文雅萍，劉啟鵬，卜小平，郝江帆，黃夢(mèng)曦

(國(guó)土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034)

國(guó)土資源部成立以來(lái)，建立了油氣資源勘查開采監(jiān)管法規(guī)制度基本框架，開展了油氣資源勘查開采監(jiān)督管理工作，取得初步成效，但與我國(guó)油氣資源勘查開采現(xiàn)狀仍存在諸多不適應(yīng)，尤其是在當(dāng)前簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合和轉(zhuǎn)變政府職能的工作目標(biāo)下，轉(zhuǎn)變油氣資源領(lǐng)域監(jiān)管觀念，創(chuàng)新監(jiān)管方式，提升監(jiān)管效能，積極探索油氣資源監(jiān)管改革勢(shì)在必行。

美國(guó)經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐與發(fā)展，建立了完善的油氣資源監(jiān)管制度，形成了有效的油氣資源監(jiān)管做法。美國(guó)土地管理局是美國(guó)聯(lián)邦層級(jí)負(fù)責(zé)監(jiān)管油氣資源勘探開發(fā)活動(dòng)的機(jī)構(gòu)，聯(lián)邦政府和州一級(jí)在油氣資源監(jiān)管上職能相對(duì)獨(dú)立，各州設(shè)有專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本州范圍的油氣資源監(jiān)管，一般是設(shè)立公共事業(yè)管理委員會(huì)從事監(jiān)管，在德克薩斯州負(fù)責(zé)油氣資源監(jiān)管的是德克薩斯州鐵路委員會(huì)(德克薩斯州鐵路委員會(huì)，The Railroad Commission of Texas，按照德克薩斯州的法律，德克薩斯州鐵路委員會(huì)是德克薩斯州石油和天然氣工業(yè)、管道運(yùn)輸、天然氣和危險(xiǎn)液體管道行業(yè)、天然氣公用事業(yè)、天然氣工業(yè)等行業(yè)的管理部門)。本文以美國(guó)土地管理局和德克薩斯州鐵路委員為研究對(duì)象，分別對(duì)聯(lián)邦層級(jí)和州級(jí)油氣資源監(jiān)管進(jìn)行研究，通過(guò)研究其監(jiān)管制度，尤其是具體的監(jiān)管做法，對(duì)我國(guó)油氣資源監(jiān)管改革有重要的借鑒意義。

1 美國(guó)土地管理局油氣資源監(jiān)管

美國(guó)內(nèi)政部是聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)陸上油氣資源勘探開發(fā)和礦業(yè)權(quán)管理的政府機(jī)構(gòu)[1]，內(nèi)政部下屬的土地管理局及其九個(gè)區(qū)域辦公室是實(shí)施聯(lián)邦油氣資源勘探開發(fā)監(jiān)管的具體執(zhí)行部門。

1.1 監(jiān)管目標(biāo)

美國(guó)陸上油氣資源勘探開發(fā)活動(dòng)按照先后順序包括區(qū)塊招標(biāo)租賃、環(huán)境審核和鉆井許可、作業(yè)和生產(chǎn)、生產(chǎn)結(jié)束后實(shí)施復(fù)墾與恢復(fù)。土地管理局的監(jiān)管活動(dòng)貫穿整個(gè)勘探開發(fā)過(guò)程，在鉆井許可前，監(jiān)管主要目標(biāo)是確保項(xiàng)目滿足所有的環(huán)境法規(guī)和條例；在鉆井許可后的施工過(guò)程中，監(jiān)管目標(biāo)是確保作業(yè)者能遵守法規(guī)和法定義務(wù)，包括減少對(duì)環(huán)境的破壞和排出物處理；在鉆井施工項(xiàng)目停產(chǎn)后，監(jiān)管目標(biāo)是確保環(huán)境得到合理的治理與恢復(fù)。

1.2 監(jiān)管依據(jù)

