū)內(nèi)開展不符合功能定位的開發(fā)建設活動……禁止在自然保護區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)開展任何開發(fā)建設活動，建設任何生產(chǎn)經(jīng)營設施；在實驗區(qū)不得建設污染環(huán)境、破壞自然資源或自然景觀的生產(chǎn)設施。

《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016—2020年）》指出：在自然保護區(qū)內(nèi)嚴禁開展不符合功能定位的開發(fā)活動。在國家地質(zhì)公園等地區(qū)的礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)活動，依法嚴格準入管理。

2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》規(guī)定：生態(tài)保護紅線范圍原則上按照《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》禁止開發(fā)區(qū)域的要求進行管理。嚴禁不符合主體功能定位的各類開發(fā)活動，因國家重大戰(zhàn)略資源勘查需要，在不影響主體功能定位的前提下，經(jīng)依法批準后可予以安排勘查項目。

仔細梳理相關規(guī)定不難發(fā)現(xiàn)，這些法律法規(guī)由于制定的時間、頒布的主體不一致，相關內(nèi)容存在有不完全一致甚至細微沖突現(xiàn)象。

2.7 自然保護區(qū)內(nèi)已設礦業(yè)權退出的法律法規(guī)和文件規(guī)定尚不完善

《物權法》規(guī)定：依法取得的探礦權、采礦權受法律保護。

《行政許可法》規(guī)定：為了公共利益的需要，行政機關依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可時，給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，應當依法給予補償。

2015年環(huán)境保護部等十部委《關于進一步加強涉及自然保護區(qū)開發(fā)建設活動監(jiān)督管理的通知》要求：對保護區(qū)設立之前已存在的合法礦業(yè)權，以及保護區(qū)設立之后手續(xù)完備、征得保護區(qū)主管部門同意設立的礦業(yè)權，要分類提出差別化的補償和退出方案，在保障礦業(yè)權人合法權益的前提下，依法退出保護區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)。

國務院2016年11月2日（國函〔2016〕178號）批復的全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016—2020年）指出：全面清理各類保護地內(nèi)已有礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)項目，由各地區(qū)別情況，分類處理，研究制定退出補償方案，在維護礦業(yè)權人合法權益的前提下，依法有序退出；確需保留的極少數(shù)國家戰(zhàn)略性礦產(chǎn)開發(fā)項目，按程序批準后，實行清單式管理，明確資源環(huán)境保護要求和措施，嚴格監(jiān)管。

2017年7月國土資源部《自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權清理工作方案》要求：保護區(qū)內(nèi)已設礦業(yè)權要穩(wěn)妥有序退出，自然保護區(qū)內(nèi)不再新設礦業(yè)權。

2017年9月26日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》要求：國家公園規(guī)劃區(qū)域內(nèi)不符合保護和規(guī)劃要求的工礦企業(yè)等逐步搬離，建立已設礦業(yè)權逐步退出機制[2]。

上述法律法規(guī)及文件規(guī)定總體上均要求對保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權要依法退出、保障合法礦業(yè)權人權益，但相關規(guī)定都偏籠統(tǒng)，并未形成系統(tǒng)的、完善的指導性辦法，可操作性不強。

3 自然保護區(qū)等保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權處置意見建議

3.1 建立統(tǒng)一的自然保護區(qū)等各類保護區(qū)管理機構

目前我國自然保護區(qū)管理是綜合管理、分部門管理相結合的體制。保護區(qū)管理職能仍分散在環(huán)保、林業(yè)、水利、住建、國土等多個部門。這種體制的形成有諸多歷史原因，一定時期內(nèi)發(fā)揮了很好的作用，但實際上也存在著很多問題，功能上有很多交叉重疊?！傲止芰帧⒉莨懿?、水管水”的體制，事實上割裂了自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性，而且導致相關部門職責不清、權利不明，保護積極性不高，管理效果比較差。新時代下，我們亟需建立統(tǒng)一的自然保護區(qū)等各類保護區(qū)管理機構。

2015年9月21日，中共中央、國務院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中提出要加強對重要生態(tài)系統(tǒng)的保護和利用，改革各部門分頭設置自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、森林公園等的體制，保護自然生態(tài)系統(tǒng)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性。2017年9月26日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》中要求：理順管理體制，創(chuàng)新運營機制，健全法治保障，強化監(jiān)督管理，構建統(tǒng)一、規(guī)范、高效的中國特色國家公園體制，建立分類科學、保護有力的自然保護地體系。2017年10月18日，習近平總書記在黨的十九大報告第九部分“加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國”中指出，要加強對生態(tài)文明建設的總體設計和組織領導，并首次明確了要設立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者等三方面職責。

可以看到，黨中央早已意識到我國自然保護區(qū)等各類保護區(qū)多頭管理這一急迫需要解決的重大問題并著手加以解決，相關的改革工作已經(jīng)在部分省區(qū)進行試點。建議將自然保護區(qū)管理統(tǒng)一納入即將組建的自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構。

3.2 依法科學調(diào)整部分現(xiàn)有自然保護區(qū)范圍

正確處理礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護之間的關系，應當采取實事求是、統(tǒng)籌兼顧的基本思路，合理評估生態(tài)環(huán)境保護與礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)利用的平衡。對于歷史上部分自然保護區(qū)劃定范圍未經(jīng)充分科學論證，特別是對于涉及戰(zhàn)略性重點礦產(chǎn)資源勘查開采的，應根據(jù)各級自然保護區(qū)調(diào)整管理相關規(guī)定，重新論證，實事求是地予以調(diào)整。

3.3 分類處置保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權，不搞“一刀切”