《聯(lián)邦土地政策和管理法案》確立了美國(guó)公共土地政策，是管理聯(lián)邦土地利用規(guī)劃的依據(jù)，法案要求以堅(jiān)持促進(jìn)國(guó)土多用途和可持續(xù)發(fā)展為最基本原則[2-3]?！蛾懮嫌蜌鈼l例》[注]Onshore Oil and Gas Orders and the Code of Federal Regulation implement and supplement the oil and gas regulations found at 43 CFR 3160 for conducting oil and gas operations on federal and Indian lands.https:∥www.blm.gov/programs/energy-and-minerals/oil-and-gas/operations-and-production/onshore-orders.是對(duì)《聯(lián)邦土地政策和管理法案》的進(jìn)一步補(bǔ)充，條例規(guī)定了在聯(lián)邦和印第安陸上進(jìn)行石油和天然氣勘探、開發(fā)和后續(xù)服務(wù)的操作要求，包括運(yùn)營(yíng)批準(zhǔn)、鉆井作業(yè)、現(xiàn)場(chǎng)安全、石油產(chǎn)量測(cè)量、天然氣產(chǎn)量測(cè)量、硫化氫的處置和污水處置等方面的操作要求。《金書》[注]The publication Surface Operating Standards and Guidelines for Oil and Gas Exploration and Development is commonly referred to as the Gold Book. https:∥www.blm.gov/programs/energy-and-minerals/oil-and-gas/operations-and-production/the-gold-book.是美國(guó)油氣勘探開發(fā)作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和指南，是作業(yè)者從事勘探開發(fā)活動(dòng)的工作指導(dǎo)。

1.3 監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管手段

1.3.1 物探階段的授權(quán)通知和完成通知

作業(yè)者在公共土地上進(jìn)行地球物理勘探工作前，必須向土地所屬地區(qū)對(duì)應(yīng)的土地管理局區(qū)域行政辦公室提交一份完整的意向和授權(quán)通知書，并征得現(xiàn)場(chǎng)經(jīng)理的批準(zhǔn)。在地球物理勘探作業(yè)結(jié)束后，需再次向土地管理局區(qū)域行政辦公室提交完成通知[4]。授權(quán)通知和完成通知有固定格式。

1.3.2 鉆井前的鉆探許可

作業(yè)者在開鉆施工前需要到美國(guó)土地管理局區(qū)域辦公室申請(qǐng)鉆井許可。美國(guó)土地管理局利用在線鉆探許可證處理系統(tǒng)進(jìn)行鉆探許可的網(wǎng)上審批，在線審批方式使審批時(shí)間加速了50%以上，同時(shí)也提高了鉆井許可審批流程的效率和透明度[5]。

1.3.3 鉆井施工和生產(chǎn)過(guò)程中的檢查和執(zhí)法

在鉆井施工和生產(chǎn)過(guò)程中，土地管理局的檢查和執(zhí)行貫穿于整個(gè)活動(dòng)的全過(guò)程。檢查和執(zhí)行由專門的檢查員進(jìn)行，檢查員通常都是專業(yè)的石油工程技術(shù)人員和自然資源專家[6]。

生產(chǎn)檢查：以確保設(shè)備、操作方法和程序按照規(guī)定和批準(zhǔn)文件要求。生產(chǎn)檢查期間，場(chǎng)地是否安全、是否環(huán)保、是否關(guān)注公眾健康和安全、生產(chǎn)記錄等都屬于檢查內(nèi)容。檢查可以采取實(shí)地考察和辦公室評(píng)議相結(jié)合的方式進(jìn)行。

鉆孔檢查：在鉆井現(xiàn)場(chǎng)對(duì)操作中的鉆井進(jìn)行檢查，以確保設(shè)備、操作方法和程序按照批準(zhǔn)文件進(jìn)行。

廢棄檢查：在石油和天然氣鉆井被堵塞封井的時(shí)候進(jìn)行的檢查。

油井維修檢查：對(duì)正在生產(chǎn)的鉆井、生產(chǎn)結(jié)束的鉆井或者耗盡的干井的檢查，以確保設(shè)備、操作方法和程序是按照批準(zhǔn)文件進(jìn)行的。

環(huán)境檢查：通常由自然資源專家、環(huán)境科學(xué)家或其他資源計(jì)劃專家進(jìn)行。環(huán)境檢查包括對(duì)復(fù)墾、土壤侵蝕、地表堆積物、道路、井的施工和使用、泄漏、污水處置、油罐區(qū)防護(hù)和地表危害，以確保被遺棄的廢物是被正確回收的。

記錄核查檢查：檢查核實(shí)生產(chǎn)記錄，并將其與發(fā)送給管理機(jī)構(gòu)的生產(chǎn)報(bào)表進(jìn)行比較。這種類型的檢查可能不需要進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)訪問(wèn)。

不良事件檢查：當(dāng)發(fā)生泄漏或發(fā)生事故時(shí)，需要對(duì)不良事件進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查。

涉嫌盜竊時(shí)進(jìn)行檢查：當(dāng)有公眾向土地管理局區(qū)域辦事處報(bào)告作業(yè)者有涉嫌盜竊行為時(shí)，需實(shí)施檢查。

1.3.4 封井復(fù)墾階段的復(fù)墾檢查和“最終廢棄聲明”審批

在復(fù)墾開始前，審查作業(yè)者是否合理制定了復(fù)墾計(jì)劃；復(fù)墾中檢查各項(xiàng)復(fù)墾作業(yè)是否正確合規(guī)，鉆井是否正確回填和堵塞；復(fù)墾后檢查地表是否恢復(fù)到了動(dòng)土之前的狀態(tài)，土地是否可以重新播種等。通過(guò)復(fù)墾檢查，土地管理局將出具對(duì)該區(qū)域的“最終廢棄聲明”[7]。

2 德克薩斯州鐵路委員會(huì)油氣資源監(jiān)管

在美國(guó)，聯(lián)邦和州政府分別對(duì)各自權(quán)屬土地上的油氣資源勘探開發(fā)進(jìn)行監(jiān)管，聯(lián)邦和州之間沒(méi)有隸屬關(guān)系，本文選取德克薩斯州鐵路委員作為研究對(duì)象對(duì)州級(jí)油氣資源監(jiān)管的研究。德克薩斯州鐵路委員會(huì)成立于1891年，是德克薩斯州歷史最悠久的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，也是全國(guó)歷史最悠久的監(jiān)管機(jī)構(gòu)之一，根據(jù)憲法和立法授權(quán)，德克薩斯州成立鐵路委員會(huì)最初職責(zé)是防止鐵路運(yùn)輸收費(fèi)混亂并確定合理的收費(fèi)，1917年被賦予管理油氣運(yùn)輸管道的功能，到1919年，又被賦予管理油氣資源勘探開發(fā)活動(dòng)，鐵路委員在1919年下設(shè)了石油和天然氣部門，管理德克薩斯州石油和天然氣的勘探，生產(chǎn)和運(yùn)輸。

2.1 監(jiān)管目標(biāo)

德克薩斯州鐵路委員會(huì)石油和天然氣事業(yè)部總部設(shè)在德克薩斯州首府奧斯汀，有九個(gè)區(qū)域辦事處，設(shè)立辦事處旨在更便捷地進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，辦事處設(shè)有多個(gè)辦公場(chǎng)所，以方便委員會(huì)工作人員、作業(yè)者及行業(yè)代表之間進(jìn)行相互協(xié)調(diào)[8]。監(jiān)管涉及油氣勘探、生產(chǎn)和運(yùn)輸過(guò)程。委員會(huì)法定職責(zé)包括：防止國(guó)家資源浪費(fèi)、保護(hù)相關(guān)業(yè)主利益、防止污染、在突發(fā)事件中保障安全，該法定職責(zé)體現(xiàn)了德克薩斯州鐵路委員總體監(jiān)管目標(biāo)[9]。