自然保護區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權處置工作，應堅持生態(tài)保護優(yōu)先原則，將保護區(qū)內(nèi)已設礦業(yè)權全部納入處置范圍，處置過程中應嚴格落實《礦產(chǎn)資源法》和《自然保護區(qū)條例》相關規(guī)定，在堅持依法有序的前提下，“成熟一批、處置一批”，有序退出，同時要注重切實保障礦業(yè)權人合法權益。2017年7月國土資源部印發(fā)的《自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權清理工作方案》要求各省對保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權自行提出分類處置意見并報省級人民政府，但并未自上而下就相關礦業(yè)權如何處置給出明確、具體的指導意見。目前，已出臺自然保護區(qū)礦業(yè)權清理工作方案的省份，有的采取“一刀切”的方式，只要礦業(yè)權與自然保護區(qū)范圍有所重疊，一律都要求限期全面退出。這與《礦產(chǎn)資源法》《自然保護區(qū)條例》《關于進一步加強涉及自然保護區(qū)開發(fā)建設活動監(jiān)督管理的通知》等規(guī)定都有細微的差別。對于政府主管部門而言，依法行政不應懈怠，否則，不合法的行政行為可能面臨被行政復議或行政訴訟的法律風險。根據(jù)上述引用的相關法律法規(guī)，借鑒已出臺保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權處置具體方案的部分省份做法，結合安徽省實際情況，建議對自然保護區(qū)內(nèi)已設礦業(yè)權采取如下幾種具體處置方式：

(1)自然保護區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權必須退出，違法違規(guī)勘查開采項目應予以徹底清理。對于環(huán)境影響評價報告未經(jīng)主管部門批準的非法生產(chǎn)礦山，應立即停產(chǎn)，由地方政府予以關閉、登記機關予以注銷。對于已過期的礦業(yè)權，由登記機關予以公告廢止。對于依法取得并在有效期內(nèi)的礦業(yè)權，應立即停止勘查開采，限時提交礦山剩余資源儲量核實報告和勘查地質(zhì)報告并完成資料匯交，由政府依據(jù)《行政許可法》的有關規(guī)定，根據(jù)礦業(yè)權價值評估結果并結合礦業(yè)權人履行義務情況給予一定經(jīng)濟補償后予以注銷，并可探索建立非保護區(qū)范圍異地重新配置礦業(yè)權的補償方式。

(2)自然保護區(qū)試驗區(qū)內(nèi)礦業(yè)權，可重新進行環(huán)境影響評價，對于符合環(huán)評要求、符合主體功能區(qū)劃和產(chǎn)業(yè)政策的礦業(yè)權，可予以保留。但要嚴格要求礦業(yè)權人進行綠色勘查開發(fā)，認真履行礦山開采生態(tài)治理義務。

(3)對于礦業(yè)權與自然保護區(qū)存在少部分重疊的情形，可以通過調(diào)整縮小勘查區(qū)塊面積或者開采范圍，使礦業(yè)權主動退出保護區(qū)范圍。

(4)積極探索建立在自然保護區(qū)內(nèi)由國家財政出資進行公益性、基礎性、戰(zhàn)略性礦種地質(zhì)調(diào)(勘)查并進行礦產(chǎn)資源儲備的制度，探索建立在自然保護緩沖區(qū)、試驗區(qū)區(qū)內(nèi)進行地熱、礦泉水勘查開發(fā)的制度。

總之，當下我國礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護的深層次矛盾是社會經(jīng)濟發(fā)展過程中長期積累起來的，自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權處置問題十分復雜，要做好這項工作，首先需要國家層面盡快出臺具體指導意見，其次各省（區(qū)、市）政府再結合本地區(qū)實際情況出臺相應的細則，相關部門加以落實。只有這樣，自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權處置工作才更加有法可依，才能構建礦產(chǎn)開發(fā)與生態(tài)保護的和諧關系。我們一定要在習近平新時代中國特色社會主義思想指引下，處理好礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)與環(huán)境保護的關系，實現(xiàn)礦業(yè)綠色發(fā)展。

[1] 國務院.全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2016—2020年)[Z].北京:國務院,2016.

[2] 中共中央,國務院.生態(tài)文明體制改革總體方案[Z].北京:中共中央,國務院,2015.

[3] 董延濤,那春光,侯華麗,等.自然保護區(qū)等禁采區(qū)內(nèi)礦業(yè)權處置問題研究[J].礦產(chǎn)保護與利用,2016(2):9-14.

[4] 張博,利廣杰.自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權退出面臨問題及對策[J].中國礦業(yè),2017(4):1-27.

[5] 于文輝,張可榮.自然保護區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀、問題及對策研究[J].中國礦業(yè),2011(5):29-30.

[6] 薛娟,王宏娃,葛肖魏.自然保護區(qū)設立之前取得的礦業(yè)權該如何行使[A].城市建設理論研究(電子版),2013(27).

[7] 楊貴生.自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權應該依法公平退出[N]. 中國有色金屬報,2017-09-21(05).

[8] 劉伯恩.自然資源管理體制改革發(fā)展趨勢及政策建議[J].中國國土資源經(jīng)濟,2017(4):18-21.

[9] 李娜.美國自然保護區(qū)及其立法研究[D].青島,中國海洋大學法學院,2007.

[10] 王瓊杰.自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權該如何退出？:訪北京金誠同達律師事務所土地礦產(chǎn)法律顧問吳永高[N].中國礦業(yè)報,2017-08-23(03).

[11] 范小強,計珺.自然保護區(qū)與礦業(yè)權礦區(qū)產(chǎn)生沖突的原因分析[EB/OL].(2017-09-26)[2017-12-14].http://baijiahao.baidu.com/s?id=1579581502337407887&wfr=spider&for=pc.