2.2 監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管手段

2.2.1 申請(qǐng)和許可

鉆井許可：作業(yè)者在開工前需要進(jìn)行鉆井許可申請(qǐng)，申請(qǐng)通過(guò)線上填報(bào)系統(tǒng)進(jìn)行，在填報(bào)系統(tǒng)中正常的申請(qǐng)是顯示綠色，在出現(xiàn)異?；蛐枰斯徍藭r(shí)會(huì)顯示黃色高亮[10]。

環(huán)境許可：作業(yè)者進(jìn)行施工廢棄物的運(yùn)輸、儲(chǔ)存和處理、排放和回收活動(dòng)必須向鐵路委員會(huì)申請(qǐng)，委員會(huì)對(duì)這些活動(dòng)的程序和要求進(jìn)行審核后授予環(huán)境許可[10]。申請(qǐng)材料需要詳細(xì)描述處置方法和處置過(guò)程，配以必要的插圖或者流程圖，同時(shí)需要提交廢物運(yùn)輸、儲(chǔ)存和處置過(guò)程中使用的設(shè)備儀器清單、框圖等。

地下水公告函:作業(yè)者需要提交鉆探和物探對(duì)應(yīng)的地下水公告函，公告函中需要描述這些活動(dòng)過(guò)程中對(duì)地下水保護(hù)措施。

壓裂許可:委員會(huì)管理若干個(gè)類型壓裂許可，具體類型包括提高采收率壓裂井，廢物處理井和鹽水開采井。

作業(yè)者在提交以上申請(qǐng)時(shí)，需向德克薩斯州鐵路委員會(huì)繳納相應(yīng)的申請(qǐng)費(fèi)用，并遵守相應(yīng)的提交時(shí)限。

2.2.2 投訴調(diào)查

在鉆井開發(fā)、生產(chǎn)和運(yùn)輸過(guò)程中，受到影響的企業(yè)和個(gè)人會(huì)向委員會(huì)提交投訴，委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)受理的投訴進(jìn)行調(diào)查，具體影響包括噪音干擾、灰塵、氣味和空氣污染物以及交通堵塞和不便等[11]。

2.2.3 產(chǎn)量控制

委員會(huì)每個(gè)月對(duì)油井和天然氣井分配許可生產(chǎn)值，委員會(huì)每個(gè)月接收石油租約者和氣井作業(yè)者的生產(chǎn)報(bào)告，委員會(huì)每個(gè)月負(fù)責(zé)審核作業(yè)者的油氣流量，確保生產(chǎn)不超過(guò)許可生產(chǎn)值。許可生產(chǎn)值的分配根據(jù)容量測(cè)試值、儲(chǔ)層力學(xué)、市場(chǎng)需求情況和過(guò)去生產(chǎn)情況等因素設(shè)定。

2.2.4 合規(guī)性檢查和執(zhí)法

合規(guī)性檢查，委員會(huì)通過(guò)監(jiān)測(cè)和檢查進(jìn)行合規(guī)性判斷，對(duì)于滿足合規(guī)性的作業(yè)者，委員會(huì)發(fā)布合規(guī)證書。在出現(xiàn)井噴和井孔問(wèn)題時(shí)，出現(xiàn)原油和氣井泄露時(shí)，有閑置25年以上的鉆井時(shí)，閑置井地表設(shè)備移動(dòng)以及封井審批時(shí)時(shí)，都會(huì)執(zhí)行監(jiān)測(cè)和檢查[12]。

執(zhí)法，委員會(huì)具有執(zhí)法權(quán)力。委員會(huì)通過(guò)檢查鑒別出作業(yè)者具有違法行為，嚴(yán)重者可以發(fā)出停產(chǎn)或者封閉命令。委員會(huì)每個(gè)季度會(huì)在網(wǎng)站公開執(zhí)法的數(shù)據(jù)。作業(yè)者在收到停產(chǎn)或者封閉命令后，可以重新提交恢復(fù)生產(chǎn)的申請(qǐng)，委員會(huì)需要收取一定的費(fèi)用來(lái)重新審核并通過(guò)申請(qǐng)。

2.2.5 環(huán)境清理程序

為了實(shí)現(xiàn)在突發(fā)事件中保障安全的監(jiān)管目標(biāo)，石油和天然氣的監(jiān)管和清理基金在2011年通過(guò)德克薩斯第八十二項(xiàng)立法獲得成立。這個(gè)基金取代了以前的油田清理基金，該基金會(huì)允許鐵路委員會(huì)堵塞廢棄的石油和天然氣鉆井和清理廢棄的油田現(xiàn)場(chǎng)平臺(tái)。大部分不再生產(chǎn)的石油和天然氣鉆井，由負(fù)責(zé)的作業(yè)者進(jìn)行堵塞，同時(shí)鐵路委員會(huì)也會(huì)通過(guò)多種管理程序參與堵塞廢棄鉆井治理[13]。

3 美國(guó)油氣資源監(jiān)管特點(diǎn)

3.1 明確的監(jiān)管依據(jù)和規(guī)范的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)

美國(guó)建立了油氣資源基本法，并在基本法框架下建立專門監(jiān)管單行法，同時(shí)配套制定了完備的油氣資源勘查開采作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，為監(jiān)管機(jī)構(gòu)行駛監(jiān)管職責(zé)提供了制度依據(jù)和參照標(biāo)準(zhǔn)，為增強(qiáng)監(jiān)管有效性和提高監(jiān)管效力提供了保障。如美國(guó)批準(zhǔn)的《陸上油氣條例》規(guī)定的石油和天然氣勘探、開發(fā)和后續(xù)服務(wù)的運(yùn)營(yíng)操作要求;《金書》制定的油氣勘探開發(fā)作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和指南，是監(jiān)管機(jī)構(gòu)合規(guī)性審查的重要依據(jù)。

3.2 監(jiān)管機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立、擁有執(zhí)法權(quán)限、專業(yè)化程度高

聯(lián)邦和州分別設(shè)置監(jiān)管機(jī)構(gòu)，分級(jí)監(jiān)管各自管轄范圍內(nèi)的油氣資源，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在各自職權(quán)范圍內(nèi)監(jiān)管職能相對(duì)獨(dú)立。監(jiān)管機(jī)構(gòu)可發(fā)出獨(dú)立的監(jiān)管命令，為監(jiān)管結(jié)果的權(quán)威性以及監(jiān)管結(jié)果的有效應(yīng)用提供了保障[14]。監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法擁有執(zhí)法權(quán)，可根據(jù)問(wèn)題的嚴(yán)重程度發(fā)出命令。監(jiān)管機(jī)構(gòu)一般都具有相當(dāng)規(guī)模的人力和智力資源，擁有各方面的專業(yè)技術(shù)人員，專業(yè)化監(jiān)管隊(duì)伍為監(jiān)管結(jié)果的準(zhǔn)確性提供了保障。

3.3 勘探開發(fā)作業(yè)全過(guò)程監(jiān)管

監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)作業(yè)者油氣勘探開發(fā)全過(guò)程的活動(dòng)和行為實(shí)施監(jiān)管。在區(qū)塊招標(biāo)完成和租約生效后，鉆井作業(yè)開工之前，監(jiān)管機(jī)構(gòu)審核并確保作業(yè)者提交的各項(xiàng)施工計(jì)劃滿足法規(guī)和環(huán)境要求后，批準(zhǔn)鉆井許可。在開發(fā)和生產(chǎn)過(guò)程中，監(jiān)管通過(guò)合規(guī)性檢查和執(zhí)法手段，確保作業(yè)者活動(dòng)滿足各項(xiàng)作業(yè)施工標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。作業(yè)結(jié)束后監(jiān)管重點(diǎn)是作業(yè)區(qū)域復(fù)墾和恢復(fù)治理，減少未來(lái)發(fā)生潛在的環(huán)境和安全風(fēng)險(xiǎn)的可能性。

3.4 信息公開和社會(huì)化監(jiān)管程度高

監(jiān)管機(jī)構(gòu)利用信息化技術(shù)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管過(guò)程信息公開，公眾和相關(guān)利益者可充分參與。在鉆井許可審批階段，作業(yè)者通過(guò)網(wǎng)上電子化提交鉆井申請(qǐng)，申請(qǐng)過(guò)程實(shí)時(shí)可見(jiàn)。在鉆井施工階段，受到影響的企業(yè)和個(gè)人可以提交投訴，監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)投訴進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)查，根據(jù)調(diào)查取證情況作出相應(yīng)的行政命令。此外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)定期會(huì)對(duì)公眾公開執(zhí)法信息，接受社會(huì)監(jiān)督。

4 經(jīng)驗(yàn)借鑒

4.1 研究制定油氣資源勘探開發(fā)作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，為油氣監(jiān)管提供依據(jù)

我國(guó)現(xiàn)有的油氣資源法律法規(guī)相對(duì)滯后，尚沒(méi)有建立專門的油氣資源勘探開發(fā)作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。長(zhǎng)期以來(lái)由于油氣行業(yè)勘探開發(fā)主體相對(duì)集中，形成了油氣企業(yè)以自身作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)代替行業(yè)作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的局面，國(guó)家層面的油氣資源勘探開發(fā)作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)缺失，致使監(jiān)管效率和效力不夠，應(yīng)加快研究制定國(guó)家層面統(tǒng)一的油氣資源勘探開發(fā)作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，為油氣資源監(jiān)管提供依據(jù)。

4.2 研究出臺(tái)油氣資源監(jiān)管工作規(guī)程和操作指南，明確監(jiān)管目標(biāo)，規(guī)范監(jiān)管程序

我國(guó)現(xiàn)有油氣資源監(jiān)管方式主要包括油氣督察和油氣礦業(yè)權(quán)年度檢查，已經(jīng)取得初步成效，并且積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)在現(xiàn)有工作基礎(chǔ)上研究制定系統(tǒng)的油氣資源勘查開采監(jiān)管工作規(guī)程和操作指南，形成以作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范為監(jiān)管依據(jù)，以工作規(guī)程為監(jiān)管行為指南的局面，不斷提高油氣資源監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)化和專業(yè)化程度[15-16]。

4.3 加強(qiáng)勘探開發(fā)作業(yè)事中和事后監(jiān)管

目前我國(guó)油氣行業(yè)仍處于重審批輕監(jiān)管局面，在礦權(quán)審批過(guò)程中要求礦權(quán)人提供相關(guān)審批要件，比如探礦權(quán)要求提交的勘查實(shí)施方案和采礦權(quán)要求提交礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案，分別是礦權(quán)人實(shí)施勘查和開采作業(yè)的整體計(jì)劃，但審批通過(guò)后，對(duì)方案實(shí)施過(guò)程的監(jiān)管卻流于形式。應(yīng)逐步推動(dòng)審批要件和審批程序精簡(jiǎn)化，加強(qiáng)審批后勘探開發(fā)作業(yè)事中和事后監(jiān)管，督促礦業(yè)權(quán)人依法依規(guī)開展油氣勘查開采作業(yè)，促進(jìn)油氣資源的合理使用，促進(jìn)我國(guó)油氣勘探開發(fā)。

4.4 加強(qiáng)信息公開，調(diào)動(dòng)社會(huì)監(jiān)督力量，建立誠(chéng)信體系

在確保信息安全的前提下，充分利用信息化手段，探索實(shí)行礦權(quán)審批網(wǎng)上電子化公開操作，勘查開采作業(yè)過(guò)程關(guān)鍵信息對(duì)外公布，積極推進(jìn)油氣資源信息公開。2017年5月，國(guó)土資源部出臺(tái)了《礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示辦法(試行)》，并于2017年在油氣領(lǐng)域試運(yùn)行，這一辦法是是油氣資源信息公開的積極嘗試，后續(xù)應(yīng)進(jìn)一步健全社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，在信息公開的前提下，提供切實(shí)可操作的公眾監(jiān)督渠道，充分調(diào)動(dòng)公眾參與監(jiān)督的積極性，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，建立誠(chéng)信體系[15-16]。